一、行政公益诉讼的有关概念
(一) 公益诉讼
在说明行政公益诉讼的概念之前, 就不得不提及公益诉讼。广义上的公益诉讼, 是指包括国家机关在内的任何组织或者个人, 认为包括行政机关及其他国家机关或者公益性机构乃至一般组织或者个人的作为或者不作为违法, 对国家利益、公共利益或者集体利益造成侵害或者可能造成侵害的, 皆可以根据法律规定向人民法院提起的诉讼。而学界所赞同的是狭义上的公益诉讼, 即指与案件无利害关系之人, 基于公益而提起的诉讼。公益诉讼与私益诉讼相对, 最早起源于罗马法, 其理论成熟于上世纪中叶, 在英美法系诉讼制度形成过程中, 公益诉讼也建立了较为完善的诉讼机制, 如英国的检举人起诉制度、美国的公私共分罚款之诉和私人检察官制度等, 其制度设计对我国公益诉讼制度的建立提供了有益的借鉴。一般来说, 公益诉讼在当事人资格上对原告没有过多要求, 对被告也没有严格的诉讼资格限制, 只要是以维护公共利益为目标而向法院提起的相关诉讼, 即属于公益诉讼领域。公益诉讼的适用性很强, 既可适用于民事诉讼, 也可在行政诉讼中适用。公益诉讼的存在是社会公益与行政权力以及私人利益之间矛盾不断激化的产物, 当社会公益与行政权和个体私益发生冲突、无法调和时, 个人或团体需要一种强有力的手段来抑制权力的泛滥和权利的滥用, 实现和维护本身固有或者将来的利益。于是一种公正、有效的手段成了大多数人的选择:公益诉讼。
在公益诉讼中, 其对象往往是受损的公共利益, 民众没有直接的人身损害和经济损失, 而且为了防止原告滥用诉讼权利, 影响行政行为的实施, 公益诉讼的受案范围会受到法律的限制。
(二) 行政公益诉讼
行政公益诉讼也被称为民众诉讼, 此名称最早起于日本, 现今为我国部分学者所接受。行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为侵害了公共利益时, 法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向人民法院提起行政诉讼的制度。行政主体实施行政行为侵害了社会公益, 行政相对人或相关人亟需对行政主体作出行为造成的损害获得救济, 那么法律赋予与行为有关的直接利害关系人或是间接利害关系人以权利, 提起带有公益性质的行政诉讼, 维护自身受损之利益。行政公益诉讼是维护社会公益的有效手段, 也是当事人保障自身利益的最后途径。目前, 我国行政诉讼法中并未明确规定行政公益诉讼制度, 但国外的行政公益诉讼实践与相关的理论研究为我国的行政公益诉讼制度建立将会发挥积极作用。
二、行政公益诉讼的理论基础
(一) 权力制约原则
权力制约原则是一个恒久的话题。公权力的存在是社会发展的保障, 同时也是对公共利益的一种威胁。公权力来源于权利, 当权力不受控制之时, 便会反噬权利, 侵害个体权益和社会公益。随着政治、经济迅猛发展, 社会结构的复杂化和利益的多元化, 国家权力需要更积极、主动地介入社会生活, 但是由于人的需求扩大和人性的天然缺陷, 以及国家权力的自我控制的虚弱, 导致了权力的急速扩张甚至滥用, 行政权力尤其如此, 更让人忧虑的是, 这种趋势是不可避免的, 也是社会发展所必经的阵痛。
制约不仅仅是权利对于权力的制约, 还有权力之间的相互制约。而权利对于权力的监督与制衡, 主要是在司法领域①。行政权力的无节制的扩张对于社会公益和私权来说是个不折不扣的灾难, 所以人们需要一种成本较低、权威性强、公平公正的即时救济, 那么诉讼就成为了权力监督与权益保护的最佳选择。依据权力制约的原则, 在司法领域以诉讼为主要手段, 赋予人们提起诉讼以解决纠纷的权利, 实现机关、公民和团体对行政权力的监督, 将宪法和法律所赋予民众的监督权转变为可有效行使的诉权, 为因行政行为而使公共利益或个体利益遭受损害的个人和团体提供有效救济和帮助。
(二) 诉讼信托理论
诉讼信托的概念由来已久, 早在罗马帝国时期 (公元前27-公元476年) 就出现了公共信托原则的说法, 它是指空气、水流、海岸、荒地等均是人类的共同财产, 为了公共利益和公众利用之目的而通过信托方式由国王或政府持有。②后人在此基础上进一步拓展, 依据诉讼法中的相关理论, 形成了现今学界通行的诉讼信托理论。
诉讼信托具体是指委托人出于诉讼的目的而设立信托, 由受托人的财产权利并可以以权利人的地位, 将债权等实体权利及相应诉讼权利转移给受托人, 由受托人以诉讼当事人的身份, 为实现实体利益进行诉讼, 产生的诉讼利益归于受益人的一种信托制度和诉讼当事人形式。③
诉讼信托与一般意义上的信托具有相同的原理, 都是以转移财产和权利为主。值得一提的是, 委托人和受托人是信托的主体, 但不一定是直接利害关系人。这一点为诉讼信托所继承并区别于传统诉讼理论, 成为行政公益诉讼的最重要的理论基础之一。
(三) 诉的利益
诉讼权利是基于诉的利益才得以存在的。诉的利益从严格意义上讲, 是属于民事诉讼的基本概念, 也是众多诉讼制度的理论基础之一。依照民事诉讼中对于诉的利益的阐述, 诉的利益是指, 当民事权益受到侵害或者与他人发生民事纠纷时, 需要运用民事诉讼予以救济的必要性和实效性。④德国的诉讼法又将其称为“权利保护必要”或是“权利保护利益”, 日本则称为“法律上的争讼”。法律对公民的公益权利作了详实的设计, 但由于这些实体权利往往由社会成员所共有, 因而公民个人一般被认为不享有直接的诉的利益, 其诉权不被法律承认。无救济即无权利, 权利受侵害者应当享有申请救济的资格;司法救济是法律保护公民的最后防线, 任何一种法律权利要获得救济, 就必须赋予权利人获得司法上救济的权利。因此, 权利通过法律规定的确认以外, 还要获得寻求救济的必要性, 这是行政公益诉讼确立的法理基础之一。传统的诉讼理论一般认为, 诉讼实施权的基础是当事人对作为诉讼标的的法律关系所具有的管理权或处分权。⑤基于此, 根据法定和诉讼标的来确定诉权, 限制原告提起诉讼的资格, 防止滥用诉讼权利现象的出现, 这在某种程度上是有积极意义的。但不可否认的是, 法律毕竟有局限性, 一些正在被逐渐认可的正当利益没有被纳入法律规定, 其所依托的法律关系不被法律所保护, 成为被法律所遗忘和抛弃的权益。那么, 依照传统观点, 提起诉讼的原告所寻求的正当利益 (公益或私益在所不论) 已经遭受了伤害, 且这种利益是法律明确规定的给予保护的利益, 而法律未明确规定以及所谓“形成中的权利”, 则不受法律庇护。从这里可以看出, 传统理论已不适合发展迅速的现代社会, 且对间接利害关系人可能造成二次伤害。
三、行政公益诉讼的制度设计的相关问题
(一) 无直接利害关系人是否能提起行政公益诉讼
传统的诉讼理论以实体权利为诉讼的前提, 当实体权利受到不法侵害和危险时, 受害人或利害关系人可以向法院提起诉讼, 行使诉权以主张权益。诉权理论的不断发展使诉权的内涵和适用得到极大的延伸, 诉权与诉讼权利相分离, 成为诉讼中一项独立的权利。在行政诉讼中, 诉权和诉讼权利是两个不同的概念。前者针对的是原告提起诉讼的权利;后者针对的是当事人在行政诉讼程序中的各项权利。前者包含于后者之中。⑥诉权的理论依据是诉的利益, 即提起诉讼的一方如果与所主张的实体利益有利害关系, 法院有必要给予其司法救济。也就是说, 起诉的一方享有诉权。
由上述理论我们可得知原告提起诉讼的条件就是合法权益受到损害且与之有利害关系, 行政公益诉讼也对原告诉权采取此一标准。由于我国的行政公益诉讼制度尚未建立, 所以行政诉讼法对如何判断是否有利害关系未做规定。这样便为行政公益诉讼的制度设计制造了困难:直接利害关系人拥有诉权, 其权益受到侵害提起诉讼毫无异议, 但是无直接利害关系人的诉权是否存在则成为了行政公益诉讼中的突出问题之一。
在说明无直接利害关系人的诉讼资格的问题之前, 我们必须弄清行政诉讼中法律上利害关系的概念, 以便我们能更好地理解无直接利害关系人的诉权来源之所在。“法律上利害关系”包含相对人公法上的权利、一个成熟的具体行政行为及两者之间法律上的因果关系三个要件;同时, 这三个要件共同构成“法律上利害关系”的认定标准。⑦因此, 在行政诉讼中, 原告所主张保护的是合法权益, 即符合法律规定、为法律所允许并且还包括正在形成权利的利益;合法权益与行政行为之间要存在直接的、内在的关联性。
从上述理论和新修订的《行政诉讼法》及其司法解释可以看出, 无直接利害关系人享有诉权参与诉讼还是有一定可能性的。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第3条第1款第8项规定:“有下列情形之一, 已经立案的, 应当裁定驳回起诉…… (八) 行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”, 这就为行政公益诉讼的原告留有了余地。只要行政行为对权益明显具有实际影响, 那么原告诉权即行成立, 得以提起诉讼。其中“实际影响”包括对合法权益的潜在影响和现实危险, 且为客观存在能够察觉, 并非通常所理解的单纯的主观判断和推测。所以间接利害关系人的诉权, 在理论上和现行法律中均无障碍。至于无直接利害关系人中的无利害关系人诉权的界定, 按照传统观点, 无利害关系人不应得享诉权。但笔者认为, 公益诉讼是为了社会公益而设立, 而公共利益具有天然的扩散性, 则行政公益诉讼的原告也具有扩张性, 即无利害关系人与案件所涉及的实体利益无关, 但在实际情况下, 无利害关系人的正当利益正在形成, 或是处于一种隐性状态, 没有被法律及时确认, 无利害关系人不能成为适格当事人, 从而无法通过行政公益诉讼维护自身的正当利益。针对这种情况, 要明确规定无直接利害关系人的诉权, 同时根据行政行为侵害社会公益的程度, 允许无利害关系人以其正当利益受到侵害为由提起诉讼, 以保护其正当利益不受被诉行政行为现在或将来之侵害。
(二) 设立行政法院对行政公益诉讼的影响
为了更好地处理行政案件, 提高诉讼效率, 设立专门的行政法院成为学界的普遍观点, 在实践中也取得了一定进展, 例如甘肃省开展行政案件相对集中管辖试点工作, 将兰州铁路运输法院作为试点法院, 管辖若干地区基层法院的一审行政案件, 与此相似的试点工作在其他几个省也同时展开, 这意味着实际意义上的行政法院已经开始出现, 并且作为司法改革的先期成果, 它的作用正在逐步体现。
当然, 设立专门法院处理行政公益诉讼案件, 有着一些弊端。行政公益诉讼是主体范围较广、影响较大的一类诉讼。这就决定了受理行政公益诉讼的法院不能是基层法院, 甚至不能是中级法院。因为行政公益诉讼的主体具有特殊性, 与一般的行政诉讼相比, 行政主体作为被告, 面对的不再是个人、法人或其他组织, 而是对抗能力更加强大的检察机关、公益性质的社会团体或其他经过授权的组织。这些利益主体代表了更大范围的利益, 代表了众多的社会成员, 案件结果发生法律效力的波及范围和影响比一般诉讼要更加庞大和深远。当行政主体在诉讼资源上占有优势之时, 公益诉讼的另一方当事人即原告所受到的阻力也相对较大, 诉讼很容易陷入无尽的僵局之中。所以行政公益诉讼的主体就需要更加强大的机关、社会公益团体或组织来担当, 以对抗行政主体, 补救因行政行为或不作为而导致的不利后果。那么, 设立专门行政法院的管辖层级的界定就成为行政公益诉讼顺利进行的当务之急。统一管辖行政案件的行政法院的级别目前尚无定论, 各地在试点工作中虽然有所阐释 (从各地试点的情况看, 一般指定中级法院进行集中管辖) , 但对于行政公益诉讼来说, 以中级法院及基层法院进行集中管辖, 仍显得级别较低, 不适用于波及范围广、利害关系人众多的公益诉讼。⑧此外, 行政案件集中管辖有可能造成当地法院行政审判资源的闲置和浪费, 行政公益诉讼更是如此, 法院无法及时处理公益诉讼案件, 而人数众多的当事人则是要到集中管辖的试点法院提起行政公益诉讼, 对当事人形成了诉累, 维权成本大幅增加, 很容易挫伤当事人提起行政公益诉讼以维护公共利益的积极性, 对于行政公益诉讼的发展所起到的作用无疑是消极的。基于如上所述, 笔者认为设立专门法院, 实行行政案件的集中管辖, 主要明确法院的管辖范围, 尤其是试点法院与未集中管辖地区法院的关系需要更加详细的规定。⑨同时, 维护司法公正, 减少当事人诉累, 这是行政公益诉讼得以建设和开展的两大关键, 法院在办理案件的过程中, 根据这两点采取措施, 如给予当事人一定的诉讼补助、简化程序等, 有效保障当事人合法权益, 使当事人不因诉讼受到二次伤害。
(三) 检察机关的当事人适格问题
检察机关作为我国的法律监督机关, 依法对各项司法活动进行法律监督, 可检察机关作为诉讼当事人出现于法庭之上参与诉讼, 只有刑事诉讼才会有这样的情况。民诉法第15条规定:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为, 可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”, 即当公共利益和个人利益遭受不法侵害时, 赋予上述主体支持和帮助对受害主体进行诉讼的权利。⑩此即检察机关作为当事人参与公益诉讼的法律依据。检察机关随着公益诉讼的逐步设立和完善, 所涉及的利益越来越广泛, 私人或团体已经无法满足公益诉讼的需求, 由此, 检察机关能否作为诉讼当事人提起行政公益诉讼的问题也被学术界所关注, 并在行政公益诉讼制度设计上产生了争议。
目前, 国内的法学家对民事公益诉讼更为关注, 对于检察机关作为原告提起民事公益诉讼, 在司法实践中已有许多地方有着较为成功的案例, 并且几乎都是在民事公益诉讼领域, 而检察机关作为原告参与的行政公益诉讼案件屈指可数。可见我国行政公益诉讼制度缺失之严重。
检察机关面临的可不仅仅是制度缺失的问题, 更是法律地位的缺失。我国的民事诉讼法规对检察机关是否为适格当事人没有明确规定, 行政诉讼法更是对行政公益诉讼未提只字片语。没有明确的法律规定是检察机关提起行政公益诉讼的最大障碍, 也是我国诉讼立法不可忽视的硬伤之一。2012年新修订的《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。第55条被公认为是我国公益诉讼制度设立的开端, 但我们不无遗憾地发现, 民诉法、行诉法及其司法解释的规定仍是非常模糊, 并未明确赋予检察机关提起公益诉讼的主体资格。其中“有关机关、组织”的说法虽然留有非常大的拓展空间, 但是适用的可行性不大, 法院常常为此如何适用而陷入困惑之中, 乃至不认可检察机关或是其他机关具有诉权, 造成我国司法实践中许多损害社会公共利益的案件无法立案, 而检察机关又不能以法律规定而介入公益诉讼案件, 履行法律监督职能无比艰难。
检察机关为行政公益诉讼的适格当事人, 实际上属于一种特殊的诉讼担当, 也是检察机关享有诉权的表现。诉讼担当是指与案件有直接利害关系的当事人因故不能参加诉讼, 由与案件无直接利害关系的第三人以当事人的资格, 就该涉诉讼法律关系所产生的纠纷行使诉讼实施权, 判决的效力及于原法律关系主体。传统的当事人适格理论认为, 诉权主体必须拥有实体法的权源, 实体权益与诉讼权益的主体是统一的, 也就是说诉讼当事人一般与实体上的权利义务主体相一致, 两者不能分离。诉讼担当是对传统当事人适格理论的突破, 它导致了诉权与实体权主体的分离, 赋予了更加强力的保障和诉权的进一步扩张。可是以检察机关代表国家提起行政公益诉讼, 则行政公益诉讼中的举证责任分配又成为一大难题。我国行政诉讼法规定的举证原则是由被告即行政机关举证并承担举证不利的相应后果, 如果我国的行政公益诉讼由检察机关提起, 则举证责任分配有所偏颇。原因便在于公益诉讼的原告人即检察机关不能有效举证, 由于被告是作出行政行为的行政主体, 其搜集和提出证据远比检察机关便捷, 原告与诉讼参与人证据搜集、举证难度大。
同时, 有学者认为检察机关应独自享有行政公益诉讼的诉权, 否认公民个人诉权的存在, 以防止当事人滥用诉权, 进行虚假诉讼。笔者对此持不同观点, 公民个人的权益虽说可能并没有受到直接损害, 但自行政行为开始对个人产生不良影响时, 个人便已获得诉权, 即享有提起诉讼的权利, 不能因滥用诉权而进行彻底否定, 继而放弃实现社会个体所应得之正义。
(四) 诉讼成本的承担
2012年新修订的《民事诉讼法》规定:诉讼费指“当事人向人民法院提起诉讼程序应当缴纳的费用, 包括案件受理费、申请费、证人、鉴定人、翻译人员、理算人员等在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费、误工补贴”等, 并规定诉讼费由败诉方承担。但在公益诉讼中除了以上费用外, 还有律师费等其他一系列费用。
我国对民事公益诉讼的诉讼费用承担至今没有明确规定, 对成本更加浩大的行政公益诉讼更是如此。司法实践中提起公益诉讼的原告在启动诉讼程序时往往先要缴纳不菲的费用, 如果案件败诉, 除了自己需要承担败诉的不利后果外, 还要支付因败诉而承担的程序费用, 这些规定极有可能导致公益诉讼原告因无力支付费用而无奈选择放弃诉讼。特别是在环境民事公益诉讼中, 环境污染案件往往涉及面广、标的额较大, 根据法律的相关规定, 赔偿额所带来的程序费用原告根本无力承担, 所以这些情况对行政公益诉讼的发展是极为不利的。虽然法律上有着司法救助制度, 但此仅限适用于自然人, 而且对于公益诉讼庞大的标的额, 这种救助算是杯水车薪, 无济于事。所以设立行政公益诉讼要特别明确当事人之间的诉讼费用的承担, 以避免当事人受到不必要的损失, 从而对行政公益诉讼产生不利影响。
(五) 行政公益诉讼执行的问题
行政公益诉讼由于涉及人数众多, 受到影响的范围较广, 尤其是行政行为以及行政主体不作为导致损害发生且难以恢复, 所以执行难度比一般行政诉讼要大。对此, 在制度设计中, 我们要着重注意两个问题:
1. 行政公益诉讼执行的措施。
关于行政诉讼执行的具体措施, 行政诉讼法中已有规定。但在行政公益诉讼中, 笔者认为执行措施的适用应有所取舍, 例如对行政机关的罚款应设立独立的标准, 以区别于一般行政诉讼, 且对行政机关负责人的罚款额度太小, 难以起到惩戒作用, 不利于行政公益诉讼执行。
2. 关于诉讼执行担保的问题执。
担保是民事诉讼执行中对于暂缓执行而设立, 使法院判决能顺利执行的一种制度。根据新修改的《行政诉讼法》第101条的规定, 行政诉讼是可以适用执行担保制度的。然而行政公益诉讼是多数人之诉, 行政行为或不作为造成了一方当事人损害, 损害的范围和结果的广泛性决定了行政公益诉讼执行的必要性和即时性, 如果因为暂缓执行而实施执行担保, 那么原告极有可能因为时间的推移而导致损害进一步扩大, 申请执行人绝不会同意暂缓执行而继续损害自身利益, 法院也迫切需要通过执行来维护司法权威。所以行为人即行政主体不存在暂缓执行的可能性, 也就是说, 行政公益诉讼不具备实施执行担保的条件。
摘要：行政公益诉讼是行政诉讼中对于公共利益保护的特设机制, 也是公民或组织保护自身利益的有效手段。在资源、环境问题日益凸显的我国, 随着行政主体作出的行政行为侵害公共利益的事实不断发生, 行政公益诉讼的建立和存在显得尤为重要。但是我国目前只规定了民事公益诉讼, 而且新修改的《行政诉讼法》及其司法解释都没有涉及行政公益诉讼的问题。因此, 需要对有关行政公益诉讼的制度设计的相关问题进行阐述, 进一步明晰其制度结构。
关键词：行政公益诉讼,行政诉讼,理论基础,制度设计
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