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控股防范金融市场风险论文 篇1：
我国中小银行风险管控的挑战与应对
摘 要：稳定的金融体系是我国经济健康运行的重要保障，中小银行的稳健运行又是当前防范化解金融风险攻坚战的重中之重。2019年5月，包商银行接管事件引发了市场对中小银行潜在风险的担忧，中小银行的未来发展与风险应对随即成为关注的焦点。鉴此，本文对我国中小银行风险管控的挑战进行深入分析，探讨中小银行爆发风险的主要影响，在此基础上提出相关政策建议，以期为我国提升应对中小银行风险的能力提供借鉴。
关键词：中小银行;问题银行;风险处置;流动性风险
DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.12.008
2008年金融危机以来，国际金融监管机构重点解决了金融机构“大而不能倒”的问题。但当多家中小银行同时倒闭，或一家在某一特定细分市场中处于关键地位的中小银行倒闭时，也会引发系统性金融风险，同样不能忽视。随着我国经济增速下滑和金融去杠杆政策的持续推进，部分地区的一些金融机构已出现因资产质量问题侵蚀银行资本的情况。2019年5月，包商银行接管事件引发了市场对中小银行潜在风险的担忧，中小银行的未来发展与风险应对随即成为关注的焦点。鉴此，本文以包商银行接管事件为契机，对我国中小银行风险管控的挑战进行深入分析，探讨中小银行爆发风险的主要影响，并在此基础上提出对策建议，以期为我国提升应对中小银行风险的能力提供借鉴。
一、中小银行风险管控的挑战
（一）资产规模增速放缓，规模驱动模式受限
近年来，我国经济增速不断放缓，银行业经营环境日趋严峻，资产规模增速呈现显著的亲经济周期性特征，下滑较为严重。截至2019年6月末，银行业总资产规模达到281.58万亿元，同比仅增长8.22%，处于历史低位。长期以来，中小银行①资产保持快速增长态势，规模扩张速度领先于国有大型商业银行和股份制商业银行。如图1所示，2015—2016年，相较于银行业总资产的同比增速，中小银行资产的同比增速更高。但2017年金融严监管政策实施后，依赖同业业务程度较高的中小银行受到严重冲击。2018年第三季度，中小银行资产同比增速仅为6.83%，首次低于银行业总资产增速②。同时，由于一些中小银行缩表，中小银行资产占银行业总资产的比例也开始出现波动。未来，在国内外经济增长动能不足以及严监管政策背景下，中小银行如果继续依赖“规模驱动”策略，发展将难以为继。
（二）资产质量问题凸显，产生大量新增不良
中小銀行的经营范围具有较强的区域特性，客户以当地民营小微企业为主，客户集中度相对较高。在经济下行时，部分企业客户经营恶化，中小银行较难获得优质资产，面临较大的信用风险。同时，2019年4月颁布的《商业银行金融资产风险分类暂行办法》将风险分类对象由贷款扩展至承担信用风险的全部金融资产，还强调以债务人为中心的分类理念，对不良资产的认定标准进一步趋严。如图2所示，我国中小银行不良贷款余额占商业银行不良总额的比例上升较快，已从2015年一季度末的23.34%上升至2019年二季度末的43.11%，中小银行贡献了银行业大部分的新增不良贷款。从不良贷款率来看，截至2019年二季度末，商业银行总体不良贷款率总体保持平稳，较2015年一季度末小幅上行0.42个百分点;城商行和农商行不良贷款率同期则分别提高了1.01个和1.92个百分点。其中，农商行不良贷款率正逐步逼近5%的监管红线，城商行不良贷款率也于2019年一季度末反超商业银行总体不良贷款率，值得监管部门警惕。
（三）股权结构变动频繁，公司治理水平较低
国有大型商业银行和股份制商业银行在我国加入世贸组织前后陆续完成改制上市，并借鉴国际先进银行经验，逐步建立了现代化的公司治理体系，“三会一层”均能较好地履行职责。但中小银行大都脱胎于城市信用社和农村信用社，有其特殊的历史背景和发展历程，股东涵盖地方各级政府、各类所有制企业法人、自然人、村民自治组织等，而且股权结构复杂多样且变动频繁。截至2019年6月末，阿里司法拍卖平台上共计有1535起银行股权已结束拍卖或正在进行拍卖。在未建立现代规章制度的背景下，股东在银行内部激烈博弈，使得银行自身的公司治理停留在较低水平。中国银行保险监督管理委员会郭树清主席在2018年1月接受采访时指出中小银行“既存在股东不作为、不到位，从而导致‘内部人’控制问题，也发生了少数股东乱越位、胡作为，随意干预银行正常经营的问题。”因此，管理层和股东的道德风险成为影响中小银行公司治理的关键风险点。股权管理混乱的另一个后果是，中小银行与股东间的关联交易频发，经营人员违规向股东和关联客户输送利益，合规管理和风险管理形同虚设，加大了中小银行经营风险。
（四）盈利能力受到冲击，资本补充情况堪忧
一方面，随着利率市场化加速推进，我国银行业净息差水平呈逐步收窄态势。对比来看，农商行净息差虽然明显高于商业银行总体净息差，但近期下降幅度较大。2019年上半年，股份制银行和城商行净息差平均为2.09%，同比分别提高28和15个百分点，呈小幅改善趋势，但农商行净息差同比下滑18个百分点至2.72%。因中小银行的中间业务发展薄弱，利润来源以存贷利差为主，净息差下行对中小银行利润造成的冲击相对更大。另一方面，资产质量下滑也会使中小银行加大资产减值计提力度，进而侵蚀利润。2019年上半年，商业银行净利润同比增速回升至9.80%，但城商行和农商行净利润的同比增速仅分别为3.64%和7.67%。盈利能力下滑也制约了中小银行的内源补充资本渠道，农商行资本充足率已从2014年末的13.81%大幅降至了2019年二季度末的12.98%，严重影响了自身的风险抵御能力。
（五）流动性风险重视不足，管理体系有待优化
随着巴塞尔协议Ⅲ的颁布实施，流动性风险监管开始和资本监管同等重要。巴塞尔委员会认为问题银行的核心特征是“流动性和偿债能力面临威胁”。但我国中小银行对流动性风险管理的重视程度却不高。一是董事会未能有效履行流动性风险管理职责。以山东省为例，该省仅有不到1/4的地方法人商业银行董事会每月了解流动性管理状况并反馈意见。二是未设立独立的流动性风险管理部门，流动性风险管理人员配置较少，对全行中长期流动性变化难以前瞻性地把控。三是资产负债管理仍然较为落后，未建立资产负债精细化管理工具，信息化处理能力较弱，无法为流动性风险的精细化管理提供支撑。从流动性風险压力测试角度看，包商银行接管事件可以被看作为中小银行遭遇的现实压力情景，随后的市场反应表明中小银行流动性水平受到了较大冲击，如同业拆借难度增大、同业存单发行成功率下降等，流动性风险隐患严重。
二、中小银行爆发风险的主要影响
（一）加大存款流失风险
商业银行是高负债经营的企业，存款人可能因为信息不对称而对银行丧失信心，引发挤兑甚至造成银行经营失败或破产。因此，存款稳定对商业银行的稳健经营至关重要。客户是存款业务的根基，“存款立行”的根本就是客户立行。现实中，国有大型商业银行和股份制商业银行凭借丰富的营销渠道和完善的产品体系集聚了一定数量级的、较为稳固的基础客户群，中小银行的客户基础则相对薄弱。从客户基数看，中小银行受经营区域限制，可拓展的客户群体有限，客户基数无法与大型商业银行相提并论。从客户服务看，中小银行的产品同质化严重，研发速度较慢，无法有效契合客户需求;且主要依赖价格手段吸引客户，综合服务能力不足，客户粘性较差。中小银行的存款具有天然脆弱性，当单家银行出现问题后，客户可能对问题银行所在地或其股东参股的其他中小银行产生负面评价。随着避险情绪的蔓延，客户存款可能被转移至大型商业银行，中小银行则需付出更大的精力和成本去拓展新客户，经营压力进一步上升。
（二）破坏流动性传导路径
随着我国外汇占款规模逐步下降，公开市场操作、MLF等主动型货币政策工具成为了央行向银行体系注入流动性的重要渠道。从操作对象来看，公开市场操作的对象是以大型银行为主的一级交易商。以2019年为例，只有23家资产规模较大的城商行和农商行以及3家非银机构进入一级交易商名单（总计有49家）。此外，虽然MLF、TMLF等工具的操作对象更为广泛，但由于央行的稳健性考量和抵押品约束，这些工具仍难以惠及中小银行。如MLF的操作对象为符合宏观审慎管理要求的商业银行、政策性银行。因此，我国银行间市场流动性的主要传导路径可概括为“央行→大型银行→中小银行→非银机构”，大型银行在流动性传导过程中发挥着关键作用，中小银行却处在传导路径的中后端。在上述传导模式下，中小银行主要借助大型银行提供的流动性实施加杠杆，但当中小银行出现问题后，大型银行对中小银行融出资金的主观意愿可能下降，流动性传导路径受阻，中小银行流动性管理压力增大，进而更容易受到市场因素的冲击。
（三）削弱货币政策实施效果
在我国间接融资占主导地位的金融体系中，商业银行理应在金融供给侧改革中发挥主力作用。2018年以来，央行积极创设新型货币政策工具、多次开展定向降准，并与监管部门共同推动商业银行资本补充工具创新，支持中小银行回归本源，为实体经济提供精准的金融服务。2018年末，城商行和农商行的小微企业贷款余额占商业银行小微企业贷款余额的比例达到52%，较上年同期增加了3个百分点。可见，中小银行已成为支持小微企业发展的主力军，对实现宽信用目标的贡献作用上升。当中小银行出现存款流失、资本不足、不良贷款率高企、流动性风险加剧等问题，中小银行的信贷投放意愿及对信用债、非标资产等的配置能力下降，从而影响货币政策实施效果。
（四）加速同业市场信用分层
2014年3月，“超日债”违约标志着我国公募债券刚性兑付被打破，近年来我国债券市场的信用违约事件也已成为常态。同业市场作为商业银行等金融机构相互拆借资金的市场，刚性兑付的信心更加坚定，甚至在包商银行接管事件之前没有出台明确的违约处置规则。但此次接管事件中，包商银行5000万元以上的同业机构客户的本息没有得到全额兑付，打破了我国同业市场的刚性兑付。短期看，由于我国金融市场刚性兑付文化的长期存在，打破刚性兑付可能会造成市场恐慌甚至债务连锁违约，对防范系统性金融风险提出挑战。为此，人民银行采取提供信用增进的方式确保中小银行同业存单发行。2019年6月，银行间同业拆借中心发布《全国银行间同业拆借中心回购违约处置实施细则（试行）》，明确了质押债券违约处置申请、处置流程、结算安排等。长期看，打破刚性兑付会逐步促进无风险收益率的回归，提高市场主体对企业风险的识别能力，促进资金配置效率的提升。因此，同业市场信用分层将是一个长期趋势，低评级中小银行的融资难度和成本将会上升。
三、完善应对中小银行风险的政策建议
（一）完善中小银行风险管理体系
商业银行从一家“好银行”变为“坏银行”的原因有很多，如经营模式落后、公司治理较差、政策环境变化等，但主要可以归结为银行的信用出现问题，信用风险和流动性风险爆发导致银行经营出现困难。因此，中小银行应不断总结经验，完善风险管理体系，提高风险应对能力。一是树立全面风险管理理念。中小银行要把监管要求转化为稳健经营的内在动力，培育风险文化，将先进的风险文化理念植入每一个员工心中，增强员工执行全面风险管理政策的自觉性。二是搭建有效的风险偏好框架。风险偏好可以指引银行进行客户选择和风险安排等，是银行风险管理战略的核心。中小银行应建立以风险偏好为核心的风险经营体系，塑造高效的风险偏好传导机制，将风险偏好顺畅传导至银行的业务经营和管理活动中。三是加强风险管理基础设施建设。中小银行应健全风险治理架构，在数据治理、信息系统、人才队伍等方面加大投入，提升风险计量能力，强化风险管理的硬约束。四是多渠道补充资本。中小银行在各项经营活动中要加强资本约束理念，积极借助股东注资、发行优先股、永续债和二级资本债等方式补充资本，不断优化资本结构，增强风险抵御能力。
（二）深化中小银行公司治理改革
我国监管部门高度重视商业银行公司治理，先后出台《商业银行公司治理指引》《商业银行股权管理暂行办法》等规章制度，但公司治理问题仍然普遍存在，严重制约了我国中小银行的稳健发展。因此，一方面要压实“三会一层”责任。一是建立“三会一层”的无为问责和有为激励机制，健全履职评价体系，优化成员结构，不断提升“三会一层”的履职能力;二是经营管理层要向董事会负责，定期向董事会报告日常经营情况及重大事项，认真执行董事会制定的发展政策，努力实现既定的经营目标;三是为监事会独立、规范履职提供保障，充分发挥监事会对董事会、经营管理層履职行为的监督作用，强化监事会对股东大会负责制。另一方面要稳定优化股权结构。一是处理好股权集中与分散的关系，落实股权结构“长期稳定、透明诚信、公平合理”的底线;二是加强股东行为监管，时刻防范控股股东干预银行的日常经营管理，保障中小股东合法权益;三是加强风险审查，准确识别关联交易，杜绝内部利益输送。
（三）构建问题银行处置法律框架
2017年第五次全国金融工作会议提出要“明确对问题金融机构接管、重组、撤销、破产处置程序和机制”，我国应明确问题银行处置的顶层设计思路，加快构建完备的问题银行处置法律框架。一是明确问题银行处置主体。美联储、货币监理署和FDIC虽对商业银行都有监管权限，但问题银行的具体处置工作最终都由FDIC负责。建议尽快确定我国问题银行的处置主体，并赋予处置主体相应的法律地位和权限，使其能够主导问题银行的整个处置流程，提高处置效率。二是出台专门的问题银行处置法规。美国监管部门处置问题银行的主要法律依据是《联邦存款保险法》，但我国的《存款保险条例》法律位阶偏低，未能体现存款保险制度在维护金融体系安全中的重要性。建议对银行风险处置事项专门立法，为问题银行处置提供系统性的法律基础。三是细化问题银行处置细则。建议对当前不同法律法规中涉及问题银行处置的条款进行整合统一，制定问题银行处置的实施细则，消除市场疑虑，稳定市场预期。
（四）优化问题银行早期纠正和处置机制
逐步建立优胜劣汰机制，有序处置高风险的问题银行，有助于防范“黑天鹅”和“灰犀牛”，确保金融服务的连续性。一是健全早期纠正机制。美国借助CAMELS评级系统赋予商业银行一个由1到5的综合得分，得分3、4或5的机构会被置于“问题”名单上，而且会受到从书面警告到关闭的广泛监管。建议我国建立问题银行的划分标准，一旦银行成为问题银行就可以及时干预，将风险遏制于萌芽阶段。二是完善问题银行处置预案。美国要求大型金融机构制定“生前遗嘱”，也即恢复和处置计划，使得金融机构提前做好了应对潜在风险的预案。建议监管部门督促银行制定“生前遗嘱”，并加强预案演练。同时，要加强监管压力测试，准确评估银行的经营状况。三是设计差异化的处置手段。建议对资产规模较大、营业网点分布广泛、服务客群较多的银行优先采取“经营中救助”方式，提供额外资金支持帮助其渡过难关;对资产规模中等、容易引发区域性金融风险的银行优先考虑采取“收购与承接”和“过桥银行”的处置模式;对资产规模较小、业务模式单一的银行可以采取“直接赔付”的模式进行处置。四是建立信息统计和共享机制。建议提升对金融机构各项数据采集分析的速度和能力，并建立高效的信息共享机制，实现处置时机与处置策略的最优化。
（五）防范问题银行个体风险蔓延
中小银行如果出现问题，将会牵涉存款客户、同业客户、投资者等多方利益，在处置问题银行时也更容易引起市场的连锁反应。因此，相关部门应提前做好应对预案，防止风险蔓延。一方面，做好问题银行的信息披露。理论研究表明，当银行客户获得银行全面经营信息时，银行破产的信号传递效应将会下降。因此，当问题银行被处置时，要及时向市场参与者提供银行的各类风险信息及处置进展，努力消除市场与机构之间的信息不对称。另一方面，加强金融市场的舆论引导。有关问题银行的各类信息不仅会通过社交媒体迅速传播，而且很有可能充斥大量虚假信息。如果舆情把控不到位，可能使潜在风险演变为现实风险，放大风险事件的负面影响，扰乱市场秩序。监管部门应加强舆论监督，在处置的不同阶段持续引导媒体安抚公众，消除恐慌情绪。■
（特约编辑：陈国权）
参考文献：
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作者：尚航飞
控股防范金融市场风险论文 篇2：
坚决打好防范化解经济金融领域重大风险攻坚战
党的十九大报告要求，要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。中央经济工作会议强调，打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险。在新的发展阶段，要准确研判宏观经济形势特点和形势变化，积极主动适应经济发展新常态，摸清经济发展新常态下经济金融领域存在的风险，高度重视并做到对症下药、防范化解，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，从而推动经济社会持续健康发展。
一、我国经济金融领域存在的主要风险
我国经济金融领域存在的风险主要有产能过剩、房地产风险、债务风险、股市风险、汇市风险和互联网金融风险等。
产能过剩。产能过剩是新常态下我国经济的一大痛点。根据国际标准，产能利用率79%时为产能过剩，产能利用率75%时为严重过剩。新常态下我国产能过剩比较严重的几个行业是钢铁行业、煤炭行业、平板玻璃、水泥行业以及电解铝。2015年，钢铁行业产能利用率仅为66.99%，煤炭行业产能利用率仅为68%，平板玻璃产能利用率69%，水泥行业产能利用率只有60%。
房地产风险。我国经济运行中出现的诸如产能过剩、经济结构不合理等问题，很大程度上与房地产的发展有关，可以说，直接或间接由房地产市场的过冷或过热所致。当前，我国房地产风险主要表现为房价泡沫风险和库存风险。统计局公布的70大中城市房价数据显示，2016年，全国房价整体呈现上涨趋势，4个一线城市全年均保持上涨（24.8%），大多数二线城市全年房价上涨（17.94%）。据国泰君安2015年的测算数据显示，一线城市库存水平有高有低。结合实际情况，部分城市甚至需要短期“补库存”。二线城市库存水平适中。多数城市的库销比在4.4-5.4之间，个别城市库存水平较高，结合实际情况，有消化潜力和空间。但三四线城市库存水平明显偏高，库销比均在7.5以上，库存问题最严重。
债务风险。衡量债务风险的主要指标是赤字率、负债率和债务率。国际上衡量债务风险比较认可的警戒线是《欧洲联盟条约》划出的，其要求赤字率不得超过3%，负债率不得超过60%。目前，我国的债务风险主要集中在政府债务和企业债务。我国政府债务风险总体可控。但企业债务问题比较突出。2016年底，我国企业债存量规模已超过4.4万亿。
股市风险。股市的暴涨暴跌会牵动整个经济神经，冲击金融稳定。历史上主要的几次金融危机都与股市有关。股市的反复震荡在外部事件导火索的促发下极易引发股灾，致使全球经济陷入衰退。因此，防范股市风险，尤其是抑制股市暴涨暴跌尤为重要。
汇市风险。外汇市场剧烈波动，势必会影响资金的流动性，从而对我国新常态下的经济发展产生不利影响。当前，我国经济中高速增长，国际竞争力较强，金融体系稳健，在当前世界经济的深度调整期，这样的基本面状况都当属强劲之列，足以保证外汇市场对人民币汇率的信心和人民币汇率的基本稳定。
互联网金融风险。目前，政府对互联网金融行业的关注重点在于防风险。一是信用风险。互联网金融主要风险是信用风险。2016年，全国检察机关公诉部门共受理互联网金融非法集资案件9500余件。二是网络安全风险。互联网金融行业整体环境和风险水平虽逐渐趋好，但网络安全问题依旧突出。由于网络技术上的漏洞和缺陷，仍需加强客户资金安全和个人信息安全防护服务。
二、新常态下风险的防控与政策取向
新常态下我国经济金融体系中存在的主要风险，虽然有周期性因素，但根本原因在于重大的结构性失衡导致经济“脱实向虚”。因此，解决新常态下各种风险和问题，关键是要坚持宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策思路，建立符合我国国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，大力推进供给侧结构性改革，多措并举，提高综合风险防控和治理能力。
在总体防控思路上，一是以供给侧结构性改革为主线，加快推进经济、金融体制改革，从根源上化解风险。二是在贯彻稳中求进工作总基调的前提下，更加注重防风险，确保不发生系统性风险。三是创新和完善宏观调控机制，在区间调控基础上，抓好重点领域风险防控。四是切实加强政策协调配合，特别是提高积极的财政政策、稳健的货币政策、均衡的汇率政策以及不断调整的外资政策四个政策问的协调配合能力，提高风险协同防控水平。
防控产能过剩风险方面：一是淘汰落后产能与严控新增产能并举，重点化解钢铁、煤炭行业产能过剩问题，为清洁能源发展腾出更广阔的空间。二是淘汰落后产能与严控新增产能要运用市场化、法治化手段，严格按照环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准执行。三是鼓励企业兼并重组，推动生产要素从产能过剩的产业向优势和新兴产业转移，加快落后产能和过剩产能的淘汰速度。四是加大科技创新的投入力度，让创新成为产业转型升级的主引擎，加快产业转型升级。五是积极出台化解产能过剩的善后政策，充分发挥社会政策的托底作用，做好人员安置工作。一方面，转岗培训是拓宽职工分流安置的根本渠道。相近富余岗位非常有限，就业能力差转岗难度就更大，通过就业指导、职业技能培训等方式，拓宽职工就业和再就业渠道；另一方面，失业救济、低保救助是托底帮扶的有效补充。六是积极推进“一带一路”建设和对外开放，与沿线国家加强战略对接、务实合作，带动我国装备、技术、标准、服务走出去，有序向外输出、转移一批过剩产能。
防控房地产风险方面：一是防控房地产风险的重点是抑制一二线城市的房价泡沫风险和化解三四线城市库存风险问题，明确“房子是用来住的，不是用来炒的”基本定位，既要抑制住房投機性需求又要满足居民“住有所居”的需要。二是落实地方政府主体责任，加强住房市场监管和整顿，规范开发商、销售商以及中介等主体行为。一方面，政府要加强信息引导，合理引导市场预期，促进房地产平稳、健康和可持续发展；另一方面，加大对一些利益集团参与炒房、哄抬房价等违法违规行为的惩治力度，抑制住房投机性需求。三是要把防控房地产风险和促进人口城镇化结合起来。通过加强一二线城市和三四线城市基础设施的互联互通，提高三四线城市教育、医疗等公共服务水平，增强三四线城市对人口的吸引力。这样，一方面可以缓解一二线城市的住房供需矛盾，有效遏制一二线城市房价泡沫化；另一方面可以带动三四线城市发展，帮助三四线城市加快去库存。四是继续扩大房地产税试点城市。征收房地产税是促进房地产市场平稳健康发展的长效机制。它不仅可以为地方政府寻求一个可持续的税收来源，解决地方政府债务的问题，还可以弱化“土地财政”，改变地方政府与房地产市场现行的利益关系。
防控债务风险方面：一是在继续保持债务水平总体可控的同时重点解决企业债务问题。要在控制总杠杆率的前提下，把降低企业杠杆率作为重中之重，逐步将企业负债降到合理区间。二是降低企业杠杆率的主要手段是减轻企业负担。一方面要减轻企业税收负担。下调企业所得税，直接给企业减负。全面推进营改增试点政策，取消对企业的重复征税。另一方面要降低企业非税负担。完善多层次股权融资市场，加大股权融资力度，推动企业发展直接融资，降低企业融资成本。降低各类交易成本特别是制度性交易成本，使企业轻装上阵。三是对于实质性的企业债要坚持用市场化、法治化方式推行债转股，推动企业早日扭转经营困难局面。四是政府可适当加杠杆。政府适当加杠杆可以避免因全社会债务收缩对经济产生的负面影响，在一定程度上起到了帮助企业去杠杆的作用。五是继续规范政府举债行为，严禁各级政府违法违规举债。
防控股市和汇市风险方面：一是防范股市、汇市风险的重中之重是加强股市、汇市制度建设，提高对股市、汇市的监管水平和能力。因此，要继续深化股市、汇市制度改革，要运用改革的办法防控股市、汇市风险，确保股市、汇市稳定良性发展。二是稳步推进利率、汇率市场化改革。完善利率形成机制，完善货币、汇率政策传导机制，提高金融市场配置效率的同时，确保资金在国内、国外的合理流动性。应对错综复杂的国际环境，要积极调整货币和汇率政策，防止股市、汇市风险、交叉感染，以減少对我国金融与经济发展的正面冲击。三是大力培养机构投资者入市。相比较散户投资者而言，机构投资者不容易受到外部因素影响。机构投资者具有专业优势、资金优势、时间优势以及技术优势，更能够准确把握形势、甄别风险，及时作出投资调整，从而不导致股市大幅波动。四是加强对投资者风险意识宣传和教育，丰富投资者投资经验，强化投资者风险意识。
防控互联网金融行业风险方面：一是加强互联网金融法律法规体系建设。包括明确互联网金融经营主体的业务范围，互联网金融行业的交易规则，互联网金融的监管主体，互联网金融行业的准入和退出等内容在内的法律法规的立法、修正和完善。二是积极推进互联网金融信用体系建设。包括加强网络信用监管机制建设和网络信用评价体系建设，完善信息交换、共享机制以及网络信用黑名单制度。三是鼓励和支持网络融资平台兼并重组。既可以提高互联网金融行业整体资信水平，增强互联网金融行业的公信力，又可以促进客户信息共享，提高资金配置效率。既能增强融资平台整体实力，提高行业整体抗风险能力，又能便于对融资平台的监管。四是加强网络技术建设。互联网金融行业的发展离不开技术支持，因此，要筑牢网络技术基础，才能织就安全保障网。五是稳妥推进金融监管体制改革。制定出台互联网金融监管规则，整顿规范互联网金融行业秩序，确保互联网金融行业合规和安全。
（作者单位：内蒙古党校经济学教研部）
责任编辑：康红波
作者：王晓明
控股防范金融市场风险论文 篇3：
在借鉴国际经验中补我国金融监管体系的短板
〔摘要〕 党的十九大报告提出要“坚决打好防范化解重大风险”的攻坚战，并明确指出从“补短板”入手。从危机后国际金融监管改革趋势看，我国防范系统性金融风险，构建现代金融监管体系，要从以下方面补短板：设立国务院金融稳定发展委员会，以补“统一监管”的短板；强化人民银行宏观审慎管理，以补防范“系统性金融风险”的短板；加强行为监管，以补“双峰”监管理念的短板；强化功能监管，以补“机构监管”的短板。
〔关键词〕 金融监管体系，统一监管，宏观审慎监管，“双峰”监管，功能监管
〔
党的十九大报告提出要“坚决打好防范化解重大风险”的攻坚战，并明确指出从“突出抓重点、补短板、强弱项”入手。那么，防范系统性金融风险，构建现代金融监管体系，要从哪些方面补短板？在第五次全国金融工作会议上，习近平总书记提出要从四个方面“补监管短板”：一是设立“国务院金融稳定发展委员会”，以强化综合监管；二是加强宏观审慎管理，以强化中央银行在系统性风险防范中的职责；三是突出功能监管，以防止监管套利；四是加强行为监管，以保护消费者权益。从危机后国际金融监管改革的趋势看，加强统一监管、宏观审慎监管、“双峰”监管和功能监管成为危机后国际金融监管改革的四条主线。这四条主线，恰恰是我国现有金融监管体系的短板。
一、设立国务院金融稳定发展委员会：补“统一监管”的短板
从监管体系看，金融监管分为统一监管与多边监管。多边监管以美国为代表，统一监管以英国为代表。美国是一种典型的“多边监管”模式。次贷危机表面上是美国银行利率上涨导致房地产价格下跌引发的资金链断裂造成的，其深层原因却在于美国的“多边监管”体制的缺陷。美国的多边监管，纵向上是联邦政府与州政府的双重监管，在联邦层面主要包括美国联邦储备系统、货币监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会、商品期货交易委员会、储蓄管理局、信用合作社管理局等七个机构；横向上则是各专业机构的分业监管，对商业银行的监管由美国联邦储备系统、货币监理署、联邦存款保险公司三家机构共同负责，对证券业的监管由证券交易委员会负责，对商品期货和金融期货的监管由商品期货交易委员会监管，对储蓄贷款协会和储蓄贷款控股公司的监管由储蓄管理局负责，对信用合作社的监管由储蓄管理局负责 〔1 〕。次贷危机极大地暴露出美国多边金融监管体制的缺陷，即监管疏漏与监管重叠并存。一些跨机构、跨市场、跨部门的穿透产品（如次贷证券化）拆除了各类市场之间的藩篱，形成了一体化的联动市场和产品链，多边金融监管难以对这样的产品进行有效监管。危机后，美国成立了跨部门的金融服务监督委员会以扭转以往监管疏漏 、协调不力和监管职权受限的困境。
英国经历过从多边监管向统一监管的转型。1997 年之前，英国实施分业金融监管，9家金融监管机构九龙治水，不仅协调成本高，而且缺乏一个足够权威的机构来应对危机。以致当危机来临时，监管部门无法通过协调一致行动。1995 年，英国巴林银行就因其新加坡分行投资业务失控，监管部门因协调困难错过了应对危机的最佳时机。1997 年，英国开始实施统一的金融监管，设立英国金融监管局（FSA）；2000年英国通过了《 金融服务与市场法》，标志着英国金融统一监管体系的正式形成。该法堪称英国金融业的一部“基本法”，该法规定英格兰银行不再兼有银行监管职能，只承担货币政策职能，对金融行业的监管职能由金融服务管理局全面承担。2009年英国在《改革金融市场》中提出，拟建立金融稳定理事会，负责防范系统性风险，以维护金融整体稳定。英国的统一监管模式对全球金融改革有着广泛的影响。据统计，目前世界上采用统一监管机构模式的国家有56个。在这次危机中，采取统一监管的英国、日本和德国受损较小， 这也充分说明了统一监管模式的优越性所在。
我国现行的金融系统，与美国以及英国早期（1997年之前）有较多相似之处。我国从20世纪90年代开始，逐渐形成了“分业+分段”监管模式，“一行三会”各司其职，缺乏政策协同性，协调成本高，容易形成政策叠加或政策背离。如2010年9月，为有效盘活信贷资源，人民银行指导银行间同业拆借中心推出全国银行间市场贷款转让平台，但同年10月，银监会以规范银行业金融机构信贷转让业务为由，造成该业务实质停滞。2014年8月，银监会又单独打造推出功能相同的银行业信贷资产登记流转中心，人为造成信贷转让市场分割。不同金融行业在金融業创新和交叉监管上缺乏协作和配合，监管套利层出不穷。“一行三会”之间虽然有“金融监管部际联席会议”制度，但各监管部门之间协调难度大，一旦出现跨机构、跨市场、跨行业的交叉金融风险时，由哪个监管机构来负责很难确定。这种分业监管体制与国际上金融监管已形成的统一监管趋势相背离。为了克服在分业监管体制下的弊端，有必要建立统一监管体制。统一监管符合金融机构混业经营发展趋向。成立国务院金融稳定发展委员会，协调金融监管机构之间的关系，不仅能解决“一行三会”的协调统一问题，而且从体制上根本解决了“铁路警察，各管一段”的弊端。国务院金融稳定发展委员会与原有的金融监管协调部际联席会议相比，在统筹协调方面，职能完整，这标志着中国的金融监管基本框架从分业到统一的转型。
二、强化人民银行宏观审慎管理：补防范“系统性金融风险”的短板
在监管方法上，金融监管分为宏观审慎监管与微观审慎监管。传统监管理论认为，单个金融机构的微观审慎监管就能防范系统性金融风险。危机以来，国际社会普遍认识到，个体金融机构的稳健性并不意味着系统稳定。缺少宏观审慎监管难以应对系统性风险，这也是本次金融危机的重要诱因。金融体系与实体经济的风险防范要有一个连接点，在微观审慎监管制度安排下，由于监管机构的过度划分，使得各家监管机构都关注自身职责范围内的风险，这样会在金融体系内产生负外部性。于是，需要从宏观的视角运用审慎政策工具，才能有效防范和化解系统性金融风险。
“宏观审慎”理念早在上个世纪70年代国际清算银行就提出来了。1997 年亚洲金融危机后，“宏观审慎”开始广泛运用到金融领域。次贷危机则在制度上将“宏观审慎监管”引入国际金融监管框架。2009 年以来，历次 G20 峰会都将宏观审慎政策纳入公告文件。危机以来，宏观审慎政策理论已经成为全球范围内金融监管和宏观调控框架改革的重要依据，并成为后危机时代国际金融监管的主要发展趋势。
“宏观审慎监管”主要是维护整个金融体系的稳定。国际清算银行认为，宏观审慎监管不仅是从系统性角度出发，对金融体系进行风险监测，而且对单一金融机构的风险敞口也起到防范作用。宏观审慎监管是微观审慎监管的拓展和互补，不是简单的加总（二者区别见表1）。〔2 〕
那么，谁来行使宏观审慎监管呢？国际上有两种模式：第一种模式，是成立专门的机构来行使宏观审慎监管职能。在IMF的调查样本中，有1/3 的国家成立一个专门协调中央银行与其他监管机构的协调委员会。如美国成立金融稳定监督委员会， 主要负责监测美国金融体系的稳定性和潜在的风险。英国成立一个新的金融政策委员会 ，并将微观审慎监管整合进英格兰银行，负责监测系统性风险。欧盟也成立了欧洲系统性风险委员会， 负责监测整个欧洲的金融体系稳定性。
第二种模式，是由中央银行承担宏观审慎监管的职能。从历史演进看，中央银行是在不断应对金融危机中产生的，具有天然的稳定金融体系的责任。 2010年，IMF对50个国家进行了调查，有50%的国家对微观审慎监管与中央银行进行了整合，专门成立了宏观审慎监管机构。美国尽管成立了金融稳定监督委员会，但美国的宏观审慎监管职责主要集中在美联储，美联储在金融稳定监督委员会中有其独立的席位。在韩国、瑞士、爱尔兰、秘鲁则没有专设金融稳定委员会机构。
在国内，中国人民银行是否应该成为宏观审慎监管的实施部门，一直是个争论的焦点。《中国人民银行法 》规定，中央银行有维护金融稳定和防范系统性金融风险的职责，但该法律并没有明确授权中国人民银行实施宏观审慎监管。而中国人民银行下设金融稳定局，又说明中国人民银行完全拥有进行宏观审慎监管的条件。理论上，“三会”负责微观审慎监管，是控制金融机构个体风险，“一行”负责宏观审慎监管，是为了确保整个金融体系的稳定；但在实践中，央行作为名义上的监管协调者，与发达国家相比，我国的央行暂不具备对金融市场进行全方位监管的职能，在与“三会”协调过程中，二者常有冲突。因此，有必要强化人民银行在宏观审慎管理方面的突出地位和作用。这次全国金融工作会议，明确了由中央银行实施宏观审慎监管，这对于识别、评估、处置系统性金融风险具有深远意义。
三、加强行为监管：补“双峰”监管理念的短板
从国际监管改革趋势看，行为监管的作用日趋重要，即要体现“双峰”监管。所谓“双峰”监管，就是将金融监管机构分成两个，一个是维护金融体系稳定，一个则是保护消费者，即“审慎监管+行为监管”的“双峰”。
“双峰”理念是英国经济学家迈克·泰勒（Michael Taylor）在1995年提出的。泰勒形象地比喻，审慎监管像医生，目标是治病救人，发现了问题会积极采取措施加以医治；而行为监管则类似于警察执法，发现违法、违纪行为后会立即处罚，对当事人严肃问责（二者的不同特点见表2）。“双峰”监管模式起源于英国，却由澳大利亚率先践行。在2008年以前，澳大利亚就成立了两个跨部门的监管机构：一个是“消费者保护委员会”，专门针对金融机构的商业行为规范进行监管；另一个是“金融稳定委员会”，专门针对金融领域的系统性风险进行审慎监管。与澳大利亚专门成立两个独立双峰机构不同，荷兰选择中央银行来行使审慎监管职能，行为监管则继续由金融市场管理局负责。由于权力配置与机构设置完全契合双峰理论的特征，故称之为“经典双峰”。本轮国际金融危机后，在全球33个发达国家中，澳大利亚和荷兰的金融机构盈利水平保持稳定，是没有出现任何金融机构倒闭或需要政府救援的国家，这与其最早采取“双峰式监管”密不可分。鉴于澳大利亚、荷兰等实行“双峰”监管的国家在危机中的出色表现，危机后，如何体现“双峰”监管理念，各国都在探索。2007年英国政府开始对本国金融危机时的表现进行反思，英国财政部认为，三方金融监管模式的缺陷是英国未能预测金融危机的一个重要原因 〔3 〕，于是从2013年4月开始启动“双峰”监管改革。与澳大利亚和荷兰的“经典双峰模式”（机构设置与权力配置模式完全契合双峰理论的要求）不同的是，英国实行的是“准双峰”模式，即以中央银行为主导，在英格兰银行内下设审慎监管局（PRA），并單独设立金融行为监管局（FCA）直接向英国财政部和议会负责，即PRA与FCA双峰的机构层级低于英格兰银行，其最终确定的监管机构设置与权力配置方式有别于澳大利亚。危机后，美国也朝着一种修改的“双峰”监管模式改进，成立全新的消费者金融保护署，以保护消费者和投资者免受金融不当行为的侵害。有人甚至提出“双峰”监管模式可能会是未来最理想的监管结构。
“双峰”监管的优势是职责权限划分明确，将行为监管主体和审慎监管主体分离。由一个金融监管机构负责相关金融机构的审慎监管，即“左眼监管安全”；由另外一个独立的机构负责商业行为和消费者保护问题，即“右眼监管服务”。既避免功能重复，又消除监管漏洞，在很大程度上减少了监管机构之间的监管冲突和恶性竞争。当金融稳定目标与消费者保护目标发生冲突时，“双峰”监管模式明确规定，审慎监管机构首先应该以金融稳定为主。
从国内实践看，2011 年以后，“一行三会”都在各自领域设立了金融消费者权益保护部门，形成一种分业体制下“内双峰”监管体制。在这种“内双峰”监管体制下，监管当局与金融机构的关系密切程度远甚于监管当局与金融消费者，消费者保护目标仍是弱于审慎监管，很难从根本上保证消费者的权益。发生在2015年的中国股灾说明，单一行业的消费者保护部门没有能力来维护和稳定市场信心。当银行资金流入股市，场外配资快速增长，风险集中爆发时，监管部门却无法全面掌握融资的真实状况，也就无法及时采取有效的应对策略。
这次金融工作会议提出加强行为监管，但并没有提到要成立新的部门来落实。建议可整合目前“一行三会”的金融消费者权益保护功能，在金融监管制度安排上将审慎监管与行为监管区别对待，确保金融消费者合法权益。随着国务院金融稳定发展委员会的设立，我国并不需要像英国一样对金融监管框架做出大调整，可以考虑在央行内部设立行为监管部门。由于央行不负责金融机构的微观审慎监管，能着眼于整个系统、系统内各方关系，在行为监管方面具有天然的优势。
四、强化功能监管：补“机构监管”的短板
从监管职能划分，金融监管分为“机构监管”和“功能监管”两种方式（二者的不同特点见表3）。
“机构监管”是以金融机构法律地位来区分监管对象，是由不同的监管当局对不同的金融机构分别实施监管，是由企业的法律属性决定其相应的监管机构。这是历史上金融监管的主要方式。它是对一家金融机构从生到死的全过程“纵向”监管，由于设制了“great wall（防火墙）”，避免了各金融机构间的风险传导。但“机构监管”由于监管标准难以统一，无疑会造成监管差异，甚至诱发监管套利，不利于公平竞争。由于机构监管模式很难对跨行业的金融创新产品实施有效监管，监管部门往往用行政手段来限制金融创新的发展。另外，机构监管对于金融控股公司不能实行有效的监管，由于受各个机构法定授权的限制，监管只能在母公司层面行使。对于金融控股公司拥有较多跨行业子公司，则由不同部门监管，这样实际上是分割了金融控股公司的经营。由于没有一个监管部门拥有全部信息，也就没有一个权威部门对系统性风险进行监控。
“功能监管”能够弥补“机构监管”的不足。美国经济学家罗伯特·默顿认为，由机构监管转向功能监管是不可避免的趋势。功能监管是以商业行为来判断监管边界，是以金融产品的性质及金融体系的基本功能来设计的，不论这种功能由何种性质的机构行使，不必考虑企业的法律地位。是一种对穿透式产品实行“横向”全链条式的监管，能够防止监管套利，实现公平竞争。与“机构监管”模式相比较，功能监管的优势在于：不仅能够有效地判断金融创新产品监管权责的归属问题，而且由于标准的统一，提高了监管的公平性。但是，功能监管会提高管理成本，加重监管负担。而且，“良好区分产品边界”是功能监管的前提，随着创新产品不断增加，越来越难以界定产品的边界。因此，功能监管与机构监管各有其优势和局限性。随着混业经营的发展，为加强功能监管提供了合理逻辑，但机构监管仍有存在的必要。
20世纪80年代，美国最早提出了“功能监管”概念，但第一个付诸实践的是新加坡。巴西、法国、意大利和西班牙也是功能监管的典型代表。美国直到1999 年才确定功能监管的框架，但采取的是“机构监管 +功能监管”的伞型监管模式，即美联储负责监管整个金融体系的稳定，同时又根据功能特点划分不同监管机构的职能范围。这种监管体制不是纯粹的功能型监管，因为保留了较多“机构监管”的痕迹。在“伞型监管模式”下，美国的监管仍是各自为政，其弊端在次贷危机中得到了充分的体现。2008 年以来，美国在《美国金融监管体系现代化蓝图》和“金融白皮书”中，提出“伞+双峰”的新型监管模式，由审慎金融监管、保护消费者权益和整个金融市场稳定监管三个部分构成。其中，美联储作为市场稳定监管者，充当“伞骨”，两个监管机构充当“双峰”来执行目标型监管职能。〔4 〕
目前，我国实行的是机构监管。但近年来，随着金融综合经营的发展，对于一些横跨不同金融领域的“穿透式产品”，由谁审批、由谁监管？容易出现监管真空地带。而功能监管能有效避免“监管真空”与“交叉监管”同时并存的现象。
综上所述，任何一个国家金融监管体系的选择，都要与其经济金融发展阶段相适应，做到风险全覆盖。世界多个国家已经证明加强综合监管、宏观审慎管理、功能监管以及行为监管，是一种有利于系统性风险防范的金融监管基本框架，这也是中国在金融开放进程中亟需补强的制度基础。但是，制度变迁是有路径依赖性的，我国从分业分段监管到加强统一監管、从注重微观审慎监管到加强宏观审慎监管、从只注重维护金融体系稳定到兼顾消费者权益保护、从机构性金融监管到功能性金融监管等转型，不会一蹴而就，需要经历一个过程。在这个过程中，金融系统要按照党的十九大以及第五次全国金融工作会议精神，进一步深化改革，建立健全支持实体经济发展的金融服务体系和现代金融监管体系（见图1），防范潜在的系统性风险，促进经济健康发展。
参考文献：
〔1〕陈斌彬.危机后美国金融监管体制改革述评——多边监管抑或统一监管〔J〕.法商研究，2010（3）.
〔2〕苗永旺，王亮亮.金融系统性风险与宏观审慎监管研究〔J〕.国际金融研究，2010 （8）.
〔3〕英国财政部.一个新的金融监管方向：改革蓝图〔EB/OL〕.https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/81403/consult_finreg_new_ap-proach_blue
print.pdf.
〔4〕邓 翔，李雪娇.“次贷危机”下美国金融监管体制改革分析〔J〕.世界经济研究，2008（8）.
责任编辑 于晓媛
作者：董小君