我国经济发展进入新常态以来, 地方政府债务成为当前我国经济领域中尤为关注的问题, 地方政府债务风险是当前中国经济最大的风险, 其中债务的规模和风险防范及控制问题成为关注的焦点。同时, 十九大报告中明确提出了“去杠杆以推进供给侧结构性改革”。因此对地方政府债务的规模和风险进行研究, 防范和化解地方政府财政风险, 有助于推进供给侧结构性改革, 避免地方政府陷入债务危机。
2013年6月国家审计署对我国地方政府债务做了全面深入的审计, 审计结果显示, 在我国地方政府债务层级结构中, 市、县 (区) 的债务规模占地方政府债务总量的比例高于省级政府债务规模占地方政府规模总量的比例。进一步比较分析还发现, 西部欠发达省份市、县 (区) 级地方政府债务规模占本省地方政府债务规模的比重总体上高于东部发达和中部较发达省份, 贵州省这一比重尤为偏高。贵州省近几年GDP都保持了较高的增速, 令全国为之瞩目。然而背后一个不争的事实是, 贵州省的地方政府债务率也一直保持全国最高水平。因此可以说, 大规模的债务支撑了贵州省近年的高速经济发展。与此同时, 债务风险也累积到很高程度。中央相关部委多次指出, 目前地方债务风险总体可控, 但是局部地区存在较高的风险。贵州省债务率在2017年就高达178.9%, 居全国第一。因此贵州省今后经济发展面临的一个主要障碍, 就是如何防范化解地方政府债务风险。本文对贵州省近年的债务风险产生的原因进行分析, 并提出风险防范和化解的应对策略。
一、贵州省近年经济增长状况
贵州省自2012年以来经济保持较高速度增长, 增速均高于全国平均水平, 连续7年排名全国前三名。表1是贵州省经济增长速度与全国水平的比较。
二、贵州省近年债务状况及债务风险
(一) 贵州省近年债务规模状况
贵州近几年之所以能取得如此之快的发展, 与大规模的基础设施投资密不可分。而基础设施投资所需资金, 主要是通过政府举债筹措, 导致近年来贵州债务规模处于相当高的水平。债务规模指标不仅体现绝对数值上, 同时还体现在相对数值上, 债务率这一指标真实地反映了一国或地区的真实负债状况, 而且使不同地区之间有了可比性。近年来贵州省无论是债务绝对规模还是相对规模, 在全国各省中都处于较高水平。更为瞩目的是, 自2013年以来, 债务率水平一直高居全国前三位, 这一事实充分印证了贵州近年来的发展是借来的发展。表2反映了贵州省近年来的债务规模状况。
数据来源:国家统计局网站。其中部分年份数据经国家统计局依据新的核算方法修订。
数据来源:财政部网站、贵州省财政厅网站及相关年度贵州省政府工作报告;WIND资讯;2018年债务率由本人根据公式测算得来。注:1.2013年债务余额数据为2013年6月末审计署审计所得数据。2.债务率=年末债务余额/综合财力。其中, 综合财力=公共预算收入+基金收入+中央转移支付+国有资本经营预算收益3.2013年6月份国家审计署对全国债务审计之前, 缺少各省债务的真实数据, 因此无法计算比较得出贵州省债务在全国排名。
数据来源: (1) 负债率根据各年贵州省债务余额和当年GDP数值计算得来, 计算公式为负债率=当年债务余额/当年GDP;债务余额数据来源于国家审计署网站, GDP数据来源于国家统计局网站。 (2) 债务率数据来源于国家财政部网站。
(二) 贵州省债务风险分析评估
贵州省近年的巨额债务在带来经济高速增长的同时也积累了大量的风险。一般用于评估地方政府债务风险的指标有三类:一是债务负担指标, 该指标又细分为三个二级指标, 即负债率、赤字率和债务依存度;二是债务偿还能力指标, 用偿债率或负债率表示;三是债务资金使用指标, 该指标又细分为三个二级指标, 即债务期限结构、债务资金收益率、债务资金的资产形成率。为简单明晰和易于比较, 本文选用负债率和债务率两个指标来分别反映贵州省的债务负担和债务偿还能力, 并和全国其他省份进行比较。而债务资金使用指标由于无法获取债务的具体时间和收益, 无法进行计算得出具体数值, 本文仅用负债率 (债务余额/GDP) 和债务率 (债务余额/综合财力) 两个指标来反映贵州省近年的债务风险状况。由表3反映了贵州省2013年以来的债务风险状况。
对于负债率指标, 国际上通常以《马斯特里赫条约》规定的60%作为政府债务风险警戒值, 超过60%则意味该地区政府的债务负担风险较大。从表3中可以看出, 2013年至2018年, 贵州省各年负债率均超过了60%的警戒线, 尤其是2013-2016年, 债务负担均相当高, 不仅高出全国平均水平, 而且在全国各省排名中均位于前列。到2017年、2018年, 贵州省的负债率才降至63.56%和61.66%。
债务率指标反映的了地方政府综合财力中可用于偿还债务的能力, 该指标超过100%, 就意味着地方政府当年的综合财力不能偿还当年的债务, 因此就需要借新还旧。从表3中可以看出, 2013-2018年债务率均在100%以上, 且在全国排名均居前三名, 尤其是2014-2016年, 这三年贵州省综合债务率都居全国第一名, 而且远远高于排名第二的江苏省和山东省。到2017年和2018年, 虽然该指标分别降至121%和100.9%, 但在全国排名中仍居第二名和第三名, 如表2中所示。
通过对贵州省负债率和债务率这两个债务风险预警指标可以看出, 贵州省近年来在取得高速发展的同时, 债务风险也积累到了很高的程度。因此, 贵州省当前面临的一个重要任务就是如何防范债务和化解债务风险。
此外, 贵州省的债务期限也存在风险。中短期债务偿还压力大也是当前贵州省债务风险的一个主要表现。由于大量债务主要通过政府担保, 由融资平台向银行或信托公司贷款, 该类贷款大多都是中短期贷款, 其中以3-5年的短期贷款为主, 且利息成本较高。此类贷款的还款高峰集中在2016-2019年, 很多已经逾期。这部分债务短期内不能靠地方财政预算支出来偿还, 只能靠借新还旧来维持, 这无疑又加大了中、短期债务偿还压力。
三、贵州省债务风险产生的原因分析
(一) 财政收入少是导致贵州省债务风险的根本原因
贵州省的经济发展与东部省份一个明显的区别是, 经济增长的同时并没有带动财政收入同比例增长, 尤其是县、乡级财政收入更少, 导致财政收入远远不能满足支出需求。
(二) 基础建设和民生建设需求高是贵州债务风险的客观原因
经济发展中需要在基础设施建设 (如道路交通、学校) 和民生投资 (如保障房、经济适用房) 的投资占整个投资的比重高于中、东部省份。就基础设施建设来说, 由于地处多山地区, 地理因素的差异极大, 同样里程的公路所需建造成本大大高于东部和中部省份的市、区和县。此外, 由于经济水平发展整体落后于中、东部省份, 贫困人口比例高, 政府用于保障民生的投资 (如保障房) 就较多。而经济发展落后又导致财政收入水平低, 财政收入来源少, 面对日益增长的基础设施和民生建设投资需求, 财政收入远远不能满足, 西部欠发达省份只能依靠大量举借外债来弥补这种收支缺口。加之基础设施建设和保障房建设这类投资期较长且收益甚微, 甚至无收益, 导致近几年西部省份市、县 (区) 地方政府债务呈现逐年增长的趋势。
(三) 片面追求GDP高速增长的政绩意识是贵州省债务风险的主观原因
我国现有的政府官员激励机制中, 经济增长指标占据很大比重, 导致地方政府官员晋升锦标赛式竞争, 这种考核机制导致地方政府官员片面追求GDP高速增长的政绩意识。贵州省在地方财力有限的情况下, 为了在短期内取得任职内的GDP高速增长, 其最优选择是通过举债进行基础设施投资。
(四) 投融资管理体制不健全是导致贵州省债务风险的制度原因
投融资管理体制不健全是导致地方债务不断膨胀的一个主要原因。目前, 贵州省融资平台数量多, 融资决策主体及偿还主体不明确, 投资决策失误责任主体不明确, 导致债务风险向下任政府转移。
四、贵州省化解地方政府债务风险的对策
目前贵州省正是债务偿还的高峰期, 债务风险已经暴露出来。2019年第一季度, 贵州省GDP增速为10.1%, 较去年第一季度有所下降。如果不能化解当前债务风险, 贵州省经济增长速度就会下降。本文针对贵州省债务风险产生原因, 提出以下化解风险的对策建议。
(一) 严格控制地方债务规模
鉴于当前我国的财政体制和经济发展状况, 地方政府不借债是不行的, 但是要根据地方政府自身财力状况和基础设施建设需要举借适当规模债务。借鉴日本的做法, 建议实行限额管理, 严格控制地方债务规模, 由全国人大对地方政府举债设置规模上限。地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定, 并报全国人民代表大会批准。年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额 (或减去当年调减债务限额) , 具体分为一般债务限额和专项债务限额。省级地方政府短期举债规模向全国人大申请, 获得批准后才能举债。市、县 (区) 地方政府举债规模向省人大申请, 获得批准后才能举债, 并报全国人大备案, 全国人大对市、县 (区) 的债务限额进行间接指导监督。
(二) 完善对地方政府债务的管理
加强对地方政府债务的管理, 解决“举债主体、债务用途、偿还方式”的问题。2014年新《预算法》已经明确了地方政府可以作为主体举债, 然而对于如何管理、债务用途、偿还方式等, 我国目前尚无明确的系统的规定。同时, 对于地方政府债务信息的披露, 也缺少相应的监管部门。因此, 本文认为解决当前我国地方政府债务中管理混乱、债务透明度低的关键举措是健全地方债务管理法规, 并设立独立的管理和监督机构部门。
(三) 用市场化的方法疏导化解地方债务风险
对于贵州省地方政府债务风险的防范和控制不仅要采用“堵”的方法, 即规模限额管理, 同时还要采用疏导的方法。目前许多地方政府对自身债务的风险持过于乐观的态度, 加之大量隐性债务的存在, 加剧了地方政府债务的真实风险。十九大报告指出, 要加快多层次资本市场建设, 尤其是加快债券市场的发展。地方政府债务的依法依规, 不仅有利于地方政府低成本、低风险的融资, 而且有利于债券种类的发展, 优化市场主体工具箱配置。基于此, 本文提出, 可以发行地方政府债券置换存量债务, 再将地方政府债券投放到资本市场流通交易, 让市场对地方政府债券的风险进行评价, 这样可以使债券的隐性风险得以显性化。暴露风险未必是坏事, 因为一旦大量累积的隐性风险集中爆发, 将会对金融市场带来冲击, 也会对宏观经济带来负面的影响。美国市政债券占美国GDP总量比重很大, 就是因为市政债券可以在资本市场上流通, 把风险控制在市场可接受的水平之内。此外政府债券置换存量债务, 还可以有效降低地方政府举债成本, 解决“短借长用”资金错配问题, 是稳增长、防风险的重要举措。
摘要：近年来地方政府债务规模持续增长, 成为当前中国经济最大的风险, 防范和化解地方政府债务的风险成为我国当前的一项重要任务。贵州省在近年来保持了较高的GDP增速, 然而一个不争的事实是贵州省的债务率在近年也居全国最高水平。毋庸置疑, 贵州省的近年的高速经济增长很大程度上是由债务来支撑的, 同时债务规模和期限风险也已经非常突显。本文对贵州省债务风险和原因进行分析, 并提出相应的风险防范和化解的应对策略。
关键词：地方政府债务,债务风险,期限风险,风险防范,风险化解
参考文献
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