众所周知, 中国共产党十八大报告正式提出并确立了“社会主义协商民主”这一概念, 并将其确定为我国人民民主的重要形式。在此基础上, 中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求开展立法协商。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出, 开展立法协商, 充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。毋庸置疑, 立法协商是我国社会主义协商民主体系的重要组成部分, 但究竟该如何正确理解“立法协商”、“立法协商”的内涵、外延等具体问题值得思考。基于民主、法治与依法治国的理念和原则之间一脉相承的关系, 有必要从法律的视角对此问题作出解释。
一、立法协商概念的现有定义及其评价
单从字面上看, 立法协商是基于立法目的或者立法需要、要求的协商, 是立法过程中的协商。基于此, 目前我国学界关于立法协商概念的界定或者解释有各种表述, 其中有代表性的定义或者说法有如下几种: 一种观点认为, 立法协商是指行使国家立法权的全国人民代表大会及其常务委员会, 在正式通过法律草案之前, 提交全国政协及其常务委员会进行政治协商, 听取意见和建议, 最终仍然由全国人民代表大会及其常务委员会审议通过法律的一种制度, 以及国务院依据宪法和法律, 在制定行政法规之前, 将其草案提交全国政协常务委员会及其相关专门委员会进行政治协商, 听取意见和建议, 最后仍然由国务院审议出台行政法规的过程。[1]该定义的主要问题在于, 它将立法协商限定在制定狭义的法律、行政法规的立法活动上, 没有考虑到制定其他规范性法律文件 ( 如地方性法规、自治条例等) 的立法活动中的协商, 因而不够合理。另有一种观点认为, 立法协商是指政协委员和有关专门委员会在立法机关初审之前, 对有关法律草案进行协商论证、发表意见和建议的活动。立法协商是人民政协履行政治协商职能的重要形式, 是把政治协商纳入决策程序的具体体现。[2]该定义的主要缺陷在于, 它将立法协商的主体限定为政协有关专门委员会和政协委员, 这既不符合法律的规定, 也不符合现实情况, 因而不可取。又有一种观点认为, 所谓立法协商, 从广义上讲, 是指相关单位人员及社会公众围绕立法的有关事项进行的各种形式的协商活动。[3]该定义的不足在于其内容过于简单、笼统, 显得不够明确, 因而不能很好地指导相关理论研究和实践。还有一种观点认为, 从狭义上讲, 立法协商主要是指具有立法职能的机构或部门在立法过程中, 按照一定的程序与有关方面、部门或人士, 或面向社会公众, 就有关事项和内容通过咨询、沟通、对话、讨论、听证、评估、征求意见、提出建议和反馈等方式进行的协商活动。[4]该定义的主要不足在于, 其表述在逻辑上不够严谨、清晰, 其内容不够准确、明了。总之, 上述各有关立法协商概念的界定或定义存在着各种各样的问题与不足, 这就使得从法律的角度对立法协商概念进行分析、归纳并做出符合逻辑且较为明确、合理的解释, 显得尤为有意义。
二、立法协商涵义的界定
按照通常的逻辑, 要理解“立法协商”概念, 从文义上可分为两个部分进行解释, 其一是“立法”, 其二是“协商”。首先, 所谓立法, 也称法的制定, 一般是指一定的国家机关依照法定职权和法定程序, 制定、修改和废止法律和其他规范性法律文件的一种专门性活动, 其一般也简称为法律的立、改、废活动。[5]我国《立法法》第2 条规定: “法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止, 适用本法。”“国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止, 依照本法的有关规定执行。”由此可见, 这里的“立法”应该是一个广泛意义上的概念, 这里所指的“法”应该是广义上的法律。从所制定的“法”的效力等级来看, 立法对象包括法律 ( 狭义上的) 、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章。从立法的主体来看, 它既包括立法机关的立法, 又包括行政机关的立法。在我国, 立法机关一般是指权力机关, 包括全国人民代表大会及其常委会和地方各级人民代表大会及其常委会; 行政机关一般指人民政府, 包括中央人民政府 ( 国务院) 和地方各级人民政府。从立法活动的环节来看, 它包括法律的制定、修改和废止。其次, 何谓协商呢? 一般认为, 协商是指共同商议、商讨、商量, 其目的在于达成共识, 提高决策的科学性、民主性。具体而言, 所谓协商, 是指各方就某议题、事项等发表意见、建议, 经过多方议论、论证等, 对该议题、事项等达成意思表示一致的活动或过程。
至此, 在中国特色社会主义民主政治的前提下, 立法协商的概念应当既有普遍性, 而又有独特性, 尽管“立法协商”还并非一个严格的法律概念, 但根据依法治国的总的要求, 依照法治的理念与原则, 我国“立法协商”中的“立法”确应依据《立法法》及有关法律的相关规定来确定其涵义。据此, 按照不同的划分标准, 立法协商可有不同的分类。例如, 按照立法适用的范围来分, 立法协商可分为国家 ( 中央) 立法协商和地方立法协商; 按照立法的主体来分, 立法协商可分为权力机关 ( 人大及其常委会) 立法协商和行政机关 ( 人民政府) 立法协商; 按照立法的对象来分, 立法协商可分为制定法律的协商、制定行政法规的协商、制定地方性法规的协商、制定自治条例、单行条例的协商、制定规章的协商和制定其他规范性法律文件的协商; 按照立法的环节进行划分, 立法协商包括制定法律的协商、修改法律的协商和废止法律的协商, 等等。除此之外, 立法协商还可以从协商的角度进行种类划分。例如, 按照协商的主体来分, 立法协商可分为立法的人民政协协商、立法的社会团体协商、立法的人民群众协商等; 按照协商的效力来分, 立法协商可分为立法正式协商和立法非正式协商; 按照协商的方式来分, 立法协商可分为会议式的立法协商和其他方式的立法协商, 等等。
综上分析, 我国立法协商的概念应当采取较为广泛意义上的理解, 这样既符合法治的要求, 也能更好地贯彻和实现我国社会主义协商民主制度。概括而言, 从理论上讲, 立法协商是指为了实现科学、民主的决策, 任何广义立法活动中各有关组织、单位、团体和个人等协商主体针对法律的制定、修改或者废止, 按照一定的程序、方式和要求提出意见、建议, 共同商议、讨论、论证, 以求达成共识的活动和过程。比较而言, 这种概括既不显得过于抽象、上位, 有一定的明确性, 其界定也不显得过于狭窄, 有一定的弹性和适应性, 因而是较为合理、妥当的。
三、特定立法协商涵义的解释
尽管如此, 在特定的背景、话语情境、场合或者其他情形下, 立法协商往往指“人民政协与立法机关之间就法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的制定、修改和废止进行协商的专门活动”。[6]诚然, 这种理解或可被认为是一种狭义上的立法协商概念, 应该不妨碍对立法协商进行广义上的理解和阐释; 亦或者说, 这种理解凸显了人民政协在立法协商中应有的地位、作用和价值, 而事实上, 这种解释既符合我国的相关国家意志和立法意图, 也符合立法实践的要求。譬如, 依据《立法法》第34 条、第35条、第38 条的规定, 全国人大常务委员会以及国务院在立法时, 可以采取讨论会、座谈会以及听证会的方式广泛听取“有关机关、组织和公民”“各方面”的意见。由此可见, 此处所指的包含“有关机关、组织和公民”在内的“各方面”显然不仅仅指人民政协。然而, 根据《中国人民政治协商会议章程》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》以及中共十七大报告和十八大报告的要求, 政治协商应被纳入国家和地方重要问题的决策程序和过程。譬如, 《中国人民政治协商会议章程》指出: “政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”此处所指的“大政方针”、“重要问题”在法治国家当然需要立法加以规范, 所以人民政协立法协商是政治协商的重要内涵与基本要求。[7]除此之外, 2005 年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》还将“宪法和重要法律的修改建议”列为协商的一项主要内容。由此, 在依法治国和法治原则之下, 根据我国社会主义协商民主制度的要求和安排, 以及人民政协的实践情况, 虽然我国当前的立法协商不应仅仅指人民政协与立法机关之间的协商, 但人民政协确应成为立法协商的重要主体。进一步讲, 立法协商是人民政协职能的应有之义, 也是人民政协履职的重要载体、途径和方法, 是人民政协履行政治协商、参政议政、民主监督职能的表现方式。
四、结语
总而言之, 从严格的学术角度来讲, 在没有特定规范明确限定的情形下, 立法协商泛指基于任何立法活动而展开的各种商议、讨论、参与发表意见或建议等协商活动, 而不应仅仅局限于政治协商层面, 由此, 立法协商概念应该具有最为广泛意义上的内涵和外延, 这体现了它的普遍性。然而, 从法律的角度解释, 尽管“立法协商”并非一个严格的法律概念, 但在法治原则的要求下, 立法协商概念确应在符合我国现有立法规定的逻辑中, 持有特定的涵义, 这体现了它的特殊性。不仅如此, 基于中国特色的社会主义政治协商制度, 在特定的语境、使用场合和活动中, 立法协商概念往往习惯性地指向人民政协履职系属的立法协商, 这又进一步彰显了它的独特性, 而且是具有中国特色的立法协商概念。由此可见, 当下对于我国立法协商涵义的理解, 可以有多种角度、层面或维度的解释, 只要这种解释没有偏离基本的学术原理, 没有违反我国法律的基本规定, 没有脱离我国的民主政治制度及其实践即可, 而从一个折衷的思路出发, 基于法律角度的解释似乎更具恰当性、合理性, 更有依法治国实践上的指导意义。
摘要：在我国, 严格来讲立法协商概念还不是一个法律概念, 基于依法治国和法治原则的要求, 从法律的视角界定和解释立法协商概念, 有相当的必要性、合理性和现实意义。简单来讲, 立法协商是指立法活动中各有关协商主体按照一定的规则提出意见、建议, 共同商讨, 以求达成共识的立法活动和过程。然而, 这并不排斥在特定语境或情形下立法协商概念具有的狭义上的特定涵义即人民政协履职系属的立法协商。
关键词：立法协商,涵义,界定,解释,人民政协
参考文献
[1] 汪红.公众健康事项更需立法协商[N].法制晚报, 2014-05-23:A08.
[2] 王丛伟.社会主义协商民主视阈下立法协商问题研究[J].山西社会主义学院学报, 2014 (1) :30.
[3] 张献生.关于立法协商的几个基本问题[J].中央社会主义学院学报, 2014 (5) :11.
[4] 胡照洲.论立法协商的必要性和可行性[J].湖北省社会主义学院学报, 2014 (1) :44.
[5] 沈宗灵.法理学[M].北京:高等教育出版社, 1994:273.
[6] 彭凤莲, 陈旭玲.论人民政协立法协商[J].法学杂志, 2015 (7) :63.
[7] 殷啸虎.人民政协参与地方立法协商的目标与路径[J].江西师范大学学报 (哲学社会科学版) , 2013 (3) :4.