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一、村土地利用规划的现实需求
改革开放以来, 我国农村土地管理不断加强, 各地通过编制并实施土地利用总体规划, 加强土地用途管制, 严格保护耕地, 逐步提高节约集约用地水平, 夯实了农业发展基础, 维护了农民权益, 促进了农村经济发展。同时, 农村土地利用仍然面临建设无序、用地粗放、设施缺乏、风貌退化等问题, 导致这些问题的一个重要原因是规划缺位, 乡 (镇) 土地利用规划没有延伸到村这一级。党的十九大报告中提出要实施乡村振兴战略, 农村经济发展迎来了重大战略机遇, 也对土地利用规划工作提出新的更高要求。当前, 迫切需要通过编制村土地利用规划, 细化乡 (镇) 土地利用总体规划安排, 统筹合理安排农村各项土地利用活动, 以适应新时期农业农村发展要求。
二、村土地利用规划的定位
编制村土地利用规划, 就是要聚合相关要素, 将上级规划确定的控制指标、规模和布局安排落到地块, 将耕地保护、农村土地整治、一二三产业发展等统筹起来, 打通土地管理的“最后一公里”, 要重点处理好以下几个关系:
一是与乡 (镇) 土地利用总体规划的关系。根据国土资源部下发的《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》 (国土资规[2017]2号) 有关精神, 村土地利用规划是乡 (镇) 土地利用总体规划的重要组成部分, 是乡 (镇) 土地利用总体规划在村域内的进一步细化和落实。相对而言, 乡 (镇) 土地利用总体规划侧重“管控”, 村土地利用规划在严格落实“管控”的基础上侧重“实施”, 并建立落实反馈机制, 对乡 (镇) 土地利用总体规划的“管控”进行优化完善。
二是与县级土地利用专项规划的关系。村土地利用规划的重要内容是开展农村土地综合整治, 安排各项土地整治项目, 如高标准基本农田建设、城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡等建设项目。村土地利用规划应落实县级土地利用专项规划确定的各项任务要求, 并建立落实反馈机制对县级土地利用专项规划进行优化完善。
三是与其他相关规划的关系。村土地利用规划是综合性和基础性规划, 需要融合农村产业、公共设施、生态建设、文化传承等多项要素, 整合相关规划内容, 切实发挥村土地利用规划对农村土地管理的引导和调控作用。以村土地利用规划为“底盘”, 统筹考虑农村产业发展和各类基础设施建设等用地需求, 做好交通规划、农业发展规划等相关规划的衔接, 实现农村发展“一本规划、一张蓝图”。
三、村土地利用规划的编制
一是夯实村土地利用规划基数。村土地利用规划以1/1万土地利用变更调查为基数平台。可结合农村土地确权登记等相关工作, 组织开展村域土地利用调查, 明确各类土地用途和土地权属, 为村土地利用规划的编制提供数据基础, 为强化农村地区土地管理提供技术支撑。
二是明确规划用地分类与标准。充分应用农村土地确权登记成果, 参考《村庄规划用地分类指南》 (建村[2014]98号) , 将农村居民点用地分类适度细化, 可细分为农村宅基地、集体经营性建设用地、村庄公共管理与公共服务、村庄基础设施用地和村庄其他建设用地五类;还可根据村庄规划编制的需要, 在此基础上进一步细分。同时, 制定村庄建设用地和农村宅基地控制标准, 合理引导村庄用地需求。
三是创新村土地利用规划编制模式。我国农村种类多样、数量庞大、村情各异, 不同地域对村土地利用规划具有不同的规划要求。因此, 村土地利用规划应综合考虑村庄区位交通条件、自然地理特征、产业发展特点以及当地村民意愿等因素, 按照“因地制宜、因时制宜、循序渐进”的原则推进规划编制, 根据村庄生产和生活的实际需求来编制村土地利用规划内容, 要重点突出个性化、差异化以及可实施性。
四是编制县级层面村土地利用专项规划。考虑到乡村内基础设施和公共服务设施建设、土地综合整治等决策权主要在县级政府, 且乡村建设用地规模和基本农田保护任务往往在县级规划分解下达至乡级规划时基本上大局已定, 建议组织编制县级层面村土地利用专项规划, 结合乡村体系、产业发展和新农村建设等, 合理确定村庄建设用地规模和基本农田保护任务, 合理引导乡级土地利用总体规划和村土地利用规划的编制。
四、村土地利用规划的应用
目前, 村土地利用规划编制还处在控索研究阶段, 江苏、重庆、浙江、天津等省市开展了试点工作, 对村土地利用规划的核心内容、技术方法、编制程序、管理要求、实施机制等方面进行了有益探索, 取得了一些经验。但对于村土地利用规划的法律地位和成果如何应用等还需进一步思考与讨论。
一是进一步明确村土地利用规划法律地位。根据国土资规[2017]2号文有关意见, “村土地利用规划成果经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意后, 纳入乡 (镇) 土地利用总体规划按法定程序报批。”但现实中乡级规划与村级规划在编制时点、内容及深度方面均不相同, 建议参照村庄规划和县级土地整治规划的审批权限, 构建村民民主审议、专家技术审查、县级政府审批的规划报批程序, 获批后按规定程序开展乡级规划数据库更新备案工作。
二是进一步明确村土地利用规划的成果使用方式。建议在不突破乡级规划确定的建设用地控制规模、不涉及永久基本农田和禁止建设区的前提下, 村土地利用规划可对乡级规划进一步细化和落实;若涉及突破乡级规划确定的建设用地控制规模, 应纳入乡级规划按法定程序报批。
摘要：现阶段, 我国农村土地利用仍然面临建设无序、用地粗放、设施缺乏、风貌退化等一系列问题, 其中一个重要原因是规划缺位。本文拟研究明确村土地利用规划的定位, 对村土地利用规划的编制提出建议, 为强化农村地区土地管理提供参考。
关键词：村土地利用规划,定位,编制
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