第一篇：积极探索体制范文
积极探索农村水利工程管理体制新路(1)
百加镇是赣江流域上一个具有悠久 历史 的重要商埠。土地面积 103.33 平方公里，辖有 9 个行政村， 1 个居委会， 129 个村小组， 3996 户，总人口 18630 人，全镇各类水利工程 273 座，其中小 ( 二 ) 型水库 6 座。传统的水管模式建管用脱节，责权利分离，形成了“国家无力管，集体管不好，群众管不了”的局面，维修资金难筹措，群众投劳难组织，防汛经费难保障，绝大部分小
(二)型水库得不到有效维护，年久失修积病成险，灌溉与防洪矛盾突出，渠系配套年久荒芜，灌溉功能日益衰退，面对现状， 2003 年 5 月我镇提出改革小型水利工程经营管理体制的新理念，在县委、县政府的领导下，我们克服了重重困难，对构建新的 农村 水资源管理体制进行了艰苦细致的探索，初步形成了农村水资源管理的新格局，取得了显著成效。
一、改革旧的水管体制
改革的基本思路：走以水养水，以水保灌，综合利用，持续 发展 之路，目标是建立水库防汛保安长效机制，手段是改革传统的管理制度，通过公开竞卖确立新的水库水体经营权人，用水库水体经营权来换取水库的维修资金，明确政府及村委会与经营权人的职责，建立水库管理长效运行机制，保证水库安全和农业用水的需要。
改革的主要做法：一是广泛宣传水库改制的目的和意义，消除广大干部群众的疑虑，特别是原承包经营者的抵触情绪。 2004 年春节过后，我们邀请本镇在外工作人员、有 影响 的群众代表、老党员老干部、部分县乡人大代表和政协委员，召开座谈会征求意见;召开三级干部大会和水库受益村组村民会议，进一步统一思想，形成合力，使广大干部群众真正从思想上认识到水改事关切身利益;召开人民代表大会审议通过《水库改制资金使用管理办法》，明确了资金使用原则。二是多角度全方位进行 科学 论证，组织干部和水利技术人员对 6 座小 ( 二 ) 型水库的运行状况、病险程度、经营状况以及下游群众对水库历年来防洪灌溉情况，进行详细调查，邀请物价、农业、财政、水利等部门对水库的经营价值进行评估，邀请县水务局的技术人员对水库进行病险鉴定，提出水库防汛抗旱技术指标，设计水库除险加固方案。三是平等协商妥善中断经营合同。根据国有 企业 改革的实践，依照“租不破卖”的政策和“情形事变”的 法律 规定，晓之以政策，动之以大义，本着既照顾原承包人利益，又节约改制成本的原则，做到合理赔偿，稳妥推进。考虑到无形资产的经营难以补偿的实际情况，我们提出了三个原则：一经营权未到期不予补偿的原则，二原经营权人固定资产及物质据实转让的原则，三经营权人预期收益适当补偿的原则，即按水库竞卖成交价的 10% 予以补偿。逐座终止原承包合同。四是规范权责科学制定新合同条款。针对
原承包合同责权利不明确等 问题 ，根据《水法》、《防洪法》、《合同法》的有关规定，新的水库经营合同进一步明确了镇、村和经营者在水库工程建设、管理、维护以及防洪、抗旱等方面的责任和义务。在保证灌溉需要的前提下，照顾到各方利益，考虑到水库的长期维护和安全运行。五是依法进行公开拍卖，将 6 座水库现状、起拍价及报名条件等在新闻媒体公告，并将竞卖须知、竞卖规则和水库经营合同文本提供给竞卖者。竞拍会邀请县纪检、监察、检察院、水务局、农业局、公安局等部门同志到现场监督指导，聘请有竞卖知识和经验的人为主竞人，使整个竞卖活动有序进行。六是从实际出发对水库进行除险加固，县水务局设计安排工程项目 22 个，设计总投资达 174 万元，依照设计，结合当地材料单价、劳动力价格以及各水库的实际情况，我们对各水库的维修项目及工程量进行了再次测定，按照水库改制资金使用管理办法，区别轻重缓急，确定 25 个项目，首期安排 70 万元，二期安排 20 万元，这些项目基本与水务局设计吻合。同时，成立“水库改制交接及冬修指挥部”、“水库冬修工程质量监理小组”等机构。明确责任，制定措施，确保工程质量和进度。所有工程采取以新承包人为业主，由其聘请有资质的施工队伍，经镇政府鉴证后组织施工。工程质量监理小组对工程实行全程跟踪监督。依据监理小组提供的《质量监督日记》所记录的实际工程量和工程质量予以验收和决算。七是稳妥办理水库经营权交接，及时到位对原承包人的补偿，对原承包人拒不接受协议规定标准补偿的，认真做好思想工作，化解矛盾，协调新承包人山场使用和周边群众的关系，确保安全稳定。在协调办理水库接交工作过程中，注意工作 方法 ，做到依法、有序、公正，加强工作的预见性，保证了接交工作稳妥按时到位。
改革的主要成效：一是水体经营权效益得到提高。改革前， 6 座水库年获租金 2 万元， 30 年可获得 60 万元，由于这些租金不是一次获得，每年 2 万元起不到什么大作用，而被镇里作为预算外收入列支了。拍卖后一次性获得 139.1 万元，加上利息，应是改革前获得租金的 3 倍以上。从投入看， 6 座水库建成后三十年，年投入不足 8000 元， 30 年累计投入不足 25 万元，改制后两年投入接近 100 万元，相当于改制前 30 年总投入的 4 倍，同时积累了一笔可观的长期可以支配的防洪保安基金。二是解决了水库维修资金筹措难的问题。按照资金管理使用办法， 10% 用于水库改制工作经费， 10% 用于合同理赔， 5% 用于县水库保安基金， 60% 用于水库一次性维修加固， 25% 用于建立水库长期保安基金。改制后镇里两年安排了近 100 万元用于水库除险加固，星塘水库大坝渗漏严重，多年来被市里列为病险水库，由于资金投入不足，对存在的问题只能简单处理。拍卖后， 2004 年安排了 14 万元资金对水库大坝冲抓、溢洪道整治和斜管翻修， 2005 年安排了 3 万元资金修建导渗沟，彻底解决了水库的安全问题。山吾陂集雨面积 45 平方公里，坝体单薄，一到汛期就是重点防汛对象，水库改制后安排了 15 万元进行内坡加厚和铺设预制块，今年又安排了 5.4 万元修建导渗沟，大大提高了水库的安全系数。三是解决了水库日常维护与管理难
的问题。过去，由于水库管理责权利不明确，村委会有防洪责任，但无法落实防洪措施，水库承包者因是短期经营，对日常维修没有积极性。改制后，水库的日常维修及经费均由经营者负责，保证水库蓄得起、保得住、管理好、用得上，经营期满后，水库应完好无损地移交镇政府。四是拉动了投资，促进了民办水利的发展。过去由于水库承包期相对较短，租金又低，承包者随意经营，都可收到不错的效益。改制后水库经营权年限长，租金高，经营者必须要作长远经营计划，以大投入获得大收益。受改制的影响，群众兴起了民办水利的高潮， 2004 年下半年全镇兴建小山塘水库 37 座，新增养殖面积 800 亩，新增灌溉面积 2100 多亩，拉动民间投资 1200 余万元，初步形成了三吾流域水产 经济 圈，水产业成为我镇主导产业。五是解决了农业灌溉用水调度难的问题。 2003 年大旱时期，水库蓄水与农业灌溉的矛盾非常突出，群众意见很大。改制后管用水权责明确，实践证明新的体制有利于解决这些矛盾。
二、构建新的水管体制
推行水资源市场化管理。水库改制取得了“政府满意，群众受益，经营者得益”三赢效果。我们因势利导，将水库改制的成功经验向村组延伸，构建农村水资源管理新格局。在所有权不变的前提下，将集体所有的小微型水利工程全面推向 社会 ，实行市场化运作管理，真正走出一条民决策、民建、民管、民用、民受益的新路。今年 6 月，我们根据中央 1 号文件精神，出台了《村组小微型水利工程管理体制改革实施办法》，在镇政府的指导下，百加和慕塘两个村对村集体所有的小型水利工程进行了机制转换，其他村也在积极做好转制前的准备工作，年底可全部转换成功并发证。
加强水资源产权及经营权管理。今年 6 月 30 日，我们召开三级干部大会向 6 座小
(二)型水库的经营人颁发了《水库水体经营权证书》，明确了经营期限和经营范围及水体容积，包括保坝水位、最高水位等，设置了四至界桩。对原有个人及个人和集体共同投资的小微型水利工程要区别不同情况厘清产权，核权发证，占用耕地和林地的，需由所有权人签订流转协议，办理权属变更手续。 2006 年起新建小微型水利工程，在履行申请、设计、审批、验收程序后，由镇政府核发水利工程产权证书。
建立规范的防汛抗旱新机制。水库改制一个基本考虑就是确保水库汛期安全，提高抗旱灌溉能力。防汛抗旱关键是合理科学准确的界定水库的水位，根据水库历史蓄水情况和县防汛抗旱指挥部的要求，水库改制后，我们规定了最高蓄水位和最低保坝水位，设制了水库防汛水位标尺，方便经营者在防汛抗旱时按照镇防汛抗旱指挥部的要求准确控制水位。改制后的经营合同明确规定了镇政府、村委会、经营者在防汛抗旱中的职责、相互关系，依照这些规定我们出台了防汛工作四项制度，即班子成员汛期值班制度、汛期值班制度、汛期报告制度和防汛行政指令制度，形成了“统一指挥，分级负责，各司其职，共同配合”的防汛机制。
探索水费粮征收新机制。历年来，水费粮征收是按田亩分摊的，这一政府行为违背了“谁
用水，谁出钱”的原则，引起了群众的不满。水库改制后，我镇积极探索水费粮征收新机制，基本思路是把水费粮征收由政府行为转变为市场行为。根据每座水库的灌溉面积，确定每座水库水费粮基数，政府规定用水价格，并委托水库经营权人与受益群众签订用水供需合同，水库经营权人收取水费后按合理的比例上交政府。
谋求水资源利用最佳效益。建立新建微小水利工程审批制度，履行申请、设计、审批、验收程序，严禁未批先建，确保新建水利工程安全，提高水利工程的灌溉效益。积极完善灌溉的配套设施，今年我们通过实施九贤国土整治项目，全面完善山下沅渠系建设， 10000 亩农田实现旱涝保收。加大力度向上级争取资金扶持，尽快解决三吾渠系配套问题，解决三吾流域 12000 亩农田灌溉问题，形成水库高效灌溉 网络 ，最大限度地发挥水资源的利用效益。
三、对 农村 水资源管理的现实思考
拍卖水库经营权是水库经营与管理体制的一次重大改革，涉及到方方面面的利益调整，涉及到未来水库管理体制的重建，在实施过程中仍然存在 理论 与政策，政策与实践的诸多困惑和困难。
理论上面临的突出 问题 是水库的产权归属。农村小
(二)型以上水库大都是人民公社平调劳动力的产物，其所有权性质应该属于集体，本着尊重 历史 的原则，所有权归属应该是乡镇人民政府。因此，水库改制的主体应该是乡镇人民政府。
政策上面临的突出问题是拍卖水库经营权尚无明确依据。 03 年前，水利部《小型水利工程产权制度改革试行办法》，《江西省人民政府批转省水利厅关于加快推进全省水利工程管理体制改革的通知》等文件，对农村小
(二)型以上水库的改革没有明确提出拍卖水库经营权，但是政策的精神应该允许探索水库产权制度改革的形式。
实践中面临的突出问题，一是如何终止水库前承包合同。我镇 6 座水库有 5 座经营权未到期，到改革时最长的经营权仍有 8 年，最短的也有 2 年，水库要改制，前提是终止承包合同，否则后面的工作无从谈起。二是除险加固怎么搞?水利主管部门对水库除险加固的设计有规定，在设计资金多，投入资金少的情况下，如何面对现实来搞除险加固?
水是农业的命脉，水是农业生产非常重要的要素之一。实现水资源在农业生产要素中的最佳配置是农村生产力 发展 的要求，是完善农村家庭联产承包责任制的要求。十一届三中全会以来，家庭联产承包责任制在农村的实施极大地调动了农村劳动力的积极性，促进了农村生产力的发展，但是农村土地的问题、农村水资源管理的问题，这些 影响 农村生产力发展的重要因素并没有得到很好的解决，如何实现农村生产力要素的有效配置，也是未来三农问题求得根本解决的症结所在。十六大提出要不断完善家庭联产承包责任制，我理解就是要通过体制的创新，推动农村生产力的发展，最终求得三农问题的解决。农村小水利工程管理体制的改革就是对农村水资源管理体制的一种尝试，这种尝试的最终目标就是走民建、民管、
民受益、民决策的路子，把农村水资源交给市场，由市场去调节农村水资源的使用，提高农村水资源的使用效率，实现农村水利工程投资的多元化。需要说明的是，我们的这种尝试仍然是初步的，需要完善和发展的地方很多，甚至有些做法也是可以进一步商量，我所讲的只是我们对农村政策和农村发展的一些初浅的
第二篇：我国行政体制改革探索
平塘县委党校莫 彬
自20世纪末，经济全球化和世界多极化的浪潮以及信息技术的飞速发展，猛烈冲击着传统的国际秩序，包括西方世界的所有国家的政府管理和公共行政体制在发生着深刻变革。21世纪，中国公共行政面临着新的机遇和挑战。全面建立社会主义市场经济体制，全面融入经济全球化的时代潮流，全面发展社会主义民主政治，构成当今我国公共行政面临的主要行政环境和时代特征。因此，必须以邓小平理论为指导，对我国公共行政进行全面而深入的总体性改革，建立起适应市场化、全球化、民主化要求的公共行政体制。
一、行政体制改革的基本内容
我国行政体制改革要以邓小平行政管理理论为指导，必须建立与加入世贸组织后全面开放的市场经济体制相适应，与社会主义民主政治制度配套的公共行政体制。使政府更好地满足社会公共需要，优质高效地提供公共产品和公共服务，公共行政体制改革要从以下几个方面进行：
1、党政分开，建立强有力的政府工作系统。党政分开是政治体制改革的关键，党政分开就是将执政党与国家机关分开。中国共产党的职能是对整个国家和社会实行政治领导，即政治原则，政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。各类国家机关、社会团体、经济文化组织，同执政党并没有组织上的上下级隶属关系，与执政党在政治运行机制中具的不同职能。执政党实现其领导职能的运行机制应该在人民代表机关内实现。当执政党的路线，方针，政策及重大决策制定出来后，并在自己的代表大会获得通过，成为全党的意志之后，并不能自然而然地成为国家意志，它必须经过一定程序在人民代表机关中讨论、审议、表决。经表决通过的路线，方针，政策和重大的决策才能成为国家意志，并具体化，条文化为国家的法律，法令，成为国家行政机关和司法机关行政依据和司法依据。当前，必须改革和完善党的领导方式和执政方式。党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。
2、改善人民代表大会制度，建立公共行政权力体系。
人民代表大会制度是我国根本政治制度，全国人民代表大会是我国的最高权力机关。我国公共行政体制改革首先从完善人民代表大会制度，加强人大对政府机关的监督与制约入手，建立公共行政权力体制，确保政府行政权力建立在法治与规则的框架之内，防止政府权力对市场自治、人民自主与社会自主的不法侵害。改革开放以来，我国各级人民代表大会及其常务委员会在加强立法工作的同时，也将监督工作放在同等重要位置，除加强对实体法监督外，还注重对程序违法进行监督。但人大及其常委会的实际作用离宪法赋予的最高权力机关的地位还有相当大的距离，要进一步完善人民代表大会制度，还需做大量的工作。
(1)完善宪政体制，确立宪法在政府管理中的权威地位。通过完善宪政体制，确立政府权力界限，政府必须保护公民的自由权利、民主权利与社会经济权利;确立政府正确行使权利的法律限制，政府必须遵守正当程序原则与依法行政
原则。
(2)进一步细化人民代表大会对政府工作的监督。我国在下一步细化人民代表大会对政府工作的监督和制约作用，探索新的监督方法与具体监督方式;加强人民代表大会对政府行政决策的监督，行使对重大事项的监督权利。
(3)完善我国的选举制度，完善人民代表大会制度的代表产生办法，代表管理办法，议事程序。宪法明确规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。我国也是实行代议制民主的国家，通过民主选举产生各级人民代表行使国家权力，选举制度人民代表大会制度的基础和重要组成。目前，我国选举制度仍存在着很多缺陷和问题。为进一步适应社会主义市场经济体制的建立与民主政治建设的需要，我国完善选举制度主要从几个方面进行;第一，修改和完善现行的选举法，制定实施选举法相关的法律法规与制度。第二，完善候选人介绍的办法，在选举中引进竞争机制。第三，逐步扩大直接选举的范围，加强基层民主政治建设。第四，调整全国人大代表结构，让更多与基层民众有直接联系的代表进入。第五，加强全国人大常委会和专门委员会，充分发挥其职能作用。
3、转变政府职能，建立适应市场经济的公共管理职能体系。
改革权力高度集中的管理体制，推进政府职能转变，理顺政府与市场、政府与企业，政府与社会的关系，从以下三方面进行：第一，下放企业的自主权，推行政企分开，各级政府不直接经营管理企业。第二，下放权力，精简机构，克服官僚主义。第三，加大公共支出，满足社会公共需要。
4、建立中央集权与地方分权相结合的政府体系。
中央集权与地方自治并不是截然对立的两个极端，而是辩证的统一整体。现阶段通过权力下放建立中央必要集权与地方适度分权的体制。首先，建立公共财政体制，加强中央政府宏观调控的财政基础。其次，发挥地方政府在提供地方产品中的作用，发挥地方自主权。再次，要打破地方封锁和行业垄断，建立统一的社会主义市场经济秩序。
5、精简机构，推行综合管理，建立现代公共行政组织体系。
精简机构的重要途径就是推行政府事务综合管理，克服指挥机关庞大，部委过多的弊端。推行政府事务综合管理，可借鉴当代市场经济发达国家政府部门设置的大部制经验。大部制是市场经济发达国家处理政府部门间关系的国际惯例。如美国政府的内阁部为14个，英国中央政府机构大体在17个左右，德国大致保持15个，日本目前政府内阁为1府12个省厅。当今发达市场经济国家政府部门普遍实行大部制，对政府事务实行综合管理，是因其有着强劲的动力和明显的优势。随着社会主义市场经济的逐步推进，我们要积极创造推进大部制的条件，加快我国政府机构改革。
6、进行内部创新，将决策职能与执行职能分开。
中央部委要相应地进行内部机构改革，采取相应措施将事业单位剥离。要充分借鉴发达国家成功经验，推进政府内部决策职能和执行职能的适度分开，改革行政执行体制。决策和执行分开是行政机构内部纵向的管理职能的划分和转变，是政府管理方式与管理手段的深刻变革，在实践中起到提高政府公共服务质量，增加公共政策的公正性与回应性的良好效果。
7、适应信息时代要求，构建高效行政组织
在网络经济时代，我国行政体制改革可以以下方面入手，构建高效行政体系。首先，遵循科学的行政组织原则，保持行政组织的精简高效。其次，借鉴新公共
管理改革的成果，提高公共部门的管理质量与效率。最后，构建知识经济型的行政组织。
二、我国政府职能转变的相应措施
1、进一步完善市场经济体制，推进产权制度改革，完善政府平等保护各类产权职能。
2、建立公共财政体制，政府要大力发展社会公共基础、公共科技、公共教育、公共卫生与公共保障职能。
3、实行政府决策与执行职能分开，打破部门利益，建立平等实施公共管理的政府机构体系。
4、改革行政审批制度、建立公共审批制度。
5、转变行政观念，树立政府是公共管理者的观念和政府是公共产品的提供者的观念。
6、建立衡量公共供求平衡的指标体系，加强对政府管理的定量研究，增加政府职能转变研究的实证性与科学性。
三、我国政府机构改革的总体目标
我国行政改革的目标，是建立适应社会主义市场经济体制需要的，有中国特色的、廉洁高效，运转协调，行政规范的行政管理体制。
1、建立科学行政机构管理，推行行政改变。在政府机构改革中，要以观念变革为先异，以政府职能转变为核心，以机构调整为依托，充分借鉴发达市场经济国家科学设置市场经济管理机构的经验，建立适合我国国情的科学的政府机构体系。
2、改革理顺中央与地方关系，在市场经济条件下，中央与地方关系的规律是：在加强中央政府宏观管理的前提下，逐步完善地方政府自主处理地方公共事务的职能。
3、改革理顺政府部门之间的关系。长期以来，我国各级政府机构横向职能交叉不清的现象非常严重，解决政府部门之间关系重要的途径，就是精减机构，推进政府事务综合管理，理顺政府部门之间的关系具体作法，①调整机构设置，理顺政府各部门之间的关系，推进政府综合管理，实行大部制。②进一步完善双重管理体制和垂直管理体制，理顺政府部门层级关系。③科学管理国有资产与行政部门国有资产，改革机关后勤管理体制。
4、处理好党政机构关系。传统体制症结在高度集权的管理体制，机构改革的重要步骤就是调整权力结构，改革高度集权的管理体制，理顺党政关系，实行党政分开，在职能上划清党委和政府的职责范围。在机构设置上，党委不要设经济管理部门，部门工作由政府去管。实现邓小平提出的要转变“以党治国”为“党管政府”的正确主张。
5、科学设置综合执法机构，改革行政执法体制。实行独立机构是一种与职能机构联系密切但又独立于各职能机构之外的机构类型。独立机构依法设立，有特定的工作性质，工作目标，有独立的经费预算，有完整的工作程序以及规范的评估标准，专业性强，侧重于执行功能，又称为执法机构。政府独立机构主要依照法律规章，具体承担社会管理工作，执行特定的行政管理任务，履行政府执法管理职能。机构改革就必须实行决策与执行职能分开，改革行政执法体制，科学设置综合执法机构。
6、实行编制法治化。邓小平指出“编制就是法律”。我国党政机构中，长期缺少严格的从上自下的行政法规和个人责任制，缺少职责权限的严格明确的规
定，造成机构臃肿、层次多，促成官僚主义的发展。推进行政机构法治化，第一，要尽快制定完善机构编制法规。第二，建立健全编制执法监督制度。第三，增强机构编制管理的约束和监督，增强公共财政预算时机构编制的硬性约束作用。
经济体制改革与行政体制改革是辩证统一的，是社会主义制度自我完善和生产力与生产关系、经济基础与上层建筑矛盾运动的集中体现。经济体制改革进展要求行政体体改革，要求与之配套;行政体制改革的深入又将促进政治体制改革的发展，并为经济体制改革提供有力保证。行政体制的改革推动我国社会主义民主政治，这是我党始不渝的奋斗目标。邓小平行政理论，是我们党而向新的历史加快政府改革，全面建设小康社会伟大事业的战略需要。改革开放以来，我国社会主义现代化建设取得瞩目的伟大成就，最根本是靠邓小平理论的指导。现在，我国社会主义市场经济体制已进入攻坚阶段，我国整个经济正处于战略调整过程中，深层次的矛盾和问题突出，在这种情况下，尤其发挥邓小平理论这个最大思想政治优势，作为我们开创现代化事业的强大思想武器。邓小平理论行政理论坚持和发展了马克思主义的国家学说和政府建设思想，从我国基本国情出发全面、系统地阐述了党在新时期执政行政的一系的重大问题，对于我们政府改革，实现科学的行政管理具有很强的针对性和指导性。
第三篇：营销员管理体制改革探索
引言
早在2010年10月，中国保监会发布《关于改革完善保险营销员管理体制的意见》以及《关于贯彻落实<关于改革完善保险营销员管理体制的意见>的通知》，保险营销员管理体制改革工作正式启动。意见指出：1)在现有法律法规框架下，逐步理顺和明确保险公司和保险中介机构与保险营销员的法律关系，切实维护保险营销员的合法权益;2)各保险公司和保险中介机构应着力构建法律关系清晰、管理责任明确、效率与公平兼顾、收入与业绩挂钩，基本保障健全、渠道多元的销售新体系;3)鼓励探索新的营销模式和营销渠道;鼓励保险公司投资设立专属保险代理机构或销售公司，鼓励各类资本投资设立大型保险代理公司和销售公司，通过建立新型的销售体系来承接现有模式;4)保险营销员管理体制改革要在保持现有营销队伍基本稳定的前提下，分层次、分步骤地稳步推进。
两年后，2012年10月，中国保监会再次发布《关于坚定不移推进保险营销员管理体制改革的意见》，其核心要点改善保险营销员的待遇和保障，引导保险公司采取多种灵活形式，为营销员提供劳动者基本的法律身份、薪酬待遇和社会保障。
一、现行营销员体制日益显现的弊端
我国自1992年由美国友邦保险率先引入了保险代理人营销模式后，友邦模式迅速在中国保险行业扩展，营销员体制正式踏足中国，并藉此构成了中国最早的市场化条件下的保险个人代理人管理制度，也成为其后2 0多年来中国保险业保费规模迅速攀高的原动力之一。但个人代理人营销管理模式在展现辉煌的同时，也显现出不少问题。它的配套法律不健全、时间成本高、考核严苛等缺点已经不适应新形势下保险市场经济的发展。
1、特殊的法律关系，易引发诚信危机
按照《保险法》的定义，个人代理人与保险公司的关系本质上是一种委托-代理关系，在这种经济关系下，个人代理人与委托人保险公司相比具备信息优势。个人代理人为了追求个人经济效益，可能会忽略委托人的利益甚至损害委托人的利益，产生短视行为和道德风险。在寿险营销领域，个人代理人在佣金利益的驱动下，会着重业务数量的拓展，不免忽视业务质量，甚至出现提供额外承诺、销售诱导客户、挪用保费、提供回扣等违法代理行为，损害客户及保险公司利益。而保险公司通常难以有效监督并约束个人的违规行为，长此以往，保险行业的声誉受到严重影响，行业诚信受到严峻挑战。
2、模糊的法律定位，营销员缺乏归属感
个人代理人与保险公司之间一般不仅具有法律上的委托-代理关系，而且个人代理人与保险公司的从属关系和管理行为使得个人代理人与保险公司之间还存在事实上的劳动雇佣关系。但我国保险营销员签署的为代理合同，而并非劳动合同，保险营销员排除于《劳动法》保护范围。保险公司不提供一定的固定底薪，同时保险公司不必为营销员提供社会保障，不仅如此，个人代理人作为纳税主体需要交纳营业税，代理人平均承受的税负超过15%，是普通企业职工的两倍。保险营销员的工资由其销售不同产品类型及缴费年限提取不同的佣金，营销员的收入完全取决于自身的销售业绩。另外保险人于代理人发生合同纠纷时，保险代理人因为与保险公司的关系并非雇佣关系，不能受到劳动仲裁机构的保护，只能与保险公司协商解决。若协商不成，可到当地法院提出诉讼。代理人身份处于一个尴尬的境地，导致代理人没有归属感，难以安心提高专业技能，为客户提供更好的保险服务。
3、粗放式的经营管理模式，导致队伍留存率低
现行保险营销体制鼓励人海战术，实行“挤海绵式”的营销方法，即大量地增员，短期内培训完毕就可上岗，新人短期内做完“人情单”，在后续专业培训缺乏的情况下，新人展业技能难以短时间内快速提高，新主顾开拓乏力，在严格的业绩考核制度下，只有主动或者被动离开公司，导致队伍不稳定。据调查显示：寿险公司新人十三个月留存率只有30%，而两年的留存率只有10%。另一方面，寿险营销体制实行阶梯制，越往上，收入越高。基层代理人人均月平均收入偏低且不稳定，而且增幅远远没有赶上社会平均工资增长的速度，收入呈现两极分化的趋势，导致代理人增员越来越难。据上海保监局《2010-2011年上海寿险公司营销员收入、福利情况调研报告》显示，2011年社会平均工资继续大幅上升，导致营销员收入与社会平均工资差额已经扩大到1338 元。2014年，第三方理财产品肆虐，金融业成为挖角对象，保险业更是成为重灾区，其很大程度上是由于行业收入普遍偏低，大量保险代理人员仅维持在千元的收入水平，在高利的诱惑下，迷失了方向，转投第三方理财销售队伍。
4、二元制的管理模式，导致长期成本增加
个人代理制度中的销售团队主要通过内部人员将“缘故”或通过缘故转介绍的“利益关系人”吸收进团队来发展新成员。由于感情与利益上的关联，个人代理团队极易形成一个利益团体。在管理过程中，团队领导人与保险公司内勤领导者在一定时期会代表不同的利益诉求，在管理手段、团队目标、文化建设等方面会发生的分歧可能会演变为冲突，导致管理失控，管理成本持续增加。同时，由于现行代理人“高脱落，低留存”特点，公司需要不断引进新的人才，不断对新人要进行培训，如此往复，多次招聘和培训会增加公司的成本。
二、营销员体制改革是大势所趋，势在必行
现行代理人制度，已经无法满足保险业长期发展需要，而追究其弊端产生的根源，主要是因为：
一是保险营销员的“销售模式及能力”与客户的“需求和购买能力”不匹配。从营销员层面看，在营销团队中，个别保险营销员在销售保险产品的时候只考虑自身的利益，为了完成销售业绩而销售，并未考虑客户的利益和客户的需求。从客户层面看，在中国最需要也最有购买能力的是中高端客户，但现实的情况却是大部分保险销售主体把眼光都盯在了中低端客户身上。即归根结底，就是没有把“合适的产品通过合适的方式销售给合适的客户”。
二是保险营销员的基本素质亟待提高。保险行业作为金融行业重要的组成部分，是一个知识与技术密集型行业，要求从业人员具备一定的知识结构与知识水平。在广度上需要掌握经济学、金融学、社会学、生理学、心理学、市场营销学等领域的基础知识，在深度上需要掌握扎实的保险业务知识。寿险个人代理人的知识层次和知识构成应该能够达到“通才”与“专才”的统一，能够融会贯通保险知识与人文社科常识，为客户提供合适的理财建议和指导。虽然新的的营销员准入制度已提高至大专学历，但是代理人考试通过后的培训机制尚未完善，寿险公司营销员的来源也较为复杂，主要组成部分的文化基础较差，整体素质不高。最为典型的就是，保险营销员专业素质不够，在产品说明方面存在一定的瑕疵，最终导致了行业饱受诟病的销售误导。
三是行业整体形象不佳，从业人员信心不足。《金融时报》联合发起“2013年保险业信心调查”显示，有44.22%的营销员认为在展业过程中遇到的最大困难在于保险业目前的形象问题，有18.50%的营销人员认为消费者保险意识有待提高，有8.98%的营销员选择市场竞争太激烈。而来自《中国保险业竞争力报告(2012-2013)》中的数据显示，2011年保险营销员的增员率从2010年的13.49%下降到1.8%，人均佣金在2007年以后持续下降，2011年为1，27万元，是2005年以来新低，保险营销员的佣金收入增长率为-24.59%，延续2010年的负增长态势，达到2006年以来的新低，保险营销员服务竞争力的持续性不容乐观。
中国目前正处于产业转型和升级的关键时期,社会发展正从原始粗放型向精细化经营发展方式转变,保险业同样如此。个人营销在中国保险市场中的渠道地位不可撼动，而营销体制正是个人代理产生问题的深层次原因，因此，营销员管理体制改革，是一个深入全行业的一项体制改革，乃大势所趋。
三、营销员体制改革的路径探索 营销员体制改革计划酝酿已久，保监会计划将用5年左右的时间，通过区域试点和逐步推进的方式，对保险营销员队伍进行多元化改革，理顺保险公司和营销员的用工关系，实现保险营销体制的平稳转型。
营销体制改革，不能一刀切，应根据保险公司各自的实际情况，因地制宜，采用适合自身的改革模式，从而开创体制改革多样化的新局面。为满足市场和客户日益多样化、专业化的保险服务需求，改革的方向有两种模式可供借鉴：美国的专属代理制度与日本的员工制模式。笔者认为，逐步推进专属代理制和员工制模式是保险公司持续经营以及保险市场健康发展的最佳选择，也是营销体制改革的核心内容。其一，有国际惯例可以借鉴;其二，立足现有劳动法律系框架，理顺保险营销员的劳动用工制度在经营上是可行的。
(一)专属代理制度
1、专属代理制度内涵
保险专属代理公司是指由保险公司全部或部分出资注册成立，将出资保险公司作为唯一保险产品供应商，通过与其签署保险产品代理合同，形成排他性委托代理关系的专业保险代理公司。
(1)专属代理人法律关系明确，素质相对较高
专属代理人是一种以长期合作为目标的代理关系，保险公司在选择专属代理人时门槛相对较高，因为保险公司后期会对代理人提供一整套培训、服务、产品管理等方面支持，长期投入较多，故在选择代理人时也十分慎重，对专属代理人的业务能力、管理能力、经营能力都有较高的要求。
(2)保险公司管理责任强化，权利义务明晰
因为保险公司与专属代理人之间法律关系清晰、责任清楚，保险公司着眼于稳定的销售收入，必然会引导专属代理人专心于某一固定区域的业务。专属代理人通过开设社区销售门店，逐渐开展业务，其服务水准要高于一般代理人，也会竭力维护保险公司权益。通过这种良性互动，保险公司和专属代理人之间的责、权、利明晰。
(3)专属代理人权益得到保障，拥有可持续平台
在选到合适的专属代理人的基础上，保险公司会对其进行理念和技术层面的培训，前者主要目的是强化和加深其对专属模式核心观念的理解以及相关风险警示，使其能认清作为一个营销员和一个专属代理人的不同;后者是使其具有从营销员到管理者所应具有的各种技能，使其能在日后的经营上有足够的能力去应对不断变化的市场。通过以上两个阶段的培训，专属代理人可以知晓自身备方面权益，进而通过法律和台同的双重保护得到保障。
(4)专属代理人依托门店，提供个性化产品和服务
保险专属代理是以社区门店的形式进行其经营活动的，而这些社区门店使其有可能为客户提供更加便捷的服务，为客户节约了大量的时间和精力，从而真正做到了便民服务。同时，专属代理人熟悉保险产品和客户，服务能力和服务水准相应会更高一些。一般来说，专属代理人都有相对固定的客户，充分了解他们的需求，可以为其提供一些个性化产品，为特定的消费群体服务，在保险条款之外满足客户的一些个性需求，提高了保险公司的服务水平。
2、专属代理制度优势
采用该种模式，保险公司可获得以下优势：
一是保险公司摆脱繁重的招聘和重复培训等任务，有利于提高保险公司的经营效益，降低经营成本;
二是保险公司通过专属代理人这种委托代理关系，进行真正的业务管理，可以克服短期行为，提高公司的技术水平和控制公司的管理成本;
三是专属代理人的存在，可大量减少保险公司开设的营销网点，降低人力成本及办公成本，从而有更多的利差返还给保户，降低产品价格;
四是有利于稳定代理人队伍。专属代理人必须以高质量的培训塑造一支高素质的专业队伍，才能吸引寿险公司与之达成长期委托代理关系，而受聘于这种团体的代理人也因此而愿意服务于这种团体并有归属感。
3、专属代理制度配套措施 (1)全面深入推进战略合作
保险公司和专属代理人都具有独立的法人资格，要维系好这种合作关系，避免双方可能出现的逆选择行为，就必须通过相互考察和谈判，建立纯粹的市场契约，确保双方战略合作关系的健康持续发展。一方面，保险公司要通过建立资本纽带、建设信息网络、进行战略宣导等一系列行之有效的手段约束专属代理人。另一方面，要保证专属代理人具有独立的市场主体地位，特别是要使其具有有效的公司治理结构和独立的财务核算体系，使其在经营管理中拥有充分的自由裁量权。
(2)推动品牌文化深入融合
保险公司与专属代理人具有排他性的委托代理关系，这一特征决定了只有专属代理人的品牌文化、管理方式、经营目标、宣传策略等能够相容于委托的保险公司，方能成为被代理保险公司企业文化和品牌经营外部正效应的受益者，专属代理人的品牌价值也能够成为保险公司品牌的延伸和补充。因此，推动专属代理人与保险公司之间品牌文化的深入融合，一方面，专属代理人要广泛深入接受保险公司提供的企业文化、品牌战略等相关培训，将这些理念和软文化内化为自身的行动指南;另一方面，专属代理人在构建自身的企业文化，对外宣传和品牌推广的过程中要始终做到与被代理保险公司的企业文化保持统一。
(3)坚持细分目标市场和客户
尽管如此，专属代理人绝不是保险公司唯一的营销模式，也并非所有的产品和消费者群体适合通过专属代理的方式去销售和开拓。要充分发挥专属代理人制度的比较优势，必须坚持差异化的产品营销策略，切实做到细分目标市场和客户。
从美国的经验来看，专属代理人在包括机动车保险、家庭财产保险在内的个人财产保险业务领域以及包括可变年金、长期寿险在内的寿险业务领域一直占据着重要位臵。好事达保险公司在推行专属代理人制度过程中便做到了对目标市场和客户的精确细分，其专属代理人就主要涉足包括机动车保险在内的个人保险业务，并以这一类客户群体为目标市场提供专业化的产品和服务，而非大小通吃，样样皆做。
(4)建设高素质人才队伍
目前，国内学院培训和专业机构培训还不完善，因此，加快建立健全内部培训体系是保险公司提升专属营销员素质的首要选择。一是加强营销员资格考试培训的组织管理，提高公司保险营销人员的持证率。二是研究制定营销队伍素质评价体系，实施公司保险营销人员素质持续改善计划。三是完善公司营销员内部培训制度，既要严格规定并落实必须保证的培训时长，又要对不同层次的营销员提供差异化的培训内容。可以借鉴美国州立农场保险公司，其对专属代理人设臵了一套非常严格的筛选流程和系统化的培训。公司设臵严格的选择标准对有意向的代理人进行筛选，第一轮筛选淘汰的比例就达到40%。初选通过后，每个代理人需要经过长达6—8周的考察审核，才有可能成为候选代理人，而这一轮的筛选淘汰比例又高达60%。候选代理人要接受公司6—9个月的授权和培训才能成为专属代理人。专属代理人在运营过程中还要接受来自公司的多种培训，运营一年后，再淘汰掉20%业绩未达标者。此外，公司还支持和推动其专属代理人接受学院培训(主要是大学和学院)和专业机构培训(如美国保险代理人协会IYAIA、美国寿险业务协会NALU等机构提供的相关培训)，通过这种多维度的培训来使专属代理人维持较高的专业性。
(二)员工制模式
1、员工制模式的内涵
保险营销员员工制，是指保险公司与保险营销员签订劳动合同，明确双方的权利和义务，双方按规定享受权利和履行义务。公司将保险营销员“员工化”，对其实行员工式的管理;保险营销员作为公司的一份子，享受与公司其他岗位员工同样的基本工资和各项福利，同时履行劳动合同规定的义务。对保险营销员实行员工制，具体说来，有以下几层含义;
(1)双方的关系是基于劳动合同而不再是代理合同，此时二者的关系发生了变化，不再是委托人与代理人的关系，双方确立的是劳动关系，是雇员与雇主的关系;双方行为受到劳动合同而不是代理合同的约束。
(2)保险营销员的身份发生了变化，不再是代理人员，而是公司的正式员工，身份明确，有权利享受公司的各种权利，诸如医疗保险、养老保险、公积金等;同时有义务接受公司的各种规章制度，诸如需要在规定的时间到规定的地点上班、完成公司规定的业务目标、按照公司客户服务的标准做好客户服务工作等。
(3)公司有权利对保险营销员的不当行为进行处罚，同时公司需要为员工工作创造良好的环境，为员工做好职业生涯规划，提升员工的整体素质，诸如提供培训，交流机会等。
总而言之，保险营销员员工制不单单是指公司提供保险营销员底薪和福利，其实质是一套发掘、吸引、培养专业人才的系统，也是一个包括了产品、渠道、培训、后台支持以及服务的“客户导向型”一揽子系统。
2、员工制改革的路径
考虑到公司的经营成本和经营政策的连续性，将所有营销员纳入公司的员工编制会给公司带来沉重的负担，所以把现有的营销员管理模式完全抛弃也是非理性的。因此，营销员管理体制的改革应采取两个步骤。首先，代理制向双轨制过渡，对高素质绩优营销员实行员工制待遇;其次，在双轨制日趋成熟后，再采用全部员工化的营销员管理体制，即双轨制向员工制转型。
3、员工制改革的配套举措 (1)收入体制改革
1)代理制向双轨制过渡阶段
公司对部分绩优营销员引入“半员工”的身份，其考核试用期为一年。在此期间，营销员身份仍然是代理人，其薪资模式可采用“固定收入+佣金”模式的复合佣金制度，但需参加公司的季度考核。其中固定收入部分采取分层级递进式的“固定收入”，设若干层级，对于品质优良、业务拓展能力强的保险营销员给予高的固定收入。
对于顺利通过考核的“半员工”性质的营销员，试用期之后可签订正式的劳动合同，公司除提供上述固定收入+佣金外，还为其缴纳“五险一金"等福利保障。而对于两次未通过考核的营销员，立即取消其晋升半员工制的资格和相关待遇。
2)从双轨制向员工制转型阶段
可以借鉴台湾地区的成功经验。营销员的收入应当由基本工资、佣金以及津贴福利组成。基本工资包括固定工资、职称工资和技能工资。其中固定工资的设计应当综合考虑员工制和代理制收益的平衡点。员工制的收入和代理制收入在平衡点上下表现出截然相反的优势，寿险公司在设计固定工资时，应当能够弥补员工制在高业绩表现下收入远远代理制的缺陷。职称工资依据员工的职位级别和职位考试表现，技能工资则以营销员的学历和技能考核等级为计量基础。这样的基本工资构成在保障营销员基本生活需要的同时，可以激励员工制推广、员工学习技能等，从而提升营销员总体综合素质。
佣金提成比例分产品层级适当提高，并与体现保单质量的投诉率和续保率挂钩，制约营销员的销售误导和失信行为。在佣金的时间发放上，有选择的借鉴台湾地区流行的佣金“平准制”，续期佣金的发放期限维持到第五或第六保单，杜绝短期逐利行为。在佣金提取比例的设计上，采取保险期内“全程分步提取”的方式，佣金提取拓展至整个保险期。首期佣金适当降低，后续佣金适当提高，形成“两头大，中间小”的支付力度，而且后续佣金的发放应综合考察营销员的绩效指标。
另一方面，我国现行的税法规定，寿险公司个人代理人作为纳税主体在需要缴纳个人所得税的同时，还需要交纳营业税。在员工制的前提下，营销员不再承受双重税负，从某种意义上也是增加收入。
(2)考核机制改革
1)代理制向双轨制过渡阶段
公司将引入考核预警机制，针对不同职级，采用不同的考核标准。对于业务员层级，主要从个人月度绩效、业务品质、客户服务数量与质量、职业素养与专业提升情况等方面进行考核;对于管理层级，主要从团队目标达成情况、增员留存率、团队管理、企业文化推动等方面对其进行考核，若任一方面未达到考核标准，均属考核不通过。
顺利通过考核的营销员，试用期之后可签订正式的劳动合同;对于两次未通过考核的营销员，立即取消其晋升半员工的资格和相关待遇对于已纳入员工制体系的精英营销员，考核频率为每季度一次，共有三次考核预警：第一次未通过考核的精英营销员，公司将给予其书面警告;第二次未通过考核的精英营销员，公司将取消其每月固定收入，直至其连续两次考核达标后，恢复其每月固定收入;第三次未通过考核的精英营销员，直接降级为普通营销员，取消其固定收入和“五险一金”，直至其连续四次考核达标后，可重新纳入精英营销员的考核范围，可参加半员工制的试用等待期，如此重复半员工制的考核流程。上述半员工制的预警机制，将以文字的形式附于劳动合同后，劳资双方签字并共同遵守。
2)从双轨制向员工制转型阶段
寿险公司应建立主、客观绩效相统一的激励评价体系，在以业绩数量为基本考核指标的同时,要增加客户满意度、投诉率、退保率和业务续保率等业务品质指标，使考核指标在量与质两方面兼顾，公平衡量他们付出的努力。
同时，对于“固定收入”的设臵一票否决机制，在减少保险营销员风险成本的同时使该指标可监控，防止机会主义行为的出现。一票否决严格与保险营销员的诚信行为挂钩，只要营销员出现违规行为，即取消“固定收入”的发放，视其违规情节严重程度纳入营销员黑名单制度进行管理，通过打击部分营销员的短期化行为，从而减少保险营销员违规行为的发生。
(3)准入机制改革
1)代理制向双轨制过渡阶段 在双轨制阶段，借鉴日本及台湾的准入机制，实行代理人分级代理和择优转为正式员工结合的准入制度，所有新入行的寿险代理人必须达到行业通行的招聘标准。新员工和老员工在转为正式员工的标准上区别对待，新员工侧重学历、素质、考核水平、业绩表现的结合，而老员工侧重业绩表现和展业规范的结合，其中业绩表现更多的考虑保单的质量。
2)从双轨制向员工制转型阶段
在员工制阶段，招聘新员工时综合考虑员工的学历、工作经验、信用记录、道德水平等，设计专业知识笔试和综合能力面试的流程，初步选择符合标准的从业人员。新人经过严格的甄选过程后参加保险代理人资格考试，考试合格后在同业公会登记注册方可从事寿险营销业务。新进入行业的寿险营销员只能从事一些初级产品的销售，如果想销售更高等级的险种，必须参加所属公司的课程培训，测验合格后经过保监局备案才能开始相关产品的销售。寿险营销员可以通过考试获得更多的寿险产品营销范围，可以设臵高等级的代理产品佣金提成率高于低级别产品的佣金提成率，从而提高营销员培训的积极性。
(4)培训体制改革
1)代理制向双轨制过渡阶段
寿险公司不仅要关心新入行人员的培训，还应当将注意力放在老员工的再教育培训。老员工往往具备广泛的社会经验、出众的沟通能力，但是在专业保险知识方面有所不足，对老员工的再教育培训可以让老员工迅速转变为促进寿险行业健康可持续发展的中坚力量。公司留存的老员工在工作经验和营销技巧上的长处和新员工在专业知识水平上的长处可以通过公司组织的经验交流会互相借鉴，取长补短，以内部流动和经验传授的方式带动整个公司综合素质的提升。企业文化培训和职业道德培训也将是留存的老员工培训重点，这方面的培训对提升现存营销员对公司的忠诚度以及规范展业行为具有重要意义。
2)从双轨制向员工制转型阶段
规范的入职培训和持续教育培训是员工制培训晋升制度的重点，完善的培训体系可以直接提高营销员的知识技能水平，改进员工的工作态度，适应快速变化的市场需求，从而能有效提高寿险公司的经营效益。为了形成行业统一的高效培训机制，寿险公司应当联合行业协会、高校以及培训机构形成一套标准规范的培训流程，必要时还可引入外部培训班，分期分批对保险营销员进行系统性培训，并颁发培训证书，作为换发《保险代理从业人员资格证书》和办理《展业证》的必要条件。 营销员管理体制改革，是我国保险业改革的关键环节。推进营销员管理体制改革，既要保证促进我国保险业持续、健康、稳定发展，又要保持从业人员规模总体稳定、素质不断提升、收入持续增长，具有一定的挑战性。 从我国保险业的现状出发，借鉴国外成熟的经验，有序推进营销员管理体制改革，保持我国保险业发展的活力，不断增强保险业服务国计民生、服务社会主义建设事业的能力和水平，具有战略意义。
经过30多年的高速发展，我国保险业已经积累了一定的发展经验，在实践过程中也一定能够将营销员体制改革做好、做成。中国保险业也必将跟随国家经济发展和人民生活水平的提升，继续蓬勃发展。
第四篇： 建立与完善镇级财政体制的探索
摘 要：为适应社会主义市场经济发展要求，理顺市与镇的财政分配关系，充分调动财政生财、聚财、理财的积极性，应建立规范的镇级分税制财政体制，增强镇财政自我发展、自求平衡的能力，保障镇级经济和社会各项事业健康发展。
1997年以来，慈溪市将观城、逍林列入小城镇综合改革试点镇，实施了较为规范的分税制财政体制。实践证明，分税制能够较好地理顺市、镇两级分配关系，规范镇财政收支管理，调动镇政府当家理财的积极性，保障镇级经济和社会各项事业健康发展。
一、浙江省慈溪市乡镇财政管理体制的演变
浙江省慈溪市乡镇财政体制建设经历了四次变革。1950年至1985年，实行的是统收统支的财政体制，即收入全额上缴，支出全额核定下拨，实际上是个报帐制的财政管理体制。1985年至1992年实行了划分收支，分级管理的半统半放的财政管理体制，即核定收入包干，超收分成，核定支出，包干使用。1992年至1999年末，实行了划分收支，核定收支基数，收入递增包干模式的财政体制，即按照税种和企业隶属关系，确定市级和镇级各自的固定收入(所得税、调节税)、共享收入(产品税)，同时考虑到地区间的平衡，对不同地区的收支基数、递增比例作了区别对待。以上体制都是与各个发展时期基本情况相适应的财政体制，但随着经济和社会事业的发展，也逐渐地暴露出其不彻底、不完善。面对慈溪经济社会事业的基础和迅猛发展的趋势，改革现行财政体制已迫在眉睫。
二、实施分税制财政体制应具备的条件
财政管理体制是国家在中央和地方以及地方各级政权之间，划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度，既属于经济范畴，又属于政治范畴。它的存在和发展是以经济、社会发展状况等因素为基础的，分税制作为分级财政管理体制下进行收支划分的体制，其实施需要具备相应的条件。即经济总量、经济结构、财政规模及与此有密切关系的人口集聚度、地理条件、交通等因素，要求以上诸项指标均达到一定的规模，才有实施的基础。
目前慈溪市的社会、经济发展已具备实施镇财政分税制条件。
慈溪市区域面积1154平方公里，人口101万，改革开放以来，慈溪人民充分发挥头脑活、市场经济意识强、吃苦耐劳的特点，全市有10万人长期在外经商、办企业、跑供销，占总人口数的10%，为地区经济的发展提供了源源不断的动力。1999年全市实现GDP143亿元，实现工农业总产值514.35亿元，全市23个乡镇工业总产值在10亿元以上的镇有18个，个私工业总产值在5亿元以上的镇有2b个，区域特色的个私块状经济初步形成。改革开放二十年来，在以下方面发生了深刻变化：
1.经济结构发生了深刻变化，基本实现了由农业大县向工业大市的跨越，正在向经济强市迈进。目前，我市已步入了工业化中期的初始阶段，1999年全市工商登记在册的企业已达11175家，个体工商户近6万户，二三产业的比重已占国内生产总值的91%，农村已有65.4%的劳动力从事二三产业。
2.经济运行机制发生了深刻变化，基本实现了由计划经济体制向市场经济体制的转轨，正在向经济国际化迈进。全市已有自营出口企业130家，出口供货企业656家，1999年全市自营出口额达3.3亿美元，外向型经济已成为推动慈溪市经济发展的重要力量。同时，至1999年底，国有、城镇集体企业及集体所有的乡镇企业已基本完成体制改革，按照市场体制的要求，做到了产权清晰，形成劳动用工竞争上岗的一种市场规范运作机制。
3.城乡面貌发生了深刻变化，基本实现了由农村为主体向城镇为主体的跨越。全市所辖23个行政区已全部建镇，乡已消失，并且市城区面积已达22平方公里，各镇建成区面积共有85平方公里，已有40%的人口生活在城镇，工业向小区集聚、人口向城镇集聚的步伐进一步加快，基础设施网络日益完善。
4.财政收入已初具规模。1999年财政收入8.8亿元，其中镇级一般财政收入为7.9亿元，平均每个镇3435万元;一般预算支出为1.75亿元，平均761万元，连同预算外资金，全市镇财政支出为5.15亿元，平均每个镇2239万元。应该说，镇财政已具有一级政府所要求的总量规模。
三、镇财政分税制体制实施后产生的效果及存在问题
(一)镇财政分税制体制的基本内容
为适应社会主义市场经济发展要求，进一步理顺市与镇的财政分配关系，充分调动镇财政生财、聚财、理财的积极性，增强镇财政自我发展、自求平衡的能力，从1997年开始，对小城镇试点镇实施分税制财政体制尝试。实践证明，以税分成的分配形式，既能增强市财政宏观调控能力，又能照顾镇政府利益，调动镇增收节支、发展经济的积极性。从2000年开始，我们在总结分税制试点取得一定经验的基础上，在全市范围内实施了以划分收支、分税分成、确定上解或定补基数为主要内容的分税制财政体制。具体做法是：
1.确定原则：一是财权与事权相结合的原则。根据镇级政府的事权，合理划分收支范围，进一步完善其财权。二是综合平衡的原则。根据区域经济发展现状，分类确定，转移支付，适当调整镇际间的既得利益。三是稳定基础，发展财政的原则。保持镇级财政的既得利益，就增量部分倾斜于镇，以壮大镇级财力。
2.核定收支范围。一是按照属地管理，兼顾行政管辖划分收入范围，按税种划分市级收入、市镇共享收入、镇级固定收入。考虑到各镇经济发展的不平衡性及财政供养人口差距较大的实际情况，实行了按镇分类确定市镇共享收入分成比例。二是根据市与镇的事权划分，核定支出范围。镇财政主要承担本级政府运转所需支出以及本镇经济、事业发展和社会管理所需的支出，并规定，实行分税制后，增人不增支，减人不减支，因正常工资调整而增加的镇财政支出，也由镇财政自求平衡，市财政不作补助。
3.核定上解或定补基数。为合理调节镇与镇的财力分配，在确定分税分成的基础上，1999年实际税收入库数和应得财力为基础，计算所得可用财力大于应得财力的，其差额为定额上解数，从2000年开始按市镇共享收入和镇级固定收入增幅同幅递增;小于既得利益的，其差额为定额补助数，一定三年不变。
4.建立转移支付。在划分财政收支范围基础上，市财政适当集中统筹一部分财力作为转移支付需要。在保证原有利益的前提下，市财政在各镇新增财力留镇部分中集中统筹20%用以转移支付，以弥补相对困难镇的财力不足，缩小镇际间财力差距。
(二)实施分税制初见成效
1.促进镇级经济的发展。分税制财政体制的实施，使镇政府收入与税收收入有了更为直接的联系，而税收收入增长的根本源泉是经济发展的总量和质量，这就促使镇政府更加主动地引导镇级经济的发展方向，着力进行经济结构调整、提升经济层次。一是发展个私经济。党的十五大把个私等非公有制经济从“拾遗补缺”、“有益补充”上升到“社会主义市场经济的重要组成部分”，个私经济的地位有了质的提高，其在农村的发展具有了天时、地利、人和的优越条件，对政府来说既是新的经济增长点，而且其上缴的绝大部分税收属地方财政固定收入，因而在镇财政分税制体制下，镇政府支持和发展个私经济、培植地方财源变得更加必要和迫切。二是促进了镇级经济由量的扩张向质的提高转变。企业所得税作为我市镇财政分税制体制中80%留镇的税种，其增长的显著特点就是效益推进，就必然要求镇政府注重经济效益，大力发展市场前景好，能出口创汇，效益显著的经济增长项目，同样，营业税、个人所得税等的分成也能使镇政府产生触动，引导相应产业的快速发展，从而促进整个产业结构的调整。三是推动镇级经济走科技发展道路。镇级经济要持续、稳定、高速发展就必须依靠科技进步，由科技带动产业的发展，提高产品竞争力，同时以新的管理理论提高企业的管理档次，增强企业家的素质。分税制体制的实施，使镇政府对科技推动经济作用的认识进一步明确，更加注重科技人才的引进，提高产品科技含量，提升企业管理层次。
2.促进了镇财政的发展。分税制财政体制的实施，明确了财权和事权，强化了镇财政的职能，镇政府收支具有了自主权，真正体现了当家作主，提高了理财积极性。一是镇财政收入呈增长态势。这主要得益于两方面：第一，分税制超收激励作用的发挥，使镇政府积极做好增加财政收入的各项工作，拉动财政收入的增长;第二，镇财政真正成为一级独立的财政实体，可用财力由镇财政统一调度，没有了区分预算内、外收入的必要性，真正实施了镇财政综合预算、综合管理的模式。二是能主动处理好“吃饭”与“建设”的关系，坚持量力而行、量入为出，以收定支的原则，确保镇财政收支平衡。三是注重把节流工作和合理有效使 用财政资金结合起来，大力遏制财力浪费现象，坚持勤俭办事，把有限的财力用到最需要的地方。四是遵守财经纪律，严格预算办事，使管理真正到位。镇财政分税制的实施，还有利于相关管理措施的推行，如对镇级行政事业单位实行“零户统管”等，进一步强化部门单位财务收支活动的监督。
3.促进了税收征管。目前，慈溪市工商登记户达6万多户，税收征管难度大任务重，漏征漏管仍有不少，给公平竞争经济环境的建立带来负面影响。在原包干型财政体制下，税收增长与镇财政收入挂钩不紧，镇政府抓税收征管的积极性不高。分税制体制实施后，镇政府开始认识到要增加财政收入，必须加强税收征管工作，由过去的“要我管”变成“我要管”，从抓税收征管的配角转向主角。(1)提高了政府管税的积极性。今年以来，全市各镇普遍开展了抓税收促征管行动，对辖区内的经营户特别是家庭个体加工业进行彻底的调查，建立起一批以镇政府为主，国地税参加的联合征收站，逐渐形成镇政府牵头，税务为主，工商、公安、供电等部门配合抓税收征管的局面，镇政府真正起到领导、组织、协调一方税收征管工作的作用。(2)促进了镇政府维护税收执法的坚定性。以往出现的镇政府单纯考虑地方企业利益，争取减免税优惠，甚至替被查企业说情的状况大为改善，使镇政府增强了政策原则性。(3)经济发展环境有了较大改善。税收征管工作的加强，有力地维护了正常的税收秩序。
(三)在设计分税制体制时存在的主要问题
经济发展与财力增长之间的矛盾。尽管，在新一轮分税制体制中采用了分类确定不同留成比例、上解基数递增和定额补助基数不变的办法，这一办法对平衡各镇财力起到了一定作用，但随着运作的深入和时间的推移，经济发达镇与不发达镇之间财力差距不断拉大。经济发达镇税基较大，而经济不发达镇税基较小，在保持税收同幅增长的前提下，经济发达镇可用财力增加额要远远大于经济不发达镇可用财力增加额，更何况经济发达镇税收增长速度要高于经济不发达镇。
四、研究和思考的问题
1.建立适应分税制需要的镇国库体系。首先，要建立镇级国库。国库工作是财政预算执 行的一项重要基础工作，《国家金库条例》规定： “国家金库按照国家财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库”。虽然我市各镇经济迅速发展，各项改革也不断深化，实施了市对镇分税制财政体制，但绝大部分镇财政没有国库的配套，导致镇财政的许多职能不能得到充分发挥。建立和完善适应分税制体制的镇级国库，有利于税收分成落到实处，节约资金滞留时间，由资金“循环旅行”变为“留解及时”，镇财政可以更好地调度资金，统筹安排财政预算。其次，要完善镇国库管理法规，理顺镇国库管理体制。要进一步修改、完善和健全《条例》与《细则》，将镇国库职能、职责、权限予以明确到位，在镇国库会计基础制度建设上寻求新突破，要改变长期以来财政资金存款不计息、划拨不收费的规定与做法，对所有经办和监管机构制定出细化的处罚规定，以强化加强国库管理基础建设的“根子”。最后，建立镇国库会计核算网络系统，在监控体系上“复位”。当前，税务、财政、银行都已配备和使用电脑处理资金收纳划拨业务，但各行业各自为战，不成体系，为此，建议尽快构建财税库银等相关机构业务工作电脑横向联网，达到各行业数据信息共享，实质性地促使市、镇政府各项建设事业快速、健康、高效和全面发展。
2.建立和完善财政预算调度资金。为保证预算内资金的正常运转，简化和建立统一规范的资金调度办法，缓解镇财政收入增长缺乏弹性及收入的季节性而造成的预算内资金的不平衡性。市财政应加大均衡力度，对已建立国库的镇，合理确定镇国库留解比例，提前下拨定额补助数;对未建立国库的镇，按照核定返还基数和上解基数相抵后的净返还数同上划收入挂钩核定返还比例，平时按比例返还，年终进行清算。市财政应加速镇财政资金周转速度，保证镇财政各项支出及时足额到位。这样，镇财政应得财力同所调度的资金基本一致，既减少了工作环节，又保证了镇财政预算内资金的供应。
3.建立相对完善的财政运作机制。市府要严格按照受益原则，决定镇政府所应承担的支出责任范围及相应的财力，尽可能减少职能的交叉。在设计镇分税制体制时，应按照一级政府，一级事权，事权与财权相结合的原则划分市、镇财政收支范围，保证镇政府能集中足够财力不定期满足其职能的需要，取消目前层层集中镇政府财力的不合理现象。如土管所、派出所等部门实行市主管局垂直管理。目前，我市村级基层政权与镇级相比更显得脆弱，村土地收入保证不了本村正常事业开支。但镇政府承担着村级政权建设的职能，每年有相当一部分财力用于弥补村级建设和事业发展正常开支不足。针对这一现状，我市今年开展了为期一 个月的固本强基工作组进村帮扶活动，对巩固村级政权、发展村级经济起到一定的作用，但无法从机制上彻底解决各村的种种实际困难。为此，在设计分税制体制时，应建立一种长期、有效的扶村机制，以保障镇财政有足够的财力扶持、发展村级经济和社会事业，引导镇政府扩大村的区域规模，走集约化经营路子。
4.建立更加规范的镇际间转移支付制度。镇间转移支付制度是合理调节各镇之间财力分配的一项重要制度。我市在初步建立转移支付制度方面作了一些尝试，但需要作进一步的研究和探索。为了缩小财力分配苦乐不均现象，应按照近期各镇经济发展战略和经济基础及财政收支水平等因素，在划分镇类别的基础上，分别制定不同类别镇的财力分配标准和定额，核定转移支付的基数，使各镇能够在市政府的帮助下，依靠增收来保障镇支出范围内的正常经费和事业发展的需要。
5.重新进行行政区域的划分。慈溪市目前各乡镇的行政区域，是在历史延续的基础上，于五十年代初根据地理特征和农业发展状况而确立划定的，较为符合当时慈溪经济和社会发展的要求。但经过几十年特别是改革开放二十年来的快速发展，我市经济和社会发展有了质的飞跃，乡镇区域划分的基础发生了较大的变化，尤其是在分税制财政体制实施以后，现行乡镇区域不适应社会、经济及财政发展的问题进一步暴露。主要有：1.盲目发展工业经济，阻碍地区产业优势的发挥。如处于我市边沿地区的某镇，是重要的产棉区，由于镇域范围内没有工业经济，该镇在财政上较为困难，为了解决财政困难，镇政府不顾交通落后、资源缺少等问题，大力引入工业企业，开辟工业园区，结果引入的企业经营状况不甚理想，财政的困难仍不能缓解，还影响了农业的正常发展。重新划分行政区域，可以把相邻白勺农业镇与工业镇合并，这样既可保证镇级财政收入， 又能够在一个镇的区域内，根据实际情况进行产业分工，确定地区产业发展的重点。2.不利于块状经济的整体管理。经过近几年的发展，我市的个私经济逐渐显现出几百甚至几千家个体户或私营企业生产同类产品的块状发展态势，由于这些块状的形成往往横跨几个毗邻乡镇，管理较难协调统一，对块状经济的规范和引导也难以有统一的力度。在分税制体制下，有的乡镇还出于自身利益的考虑，鼓励企业向本镇聚集，导致了“重集聚，轻规范，疏管理”问题的发生。通过重新划分行政区域，兼顾块状经济的分布情况，能够改变目前块状经济管理中存在的问题，进一步促进个私经济发展。
浙江省慈溪市财政局课题组
第五篇：创新社区党建工作体制机制的探索
创新社区党建工作体制机制的探索创新体制机制，是深入学习实践科学发展观活动的目标要求之一。近年来，各地在社区党建工作中，通过优化组织设置，扩大组织覆盖，创新活动方式，全面提高了社区党组织的凝聚力、战斗力和影响力，充分发挥了社区党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。但是，随着城市建管体制的调整和管理重心的下移，如何进一步提高社区党组织整合社会资源的能力水平，发挥其领导核心及组织协调作用，显得十分迫切。这就要求进一步加大社区党建工作体制、机制的改革创新力度。在实践中，我们从以下几个层面积极进行探索，收到了较好的成效。
一、完善社区工作组织领导体系。在区一级层面，建立社区建设指导委员会，由区委分管党务的书记任主任，区组织、宣传、民政、劳动人事、财政等职能部门的有关同志为成员。领导小组下设党群办公室和社区事务办公室。党群办公室纵向上发挥社区党建工作牵头组织作用，明确组、纪、宣、统及群团部门在社区党建工作中的职责和任务，协调区内各方党建工作力量;横向上发挥纽带作用，统筹、协调驻区单位党组织发挥作用，形成推动社区党建的综合优势。社区事务办公室的主要职能为，明确界定社区自治、协管和监督的内容，统一研究、部署、检查社区工作。建立和完善社
区工作准入机制，社区工作由社区事务办公室下达任务，属于有关部门自身完成的行政性任务，不得硬性摊派到社区。各政府部门(派出机构)承担的事务性工作，需要社区承担或协助的，必须转移工作职权和经费。
在街道层面，建立事业单位性质的街道社区工作指导中心，充实城市街道社区工作领导力量，充分发挥党建工作联席会功能。目前城市街道党工委的党建工作任务、工作要求已与乡镇党委区别不大，城市街道党务书记、组纪宣干事事实上承担了相当于乡镇党委3-4个人的工作任务。城市街道党工委要增设专职组纪宣委员岗位，与街道党务书记、组纪宣干事一起组成街道社区工作指导中心领导班子。成立社区工作指导中心，核定专项事业编制，其主要职能是领导、指导社区工作，并作为定期吸纳为事业编制的优秀社区专职工作者的蓄水池。
二、构建"一体两翼"的社区工作模式。社区工作者的压力主要来自于对上负责和对下负责难以有机统一。上面布置的任务完不成，影响考核成绩。服务百姓不到位则会影响下一届居委会选举自己能否当选。因此，可在社区层面成立民办非企业单位性质的社区公共服务中心，由党群工作站、劳动保障站、民政工作站、计生服务站、社工服务站等构成。以社区党组织为领导核心，以社区党建工作联席会分会为依托，以社区居委会和社区公共服务中心为"两翼"开展工作。
社区公共服务中心人员与社区党组织、社区居委会干部一般交叉任职，社区公共服务中心主任、社区党组织书记、社区居委会主任一般实行一肩挑。社区公共服务中心作为街道办事处派驻社区的专业工作机构，在街道办事处的领导和政府职能部门的业务指导下开展工作，接受社区党组织的领导和社区居委会的监督。主要职能是代理代办政府在社区的公共服务，协助社区居委会办理社区公共事务和公益事业，开展便民利民服务。通过构建"一体两翼"的社区工作模式，达到集中办事、集约服务、兼容共享的效果。有条件的社区另设社区卫生服务站、社区超市、社区药店等，实行低利润有偿服务。
三、建立社区专职党务工作者队伍。社区党建工作要抓基层、打基础，为社区居民群众办实事、做好事，创新创优各项工作，必须有一支作风过硬的社区专职党务工作者队伍。目前各地城市社区设定的专职工作者岗位一般为主任1名，副主任2名，主任助理2名，未设专职党务工作者岗位。社区党组织书记和居委会主任一般"一肩挑"，主任非党员的社区，一般由党员身份的副主任兼任书记。由于社区工作头绪复杂，社区工作人员负担均较重。社区书记、主任"一肩挑"不能较好保证党建、群团等工作的开展。要在社区党组织换届前，为每个社区配备专职党务工作者。公开选聘年龄相对较轻，阅历较为丰富，政治素质高，具有一定的知识水平和
较高创新能力的党员同志，充实社区党组织队伍，专职从事基层党群工作。
四、健全社区专职工作者管理工作机制。一是建立社区专职工作者职业资格制度。对现有的社区干部进行社会工作者职业认证考试，合格者过渡为专职社区工作者。面向社会推行社会工作者资格认证考试，新录用社区专职工作者，须取得由区或区级以上人事、民政部门颁发的社会工作者职业资格证书，通过公开招聘、公开选拔、竞争上岗等程序进入社区专职工作者队伍。二是建立和完善选拔任用机制。严格按照规定程序，选拔优秀社区专职工作者担任社区党组织书记、主任等领导职务。目前社区工作者的上升空间比较狭窄，选聘为街道事业编制的比例较小、机会太少。社区专职工作者择优进入事业单位要制度化。采取组织推荐、民主测评、公开考试、严格考察等程序方法，按照一定比例，每年将优秀社区专职工作者选聘进入社区工作指导中心，解决事业编制，但仍留在社区工作，确保社区工作的稳定性、连续性。三是完善教育培训机制。区层面培训社区党组织正副书记、居委会主任，街道培训居委会副主任、委员。社区党组织书记、社区居委会主任的集中培训，每年不少于5天;其他社区专职工作者的集中培训，每年不少于3天。四是健全收入正常递增机制。建立社区专职工作者收入正常增长机制，每年提高体现工作实绩的奖金数额，逐步缩小与事业单位人员
收入差距。五是完善目标考核机制。进一步强化社区专职工作者的岗位责任制，采取个人述职，党员、居民群众和驻区单位代表评议，街道检查考评相结合的方式，对社区专职工作者履行岗位职责等情况进行严格考核，并将考核结果与报酬待遇挂钩。六是完善激励约束机制。积极引导社区专职工作者参政议政，市、区人大、政协换届，名额适当向社区专职工作者倾斜。对考核结果优秀、实绩突出、群众公认的社区专职工作者，要进行宣传、表彰和奖励。畅通输出渠道，对工作积极性不高、能力不强、实绩不明显、居民群众不满意的，要按规定程序及时作出调整，形成动力与压力并存、激励与约束相联的监督管理机制，努力造就一支数量充足、结构合理、素质较高、相对稳定的社区专职工作者队伍。
五、探索"8+N"岗位认领机制。积极推进社区党建载体创新。社区建立政策宣讲服务队、义务联防服务队、民事调解服务队、居家养老服务队、家电维修服务队、环境整治服务队、法律咨询服务队、医疗保健服务队等8支义工服务团队。条件成熟的团队进行社会团体登记注册，符合建立党组织的将支部建在团队。在入党积极分子中开展"志愿者社区行"活动，在无职党员中深化"定责上岗"活动，在在职党员和机关干部中推进"服务进社区"活动，认领上述8个团队中的服务岗位。亦可根据自身特长，创造新的服务岗位，即"N"。通过岗位认领，使每一个党员、入党积极分子都能在社区发挥
作用。
六、实行机关事业单位党员服务进社区制度。建立机关事业单位在职党员干部到所居住社区党组织报到制度，认领"8+N"义工服务岗位，积极参与社区事务。社区接待在职党员报到，并登记建立档案，实施台账管理，记录在职党员基本情况、活动情况及意见建议。根据机关事业单位在职党员职业特点、专业、特长，登记造册，设计活动载体，为在职党员发挥作用搭建舞台，提供方便。建立在职党员服务社区反馈制度，实行双重管理。社区通过《在职党员参与社区活动情况反馈表》，在每年考核、民主评议党员前，如实向在职党员所在单位党组织反馈其参与社区活动和表现情况。机关事业单位党组织就在职党员服务社区情况建立考核制度和公示制度，公示本单位党员干部服务社区情况，作为民主评议党员和干部考核的依据之一。实行干部考察进社区制度，提拔选任领导干部，必须听取其所居住社区党组织意见，在所居住社区进行公示。通过社区党建工作体制机制的创新，不断提升社区工作整体水平。(作者单位：江苏省南通市崇川区委组织部)