一、引言
“社区作为具体化的社会, 是社会的窗口和缩影。”作为国家治理体系的重要组成部分, 社区治理是国家治理在城市社区场域内的具体表现形式。实现良好社区治理的关键在于构建起健全有效的社区治理制度。同任何一种制度一样, 社区制度也不是静止不变的, 社区治理的制度变迁是一个外部环境和内部力量交互作用的基层社会构建过程, 随着社会条件、社会需求和历史背景的变化, 社区治理制度会发生扭曲和流变。也就是说, 在一种正常的情况下, 制度需要保持相对的稳定, 但当外部环境发生变化或内在结构出现调整之后, 制度也应及时进行相应的变革。改革开放以来, 在经济加快转型发展、社会结构趋于多元、群众诉求复杂多样的背景下, 上海在城市管理和社区治理上不断创新, 在社区治理制度建设、社区居民委员会自治能力建设、社区工作者队伍建设以及社区党建等多方面均实现了突破, 并取得了明显成效。但与此同时, 上海社区治理依然面临着诸如治理主体单一、形式大于内容、治理成效不显著等问题。
如何破解难题, 进一步完善社区治理的制度体系, 促进上海社区的良好发展成为了实践者和学术界关注的焦点。
进一步完善上海社区治理制度体系的关键在于正确把握改革开放以来上海社区治理制度变迁的历史, 总结上海社区治理制度变迁过程中制度变迁的特点、动力及路径等制度变迁规律, 发掘上海城市社区治理制度变迁背后的逻辑脉络。只有认真回顾上海社区治理制度的演变历程, 总结社区治理制度变迁的规律, 才能为上海社区治理制度创新提供更好的参考。
二、社区治理制度演进及其特点
20世纪80年代初, 上海市政府即提出建立“四个层次一条龙”的社会福利工作网络, 为各类困难人群提供生活服务。20世纪90年代, 上海陆续开展了以社区民主议事制度、居民直选居委会、社区事务公开、民意测验制度为代表的试点和制度创新工作。2006年, 上海开始建设社区代表会议、社区委员会等多元治理平台, 逐步形成了“条块结合, 以块为主, 各方参与”的社区工作机制。上海城市社区的管理体制、治理理念、治理制度体系趋于完善, 建立了基层党组织领导下的多元共治社区治理制度体系。2014年上海市委把“创新社会治理加强基层建设”列为1号课题, 立足基层实际制定了“1+6”系列文件。由此, 上海在社区治理制度建设、社区居民委员会自治能力建设、社区工作者队伍建设以及社区党建等多方面均实现了突破, 并取得了明显成效。
回顾上海城市社区治理制度变迁, 其变迁历程具有一定特色。首先, 在治理思路上采取体制放权和技术治理相结合的方式。一方面, 强调行政放权和分权, 管理权力下放, 重心下移, 赋权予街道;另一方面, 通过信息和互联网技术实现条块信息资源的共享、整合。其次, 在变革推动力上, 以行政力量为变革的主要驱动力。在“两级政府、三级管理”的管理体制背景下, 行政力量在社区治理中的主导色彩依旧显著。相对社会力量而言, 政府财力雄厚, 掌控的社会资源丰富, 行政力量在解决社会问题方面具有压力机制和资源支持, 能够快速出击解决突出问题。再次, 在社区治理结构上, 倡导“小政府, 大社会”, 业主委员会、社会自治组织与物业公司一样成为承接政府减负和职能转变的“托盘”。最后, 在发展方向上, 基层党组织持续发挥领导作用。基层党组织在社区建设和治理中起到引领和导向的作用, 社区建设和基层服务成为党始终保持与群众血肉相连的重要途径, 是基层党组织团结群众、动员群众、巩固基层执政基础的主要场域。
三、内外合力:制度变迁的动力结构
上海社区治理变迁所呈现的上述特色, 与推动其变迁的动力结构紧密相关。制度变迁动力, 是促使原有制度发生改变的力量, 是对制度施加影响并使之改变的各种因素的总和, 也是促使原有制度条文和约束被创新、修改和废止以及推动制度的执行和操作进行调整和改变的作用力。制度变迁动力具有复杂性和可传导性。一方面, 制度变迁动力具有复杂性, 现实中的制度变迁受多重因素的影响, 是多种动力共同作用下的产物。另一方面, 制度变迁动力具有可传导性。它们并不完全都是促使制度发生变迁的直接原因, 而是通过各种因素之间的相互作用和相互影响, 以一种直接与间接相混合的方式共同推动着制度变迁, 在其互相影响, 相互传导的过程中, 制度变迁的动力就形成了一种层次性的分布。
就上海社区制度变迁而言, 经济体制转型是推动社区制度变迁的根本动力。经济管理体制改革的持续推进, 促使计划经济管理体制下的总体性社会在多个社会领域产生结构分化, 这其中不仅包括社会结构以及政府职能的转变, 也包括社区组织、城市基层社区功能以及基层社区功能实现途径的变化。由经济体制转型及市场经济发展所引致的社区内外部环境变化要求上海社区治理制度发生与之相适应的变迁。一方面, 经济体制的转型使得上海社区治理的外部环境发生了重大的转变, 促使原先的社区管理体制也需要相应发生变化。伴随着经济体制改革所引致的社会转型, 上海的经济社会环境发生了诸如单位制的衰落与解体、城市化与行政区划的调整、政府社会管理理念转变与行政管理体制变革等一系列重大的变化。在上述外部环境因素的共同作用下, 社区替代单位成为了国家治理的基本单位。作为国家治理在基层的重要载体, “单位制”解体后所转移出来的社会管理职能和公共服务职能需要由城市基层社区来承接, 社区作用和地位的逐步提高, 使得原先的社区管理体制也需要相应发生变化。另一方面, 在社区内部结构上, 在单位制解体、市场经济发展以及外来人口流入等诸多经济社会因素的影响下, 上海城市社区在居民构成、服务需求、组织结构、互动模式以及自治意识等各个方面均发生了剧烈的变化。面对社区内部这些剧烈的变化, 社区管理体制不得不作出相应的调整, 形成新的社区组织架构与运行机制以适应内部环境的变化。
综上所述, 在改革开放的大背景下, 经济体制转型是推动上海社区治理制度变迁的根本动力。经济体制转型引发了社区内外部环境的变化。社区居民需求多元化以及业主委员会的出现为上海社区治理制度的变迁提供了内部推力。
同时, 单位体制的逐步解体、城市化与行政区划的调整、政府社会管理理念转变与行政管理体制变革等一系列社区外部环境的变化为社区治理制度变迁提供了外部拉力。内部推力和外部拉力, 两种力量共同推动着上海社区治理制度的变革与完善。
四、制度变迁路径及其内在逻辑
在外部拉力和内部推力的共同作用下, 改革开放以来, 上海社区治理呈现出一条从激活社区的服务功能——行政内部向下放权——向社会分权——调动社会力量进行合作共治的制度变迁路径。改革开放初期, 上海市在面对经济体制转型以及社会转型带来的种种问题, 无法有效地解决膨胀的行政事务和社会需求时, 政府首先选择在原有体制安排下, 激活居民委员会的服务功能, 以应对改革开放所引发的诸多社会问题。随着改革的深入以及社区服务对象的增多, 政府主动调整城市管理体制, 通过行政系统内部向下放权的形式, 赋予街道更多的职能权限和财力支持, 使其成为准一级政府以全面统筹辖区事务。然而, 行政化的管理方式以及相对有限的治理资源无法有效解决日益增长的各类社会问题, 由此, 政府开始调整改革方向, 支持社会力量参与社区治理, 并通过加强党的领导的方式, 调动整合社区力量, 实现社区“善治”。
道格拉斯·诺斯在《经济史中的结构与变迁》一文中提出了“路径依赖”概念, 并用“路径依赖”理论阐释了经济制度的演进。路径依赖理论对于上海社区治理制度的变迁具有很强的解释力。
上海社区治理制度变迁中的路径依赖主要体现在变迁过程中政府的强势主导以及社区对政府的依赖。改革开放前, 政府主导逐步建立单位制和街居制的目的即为克服“总体性危机”, 通过将基层社会的公民组织起来, 纳入单位体系和街道—居委会体系的方式, 实现管控社会, 维持社会稳定的目的。十一届三中全会后, 上海在整个社会管理制度从合法性到运行机制都未有大的改变的情况下, 面临改革所表现出来的种种依赖单位体制所无法解决的社会问题, 如福利问题、社会保障问题、就业问题时, 为了向更多“单位”之外的对象提供服务, 以地区组织, 即街道和居委会取代单位成为城市管理体制运行的新载体便是一个自然而然或者说是唯一的替代选择。这其中的原因主要有二:其一政府管理方式的惯性, 政府习惯于采用自上而下行政化的方式管控社会。其二是改革开放前国家社会一体化模式, 弱化了社会力量, 社区的自组织资源比较缺乏, 居民对社区的归属感和认同感也较低, 单纯依靠社会力量无法承接政府转移出来的职能。两方面因素的共同作用“锁定 (Lock-in) ”了上海社区制度变迁路径, 使得发挥地区组织的服务功能, 以地区组织取代单位成为城市管理体制运行的新载体成为了社区治理制度变迁唯一的路径选择。
随着上海经济改革的推进, 单位制的逐步解体以及城市的快速发展, 一方面, 越来越多的单位体制外的人或是脱离了单位的人进入社区, 区街被赋予越来越重的责任, 越来越多的事务需要由社区承接, 对社区服务的内容和要求也越来越高。另一方面, 由于改革涉及的面越来越宽, 原有权力过于集中于条线式管理, 使得在街道居委层面, 出现了对于存在的社会问题“看得见, 管不着”的尴尬情况。因此, 循着制度变迁的路径, “二级政府, 二级管理”、“二级政府、三级管理”的设计, 旨在将权力下放至区和街道, 体现了由市到区、由区向街道下放权力的逻辑。在此期间, 街道和居委会对于社区的管理还是遵循着行政管理的模式, 行政化色彩浓重。随着改革的推进, 原有社会结构发生了质的变化, 伴随着社会资源多元化以及社会价值的多元化, 多元化的社会格局使得单纯向下分权的行政管理模式遇到了制度瓶颈, “两级政府、三级管理”的改革已经到底, 政府内部已经没有再进一步向下放权的空间。由此, 上海社区治理制度变迁方向开始由行政系统内部的向下放权转变为向社会放权, 通过淡化行政色彩, 加强党的领导来调动整合街道社区内部丰富的社会资本和各种治理资源, 培育、发展居民自治组织和民间组织, 促进社区自治功能的成长和自治能力的提升, 通过与社区力量的合作的方式, 实现社区“善治”。
摘要：实现良好社区治理的关键在于构建起健全有效的社区治理制度。本文以改革开放以来上海社区治理制度变迁历史为研究对象, 对其变迁特点、变迁动力以及变迁路径等制度变迁规律进行了总结归纳, 并进一步发掘了其背后的逻辑脉络, 以期为进一步完善上海社区治理制度体系提供有益借鉴。
关键词：社区治理,制度变迁,上海社区
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