小编精心整理了《公共行政新趋势论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。摘要：通过综述中外学者关于政府公共行政内涵的基本观点，从现代政府的一般行为模式入手，探讨政府公共行政能力的构成，认为政府发展战略的核心问题，是政府能力应与其行为管理模式相适应，而政府再造是提升政府公共行政能力的路径选择。
公共行政新趋势论文 篇1：
行政伦理价值冲突及其消解
在公共行政伦理学的研究中，伦理冲突有着特定的含义、表现和产生根源，它的实质是一种利益冲突、价值冲突。分析和解决伦理冲突的关键，是在确立一些程序指导原则，实施制度建设和个体伦理建设的基础之上，深入全面地研究和探讨具体的方法，使各方的争论能够在同一话语空间和对话平台上展开。行政行为伦理选择的真正实现有赖于伦理冲突的合理解决，有赖于遵循科学的行为选择的方法。
[关键词]公共行政；伦理冲突；伦理选择；
丁秋玲(1978—)，女，孝感学院政法系讲师，研究方向为公共行政伦理。(湖北孝感 432000)
在现实中，行政伦理主体的行为经常要在善恶之间、不同道德价值的冲突中选择。他们时常会面临着困境。身处“困境”和常常在困境中做出“悲剧性抉择”是当今公共政策和政府行为的主要特征之一。基于伦理冲突的深刻性和普遍性，西方的行政伦理研究试图理清社会体系中复杂的行政伦理关系。并对由此产生的责任与道德的冲突进行沟通与调解。它呈现的是一种异质文化与制度下解决行政伦理冲突的理论思路与对策，为我们的行政伦理研究与建设提供了“一面可参照的镜子”。国内有学者呼吁要加强伦理冲突问题的研究，认为：“行政伦理学就应该研究这些冲突的表现形式、冲突发生的背景，并为冲突的缓和与最终解决提供伦理的指导与有道德感的归属。”还有学者把伦理冲突问题确定为中国行政伦理的实质问题，“真正的行政伦理问题是如何处理现实行政伦理关系中的必然发生的矛盾和冲突，如何走出行政主体的行为选择所面临的伦理取向的两难境地。”本文就此展开探讨。
一、公共行政伦理冲突的含义及表现
伦理价值冲突是伦理学领域中的一种特殊现象。它是公共行政主体在行为选择时，面对不同行政伦理价值观念、行政伦理规范准则相互矛盾或冲突时所处的一种特殊状态。具体地说，公共行政主体在特定情况下必须做出某种选择，而这种选择一方面符合某一伦理准则，但同时又违背了另一伦理准则；一方面实现了某种伦理价值，但同时又牺牲了另一伦理价值。
在公共行政实践中，行政主体总是在客观环境提供的诸种可能性中进行伦理选择的。客观环境提供的选择有符合必然和违背必然之分，而符合必然的又有两种或两种以上情形。必然与非必然的冲突，反映了善恶两类不同性质行为的对立。作为公共利益代表者的公职人员，在善恶价值分明的行为方案中很容易实现伦理选择。在一般的利益冲突中，只涉及两者即行为主体和另一方，解决这种矛盾的正确办法要求把社会和公众的利益作为行为的标准。但在特殊条件下，例如，行政人员在效忠组织的义务与维护公众利益的职责之间。在遵守法律的规定和执行上级的指示之间，在履行多重义务或兑现责任之间，经常会出现尖锐的张力。在这种张力下。往往顾及了组织就放弃了公众，服从了上级的命令就牺牲了法律的精神。这种“顾此失彼”的两难境地，使得行政人员的伦理选择趋向复杂化。
一般说来，公共行政中的伦理冲突包括三个层次：一是伦理心理上的冲突，如伦理认知、伦理情感、伦理信念中的冲突；二是伦理行为选择和实施中的冲突，如不同的评价系统、多重选择方案和多重价值准则对公共行政主体的行为产生种种影响，从而造成背离与冲突；三是不同伦理体系之间原则规范要求之间的冲突。一方面，由于利益是伦理的基础，伦理是利益的体现，社会各公共团体利益不同，他们的伦理观念、伦理意志也截然不同，这就使得同一社会出现体现各种团体利益的伦理价值体系，因而产生伦理冲突；另一方面，由于同一社会里既有反映现有经济关系的伦理原则规范体系，也存在反映过去和未来社会经济关系的伦理原则规范体系，这些不同性质的伦理原则规范，必然对社会各团体的成员发生影响。对个体来说，既会接受当时占主导地位的伦理原则规范体系的教育，也会或多或少地受未来伦理观念的冲击和旧的伦理意识的渗透和影响。伦理冲突可以发生在伦理活动的全过程，但由于伦理困境总是通过伦理主体才能表现出来，是在伦理主体内部和伦理主客体双方相互冲撞、抵触的情况下才发生的，因而伦理冲突尤其明显地发生在伦理主体的行为选择过程中。
以上三个层次的伦理冲突分别发生于公共行政伦理活动的不同阶段，对行政人员的伦理行为选择产生不同的影响和冲击。但它们不是决然分离的，在具体的行为选择情境中，往往是混杂在一起，从而使矛盾冲突扩大化、模糊化。这增加了行政行为伦理抉择的悲剧性与悖论性，也促生了现实公共行政伦理冲突多种不同的表现形式。美国著名行政伦理学家库珀总结出三种最常见的行政伦理冲突为权力冲突、角色冲突和利益冲突。这里所讨论的冲突的不同种类，“不是根据事物性质所决定的固有分类法进行划分的。相反，只是从以前的经验和特定认识形式中产生的冲突的方式”，它们可以涵盖和体现实践中大多数的伦理冲突。此种分类，得到了国内行政学者的普遍认可，他们细化了这三种伦理冲突在不同行政情景下的具体表现，归纳为以下几种：第一，具体到公务员身上。就是作为普通公民的“私人”和作为公职人员的“公家人”的角色冲突；第二，公务员面临着对组织(上级)负责与对公众负责的冲突，其中隐含着权力与责任的冲突；第三，情理与法理的冲突，包括道德与法律、情感与法律的冲突；第四，无条件地执行命令与创造性、变通性地履行职责的冲突；第五，集体行动与个人选择的冲突；第六，由于任期制的限制，急功近利的短期行为和长远利益的长效机制之间也有着冲突；第七，价值冲突，如按照职业道德应当执行的命令与人类的普遍伦理规范相违背。
二、公共行政伦理冲突的根源和实质
伦理冲突在公共行政生活中客观存在，是一种较为普遍和复杂的现象。从根本上说，这种冲突是不可避免的。伦理冲突实质上是一种利益冲突，形形色色的冲突都与利益关联在一起，因为利益和需要是人们行动的内在动因，人们总是根据利益和需要来进行活动，公共行政领域中的人也不例外。其存在的现实根据是公共行政实践的广泛性和复杂性。
公共行政伦理冲突是公共行政伦理道德发展过程中的特殊状态，其产生不是偶然的，是公共行政内部矛盾运动的结果和表现形式，是公共行政有机体内部诸要素相互作用的产物。在百余年的发展与演变历程中，西方公共行政理论的范式几经变迁。可大致归纳与梳理出五种：(1)传统公共行政；(2)政策科学；(3)新公共行政；(4)公共管理、新公共管理；(5)重塑政府运动。公共行政学每种研究范式有着独特的形成背景、内容和基本特征以及各自的优劣。公共行政学的研究对象、范围、主题、方法和理论形态是随着现实行政管理实践的发展尤其是管理的范围、内容和方式的变化而不断发展变化的。新的理论范式的出场，转换了研究视角，引入了新的研究方法，拓展了
行政学的研究范围，其核心目标是要解决和消除原有各种矛盾和冲突，研究新问题、新情况和新趋势，其结果是促使了整个公共行政领域中人的行为方式和生活方式发生变革，带来了利益关系的重组和新的矛盾。随着利益分化和利益群体的不断演变，新问题的大量涌现，不同类型和层次的行政群体、行政个体之间的利益冲撞，有了比以往更直接、更重要的意义。因而，伦理冲突难以避免。从20世纪80年代中后期西方各国政府改革的景象来看，新的理论设计无法为公共领域的新现象和新问题提供完美的解释框架，更不能有效地消除以往实践中的各种困境，以至于公共行政领域弥漫着空前的知识、信任和合法性危机。新旧矛盾冲突在相当长时间内处于并存状态，这是造成公共行政中伦理困惑、伦理冲突的根本原因。
伦理冲突的产生也和公共行政人员所扮演的角色的广泛性有很大的关系，这是他的角色丛状态预制的。公共行政人员不只是单一的社会角色，而是一个角色丛。在现实生活中，公共行政人员也承担着一大堆角色：某部门的主管、某人的下级、某些人的上级、父母、儿女、配偶、邻人、朋友、公民、合伙人等等。同一角色，由于社会各方的要求和角色期望不一，所要进行的取舍不一。作为不同的社会角色，必须承担不同的相应社会义务和责任。德怀特·沃尔多在《伦理与公共行政》一文中将行政人的义务分为12种：忠于宪法的义务；遵守法律的义务；对民族或国家的义务；民主的义务；遵守组织一官僚制规则的义务；忠于职守与信守专业精神的义务；对家庭与朋友的义务；对自我(人格与尊严)的义务；对集体的义务；对公共利益或全民福利的义务；对全人类或全世界的义务；对宗教或上帝的义务。由于公共行政人员以角色丛的状态存在，这就极可能在历时态或共时态中出现与行政人员角色及其行政义务相冲突的他种角色及他种义务。就历时态而言，由于职业的可选择性及流动性，过去职业道德特征的遗留和当下职业道德的要求经常造成两难选择；就共时态而言，公共行政人员同时还有其他社会角色，在多重社会角色同时提出相应的要求时，很难做出两全其美的选择，“自古忠孝难两全”就是这种行政责任困境的表达。职业活动能在一定程度消解一般社会意义上的责任冲突。作为上级的下级和下级的上级，对行政行为的要求是不同的，作为行政人员所服务的公众中的成员，此人和彼人、此团体和彼团体的需要也是不同的。由此才有行政行为选择的艰难。
而行政行为选择的道德冲突更主要因为行为主体的角色是公共性和私人性的结合，它实质是一种价值冲突、利益冲突。任何人都是个体性和社会性的结合，既是“个人的存在物”，又是“社会的存在物”。进入公共行政领域，人的个体性和社会性就转化为私人性和公共性。人的存在的二重性决定了人的需要和利益的二重性，作为一个个体存在物，每个人都有维持自己生存和发展的需要即个人利益，同时，作为社会成员，又有维持社会共同体存在和发展的需要即社会利益。作为公共行政人员，相应地也有私人利益和社会利益的追求，但公共行政人员和一般的个体是不同的，因为他掌握着公共权力，是公共利益的维护者，对于别的公民而言的个人正当利益，对于他而言不一定是正当的，一旦公共行政人员利用手中的权力获得个人利益，无论如何都难以令人信服其合理性和道德性。公共行政人员是各种利益的载体，也是追求和维护各种利益的矛盾焦点，在其具体的履行职责的过程中，会经常性地面临各种利益关系。面对各种利益冲突。在多重冲突中，他的行为选择的动机和行为选择的效果就不能不成为人们关注的焦点。
三、伦理冲突的化解与行政行为的伦理选择
当发生伦理冲突时，行政主体在进行伦理选择时必然会处于一种难以抉择的境地。如果行政主体对伦理冲突不能有效地加以解决，伦理行为就不能得到切实的实现。因而，伦理选择的真正获得就有赖于伦理冲突的合理解决。那么，应该如何化解公共行政伦理冲突?
国内学者王伟、高晓红等从如何看待行政行为选择中的功利价值、如何处理行政选择中的目的与手段的关系、如何把握伦理妥协问题，来阐述怎样化解伦理冲突问题。冯益谦教授指出认识和克服伦理冲突最基本的方法是要坚持从具体的伦理境遇出发，坚持比较选择的原则，坚持优先选择的原则，来作出相应的伦理选择。美国行政学者库珀沿用西方行政学传统，认为应对伦理冲突、实现负责任的伦理行为有两个维度，即改革外部控制资源(法律、组织制度和规章等)和培养内部控制资源(个人的价值观、信仰等)。这些观点确定了处理各类冲突的标准或者说是准则，这些准则为分析当代行政世界缤纷复杂的伦理困境和伦理冲突问题提供了极具参考性的指导框架，在一个相对稳定、封闭的行政空间范围内，这种方式是可行的。但是，随着社会的全球化、多元化和动态化，这套规则就将遇到挑战，如果硬性照办套用，结果难免削足适履。库珀的内外部控制论被称为是一种“负责任的行政模式”，因为。此类模式给予了法律程序、组织制度建设方面的保障和行政人员个体伦理自主性的支持。可问题在于有了内部和外部的途径保证，行政主体并不一定能适时有效地解决各种伦理冲突。该模式未能指向冲突解决的核心层面——方法论层面。库珀也一再强调，他无意于并事实上也不可能提供一种终极的体系式的方法，这样的“模式”旨在提醒人们，在面临具体的伦理冲突时，要尽可能多地发挥自己的道德想象力，设想出更多的与具体情境相关的道德问题及其可供选择的决策方案，以便最终找到最合适的决策方法。
所以，我们认为分析和解决伦理冲突的关键，是在确立一些程序指导原则、实施制度建设和个体伦理建设的基础之上，深入全面地研究和探讨具体的方法，使各方的争论能够在同一话语空间和对话平台上展开。
公共行政的过程，就是分析伦理争议和解决伦理冲突，实现伦理共识的过程。从实践的角度看，解决伦理问题需要一个基本的伦理方法模式，这种模式是程序和方法的统一体。库珀在其《行政伦理学——实现行政责任的途径》一书中，指出人们在面临伦理冲突时一般要经过情感表达(好恶倾向)、道德规范(是非判断)的阶段，伦理分析乃至后伦理分析阶段。处理伦理冲突问题的过程一般循着上述的四个层次渐进展开，但是，并非处理每个具体的伦理问题都需要严格遵守这种逻辑顺序。一般说来，简单的问题只涉及情感表达，这往往与人们的情感好恶相联系。稍微复杂的伦理问题的解决，往往要通过道德判断和伦理分析这样两个层次。在这两个层次里可以培养决策技巧，还可以有意识地和具有某种程度地形成处理问题的方法，所以，它们对于公共行政行为的伦理选择最为重要。后伦理层次是将有关规则进行比较排序，追寻这些规则设定的本来目的和意义。
参考库珀的四层次理论，我们可以构建完整的消解公共行政伦理冲突的方法论模式。伦理分析方法的应用是一个过程。针对不同的具体伦理冲突场景，具有各不相同的应用方法、步骤和技巧。但不同冲突场景的伦理
分析方法和分析过程在操作上总是存在着某些共同性，一般说来，基本方法和操作步骤需要包括以下方面。
第一，认识和描述伦理冲突问题。主要是对伦理冲突进行质与量上的考量和把握：真实的冲突还是虚假的冲突?是属于公共行政全局性的问题，还是哪一个方面的具体问题，是制度还是行为，是决策过程还是执行过程，等等。分析总是从具体的对象开始的，而公共行政活动中的冲突总是错综复杂的各种事项的结合体，只有把分析对象的事实确定，进行聚焦、分析，才是准确的、深入的，从而为解决冲突提供认识论上的科学依据。
第二，利益分析方法。伦理分析本质上是利益关系分析，公共行政维护和调整的是公共利益。但是，这种公共利益体现在诸多方面，形成多种利益关系，涉及诸多利益相关方面，会带来多方面的利益冲突。有总体利益和部门利益的冲突，有公共部门利益和公民利益的对立，部门之间、部门内部的人员也存在利益差别。利益关系分析就是要明确公共行政活动中的各种具体伦理冲突涉及哪些层次利益主体，将采取何种方法和措施协调利益争端，以及对利益关系的调整是否公平和公正，是否是维护和坚持公共利益。利益分析的具体方法是多种多样的。需要根据分析对象的性质和特征确定。
第三，进行道德判断。在正确分析利益关系的基础上，就要对各种伦理冲突的属性作出道德判断，确定其伦理化程度和水平高低。公共行政和行政伦理不是凝固的，而是一个不断发展的动态过程。各种具体的实际的伦理冲突总是存在于一定的公共行政和伦理发展阶段，也总要表现出不同时代阶段的道德属性和特质。因而，要对其进行准确的判断和定位。
第四，确定可供选择的方法，就是要采取发散型思维，要尽可能多地发挥自己的道德想象力，设想出更多的与具体冲突情境相关的道德问题及可供选择的决策方案，这些方法都应当是解决该伦理问题的适用方法，但是，是否是最佳方案还需要对方法进行比较、评价。
第五，层级量化和兼容互利方法。在解决公共行政伦理困境时，关键是要判别公共行政中伦理冲突双方的价值的大小。即是要正确地规定这些公共行政伦理价值的等级次序，以便在伦理价值之间发生冲突的情形下。人们能够优先选择某一或某些法则，从而顺利而又合乎伦理地解决冲突。寻求兼容互利的做法，是寻求不同利益之间的交换和替代关系，寻求高于有关利益冲突之上的更高利益(最高利益)，寻找各种利益协调和平衡的可能。我们认为，在公共行政的现实条件下，要合理地解决公共行政伦理冲突，必须兼顾整体利益与个体利益、全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益，力求冲突双方两利。长期以来。人们的观念上有一个重大的误区，似乎整体与个体、全局与局部、长远与近期是完全对立、不可兼顾的。实际上，除极少数极端情况外，在大多数情况下两者是相互促进、相得益彰的。
总之，确定公共行政的基本利益目标和原则，进而寻求适当的伦理冲突处理方法和技巧，将公共行政伦理境界的升华与伦理能力的提升结合起来，才是有效处理公共行政伦理冲突问题的路径。
[责任编辑：薛 华]
作者：丁秋玲
公共行政新趋势论文 篇2：
现代政府公共行政能力构成探究
摘要：通过综述中外学者关于政府公共行政内涵的基本观点，从现代政府的一般行为模式入手，探讨政府公共行政能力的构成，认为政府发展战略的核心问题，是政府能力应与其行为管理模式相适应，而政府再造是提升政府公共行政能力的路径选择。
关键词：公共行政；政府能力；行政改革
一、提升政府行政能力是一个时代课题
政府行政能力是公共行政的一个永恒话题，也是世界各国普遍关注的问题。在整个公共行政的领域中，一切有益的探索和合理的变革，都是以提升政府能力为宗旨。以“新公共管理（NPM）”为核心的当代西方国家“政府再造”（Government Reengineering）运动，目的在于提升政府公共行政能力，改善政府管理绩效。提升政府公共行政能力也是当代中国政府改革与治理的目标导向。温家宝总理在十届全国人大第三次会议的政府工作报告中首次提出“努力建设服务型政府”。政府行政能力是一种强大的社会资本，它能有效地调动政治资源、经济资源和社会资源实施公共管理，推动经济社会发展。
二、中西方学者视野中的“政府公共行政能力”
什么是公共行政能力，政府公共行政能力的构成包括哪些要素，学者们各有定义。
（一）西方学者的观点
在阿尔蒙德看来，政府能力是指政府职能能否成功地适应环境挑战的程度。具体而言，是指建立政治行政领导部门和政府行政机构，并使它们拥有制定政策和在社会中执行政策，特别是维持公共秩序和维护合法性的能力[1]433。它具有系统性、适应性和发展性。
D·C·斯通认为，政府公共行政能力是指政府从事规划与执行政策、计划、方案或措施，以实现共同目的的机关能力。G·D·施贝斯曼等人指出，政府公共行政能力的建构包括发展政府之潜力，以做好其在完成过程中的任务[2]305-306。斯通等人提出的“政府公共行政能力”具有综合性、双重性。
J·劳勃认为，政府能力指政府满足人民需求，找寻解决问题的方案，处理各种资讯，制定目标的优先顺序，政策的内容和程序的规则，提供回应，根据评估的基础改进原来的行为的能力。R·霍金斯则认为，政府行政能力建设的核心课题，乃在抉择与发展各项行政制度的安排，也就是说政府能力建设带有浓厚的政治色彩[2]307。在劳勃等学者看来“政府行政能力”多维性、服务性。
（二）中国学者的观点
张成福认为，政府行政能力系指政府有效采取集体行动，提供优质公共物品的能力。政府行政能力涉及多个面向：1.预测及掌握变化的能力；2.制定周延而明智的公共政策的能力；3.发展不同方案及执行政策的能力；4.吸引及有效运用资源达成政府目标的能力；5.持续学习，成长及适应未来挑战的能力[3]22。
金太军指出，政府行政能力是指政府依据自己拥有的公共权力、通过制定政策和组织，实施自己承担的职能，贯彻自己的意志，实现自己目标的能力。具体有八大能力构成：1.社会抽取能力；2.社会规范能力；3.维持社会秩序的能力；4.社会整合能力；5.维持社会公正的能力；6.创新能力；7.宏观调控能力；8.自我更新能力[4]499。
施雪华则强调，政府公共行政能力是为完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量和力量的总和。在他看来，政府公共行政能力包括：1.社会行为能力；2.公共职能能力；3.公共产品生产能力；4.社会资源配置能力群；5.政策过程能力；6.政治社会化能力；7.社会发展能力；8.处理国际关系能力[2]302。
张康之将政府行政能力概括为：财政汲取能力、分配能力、管制能力[5]297-298。另外，《中国城市竞争力报告》（主编：倪鹏飞，2005年社会科学文献出版社）一书中指出，政府管理能力包括：规划能力、社会凝聚能力、财政能力、服务能力及创新能力。
从以上关于政府公共行政能力的内涵界定来看，说明政府行政能力概念确实复杂，其构成具有多维性、发展性。现代公共行政是政府为实现特定目标，处理社会公共事务，向市场和公民社会输出的一系列公共行为。沃尔多认为：“公共行政的中心概念是理性行为，即正确計划实现特定的期望目标的行为。”[6]政府行政能力就是政府执行公共（集体）行为的有效程度。公共行政的行为界域，决定了政府公共行政能力的增长方向与内容。
三、“一般行为模式”下的政府公共行政能力
政府能力应该与政府行为相适应。政府只有具备相应的公共行政能力，才能最大限度地提升这种公共行为的有效性。纵观现代市场经济环境中政府公共行政的实践，政府的一般行为模式可概括为五个方面[7]189：公共物品的提供者，宏观经济的调控者，产权的界定者与保护者，收入及财产的再分配者，市场秩序的维护者。与之相适应的政府公共行政能力应包括以下五种能力。
（一）宏观调控能力
就是政府制定公共政策，主要是财政金融、货币产业政策，对社会经济生活进行宏观调控，对市场经济运行实施干预的能力。宏观调控与市场机制都是社会主义市场经济体制的有机组成部分。“市场对资源配置的基础性作用”和“国家对经济的宏观调控”，两者内在统一、相辅相成，共同构成社会主义市场经济体制的本质内容，缺一不可。正是通过财政政策、货币政策、产业政策和国民经济和社会发展规划等手段，现代市场经济国家的政府才能对社会经济生活实施宏观调控，实现经济增长、物价稳定、充分就业、收支平衡，推动经济、社会、人与自然的和谐发展。提升政府宏观调控能力，关键要根据经济运行的变化，把握好调控的方向、重点、时机和力度，改进调控方式方法，主要运用经济、法律手段，辅之必要的行政手段，促进经济平稳运行和持续较快发展。
（二）市场规制能力
就是政府为市场体系的正常运转提供必要规则和安排，并对市场行为实施有效的管制，维护市场有序竞争，实现市场与政府间利益合理平衡的能力。有序的市场对促进经济发展与社会和谐进步是有益的。“市场机制的正常运行以一定的规则和契约关系为前提，一旦这些规则及关系被破坏，市场机制就会失效。”政府对市场的合理规制，能使市场更充分、更有效地分配资源，提高资源配置的有效性。市场规制能力包括市场规则制定能力、市场体系培育能力、政府管制能力，三者缺一不可。政府要能提供一套法律制度和规则以维护市场秩序，并具有培育和完善市场体系的能力、构造市场微观主体的能力、创造和维护合理的市场结构的能力，同时政府还应有对市场失灵的回应能力。
（三）社会管理能力
就是政府通过制定专门系统规范化的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾、维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会、人与自然协调发展的和谐社会的能力。该能力包括维持社会秩序能力、整合社会利益能力、维持社会公正能力、处理公共危机能力。当前，政府公共治理中面临的严重问题是社会管理能力有薄弱，影响社会和谐建设。社会管理能力是政府构建和谐社会，推动社会发展的基本能力。
（四）公共服务能力
就是指政府供给公共物品和公共服务的能力。公共服务是现代政府的一个基本职能，服务型政府是现代政府发展的新趋势。在现代化的过程中，政府的公共服务能力，主要体现为“便民、利民、为民”的服务能力，为发展生产和扶持企业的服务能力，为市场经济体制的正常运行与健康发展的服务能力。我国传统的管理体制是行政管制型的政府，即事事需要审批和许可，公共服务意识与公共服务能力比较薄弱。要提升政府公共服务能力：一是政府要强化提供基本公共产品供给能力，特别是制度性公共产品的供给；二是政府要创新管理方式，更好地为基层、企业和社会公众服务。
（五）制度创新能力
判断一个政府是否优良的重要指标之一，便是该政府能否不断进行制度创新。从新制度经济学看来，政府的主要作用便是通过制度创新，提供制度安排，合理界定和保护产权。道格拉斯·C·诺斯认为：“从历史上各国经济发展的实际情况来看，好的政府往往促使制度变迁走向好的轨道，从而实现了经济增长。”[8]19制度创新能力就是政府通过创造制度环境，合理安排制度，建立一个足以减少交易费用的法律及其执行的框架的能力。制度是一种公共品，它的基本功能是增进公共秩序，提供激励机制，创造合作环境。因此，在市场经济条件下，政府应该以制度化的手段，对社会关系和社会利益进行有效协调与整合，不断增强政府治理的有效性。
结语
政府发展战略的核心问题，是重振与现代政府行为管理模式相适应的公共行政能力。如一国政府能够不断提升公共行政能力，构建全新的政府管理模式，那就会成为一个的有效政府。提升政府公共行政能力，取决于政府环境的改善，取决于重塑政府体制，取决于公民与社会的参与，取决于政府管理工具创新，取决于公共管理者的知识与技能。
参考文献：
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[5]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京：中国人民大学出版社，2002.
[6]德怀特·沃尔多.什么是公共行政学，国外公共行政理论精选[M].彭和平，竹立家，译.北京：中央党校出版社，1997.
[7]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.
[8]道格拉斯·C·诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海三联书店，2003.
作者：兰海军
公共行政新趋势论文 篇3：
社会治理模式创新及实现条件
【摘要】我国的公共行政模式，正经历由单向管理模式向参与治理模式的创新转变：社会治理主体由单中心向多中心转变，社会治理的手段由平面化向网络化转变，社会治理的目的由工具化向价值化转变。在我国目前的行政生态下，构建这一模式，必须以政府职能的合理定位、社会公共治理机制的建立、基层社区的健全发展作为支撑条件。
【关键词】公民参与 多元治理 公民社会 模式
变革和创新政府治理模式，使其具有对社会环境的最佳适应状态，是政府治理的永恒课题。20世纪90年代以来，在西方发达国家对“新公共管理”的市场治理模式的批判和质疑声中，“新公共服务”理论主张的开放、参与、合作、共赢的公民参与的多元治理新模式迅速崛起并日益引起人们广泛的关注。适应这一发展趋势，建立以政府为主导、公民参与的多维度的社会治理模式已经成为当前及未来我国社会治理模式的理性选择，正如胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年讲话中所指出：“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系。”笔者主要从公民参与治理这一视角，探讨当前正处于转变中的我国社会治理模式的创新及实现条件。
西方公共行政治理模式发展的新趋势
20世纪80年代中期以来，随着西方发达国家政府行政改革的全面推进，以新公共管理为基础的市场治理模式（企业家政府）占据主导地位。这种行政模式在推动各国政府改革、降低行政成本、消解传统全能政府体制、走出政府行政效能困境等方面取得了重大的突破，但它有着内在的缺陷或局限性，尤其是对公民参与的忽视。20世纪90年代以来，有很多学者对其有效性提出了批评。认为其背离了公共部门社会价值，忽视公共行政的公共本质，而这种忽视必然导致公共行政价值背离公共行政的本质属性，即公共性。另外，对新公共管理将民众视为政府的顾客，视为一种被动的、等待良好服务的消极角色，也提出了质疑。认为其使公民与政府之间的复杂关系转化为较为简单的买卖关系，因而降低了公民在治理过程中的角色与责任，难以培养公民的积极主动精神，有碍于民主治理的实现。在新公共管理奉为“圣经”的盖布勒和奥斯本的《重塑政府》一书中，你不会找到诸如正义、公平、参与等词中的任何一个。其所谓的治理主体多元化，只是执行主体的多元化，决策也即“掌舵”的权力依然垄断在政府手中；虽然它也强调顾客导向，但不管是服务标准的制定还是服务方式的选择，决策权基本上也都控制在政府手中；在公共服务供给方式的多元化中，不论是服务主体还是服务方式，依然由政府主导。因此，在热热闹闹的西方行政改革运动中，活跃着的只是政府的身影。
在这些批评声中，真正能够作为一种替代性的新理论模式的是美国学者登哈特提出的新公共服务理论。“所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演角色的一套理论”。①新公共服务理论认为，政府的主要职能是服务，而不是掌舵，现今政府的作用在于，与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决方案，从控制转变为协商、提供便利。新公共服务理论高举善治的大旗，旨在重新探讨关于国家与社会公共事务治理的新模式。它主张政府、企业、团体和公民个人通过合作、协商、伙伴关系，实现对社会事务的共同管理。在这种公民积极参与的多元社会治理中，公民的参与权和决定权得到极大程度的提高，公民在公共行政中扮演着积极的行动者角色，而原来在公共管理活动中居于主要地位的选任代议者和公共服务职业者则从主导者转变为合作者和咨询者。新公共服务理论主张的公民参与的多元治理是使公共利益最大化的社会管理过程，其核心是通过加强公民对社会事务的参与监督，从而建立起具有高度回应性的政府。
可以看出，新公共服务理论在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行反思和批判的基础上，试图超越新公共管理，重构公共行政治理模式，为我们提供一个充分尊重民主、公民权和为公共利益服务的理论框架。未来，这种强调公民参与的多元治理模式或许会替代当前那些基于经济利益和自我利益的治理模式而成为主导。但这并不意味着它是对官僚治理模式和市场治理模式的全盘否定。三种治理模式因其各自的价值与限制性，在特定的时期和环境下，可能会以某种治理为主导模式，但其互补的功能不可被偏废。正如登哈特所说，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这个框架中，其他有价值的技术和价值观（比如传统公共行政理论或新公共管理的核心思想）都可能粉墨登場。随着时间的流逝，这个争论肯定还会持续若干年。但新公共服务理论提供了一个令人振奋的观点，围绕这一观点，我们可以展望公共服务的前景。未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础，并与后两者充分结合。
转变中的中国社会治理模式的创新
未来学家阿尔温·托夫勒曾指出：“创造财富的新系统的出现，削弱了旧权力系统的每一根支柱，最终改变着家庭生活、商业、政治、民族国家以及全球权力本身的结构。”②长期以来，我国政府一直扮演着全能型的公共管理者角色。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，目前，这种角色已经无法有效适应多样化的社会现实，无法满足现代社会发展的需要，我国的社会治理体制，面临着一系列重大社会变化的挑战。在公民参与的多元治理视角下，构建适合我国国情的政府主导的，政府、市场、社会三维框架下的多中心治理模式，实现社会治理从单向行政向合作行政的转变成为必然的选择。
社会治理主体由单中心向以政府为主导的多中心转变。多中心治理模式是整合政府、市场以及公众的多元结构。社会治理的主体既包括在社会管理中一直承担重要甚至主导角色的政府，也包括这些年逐渐凸现出来的作为政府重要补充力量的社会非营利组织、市场化组织等。在多中心治理模式中，政府在治理中的主导作用不能被忽视。因为我国依然是发展中国家，保持稳定的现代社会政治秩序是最关键的，只有以此为保障，才能建立多元、健康的市场。加之我国市场经济体制依然还有很多不完善的地方，市场本身还存在着缺陷，因此离不开政府的权威和作用。多元治理模式是以发达的社会中介组织为基础的，目前我国社会中介组织还处于萌芽阶段，需要政府大力培植并促使其发展。因此，未来我国社会治理模式应当实行以政府权威为主导、市场机制与公民参与相结合的模式，即在坚持政府权威作用的基础上，强调政府与社会的合作，强调市场机制的积极引入，从而建立起政府主导的，政府、市场、社会三维框架下的多中心治理模式。
社会治理的手段由平面化向网络化转变。共治、共享、共识是网络化管理的明显特征。市场原则、公共利益、社会认同之上的政治国家与社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的结合等广泛的合作和协商民主，是网络化管理运作的基本路径。权力向度是多元、上下互动、相互依存的，而不是单一的和自上而下的。换言之，政府不再一权独大，依靠传統的统治权威对社会公共事务实行单一向度的管理，而是以公共服务精神为纽带，通过社会合作网络，将不同的公共服务主体联系在一起，通过灵活的组织结构和良好的分工协作，即建立在广泛协商基础上的合作关系，实现社会公共事务的共同治理。
社会治理目的由工具化向价值化转变。提高社会的效率不应该成为社会治理的最终目的，在效率实现的基础上体现社会公正，保障和实现公民的基本权利，追求人的全面发展应该成为公共行政的最终旨趣。因此，在对政府以及其他组织与公民关系的认识上，应该树立这样的理念：公民作为政府行政行为或者市场行为的相对方，享有参与权和发言权。政府与公民的关系，不仅直接影响到行政行为或市场行为的效果，甚至影响到政府的合法性。政府以及市场化组织与公民之间不仅是管理与被管理的关系、服务提供者与服务接受者之间的关系，同时还是被监督者与监督者的关系。政府、市场、公民应该携手共赢，共同承担社会责任。
我国公民参与的多中心治理模式的实现条件
研究一个国家的行政制度和行政行为时，必须进一步了解其与周围环境的相互关系。新公共服务所倡导的公民参与的多元治理模式作为产生于西方发达国家特有社会制度下的理论体系，在西方国家运用时是以发达的理性官僚制、完善的宪政体制，强烈的公民意识作为基石的。在中国目前的行政生态下，构建多元化社会治理模式必须从以下几个方面努力：
政府职能的合理界定是前提。“强政府”的社会管理，强在管理的有效性。因此，要解决好“强政府、大社会”社会治理中的政府角色的合理定位，实现“万能政府”向“有限政府”的转变。一是创新政府治理理念，建设服务型政府。在管理中体现服务，在服务中加强管理，实施人本管理，以服务人民为根本宗旨，着力发展社会事业和改善民生。政府应当把创造良好发展环境、向公众提供优质公共服务、维护和实现社会公平正义、强化科学化公共治理作为职能转变的目标。二是在市场经济条件下，政府职能主要体现在改善经济调节、加强社会管理、严格市场监管和提供公共服务等方面。作为服务型政府，其工作重点应是社会管理和公共服务。因此，凡是属于社会公共领域的事务，公民、社会组织承担不了的、市场机制也不能解决的，政府不能缺位，必须努力解决，并且要坚决管住管好。三是积极推进政府公共服务方式创新。公共服务的市场化、社会化、均等化，正在成为公共服务方式创新的发展方向。部分公共服务的提供，可以引进市场竞争激励机制，通过购买、委托代理、发包等方式交给社会组织、中介机构，由市场、社会来提供，或由城乡社区等基层组织承担，以扩大公共服务的供给，解决政府在公共服务领域投入不足、经营不善、效益低下、资源浪费等问题，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，降低服务成本，提高服务质量和效率。四是进一步加快推进政企分开、政资分开、政社分开，政事分开。政府与市场中介组织要分工明确，减少政府对微观经济运行的干预。公民法人或其他组织能自己办的，就让其去办；市场机制能有效调节的，就让其去调节；行业组织和中介机构能自我管理的，就让其去管。
社会公共治理机制的建立是保障。新的社会治理模式强调由多元公共管理主体构成的网络化的公共行政体系，不同主体具有平等的地位，通过协商和合作的方式共同实现社会治理的目标，因此必须建立多中心的公共治理机制。首先，应加强制度建设，一方面强化政务信息公开的制度约束，另一方面从制度上构建多元主体参与的途径和渠道，保障其他社会组织和成员参与社会公共事务的合法权利。其次，加快公共基础领域改革，打破公共基础领域的行政垄断，积极推进公共服务的市场化和社会化进程，拓宽其他社会组织和成员参与公共服务供给的空间和领域，提升公共服务供给的质量和整体效益。再次，自觉培育社会公众参与和自我管理意识。行政职能的转变离不开社会公众的支持，而社会公众自我管理意识的增强又成为转变行政职能必不可少的外部条件。人民生活水平和社会文明程度的不断提高，为社会公众实现自我管理提供了充分的物质条件和实现手段，而政府的正确引导又成为社会公众真正实现“自治”的必不可少的条件。社会公众参与和自我管理意识的培育离不开组织上与制度上的支持与保障，通过积极推进社区居民自治，实现基层村民自治和居民自治，保护自治组织的合法权益，充分发挥人民群众自我管理和自我约束的主动性和积极性，使社会公众真正成为社会公共生活的主人。最后，大力发展社会中介组织，切实发挥社会中介组织在社会公共治理中的作用。一方面为社会中介组织的发展创造条件，理顺社会中介组织管理体制；另一方面培育社会中介组织的自律机制，加强对组织成员的培训和管理，提升中介组织的业务素质和能力。
基层社区的健康发展是路径。社区是居民自治组织，但同时也肩负着基层自我管理、自我服务的任务，社区作为具有共同文化维系力的群众基础机构，为居住在一个固定区域内的居民，起着一种媒介桥梁作用，在基层社会管理中的作用越来越重要。因为社区内的居民具有共同的利益，面临着共同的问题，因此，公民在社区层次上的社会参与具有积极性、主动性。
社区治理模式要发挥作用，必须注意四个原则：第一，规模原则。即以最小的成本获取最大的服务，以最低规模的社区组织结构完成预期的服务目标。这一原则同时还意味着在解决公共政策的问题中，由下而上的自治过程比中央由上而下的管制过程更有效。第二，民主原则。在政策制定与执行的过程中采取民主决策的原则，让居民有充分而平等的机会参与社区事务的制定和执行。第三，责任原则。社区的成员是社区的拥有者，公共事务应以其偏好与需求为依据。因此，政府官员或民选代表所扮演的角色，应从过去凌驾于公民之上的角色，转变为支持公民参与的角色。第四，理性原则。社区主义治理模式的理性是一种类似哈贝马斯所构建的沟通理性，即所有社区成员，包括政府、民意代表、人民等，为解决公共问题理性地表达、倾听与了解自己与他人的意见、价值和选择，在共同参与中充分的理解对方。
目前，应从以下几个方面促进社区的健康发展：一是发挥社区在社会参与中的作用，健全社区党组织领导的基层群众自治制度，推进社区居民依法民主管理社区公共事务和公益事业，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。二是完善社区居民委员会组织体系，加强城乡结合部、城中村、流动人口聚居地等的社区居民委员会建设。三是积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，发挥业主委员会、物业管理机构、驻区单位积极作用，引导各类社会组织、志愿者参与社区管理和服务，推动社区服务业健康发展。四是全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明和谐的社会生活共同体。
公民参与的多元治理追求的是多元社会利益在行政治理过程中获得平等的代表和表达，追求的是在协商的基础上达成共识甚至形成合意。它的发展，需要一个强国家，也需要一个“强社会”；需要一个开放的政府和完善的参与制度，也需要一个利益代表和表达机制充分发育的社会。我们应在借鉴国外相关理论和成功实践的基础上，不断探索和创新，在进一步转变政府职能的基础上，建设一个共治的良性的社会。
（作者为信阳师范学院当代马克思主义研究所副研究员；本文系2013年河南省软科学研究计划项目“河南省农村综合改革试验区信阳市‘三化’协调科学发展对策研究”的阶段性成果，项目编号：132400410809）
【注释】
①张国庆：《公共行政学》，北京大学出版社，2007年，第635页。
②[美]阿尔温·托夫勒：《权力的转移》，北京：中共中央党校出版社，2000年，第18页。
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作者：朱进芳