本文一共涵盖3篇精选的论文范文,关于《绩效审计完善高校审计制论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！【摘要】政策绩效审计是以政策为对象的审计。文章以高校助学贷款政策绩效审计为研究对象，从高校助学贷款政策绩效审计的重要性出发，论证了助学贷款政策绩效审计的内容、方法、结果报告，为构建我国政策绩效审计的理论与方法进行了有益的探索。【关键词】高校；助学贷款；政策绩效审计百年大计，教育为本。
绩效审计完善高校审计制论文 篇1：
对高校财务引用绩效预算的探讨
摘要：绩效预算是高校财务管理提高效益的重要手段。文章解释了高校绩效预算，初步总结了高校绩效预算的步骤，并针对高校财务引用绩效预算的现状提出了几点建议。
关键词：高校财务；绩效预算
不论作为准公共部门，还是作为非盈利性单位，高校都必须要通过预算方式从国家政府部门申请取得拨款，并且同时也要通过预算对其内部各职能部门分配拨款。因此，预算是高校的重要经济管理手段。我国以往的高校财务预算制度采用的是以投入预算为主的管理形式。然而，随着我国社会主义市场经济的不断发展，高校的资金来源呈现出多元化局面，其资金用途也更加复杂，以投入预算为主的财务管理形式弊端日渐暴露，客观上无法满足高校财务管理体制发展的需要。只有统筹财力资源和提高资金使用效益，引用以产出效果为导向的绩效预算管理形式，才能使高校财务管理体制的发展更上一层楼。
一、高校绩效预算的涵义
高校绩效预算是一种由预算主管机构对高校预算计划（包括高校业绩状况和预期业绩目标）通过科学的评价体系进行成本收益分析，据此分配财务资金的后果导向型预算模式（新绩效预算）。绩效预算由绩、效、预算3个要素组成：“绩”是指财务支出所要达到的目标，“效”是指用具体指标评估完成的情况和取得的成绩，“预算”是指财务为这一支出目标提供的拨款额。其实质是为了达到目标，以资金使用效果为依据，统筹安排预算资金。将它运用到高校财务中，不仅能提高高校的资金使用效率，还能实现资源优化配置。
二、高校绩效预算的步骤
高校各部门首先根据其职能确定自己的使命。明确了使命后，各部门通过长期战略规划来制定其战略目标。
在战略目标引导下，各部门确定落实战略目标的具体项目。
在各部门和财务部门协调基础上，确定项目的绩效测量指标。
项目实施后，绩效测量的结果反映出整个部门在预算、项目管理、人事管理等方面的成绩和存在的问题，这些信息将反馈到下一年战略规划、项目和预算决策中去，直接影响到下一年度的预算安排（如图1）。
三、高校财务引用绩效预算的现状
随着政府采购、国库集中支付等一系列措施的推行，部分高等院校在绩效预算管理方面做出了初步的探索和实践。绩效预算的实施是一项庞大而系统性强的工程，却都融入在编制、执行、监督、评估4个阶段的全过程中。在这一过程中，必须考虑诸多因素，才能使预算达到预定效果。但是事实上，由于高校实施预算改革的能力有限和高校内部的授权机制不健全等客观原因，一些现存问题阻碍了绩效预算所要达到的目标效果，具体表现如下：
（一）高校绩效预算编制不合理
绩效预算是近几年才引入国内的，在部分高校预算编制实践中，它缺乏对上一周期投入的合理绩效反馈和对未来项目的有效事前评估，造成了学校资金不能依据各部门的使命和项目目标的轻重缓急而合理分配。不仅如此，最关键是高校各部门在编制预算时往往只着眼于短期利益、局部利益，容易导致局部投资过热，造成高校财务上的损失和经济压力的增加。与此同时，由于高校各部门多渠道的收入支出在预算编制时并没有纳入高校预算中，脱离了预算的监督管理。
（二）高校绩效预算执行中问题重重
由于仍存在“重预算编制，轻预算执行”、“重分配，轻管理”的现象，直接影响高校预算在执行中对资金管理欠绩效，并且预算执行全过程的监督环节较薄弱，财权、事权的匹配关系没有全面科学的建立起来，造成了各部门使命与项目目标、绩效测量指标脱节，使得下一周期的项目目标和绩效测量指标没有可靠有效的参考标准。另外，规范绩效预算执行的财务法规体系部分陈旧，已不适应当前形势，致使预算缺乏法规约束和制度保障。
（三）高校绩效预算评价体系不完善
有效绩效预算评价机制的缺失，造成了高校各部门的效益意识薄弱，对完成未来的项目目标事前考虑不足，有时带有一定的盲目性和随意性。高校资金来源的多样性决定了高校的活动目标经常模糊不清，难以制定统一的高校计划目标绩效标准。由于信息不对称和现有绩效的失真，导致了绩效评价结果的应用存在很大困难并且绩效评价结果难与预算决策相挂钩。
四、高校财务引用绩效预算的建议
我们应该在分析和探讨现存问题的基础上，思考和探讨下一步高校财务引用绩效预算改革的方向，针对以上现状，提出以下几点建议：
（一）合理编制高校绩效预算
高校各部门务必要以上一周期投入的绩效测量指标结果作为本周期制定投入目标和绩效测量指标的参考依据，制订出一套能综合反映部门业绩的绩效测量指标，使预算经费与绩效目标之间紧密联系，既便于根据高校实际财力选择恰当的预算方案，也便于外部考核和监督。高校下属的院系、处、所及其附属单位的所有经费收入和支出都应由本部门负责编制，并提出预算建议方案然后逐级上报并通过审核最后汇总到全校的总预算里。如果与高校的宏观绩效目标存在差距，就需要上级部门对差距的程度和原因以及其预算的合理性进行分析。经修订，在达到绩效评价标准后再交付执行。为了保证预算得以完成，在实施预算管理时，学校还应当制定一定的激励措施，如可适当分权给各部门使用累计节余以激发员工完成预算目标的积极性。
（二）有效执行高校绩效预算
高校绩效预算管理要避免预算编制和执行相分离，就必须从各方面将高校各部门预算和高校整体预算编制逐步统一起来，形成全面预算管理；还应结合权责制会计制度、绩效信息反馈系统和绩效审计制度等配套机制来辅助绩效预算的执行。同时必须提高资金使用效益，使资源的经济效益最大化，并将高校预算向“重管理、重效益”转型，体现出绩效预算的优势。高校还要建立日常检查落实制度，严格监控所有与绩效相关的项目。对于完成了的项目，则要与考核目标进行对比评测，分析预算执行情况，掌握预算管理的规律，总结和处理预算执行、预算监督过程中的规律和存在的问题，为下一年度预算编制和预算执行提供准确可靠的信息和经验。除此之外，还要合理确定相关的部门掌握相应的财力，公正科学地分配资金，增加其透明度。借鉴国外经验并结合我国国情，应尽快修订已脱离现实的财务法规，使高校各部门执行绩效预算时能有法可依，保证预算目标的完成。
（三）逐步完善绩效预算评价体系
先确定绩效评价目标。绩效预算管理的首要及核心工作是确定预算目标，并由高校预算管理相关部门实施。然后建立绩效测量指标。绩效测量指标是联系预算和绩效目标的桥梁，预算可通过绩效指标来衡量是否达到绩效目标，绩效目标则通过绩效指标反馈预算方案的执行结果。绩效测量指标可通过先调查研究，后结合绩效评价目标进行科学测算来确定。接着选择绩效分析方法：成本分析法、运筹学分析法、系统全面分析法。在构建绩效预算评价体系的同时，应制定统一规范的绩效评价管理办法，明确绩效评价的范围、对象和内容，依据绩效测量指标对项目支出预算和部门支出预算进行绩效考核并将考核结果整理成绩效评价报告。还应逐步建立预算绩效反馈体系，部门预算的执行效果要与本部门下年度预算挂钩，并联系到相关责任人的岗位评估，所有与绩效相关的项目，一律按量化指标或定性内容予以严格的监督执行。通过对绩效预算管理规律性的逐步认识，掌握其操作方法，建立起一套有效的绩效考核办法，推动绩效预算的实施。
参考文献：
1、卓越.政府绩效管理概论[M].清华大学出版社,2007.
2、钟小陶.用绩效预算强化高校财务管理[J].中国科技信息,2007(11).
3、刘景艳,杨静.新建本科院校绩效型预算管理模式构建[J].唐山学院学报,2008(3).
4、谢琼.如何实现高绩效财务管理[J].中国集体经济,2007(10).
（作者单位：军事经济学院研究生一队）
作者：张 潞
绩效审计完善高校审计制论文 篇2：
论高校助学贷款政策绩效审计
【摘 要】 政策绩效审计是以政策为对象的审计。文章以高校助学贷款政策绩效审计为研究对象，从高校助学贷款政策绩效审计的重要性出发，论证了助学贷款政策绩效审计的内容、方法、结果报告，为构建我国政策绩效审计的理论与方法进行了有益的探索。
【关键词】 高校； 助学贷款； 政策绩效审计
百年大计，教育为本。1977年恢复高考制度以来，我国高等教育收费制度发生了多次变化。1978年到1989年之间实行免费教育政策；1989年开始实行教育成本分担制；1999年在考虑高等教育扩大招生规模时，政府又推出了高校助学贷款政策，确保“不让一个大学生因家庭经济困难而辍学”。助学贷款政策从1999年在8个城市试行到现在可谓是一波三折。助学贷款政策开展得不顺利，是由于多种问题的存在，缺少政府审计机关对该项政策的制定和执行进行政策绩效审计是导致问题产生的重要原因。
一、高校助学贷款政策绩效审计的意义
INTOSAI在《绩效审计实务指南》中指出，绩效审计可以按照对象分为“政策”“项目”“组织”和“管理”。其中，政策通常被定义为：在一定时间内利用一定的资源实现一定目标的举措。因此，绩效审计按照审计对象的不同可以细分为政策绩效审计、项目绩效审计、组织绩效审计和管理绩效审计。其中，政策绩效审计是以政策为审计对象的绩效审计。
政策的种类很多，不同的政策具有不同的定义。高校助学贷款只是政府在高等教育收费方面制定的一种政策，根据政策绩效审计和助学贷款政策的目标可以将高校助学贷款政策绩效审计定义为：以高校助学贷款政策为审计对象的绩效审计，通过这种绩效审计找出政策在执行中存在的问题，并分析问题产生的原因，确保家庭经济困难的大学生能接受高等教育，促进助学贷款政策的顺利开展，从而推动我国教育事业的发展。
据《新快报》报道：“2006年起，国家开发银行广东省分行通过一年一贷的方式，向全省115所高校发放助学贷款。截至2009年底，共有23.65万人获得了总额为13亿元的助学贷款。广东省教育厅学生助学工作管理中心主任欧阳谦介绍，截至2010年9月份，省属高校的助学贷款违约率为5.7%。”这一报道反映了大学生在助学贷款执行中存在的违约问题，其实助学贷款政策执行中存在的问题不仅仅表现在大学生身上，政策的相关主体身上都存在着。因此，对高校助学贷款政策进行绩效审计迫在眉睫，具有如下重要意义。
第一，有助于完善政策绩效审计理论。目前，绩效审计理论的研究比较成熟，然而政策绩效审计的研究理论却很欠缺。通过对高校助学贷款政策绩效审计的研究，可以为政策绩效审计的研究提供理论思路。
第二，有助于助学贷款政策的顺利开展。进行助学贷款政策绩效审计的目标是要检查其效果性如何，并将这效果与目前的现状相比较，找出存在的问题，分析产生的原因，提出改进的意见和建议，通过一次次的绩效审计，一次次的完善，推动政策的顺利运行，最终实现政策制定的预定效果。
第三，有助于提高助学贷款政策相关主体的诚信与法治意识。高校助学贷款政策涉及多方主体，主要有政府机构、银行、学生和学校。政府机构是政策的制定者，政策制定得是否正确、是否完善直接影响了政策所产生的结果和效果。因此，政府机构需要根据社会的需求，谨慎确定政策方针。助学贷款资金来源于银行，银行积极性的高低直接影响着政策的开展。比如说，2003年，由于还贷违约率的畸高，很多经办银行对政策开始叫停，那时助学贷款政策几乎处于停滞状态。提高银行的积极性，降低其拒贷、惜贷率对助学贷款政策的推行有极其重要的作用。大学生是助学贷款政策的直接受益者，他们的诚信度如何，对政策也有着直接影响。很多情况下，助学贷款的曲折发展就是由于大学生的诚信度低造成的。作为助学贷款的间接受益主体——高校，在助学贷款后续管理中的作用不容忽视。银行、学生和高校应做好三方的有效协调，促进助学贷款政策的顺利开展，给学生谋福利。
二、高校助学贷款政策绩效审计的内容
从高校助学贷款政策执行的现状分析，进行助学贷款政策绩效审计的内容是多方面的，下面主要从四方面来分析审计的内容。
（一）贷前申请审核工作
“吃大锅饭”的思想不仅在老百姓的心中根深蒂固，对一些接受了教育的学生也是如此。一些学生认为，助学贷款是国家给予大学生的一种福利，“不贷白不贷”，至于以后能不能还是另外一回事。还有一部分学生则具有超前思想，想培养自己的独立性，不跟家里要钱，就通过助学贷款获得自己的教育经费和基本的生活费用。这些情况的存在，导致了一些真正家庭贫困的学生并没有贷到款，也就不能实现政府制定助学贷款政策的初衷——不让一个大学生因家庭经济困难而辍学。因此，相关主体要严格按照助学贷款的申请条件进行贷前审核。
贷前审核审计工作一般步骤是：获取贷款学生的申请表和相关证件，核对申请表和证件信息是否一致，走访调查学生的诚实守信和遵纪守法等方面的品行，努力发现不符合申请条件的学生，作出贷前审核工作是否到位的结论。
（二）银行有无惜贷、拒贷
银行是助学贷款资金的直接提供主体，因此，银行主体积极性如何直接影响了助学贷款政策的执行和所产生的效果。
从我国东西部经济差异分析，我们知道西部贫困情况比较严重，大学生需要贷款的资金最多。然而，图1却给我们显示了截然相反的现状。东部地区的平均贷款率达到了59.72%，中部地区比东部地区近似低了2个百分点，而经济相对落后的地区平均贷款率比东部地区低了近20个百分点。这种现状存在主要是由于银行拒贷和惜贷。东部地区工业比较发达，大学生毕业后较容易找到工作，还贷违约率比较低，银行也比较乐意给这些地区学生贷款；西部地区工业相对落后，大学生毕业后难以找到工作，相对地，还贷风险比较大，因此，银行对这些地区的学生就会惜贷、拒贷。
银行有无惜贷、拒贷审计一般步骤是：获取当期和往期银行实际贷款、学生申请情况等相关资料，计算实际贷款人数和金额占学生申请人数和金额的比例，将这一比例和经济差距比较明显地区比较，得出差距存在的原因，努力发现银行惜贷和拒贷行为，得出银行是否存在惜贷和拒贷的结论。或者，获取当期和往期银行实际贷款、学生申请情况等相关资料，根据学校的隶属关系或专业将学生进行分类，计算分类后各类学生实际获贷人数和金额占银行实际贷款人数和金额的比例，将这些比例进行比较，得出差距存在的原因，努力发现银行惜贷和拒贷行为，得出银行是否存在惜贷和拒贷的结论。
（三）高校的后续管理
学校是助学贷款政策执行的中间环节，有责任协助银行做好后续管理工作。在助学贷款政策执行中，高校需要建立专门的管理部门，并任命专门人员负责学生的贷款工作。对毕业后的后续管理可以单独列为一块，由专人负责，跟踪记录贷款学生的毕业去向、联系方式、薪金水平、还款情况，并将获得的信息报告给相关贷款银行，降低违约还款的风险，促进国家助学贷款政策的有效实施。
高校后续管理审计一般步骤是：检查高校是否建立了专门助学贷款管理部门并有专人负责，抽样检查跟踪记录的学生个人资料，通过发函给银行询证高校是否将学生的信息报告给银行，得出高校后续管理情况的结论。
（四）产生的效果
政策绩效审计的总目标就是进行效果性审计。《关于国家助学贷款的规定（试行）》中明确指出了助学贷款的总目标“为促进教育事业的发展……”，《规定》的第二条中也指出了助学贷款的具体目标，“国家助学贷款是以帮助学校中经济确实困难的学生支付在校期间的学费和日常生活费为目的……”，在进行助学贷款政策绩效审计时需要根据是否促进了教育事业的发展这一总目标和是否帮助了困难大学生支付在校期间的学费和日常生活费用这一具体目标来审计政策的效果性如何，这种效果性可以通过助学贷款政策评价指标来定量、定性判断。
产生效果审计的一般步骤是：获取高校助学贷款政策的总目标和具体目标，通过计算和判断对评价指标进行赋值，将指标值和目标进行对比，得出产生的效果情况。
以上四点主要是从高校助学贷款政策的执行和产生的效果方面来分析的，而基于助学贷款政策的制定没有作分析是因为：政策是由政府部门经过慎重考虑和研究制定的，在进行绩效审计时没有太多的必要再对其是否可行进行绩效审计。加拿大的绩效审计范围中也不包括政策制定方面，审计署通常认为绩效审计主要检查政策的执行情况，对政策制定和政府项目本身的合理性并不提出质疑。政策本身的合理性属于议会检查和讨论的范围。
三、高校助学贷款政策绩效审计的方法
（一）高校助学贷款政策绩效审计的审查方法
目前，加拿大绩效审计主要运用的是直接审计结果和审计内部控制制度两种方法。澳大利亚在坚持绩效审计重要性原则的基础上，主要运用了分析性复核、抽样技术等数学方法、审计调查法和项目分解法。瑞典在绩效审计工作中主要运用了访谈、举办研讨会、利用专家、观察、文件审阅、案例研究、问卷调查和数据资料整理与预测等。
我国学者竹德操等人在《经济效益审计》一书中提到，经济效益审计方法体系包括三大部分：一是经济效益审计的基础，二是经济效益审计的一般方法，三是经济效益审计的技术方法。其中，技术方法概括起来主要有传统的审计方法、经济活动分析法、图表审计法、数学分析法、现代管理法等。
从国内外研究中，我们发现审查方法很多，根据不同的政策情况和政策效果可以采用一种方法或将几种方法综合，选择的标准是：适合的就是最好的。对于高校助学贷款政策绩效审计，笔者认为主要有四种方法：证据分析法、特尔斐法和随机抽样法相结合、问卷调查法以及文献研究法。
证据分析法分为定量分析法和定性分析法，定量分析法主要是对已获得数据，通过数学公式或模型进行加工处理的过程。在高校助学贷款政策绩效审计中，要获得审批金额和审批人数之间的关系，就可以通过定量分析中的一元线性回归来分析。定性分析法，是借助已获得证据，通过主观判读，找出各组成部分之间的内在联系。
由于高校助学贷款政策涉及面比较广，若对每一所高校都进行政策绩效审计工作量将会非常庞大，因此，需要采用随机抽样选择部分高校。尔后，在所选择的高校中运用特尔斐（Delphi）法收集和征询专家意见和建议。最后，将专家的意见和建议进行统计分析。这就是将特尔斐法和随机抽样法相结合。
问卷调查法在高校助学贷款政策绩效审计中主要运用于对困难学生的调查。困难学生是助学贷款政策的直接受益主体，因此，他们的心声最能真实地说明政策的优势和劣势。在问卷调查法中首先需要对问卷做科学的设计；其次，选择代表性地区如西北部、东北部、西南部、东南部和中部的高校；再次，对收回的调查表做筛选，选出其中的有效表；最后，根据调查表中各项内容做统计分析。
文献是我们借助前人的研究成果，发现其中的创新点和存在的不足，来开拓自己思路的一种方法。文献有历史文献、统计资料、网络文献等。在高校助学贷款政策绩效审计中，需要通过大量的数据来支撑自己的观点，《中国统计年鉴》就是很好的选择。
（二）高校助学贷款政策绩效审计的评价方法
《中国政府绩效评估研究》认为，应该用公众是否满意来评价政府工作的绩效。评估政府，不是看它投入多少资源、做了多少工作，而是要考核它所做的工作在多大程度上满足了社会、企业和公众的需求。
高校助学贷款政策的口号是“不让一个大学生因家庭经济困难而辍学”，类似于政府绩效评估标准，对助学贷款政策绩效审计应该用贫困学生的满意度来衡量其绩效。“满意原则”是绩效评估的最终制度。根据助学贷款政策实行的环境、运行状况和潜能，制定助学贷款政策评价一级指标：影响指标、运行指标、潜力指标。影响指标的制定是由于助学贷款政策是一项涉及经济的政策，经济发展的好坏对政策的需求力度有一定的影响。运行指标主要是检查政策在运行过程中的经济性、效率性和效果性，这三性是绩效审计的主要内容，也是评估的重点部分。潜力指标，一般通过对历史数据统计分析，预测未来的发展趋势。因此，在一级指标的基础上又设定了6个二级指标：经济指标、社会指标、经济性指标、效率性指标、效果性指标、高校招生状况指标。三级指标是在二级指标的基础上设定的。“满意原则”主要体现在运行指标中的效果性指标和潜力指标中的高校招生状况指标。高校助学贷款政策绩效评价指标如表1所示：
评价指标初步确定后，根据助学贷款政策的目标进行测验和优选。测验中主要运用了单体测验和整体测验。单体测验主要测验单个指标的正确性、相关性和可行性三方面。整体测验主要是对评价指标在审计对象整体的一致性、全面性和必要性方面的测验。最后还需要对指标进行无量纲化处理和指标权重的确定，由于高校助学贷款政策评价指标比较少，因此在无量纲化处理时主要运用了功能系数法，在指标权重系数确定时主要运用了层次分析法。
四、高校助学贷款政策绩效审计结果的报告和利用
在政策绩效审计结果中，主要涉及审计报告的格式、内容以及审计报告的使用三方面问题。
（一）高校助学贷款政策绩效审计报告格式和内容
查阅国外一些绩效审计格式，我们会发现格式几乎各不相同，但在内容方面共同包括：审计目标、审计范围、审计中发现的重大问题、审计建议和审计结论。
我国学者蔡春等人认为，绩效审计应包括标题、目录、被审计单位简介、绩效审计情况描述及原因分析、绩效审计结果及建议、被审计单位的意见回馈、对后续审计的建议、签章和日期。
曾寿喜、刘国常（2007）认为，国家审计报告包括六要素：谁（who）、向谁（whom）、交流什么（what）、以什么方式交流（manner）、如何交流（how）、以达到什么效果（effect）。
李保伟（2009）认为，我国政策绩效审计框架应包括：标题页、审计摘要、审计事项的背景、审计发现的情况、审计结论、审计建议、被审计单位的反馈意见、附件。
由于政策内容的不同，导致政策绩效审计的重点有所差异，最终报告的内容就会不相同。因此，笔者认为，政策绩效审计报告的格式应“因地制宜”，而不应该用统一的格式固定下来。根据高校助学贷款政策的内容，其报告框架可以主要包括：标题、目录、国家助学贷款政策情况介绍、被审计高校的情况介绍、审计范围、审计情况描述，发现的问题及审计建议、审计结论、签章及日期。
（二）高校助学贷款政策绩效审计结果的使用
审计师对助学贷款政策审计结束后，其结果需要被相关主体给利用起来。
英国审计法院和地方审计法庭把每年开展绩效审计的情况和处理意见，通过甄别筛选后编入审计法院年度工作报告，并报送总统和议会，向社会公众公布，经过新闻媒体的揭露和评论，起到舆论监督作用。瑞典绩效审计报告也是通过公开发布起到舆论监督作用，在社会大众的出谋划策下对存在的问题提出改进建议。加拿大绩效审计报告则由议会和媒体共同使用，议会通过绩效审计报告对政府活动进行详细监控，媒体通过对报告报道，让社会公众了解政府活动的绩效情况，促进政府行为的公开透明。
我国审计报告对外公布开始于1998年，直到2002年审计署才实行了审计结果公告制度，绩效审计公告制度也在不少地方探索实施。对于政策绩效审计结果，由于涉及国家的安全和商业秘密，因此，在公布时需要慎重考虑该公布什么、该保留什么。我国高校助学贷款政策绩效审计结果应该由政府、银行、学校、学生和媒体共同使用，政府通过对审计报告的分析，检查助学贷款政策的执行情况和效果如何；银行需要检查自己在贷款政策中是否积极响应，还需要做些什么努力；学校则需要检查是否做好政策的纽带作用，把银行和困难学生很好地联系在一起；学生是助学贷款政策的直接受益者，更需要检查自己是否按条件申请贷款、是否及时足额还贷；媒体通过对审查结果的报道，让社会公众对政策的执行进行监督。
五、结束语
高校助学贷款自1999年到现在已有十几个年头，在这十几年中，无论银行、学生还是学校在各自的职责方面都出现了问题，因此，政府审计机构对助学贷款政策实行绩效审计势在必行。本文仅就助学贷款政策绩效审计的重要意义来分析审计的内容、方法、审计结果的报告和使用。今后还需要在助学贷款评价指标方面做进一步研究。
【主要参考文献】
［1］ 李保伟.我国政策绩效审计研究［M］.中国财政经济出版社，2009.
［2］ 吴秋生.政府审计职责研究［M］.中国财政经济出版社，2007.
［3］ 曾寿喜，刘国常.国家审计的改革与发展［M］.中国时代经济出版社，2007.
［4］ 中国发展研究基金会丛书.和谐社会的治理之道——领导者的讲述［M］.2006.
［5］ 审计署外事司.国外效益审计简介［M］.中国时代经济出版社，2003.
作者：张利霞
绩效审计完善高校审计制论文 篇3：
绩效预算视角下高校科研经费“包干制”管理探析
【摘 要】 科研经费“包干制”政策的实施意味着科研经费管理已开始真正意义上的绩效预算管理探索。但高校目前尚没有从绩效预算的角度来认识和实施科研经费“包干制”。针对现阶段高校科研经费管理中存在的问题，文章在文献研究的基础上，运用绩效预算理论分析了高校实施科研经费“包干制”的特征及管理原则，提出了建立以结果为导向的新型科研经费管理模式实施路径及配套措施。绩效评价作为绩效预算理论的关键环节及实施路径的核心，在科研经费管理体系中起着重要作用，以财政部2020版项目支出绩效评价指标体系框架为蓝本，建立了一套符合高校科研经费特点的绩效评价指标体系，为科研经费“包干制”在高校的顺利实施并达到促进科研绩效的目的提供了借鉴。
【关键词】 绩效预算; 科研经费; “包干制”; 实施思路
一、引言
李克强总理在2019年3月5日的政府工作报告中明确提出了试行科研经费“包干制”，这一政策的出台是科研经费“放管服”改革中的一个重要里程碑。作为科研创新基础和生力军的高校，科研经费在逐年增加，但“包干制”政策的落实却存在着迟滞效应和管理缺位现象，主要表现为高校对各类科研经费管理的核心是预算制和报销制。如：在预算管理方面，来源于财政拨款的科研项目事前报批程序较为复杂，申请经费时对预算编制准确性的要求比较高，并要求科研经费的使用要严格按预算执行，这些严苛的要求与科研活动的创造性、不确定性特征不相符;在经费报销方面，繁琐的报销流程增加了科研人员的负担，科研经费支出范围、标准、执行进度方面的硬约束在一定程度上束缚了科研人员的手脚，间接费用的比例限制使得科研人员的智力付出与回报不成正比，不仅妨碍了应有的绩效激励而且在某种程度上还造成了科研人员违反规定套取资金、廉政风险加大的情况。高校现有科研经费管理方式难以有效激发科研人员的创新活力，不利于提升科学研究水平和对科技创新人才的培养，因此，有效落实科研经费“包干制”将对高校科研发展起到重要的推动作用。在此过程中，至关重要的是要从绩效预算的角度和高度来探索新时代“包干制”的规律，用绩效预算理论来指导科研经费“包干制”的具体实践。此外，目前仍处于探索阶段的“包干制”，还需与之配套的科研人员诚信系统建设、科研项目信息公开制度、绩效评价结果应用、科研经费内控机制等政策的顶层设计。
二、文献回顾与相关理论分析
（一）绩效预算研究的文献回顾
绩效预算最初由美国政府在20世纪50年代提出，是一种将绩效管理的理念用于预算管理中，以绩效为導向的预算管理模式，是预算管理发展的方向。
1.绩效预算的内涵
包宪国等[ 1 ]认为，完整的绩效预算框架体系应包括战略规划、年度计划、预算、签订合同、报告、绩效评价、反馈和使用绩效信息等。胡绍雨[ 2 ]认为，绩效预算是一种有别于传统预算模式的新模式，它以业绩和效果为导向，是融绩效计划、绩效沟通、绩效考核和绩效反馈四个环节为一体的完整系统。夏雪[ 3 ]在我国财政部预算司对绩效预算定义进行解释的基础上总结出绩效预算就是一种以改善资源分配效果和提升绩效为目的的管理体制。
绩效预算虽然至今也没有统一的定义，但在各种定义中，其核心是以产出和结果作为绩效评价的内容及预算拨款的依据，是融计划、预算和评价功能为一体的预算体系。
2.绩效预算的特点
王桦宇等[ 4 ]指出，绩效预算根据一系列效益指标对资源进行分配，其特征是以产出结果为导向、绩效评价为关键，以适度分权为手段、以管理问责为约束，强调绩效在预算过程中的全域治理。宋晋娜[ 5 ]认为，绩效预算本质上是以产出定投入的预算管理办法，它具有目标导向性、突出责任性、结果指向性的特点，强调财随事走、事因财定，权、责、利相统一，目标、绩效、投入有机结合。
3.绩效预算改革的前提与路径
马蔡琛等[ 6 ]通过对比传统绩效预算与新绩效预算的成败得失，分析了新绩效预算改革的前提——取得立法机关的支持、适时的政府会计改革、更科学的绩效评价体系和更致力于绩效信息的使用。赵早早等[ 7 ]构建了多层次制度主义绩效预算理论框架，提出绩效预算制度分析的五大层次从低到高依次为项目绩效管理、部门绩效组织环境与部门领导、政府整体能力和治理环境、社会和经济环境的压力机遇及文化、价值观、历史的局限与演变压力，指出受制于这五个层次因素的影响，绩效预算改革要从多维度深入，均衡地推动改革深化。马恩涛等[ 8 ]认为，我国目前实行的预算绩效管理制度与绩效预算还有一定的差距，通过借鉴美国等国家的绩效预算改革经验，提出了绩效预算改革需由国家参与并推动、需要法律条文的支持、预算信息要公开透明、建立相关的预算评价机制等措施为预算绩效制度向绩效预算制度过渡打下基础。
（二）绩效预算的制度实践
在制度实践方面，20世纪90年代以来，西方国家政府启动了以有效提高政府行政绩效为基础的预算改革，推行以产出和结果为导向的绩效预算并取得了一定的成效。21世纪初，中国政府开启了对财政支出绩效评价的探索之路，建立了以绩效目标为龙头的预算绩效管理模式，出台了一系列有关预算绩效评价的政策。如：财政部2011年修订了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号），2013年颁布了《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号）;2018年9月，中共中央和国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），为建立现代财政制度、优化财政资源配置、提升公共服务质量指明了方向，作为预算绩效管理的纲领性文件，它的出台对中国绩效预算改革的深入推进具有划时代意义;2020年2月，在中央34号文关于“建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”总目标的指引下，财政部进一步修订了2011年285号文件，出台了《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），解决了绩效评价报告、指标体系及绩效评价结果应用等方面不规范的现实问题，有效推动了预算绩效管理的长足发展。近几年，预算绩效管理在一些领域和部门取得了一定成效，积累了较为丰富的实践经验，绩效管理的理念已逐渐深入人心，这些都为绩效预算改革的成功实施打下了坚实的基础。
（三）基于绩效预算理论的科研经费“包干制”特征分析
绩效预算理论与科研经费“包干制”相辅相成。“包干制”下的高校科研经费推行绩效预算是科研经费预算管理的必然趋势，“包干制”为推动绩效预算改革提供了先期经验;反过来，绩效预算理论也给科研经费“包干制”的实施奠定了理论基础，提供了理论指导。
1.绩效预算的结果和绩效导向是高校科研经费“包干制”的坚实基础
绩效预算的特征之一是以结果和绩效为导向，要求“包干制”的科研经费要强化目标管理，科研项目要更加注重所要达到的效果，从而简化科研项目前期申报及预算编制流程，使科研人员从“繁文缛节”中解放出来，一心向学，潜心投入科研创新;同时，课题组及项目负责人要对科研项目的绩效结果负责。
2.绩效预算的柔性约束是高校科研经费“包干制”的必要条件
绩效预算的另一个特征是分权和管理自由，强调注重自我管理。从绩效预算角度看科研经费，就是要按照科研规律去自主安排科研经费的支出内容及执行进度。在支出内容方面，要给予项目承办单位及项目负责人更多的经费使用自主权，例如打酱油的钱在需要的时候可以买醋，无需经过层层审批。在执行进度方面，科研活动的不确定性决定了经费支出进度的不确定性，要允许项目承办单位及项目负责人按实际需要把握执行进度。
3.预算绩效评价是高校科研经费“包干制”的关键环节
高校科研经费产生的量与学术成果产生的质，代表着高校的科研实力与水平，彰显着学校的声誉与地位。庞大的科研资金投入是否真正转化为了生产力，是社会关注的焦点。对高校科研经费进行绩效评价，对资金使用的经济性、效率性、效果性进行科学、客观、公正的判断，是提高资金使用效益和提升高校科研水平的重要手段。作为绩效预算理论核心内容的预算绩效评价，要与科研经费的预算过程相融合，实现预算与绩效一体化。绩效理念和绩效要求贯穿高校科研经费预算编制、审批、执行、结项以及监督全过程。
4.绩效问责机制是高校科研经费“包干制”的有力保障
“包干制”给予了科研人员充分的信任，但信任不能代替监督，实施科研经费“包干制”要避免出现“一放就乱”的局面，就要建立绩效问责机制。虽然“包干制”下“无效必问责”中的“责”应更多地体现在对科研项目的结果问责，但在各种巡视、审计、检查仍将高校科研经费作为重点监督内容的情况下也不能完全忽略过程管理，松绑并不代表放任。信任与监督并举、激勵与约束并存是防范科研经费管理风险的有力保障。
三、高校科研经费“包干制”的管理原则
绩效预算给高校科研经费“包干制”提供了理论指导，为顺利实施“包干制”，高校应尽早建立起以结果为导向的新型科研经费管理模式。在绩效预算视角下，高校科研经费实施“包干制”应遵循如下原则：
（一）尊重规律，释放活力
科研经费的管理要尊重科研规律，把握高校多元化经费来源科研项目的规律性和特殊性，按照能放尽放的要求赋予科研人员更大的人、财、物自主支配权，切忌“一刀切”。在管理及经费使用上要有弹性，尊重科研工作的特点和需求，为科研人员松绑，以充分释放科研创新活力。
（二）明确责任，绩效导向
“包干制”要求科研项目要落实项目负责人负责制，项目负责人作为科研经费使用的直接责任人，在对经费分配、调整、使用拥有决定权的同时，对经费使用的合法性、真实性和效益性要承担责任。宏观上要对科研项目明确绩效、明确任务，微观上要在科研项目立项申报时确立绩效目标。
（三）分类评价，公开透明
按照高校科研经费不同的来源渠道，根据教育拨款科研经费、纵向课题经费、横向课题经费的不同特点，对预算绩效进行分类绩效评价，绩效评价要突出结果导向和实绩导向，重点关注绩效目标的实现程度。积极推进绩效信息公开，自觉接受校内外监督，提高预算绩效信息透明度。
（四）硬化约束，结果应用
科研项目负责人要对项目结果和实绩负责，对重大科研项目的责任人实行绩效终身责任追究制，花钱必问效、无效必问责。强化科研项目绩效评价结果应用，推动绩效评价结果与科研预算安排挂钩，与科研人员个人考核、职称评聘挂钩。
（五）推进诚信，违规必究
建立与“包干制”配套的、贯穿科研活动全过程的科研人员诚信系统，坚守诚信底线，营造风清气正的科研生态。坚持预防与惩治并举、自律与监督并重，强化责任追究，对违背科研诚信要求的行为零容忍。
四、高校科研经费“包干制”的实施思路
（一）先期试行“包干制”的启示
在落实“包干制”的初期，国家与地方陆续出台了一系列试行“包干制”的科研政策。
1.国家层面
科技部、教育部等六部门联合颁布的《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》（国科发政〔2019〕260号），扩大了高校和科研院所科研相关自主权，精简了项目申报流程，减少了不必要的申报材料;不再由项目负责人编制预算，而由项目管理部门（单位）直接核定并办理资金支付手续;允许项目承担单位对国内差旅费中的伙食补助费、市内交通费和难以取得发票的住宿费实行包干制[ 9 ]。国家自然科学基金委员会、科学技术部、财政部联合颁发的《关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”的通知》（国科金发计〔2019〕71号），在国家杰青基金项目中试点“包干制”，提出自2019年起批准资助的国家杰出青年科学基金项目经费不再分为直接费用和间接费用;在规定了经费使用范围的前提下，无需编制项目预算，绩效支出由项目负责人根据实际科研需要和相关薪酬标准自主确定[ 10 ]。
2.地方层面
上海、深圳等地方政府选择了部分科研单位试点“包干制”。上海对高校、科研院所、医疗卫生机构进一步扩大了科研活动自主权，对竞争性科研项目直接费用中除新增单价50万元以上的设备和劳务费总额调增外，预算调整权限全部下放给项目承担单位;深圳推出科技计划管理改革22条举措，简化了预算编制及科研仪器设备采购流程，劳务费和绩效支出不设比例限制。
（二）建立与科研规律相适应的经费管理新模式
国家和地方对科研经费“包干制”试行中所采取的一系列措施，为高校落实科研经费“包干制”积累了宝贵的经验，同时也为高校尽快建立一个以诚信为前提、激励为根本、简化为原则、效果为导向的科研经费管理方式提供了良好的启示与借鉴。
1.落实“放管服”改革要求
2018年国务院颁布的《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号），进一步推进了科技领域“放管服”的改革要求，在尊重科研规律和科研人员的劳动价值、激发科研人员创新潜力方面起到了良好的促进作用。高校落实“放管服”改革要求，可以借政府会计制度的改革之机，建立一个以信任为前提的科研管理体制。这种体制以任务和目标为导向，在减轻科研人员负担的同时做到责权利相统一，允许科研人员自由探索，宽容失败，以打破科研经费申报与使用的困局，回归科研规律、充分释放创新活力，给予科研经费使用更大的自由度。
2.借鉴“包干制”试行经验
高校科研经费管理方式在具体操作层面可以借鉴国家和地方相关试行“包干制”的探索经验。
（1）預算编制以绩效为导向
“结果导向”型的绩效预算关注的重点是投入资金能否实现社会利益最大化，因此“包干制”下科研经费预算编制应突出绩效导向，以项目规划和绩效目标为龙头，以产出和结果为导向，围绕科研任务及绩效目标的实际需求编制支出预算，支出明细不设比例限制，精简预算编制流程。
（2）经费使用以自主为原则
针对不同来源渠道的科研经费，区分不同类型分别进行经费支出管理。对于以契约为根本属性的横向课题，根据《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）有关规定，可以按照合同约定或委托方要求管理使用经费，实行经费大包干。对于教育拨款中的科研类项目及纵向课题，要下放经费调整自主权，在会议费、差旅费、出国经费等支出标准上试行“单项包干”，简化科研设备采购流程，按照科研规律自主安排科研经费使用。
3.完善高校科研经费的绩效评价体系
预算绩效评价作为绩效预算理论的关键环节，在科研经费管理体系中起着举足轻重的作用，但现行绩效评价体系与绩效预算的要求相比，还存在不完善之处，需进一步改进。
（1）建立中长期绩效评价机制
科研经费的投入并不是能够立即见效的，从经费的投入到学术成果的产出乃至科技成果的转化，需要历经较长的周期，其效益性并不是短期就能显现的，同时科学技术本身的不确定性决定了并不是每一项科学研究都会产出预期效果，因此，科学研究所具有的周期长与不确定性的特点决定了对其绩效评价应建立中长期绩效评价机制。对于资金量大、周期长、社会关注度高的项目可进行跟踪评价，并将绩效评价分为实施期间及实施期后两个阶段。实施期间重点考察阶段性产出，实施期后重点关注全部产出和效益以及绩效成果是否攻克了原定目标预期的难题、在原定目标的基础上是否得到了更大程度的改善和提升、是否攻克了研究过程中的衍生难题等[ 11 ]。
（2）建立与“包干制”相匹配的绩效评价指标体系
高校科研经费来源渠道较多，管理方式各异，为使高校科研经费绩效评价结果更具有客观性、可比性，充分提高科研经费绩效评价质量及水平，还需推出具有同一价值维度和评判标准的共性评价指标体系[ 12 ]。本文结合财政部2020年最新发布的《项目支出绩效评价指标体系框架（参考）》（以下简称框架），提出与“包干制”相适应的科研经费绩效评价指标体系设计思路。以财政部的框架为蓝本，一级指标与框架的“决策、过程、产出、效益”四个一级指标相对应，建立科研经费投入、科研经费管理、科研经费产出、科研经费效益四个指标;下设与框架一致的二级指标，包括科研项目的立项、绩效目标、预算编制、资金管理、组织实施、产出数量、产出质量、产出时效、产出成本、项目效益;二级指标下逐一设立进一步细化与诠释的三级指标。具体如表1所示。
该指标体系是高校科研经费版指标体系，体现了高校科研经费的特色。如在组织实施指标中，对科研项目的人力与物力资源投入进行考核;在产出指标中突出科研成果级别、科研成果转化、获奖记录、科研成果市场化能力等具有科研属性的指标;在效益指标中，人才培养能力指标针对高校特点而设置。与框架指标体系相比，该指标体系去除了与“包干制”适应度较弱的立项，依据充分性、资金分配合理性等设计二级指标。为了强化绩效结果导向，该指标体系中科研经费产出、科研经费效益指标的权重原则上不低于60%。对于实施周期较长的项目，还应建立以过程、阶段性产出为主要权重的中期评价指标体系，该体系要适度提高科研经费投入与科研经费管理指标的权重。
在科研经费绩效评价实操中，为适应绩效评价科学公正的原则，还要根据每个项目不同的特点设置四级指标，四级指标要对三级指标进行更加明确与细化的诠释，对项目评价指标进行个性化的设置。
五、完善高校科研经费“包干制”管理的配套措施
科研经费“包干制”的实施使经费管理自主权下放到了高校，如何确保自主权接得住、管得好，高校面临着新的挑战。“包干制”不是不要管理，而是要改革创新管理方式[ 13 ]。对科研经费的“松绑”并不意味着一放到底，而是放管要结合，在获得信任的同时需要明确责任与绩效目标，在享受激励的同时要接受透明与约束，这就要求高校要建立一套与“包干制”相配套的管理措施。
（一）构建科研诚信体系
建立“包干制”科研经费管理方式的前提是对科研人员的信任，但信任不等于放任，信任是前提，诚信是底线。为了保证科研经费“包干制”在健康的轨道上发展，离不开科研诚信体系的坚强保障。高校在加强对科研人员诚信教育的同时，要加强诚信制度及诚信信息系统的建设。2018年中央发布了《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》（厅字〔2018〕23号），要求强化科研活动全流程诚信管理，将诚信贯穿科研立项、过程管理、结题验收、监督评估等科研活动全过程，以营造诚实守信、追求真理、崇尚创新、鼓励探索、勇攀高峰的良好氛围[ 14 ]。
高校要建立预防为主、惩罚为辅的科研人员诚信体系。
第一，要完善科研诚信制度体系，包括科研诚信承诺制、学术诚信行为规范、信息采集、科研成果管理、科研评价管理、责任追究等制度，以制度约束科研人员履行负责任的科研行为。
第二，要建立科研诚信信息平台，运用信息化手段为科研人员建立诚信档案，并使之成为项目推荐、成果推优、绩效评价及职称评聘的参考依据，同时对学术腐败行为实施“一票否决”制。
第三，要加强科研诚信的日常宣传教育，充分利用各种会议、培训及校内广播电视、报刊杂志、微博、微信等媒体，宣讲科研诚信制度、宣传优秀典范、进行警示教育，要求科研人员践行科研诚信承诺，恪守学术诚信规范，坚守底线和伦理准则。第四，对严重违背科研诚信的行为要保持严厉打击的高压态势，一经发现，终身追责。
（二）建立完善的科研项目信息公开制度
推进高校科研经费信息公开，是遏制学术腐败的有效途径。在“包干制”下，信息公开是防范高校科研经费管理风险的重要手段之一。虽然教育部对高校科研经费信息公开有原则性的规定，但目前高校对科研公开的程度参差不齐，有的高校甚至完全没有执行公开规定。徐捷[ 15 ]对北京市、陕西省29所部属高校科研经费信息公开情況进行调查的结果显示，高校科研经费信息公开效果并不理想，原因之一是缺少国家层面对科研经费信息公开的专项规范，导致各高校科研项目的公开工作流于形式。
基于此，落实“包干制”要求高校科研信息公开要加强顶层设计，国家层面要建立完善的科研信息公开制度，明确科研经费信息公开工作涉及的相关内容与范围，包括科研管理制度和规范、科研项目的预算编制情况、课题组基本信息、经费收支情况、绩效评价报告等。为了防范高校学术腐败风险，信息公开要贯穿科研活动全过程，在项目立项阶段，要及时公开预算情况、项目组情况、立项目标和研究方向、计划研究时间等信息;在项目实施阶段，公开科研经费到位情况、项目实施进展情况、经费执行率;在项目验收阶段，公开所取得的标志性成果、结题验收意见、决算情况等;对项目进行绩效评价后要及时公开绩效评价报告。
（三）加强对高校科研经费绩效评价结果的应用
充分运用绩效评价结果，既是对绩效评价工作的尊重，也是开展绩效评价工作的主要目的，如果不能将预算绩效评价结果有效应用，将偏离绩效评价的功能与价值。以绩效为导向的科研经费“包干制”，要求高校要建立科研经费绩效评价结果应用制度，应用的原则是以鼓励为主，奖惩并用。
要建立绩效评价结果与奖惩两方面的联系。一是要逐步建立科研经费预算与绩效评价结果之间的联系，推动绩效评价结果与科研预算安排挂钩，从而发挥科研经费投入的最大价值，这也是绩效预算理论应用于科研经费“包干制”最直接的成果;二是要建立科研人员个人利益与绩效评价结果之间的联系，将绩效评价结果与科研人员个人考核、奖惩、职称评聘挂钩，与科技成果转化挂钩，让科研人员能够从学术成果及科技成果的转化中获得公平的利益。
（四）建立健全高校科研经费绩效监督机制
1.绩效问责侧重点
科研经费“包干制”下，本着绩效预算以结果为导向的原则，绩效评价应更加注重科研经费支出的经济性、效率性以及效果性等，因此对科研经费的问责应侧重于绩效目标与科研事业发展两者间的适应性以及绩效目标的实现程度。当然，在侧重于结果的同时，也要关注经费管理、科研诚信等环节，对于严重违反财经纪律及诚信规范的行为，要坚决给予打击。
2.建立财审联动的协同监督机制
“包干制”要求高校要加强对各类科研经费的审计监督，高校内部审计部门要对科研经费的真实、合法、效益性进行审计，积极防范挪用、套取科研经费等违法行为。高校财务部门对科研经费进行绩效考评时，可以借鉴内部审计部门在各项审计中发现的涉及科研经费的问题与建议;审计部门进行各项审计时，也可以借鉴科研经费绩效评价结果。财审联动不仅可以使资源得到共享，而且为切实推进绩效评价结果应用提供了新途径。
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作者：夏颖