小编精心整理了《中国行政公共管理论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。摘要：中国特色公共管理体系是以马克思主义尤其是中国特色社会主义理论体系为指导，适应中国特色社会主义发展的时代特征。按照建设服务型政府的总体要求，通过职能转变、结构优化、制度建设等系列改革措施建立起来的政府管理公共事务促进社会发展的制度体系。
中国行政公共管理论文 篇1：
公共管理新发展格局：行动逻辑、优化契机、形成机制
摘 要：创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为我国公共管理新发展格局的形成提出了新要求、新契机。以人民为中心、问题导向、忧患意识和深化改革，共同构成了新发展理念下公共管理行动逻辑的关键环节。新发展理念给公共管理带来系统优化的重要契机，也集中围绕主体、制度、技术和价值四个维度得以实现。基于新发展理念的公共管理新发展格局的形成机制，离不开以政府治理为主导的多元主体共治，以民主法治为内核的体制机制保障，以网络信息为支撑的技术应用驱动和以新发展理念为主旨的价值体系引领。
关键词：新发展理念;公共管理;新发展格局;治理现代化
基金项目：河北省哲学社会科学规划项目“推动雄安新区原住民就地市民化的政策体系框架研究”（HB18ZZ007）。
[文献标识码] A [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2021.005.009
一、问题的提出
2021年1月11日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班上发表了重要讲话，深刻阐释了我国经济社会进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的理論逻辑、历史逻辑和现实逻辑。其中，“进入新发展阶段明确了我国发展的历史方位，贯彻新发展理念明确了我国现代化建设的指导原则，构建新发展格局明确了我国经济现代化的路径选择”[1]。新发展理念作为一个系统的理论体系，科学回答了我国实现什么样的发展、怎样实现发展等一系列重大理论和实践问题，是推动“十四五”时期实现高质量发展，确保在新发展阶段实现新的更高目标的思想遵循和行动指南，同时，也给我国公共管理新发展格局的形成，提出了新要求、新契机。例如，新近出台的《国家基本公共服务标准（2021年版）》，就是结合新发展阶段的实际情况和发展理念，以标准化的制度建设推动基本公共服务均等化的重要举措，从而成为新阶段和新时期各级政府履行公共管理职责及人民享有相应权利的重要依据。因此，如何在新发展理念的指导下，基于新发展阶段的需要，形成与新时代、新形势和新任务相适应的公共管理新发展格局，是当前公共管理学科亟须研究和回应的重大课题。这不仅是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是贯彻落实新发展理念、实现“十四五”时期高质量发展的制度保障。
二、相关文献概述及反思
从公共管理学术史的变迁来看，肇始于20世纪80年代的政府改革思潮，时至今日已经演变为治理话语、治理能力和治理体系的再造。“新公共管理”和“公共治理”的理论嬗变，是从思想史角度考察公共理论范式变迁的一条主线。从理论缘起看，英国学者克里斯托弗·胡德在对新西兰和澳大利亚的政府改革进行系统考察后，率先提出了新公共管理的理论主张[2]。尽管在其后的发展中，新公共管理的理论含义不断丰富，以至有学者指出应对新公共管理进行“改革运动”“管理工具”“价值理念”和“学术路径”等多维视角的理论检视[3]，但新公共管理的基本观点却始终一致，即主张以有效率的市场机制来补强甚至替代效率弱化的政府科层官僚制，以进一步增强公共管理的生机与活力[4]。
新公共管理的主张对我国影响颇大。比如阎宏斌认为，与传统公共管理相比，新公共管理具有开创性、兼容性和独特内质，因而是一种科学范式[5];颜佳华和易承志则在承认新公共管理理论具有一定缺陷和不足的同时，指出其在管理的内容、主体和工具价值等方面相比于传统公共管理所具有的优势[6];张康之认为新公共管理的变革意义在于倡导政府决策的公共化和公共管理的社会化，以从根本上解决行政公平与效率不可兼得的矛盾[7]。
随着新公共管理理论的发展，伴随着相关理论争鸣的推进，公共治理的思潮逐渐兴起。在俞可平看来，这是西方政治学家在公共管理资源的配置中既看到了市场的失效又看到了国家的失效后的必然结果[8]。公共治理的学说同样在国内引起了巨大反响，比如陈振明等认为公共治理是一个上下互动的管理过程，其要旨在于通过主体之间对多元、合作、协商、伙伴关系的建立，来实施对公共事务的管理[9]。竺乾威指出新公共管理应依托信息技术的发展，走向整体性治理，即着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合[10]。
在党的十八届三中全会将全面深化改革的总目标设定为推进国家治理体系和治理能力现代化后，公共治理理论在我国的有效适用获得了更多的系统探讨。比如魏崇辉就较为全面地论述了公共治理有效适用于我国的逻辑在于推动以法治与民主为核心的政治发展[11]，其关键在于公民和社会组织的成长与成熟[12]。陈剩勇和于兰兰则重点讨论了网络化治理理论对优化我国治理结构，促进协同治理格局形成所具有的意义[13]。
总体来看，由“新公共管理”到“公共治理”理论思潮的兴起与发展，是对传统公共行政和管理范式的继承和超越[14]，尽管其在一定程度上解决了公共管理领域在不同阶段面临的棘手问题，但不可否认的是，这种理论嬗变与当下我国基于新发展理念所要求的公共管理新发展格局还存在一定距离。一方面，从学科格局来看，无论是新公共管理还是公共治理，其实都缺乏对我国政治与行政实践本土化需求的充分对接，在研究范式和话语体系上，还较为依赖西方的理论路径和研究方法，如批评者所指出的，仍然停留在“初步的方法、欠缺的理论和二手的数据”[15]，“学术叙事一定程度缺失了中国场景”[15]，因而急需找到公共管理研究的“中国方式”[15];另一方面，当前我国处于新发展阶段，倡导创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，这为我国公共管理的理论发展和实践推进提供了科学指导和有利契机。因此，基于新发展理念，立足新发展阶段，总结我国公共管理的本土经验，同时整合新公共管理和公共治理的理论长处，探索我国公共管理新发展格局的形成机制，就具有十分重要的意义。这既有利于形成我国公共管理学科的理论体系和话语体系，也有利于向世界贡献公共管理的中国方案、中国经验和中国智慧。
三、新发展理念下公共管理的行动逻辑
新发展理念是指创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展。习近平总书记指出：“新发展理念是一个整体，要完整准确全面贯彻新发展理念。”[16]作为一个系统科学的理论体系，新发展理念中的核心构成要素，创新、协调、绿色、开放和共享，不仅回答了关于发展的目的、动力、方式和路径等一系列理论和实践问题，同时，也为我国公共管理的价值立场、目标诉求和模式道路等提供了科学指引。新发展理念下公共管理的行动逻辑，应遵从以人民为中心的价值立场和以问题导向为重心的施策方向，在饱含忧患意识的考量中，确立公共管理的长远发展眼光，同时，要以深化改革为公共管理提供制度保障。只有这样，公共管理才能真正致力于创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展的综合实现。
（一）新发展理念下的公共管理，必须坚持以人民为中心的价值立场
习近平总书记指出，人民是我们党执政的最深厚基础和最大底气，为人民谋幸福、为民族谋复兴是新发展理念的“根”和“魂”[17]。对于公共管理而言，对公共事务的处理，如果不以人民为中心，不是为了落实人民的主体地位，不是为了增强人民群众的获得感、幸福感和安全感的话，那么这种公共管理无疑将丧失人民力量的根基，也失去了正当性和合法性。事实上，西方公共管理理论中的“新公共管理運动”和“公共治理思潮”，其理论关切的中心都在于提升公共管理的有效性，效率是其理论体系的价值内核，人民作为管理对象和有限场合的治理主体之一，并不居于中心位置。而我国基于新发展理念下的公共管理，不仅强调管理的有效性，还在追求治理现代化的同时，将人民根本利益的实现作为公共管理的核心价值。这也是我们在新发展理念的指导下，追求协调发展、绿色发展和共享发展的原初目的。因为只有坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，才会有正确的公共管理观，进而才会有正确的发展观和现代化观。
（二）新发展理念下的公共管理，必须坚持以问题导向为重心的施策方向
在公共事务的管理上，做到对症下药、精准施策。新发展理念并不是凭空而来，而是在中国特色社会主义进入新时代后，面对我国发展新的历史方位和新的发展阶段，根据我国社会主要矛盾的转化而做出的新的战略判断。这就要求我国公共管理活动的开展，需要根据我国不平衡不充分的发展现状，针对突出问题，抓住相应短板，有针对性地解决，而切不可像传统公共管理一样采取无差别的“大水漫灌”的管理方式。事实上，新发展理念中的创新发展、绿色发展和协调发展，都指向了我国发展过程中面临的重点和难点问题，要求在公共管理中更加注重创新驱动能力提升、生态环境文明建设和区域协同协调发展[8]。因此，新发展理念下公共管理的问题导向，意味着公共管理的举措必须更加精准务实，要根据新发展阶段的新形势、新任务和新要求，切实解决好发展不平衡不充分的问题，从而真正实现高质量发展。
（三）新发展理念下的公共管理，必须饱含忧患意识，具备长远的战略眼光
新发展理念中的创新发展和开放发展，是基于我国社会主要矛盾的变化和国际力量对比的深刻调整而提出的目标诉求，与打造国际和国内双循环的新发展格局一脉相承[19]。因此，基于新发展理念的公共管理，就不止停留在传统的国内治理层面，而是具备了参与全球治理和国际竞争的双重意义。换句话说，此时的公共管理，不仅要处理国内的公共事务，还要应对来自国际的治理挑战，公共管理的事务范围和使命意义都大大拓展了。这就要求我们在公共管理的施行过程中，必须增强忧患意识，要随时准备应对来自国际和国内更加复杂困难的局面。同时，对公共管理的目标而言，也提出了体系化的新要求，不仅要考虑公共管理当下的有效性，更要坚持政治安全、人民安全和国家利益至上的有机统一。
（四）新发展理念下的公共管理，必须坚持以深化改革为抓手
为公共管理拓宽体制空间，增加机制活力，提供制度保障。习近平总书记指出，全面深化改革只有进行时，没有完成时。完整、准确、全面贯彻新发展理念，既要以新发展理念指导引领全面深化改革，又要通过深化改革为完整、准确、全面贯彻新发展理念提供体制机制保障。二者是相辅相成、相互促进的关系。对于新发展理念指导下的公共管理而言，创新、协调、绿色、开放和共享发展，意味着公共管理必须围绕增强创新能力、推动平衡发展、改善生态环境、提高开放水平、促进共享发展等重点领域和关键环节下功夫[20]。只有以这些重点问题、重点领域为导向，通过对公共管理的体制机制进行改革深化，破除制度层面存在的弊端与问题，形成一个既能做到系统集成，又能确保精准施策的公共管理制度体系，才能真正保障基于新发展理念的公共管理，始终保持生机和活力。因此，必须把公共管理的体制和机制改革不断推进，更进一步地推动公共管理制度体系的全面改革完善，这是公共管理全面准确贯彻落实新发展理念，实现更高发展目标的必然要求。
通过上述分析可以发现，以人民为中心、问题导向、忧患意识和深化改革，共同构成了新发展理念下公共管理行动逻辑的关键环节，也集中体现了处于新发展阶段我国公共管理所具有的不同于西方管理模式的内在特质。其中，以人民为中心作为根本价值立场是我国公共管理的核心关切，而问题导向则是新发展理念下我国公共管理的具体路径选择，忧患意识彰显了我国公共管理的长远战略考量，深化改革则体现了我国公共管理的创新意识和制度思维。只有正确把握这一行动逻辑，才能充分利用新发展理念给公共管理所带来的优化契机，以形成我国公共管理的新发展格局。
四、新发展理念下公共管理的优化契机
长期以来，公共管理的主体之间缺乏广泛深入的互动合作、治理能力有所欠缺、体制改革不到位、技术应用创新不足、价值理念落后，这些是我国公共管理面临的主要困境[21]。对此，创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，在擘画新发展阶段我国经济社会等各领域的科学发展蓝图的同时，也从主体、制度、技术和价值等维度为我国公共管理提供了系统优化的重要契机。
（一）主体层面
新发展理念坚持以人民为中心的发展思想，既着力推进人与自然和谐共生，也要求增强发展的整体性和协同性，这就意味着基于新发展理念的公共管理，首先就要实现主体之间的互动与合作，以避免出现片面追求所谓多元治理而带来的“碎片化运作”和“重复化建设”等突出问题[22]。而新发展理念的全面贯彻和准确落实，将会形成一系列公共管理的主体优势：公民素质的提升和社会组织的进一步成长提高了社会层面的治理素养;市场经济的充分发展更好地发挥了市场在资源配置中的决定性作用;再加上以治理现代化为导向的政府治理能力的系统建设，都将带来公共管理多元共治局面的有效生成。与传统公共管理主要强调提升政府的科层治理能力和效率相比，基于新发展理念的公共管理，政府、社会组织、市场主体和社会公众等，均被纳入了公共管理的主体范畴，而且更加重视和倡导主体之间形成分工明确、权责合理、优势互补的协同治理格局。因此，新发展理念为公共管理的主体优化和治理能力提升，提供了科学发展的有力支撑。
（二）制度层面
新发展理念强调要实现创新发展和协调发展，致力于解决新时代在新发展阶段所存在的不平衡不充分的发展难题[23]。为此，就需要通过全面深化改革，为创新协调发展确立系统集成、精准施策的制度保障体系和改革内驱力。对于公共管理而言，新发展理念主导下的一系列制度改革顶层设计，将是推动我国治理体系完善的有利契机。包括国家的行政体制、经济体制和社会体制等，都将朝着贯彻和落实新发展理念的改革决策前进，在实现创新、协调、绿色、开放、共享的发展过程中，形成发展制度的改革创新与公共管理的体制完善二者之间的同频共振，从而为新时代我国处于新发展阶段的公共管理提供良好的制度环境。
（三）技术层面
新发展理念注重实施创新驱动发展战略，其本身既是对当下信息时代科技爆炸带来的发展需求的理念回应，同时也要求将先进技术和网络科技等研究成果应用到公共管理之中，将公共管理的技术优势转化为治理效能。事实上，在信息技术时代，借助于大数据、云计算等科技手段，国家治理格局正在被新的技术文明形式加以重塑，正如有论者所指出的——目前真正现代化的治理结构应是网络，而不再只是政府科层或社会市场[22]。这就意味着，基于新发展理念的公共管理，应重视现代公共管理技术的学习和运用，比如数字治理技术、算法设计、应急管理技术、智慧政务技术等。应自觉将公共管理技术的前沿性、科学性和管理主体的能动性、创新性结合起来，以新技术和新手段的运用，形成新发展理念下公共管理的新发展格局。
（四）价值层面
新发展理念作为一个科学的理论体系，同样也是价值理念的集合体，创新、协调、绿色、开放、共享都具有鲜明的价值取向和价值立场，这就从不同维度为我国的公共管理注入了价值要素。过往传统的公共管理模式，片面追求效率、稳定等价值要素，所谋求的发展一定程度上以牺牲其他价值为代价，比如，为了“金山银山”而毁坏了“绿水青山”。因此，全面准确贯彻落实新发展理念，能够从价值取向的角度，矫正我国公共管理领域存在的价值偏颇，使公共管理主体从一开始就秉持正确的价值立场施行对公共事务的管理，以价值理性引领管理目标的科学实现。
五、新发展理念下公共管理新发展格局的形成机制
事实上，新发展理念是一个科学整体，无论是主体层面，还是制度、技术与价值层面，都需要公共管理予以全面关注，使创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展在公共管理的过程中协同发力、形成合力。因此，新發展理念给新公共管理带来系统优化的重要契机，也主要集中围绕主体、制度、技术和价值四个维度得以实现，公共管理新发展格局的形成，需要从这四个维度共同发力。
（一）政府治理为主导的多元主体共治
从主体层面看，基于新发展理念的公共管理，一定是多元主体的共治。这和习近平总书记强调的“共建、共治、共享”发展格局一脉相承。因此，公共管理新发展格局的形成，首先需要厘定不同公共管理主体之间的功能定位。
一般而言，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系[24]。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，也是在不同层面对应着三种管理主体的职责应用场域。尽管政府治理、市场治理和社会治理在公共管理中无法断然切割，而是构成一个有机联系的统一整体，但三者之中能够进行公共管理顶层设计的，显然是政府治理。因此，新发展理念的全面准确贯彻落实和公共管理新发展格局的形成，必须发挥政府治理的主导作用，从顶层设计的角度，形成一个系统完备、协同发力的多元主体共治格局。在这之中，政府治理为主导，厘定出公共管理的基本框架，在此框架之内，发挥市场治理在资源配置中的决定性作用。需要指出的是，市场治理的这种“决定性”地位，并不是说其足以替代政府治理和社会治理的角色，而是指在充分激发市场活力的基础上，使市场治理在公共产品服务供给等领域承担更多的职能，最大限度补强政府治理的能力和水平，进一步提升政府治理效能。而对社会治理来说，其是公共管理的基础所在，也是绿色发展、协调发展和共享发展的主体意义归宿所在。实践早已证明，单独依靠政府治理和市场治理，无法克服政府和市场存在的固有缺陷，亦无法在资源配置中实现最优化，同样也难以实现科学持续发展。因此，社会治理为公共管理注入了生机和活力，也正是因为在管理主体中出现了以非政府组织和公民为主的社会治理，使多元利益主体能够切实参与公共管理的过程，公共管理才得以不断提升合法性、正当性和有效性[25]。
因此，以政府治理为主导，在其顶层设计下，发挥市场治理和社会治理的效用，形成政府、市场和社会治理的有机统一体，是新发展理念下公共管理新发展格局形成的根本途径和必然要求。在这个意义上，推进国家治理体系和治理能力的现代化，其关键点同样在于形成政府、市场与社会三者的良性互动，不仅要充分完善和发展三者有机统一的公共管理体制机制建设，更要善于在新发展理念的指导下，通过深化改革来发挥三者合力所带来的积极治理效应。
（二）民主法治為内核的体制机制保障
公共管理的“公共”属性，决定了其本质上就等同于全民治理。正如习近平总书记所指出的，一切发展的终极目的，都在于惠及人民，使人民的幸福感、获得感不断提升。因此，公共管理新发展格局的形成，离不开以民主法治为内核的体制机制保障。其中，民主是新发展理念坚持以人民为中心的必然要求和应有之义，法治则是推进国家治理现代化、实现公共管理目标的基本方式。
为此，公共管理新发展格局的形成，需要以民主法治为内核进行体制机制的系统建设。首先，作为行动的先导，从观念层面解放思想十分重要，尤其是中央政府必须以全面深化改革的勇气和决心，破除妨碍政治、经济、文化、社会、生态文明等各个领域科学发展的体制机制问题，在公共事务的管理决策上，引入公众参与的稳定制度渠道和回应机制，不断夯实公共管理的民主基础。其次，政府在公共管理过程中的职能定位应进行适当转化，除了要与市场和社会形成有机统一的多元共治格局外，还要采取多种手段、多措并举，使市场主体、非政府组织和公民等管理主体的活力得到充分释放，治理能力和素养得到切实提升。同时，还要进一步健全社会组织参与公共服务和社会管理的体制机制，更好地将公共管理的民主基础转化为治理效能。最后，法治应当成为公共管理各种体制机制的基本实施方式，并为之提供法治保障。习近平总书记指出，法治是治国理政的基本方式。现代法治不仅为公共管理注入了良法的基本价值，提供善治的创新机制[26]，同时也为公共管理新发展格局的形成，确立了规范化的国家强力保障。
（三）网络信息为支撑的技术应用驱动
在网络信息技术革命引发的时代变迁中，既带来了公共管理事务和环境的复杂化，也为公共管理提供了众多积极的治理资源和技术手段，对此善加运用，将有利于公共管理的治理变革，形成技术应用驱动下的公共管理新发展格局。事实上，新发展理念中的创新发展对创新驱动战略的重视和运用，就意味着对公共管理技术手段的创新建设和积极应用。
一般而言，公共管理技术是管理主体为实现预定的管理目标而创造、掌握和运用的各种工具性、实践性的手段与方式等的统称[27]。要想实现公共管理技术的创新应用，就必须革新管理主体的管理思维，引导其自觉摒弃那些传统僵化的管理手段和理念，而有意识地培养其对富有创造新和适用性的现代管理技术的兴趣。因此，以政府为主的公共管理主体，需要及时跟进网络信息技术的最新发展，适应网络时代的公共事务处理的技术场域，树立积极、理性、开放和审慎的技术治理理念，做到既不滞后于技术变革的时代节奏，同时又紧密切合公共管理所处的发展阶段，使网络信息技术成为驱动公共管理更加科学有效的重要手段[28]。从全球范围来看，蕴含着现代公共管理理念的数字治理技术、智慧政务技术、应急管理技术、风险评估技术、科学决策技术、绩效考核技术等现代公共管理技术已经相当成熟，公共管理主体在履行自身职能时，应该根据管理职能的实施需要和管理对象、受众等的不同特性，采取与之相适应的技术手段最优实现社会公共利益，满足公共事务的管理需求。更进一步，如果从管理实效的角度考察，对新技术的应用和推广所带来的便捷性和有效性，比之于采用传统保守、单一僵化的管理手段，显然更能赢得公众对公共管理主体能力的信任和支持，进而实质上有利于提升公共管理的民主基础和合法化水平。
（四）以新发展理念为要的价值体系引领
基于新发展理念的公共管理，如前所述，具有鲜明的价值取向和价值立场。创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，与传统公共管理的价值理念相比，更加契合我国新发展阶段的实际需求，能够切实引领公共管理新发展格局的形成。事实上，传统公共管理价值体系的不健全或不科学，使得功利追求在公共管理领域大肆泛滥，特别是公共管理主体对财富、权力等的一味追逐，使公共利益遭到不同程度的减损，这种管理理念对公众需求视而不见，已经在全球范围内引发了较为普遍的新信任危害，甚至不同程度地危害到各国政府治理的合法性与正当性。因此，以新发展理念为要，重塑公共管理的价值体系，以此引领公共管理新发展格局的形成，具有十分显著的必要性和紧迫性。
具体来说，公共管理新发展格局的价值体系应从如下三个层次入手：首先，在国家意识形态层面，应该培育新发展理念的自觉意识，将创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，融入意识形态话语，与社会主义核心价值观一道，形成富有感召力和影响力的国家话语体系;其次，在国家制度层面，要将新发展理念的价值要素融入制度建设，比如融入国家立法，成为国家法律的基本原则、指导思想等，从而使意识形态层面的价值话语体系获得国家制度层面的有力支持，并以制度实施保证新发展理念在公共管理过程的全面贯彻;最后，在公共管理的主体层面，要注重进行新发展理念的宣传教育，从政治精英和普通大众的双重角度进行公德重塑，加强公德性的宣讲和道德榜样的引领示范，从而为公共管理新发展格局的形成，奠定坚实的价值秩序基础和必要的价值理性支撑。
六、结语
新发展理念是一个科学的理论体系，其与公共管理之间是一种深层次的互动关系，相互支撑，相互促进。一方面，新发展理念为公共管理新发展格局的形成提供了价值引领和优化契机;另一方面，公共管理新发展格局的形成为新发展理念的贯彻落实提供了基本场域。总之，基于新发展理念的公共管理新发展格局的形成，需要从主体、制度、技术和价值等多维度着手，充分调动和释放国家公共管理的潜在效能，以切实助力新发展阶段高质量发展目标的早日实现。
参考文献
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New Development Pattern of Public Management： Action Logic， Optimization Opportunity and Formation Mechanism
Peng Dongli
（School of Public Administration，Hengshui University， Hengshui， Hebei 053000）
作者：彭东立
中国行政公共管理论文 篇2：
从中西比较看中国特色公共管理体系之建构
摘要：中国特色公共管理体系是以马克思主义尤其是中国特色社会主义理论体系为指导，适应中国特色社会主义发展的时代特征。按照建设服务型政府的总体要求，通过职能转变、结构优化、制度建设等系列改革措施建立起来的政府管理公共事务促进社会发展的制度体系。其实质是在党的领导下，坚持以人为本、执政为民+发展好、维护好、实现好人民群众的根本利益，不断为建设中国特色社会主义事业提供体制机制保障。通过中西比较的国际视野分析、探讨，总结这一体系的形成与发展、建构类型以及应关注的重点，对推动我国政治体制改革、丰富中国特色社会主义理论以及完善世界公共管理改革理论与实践将起到重要作用。
关键词：中国；公共管理体系；问题；建构
文献标识码：A
一、从中西比较看中国特色公共管理体系
（一）中西方公共管理的历史发展
传统公共行政学于19世纪中后期发端，正式形成于20世纪20年代。一直延续到70年代末期，迄今为止仍然是政府改革中持续时间最长且最成功的管理理论。这一理论来自于不同国家的学者，比如，英国的诺斯科特一屈威廉报告（Northcote—trevelyan Report）；美国威尔逊（Woodrow Wilson）的政治行政二分法；德国韦伯（Max Weber）的官僚科层制理论；美国泰勒的（Frederick Winslow Taylor）科学管理理论等。其主张是：行政由政务官控制；严格的科层制节制模式；文官仅为公共利益服务，中立于任何执政党，不参与决策，只执行政务官作出的决策；核心目标是行政效率，主要使用静态的研究方法。这种传统的公共行政模式是对早期行政模式的超越，是一种历史的进步。
20世纪40年代开始由于市场失灵，凯恩斯政府干预主义在西方国家全面盛行起来，传统公共行政学开始受到挑战，新公共行政学派对其进行了激烈的批判，更注重行政系统与外部环境的联系，更重视公平正义、回应、参与以及行政责任。同时，政策科学开始运用动态研究方法分析实际政策的制定。可以说这是对新公共行政学应用性欠缺的弥补。因此，新公共行政学虽然没有从根本上改变传统公共行政的理论假设，但其提出的一系列应然价值要求。使其被称为民主的行政理论并成为公共管理出现的前奏。
从20世纪70年代开始。西方国家相继出现了经济、政治、社会危机，这给政府管理带来了严重的挑战，无论是传统公共行政理论还是新公共行政理论都无法解释和解决各国面临的困境。这必然要求新的政府管理理论的出现。伴随着西方各国的改革浪潮，逐渐产生、发展起来一些新的政府管理理论，它们扬弃了新旧公共行政理论的基本信条，主张在政府改革中采用经济学和企业管理学的理念、技术与方法，引入市场竞争机制等。这些理论概括起来主要有：企业家政府、管理主义、后官僚制、新公共管理等，后来均被称为新公共管理理论并在90年代发展成为一种国际思潮。
中国的政府管理理论就其历史发展来说也有其理路。中国是有着五千年历史的文明古国，在几千年历史发展过程中积累、沉淀下来的政府管理思想精华并没有因为外敌的入侵等因素而中断传承，形成了比较完备的政府公共管理制度，比如，层级分明的中央集权官僚制度，严格的科举考核制度，完善的监察制度，严密的社会管理法律法规等。同时也传承下来许多治国之道，比如，孔孟的“为政以德”、“礼治”“仁政”等主张，法家的“法治”、“术治”思想，道家的“无为而治”，墨家的“兼相爱”，兵家的“用兵之道”，管子的“轻重论”说等，它们是中国传统政府管理理论的主要构成来源，对中国古代公共管理实践产生了深远的影响。经过长期的实践检验与理论总结，历史最终选择了“集各家之大成者”且符合历代统治者要求的儒家思想作为我国政府管理实践的主导思想，构成了我国传统公共管理思想的主流。
从近代开始，我国逐渐学习、借鉴西方主要发达国家的行政学理论。19世纪末20世纪初，中国翻译了美国、日本的许多关于行政学的著作，如《行政纲目》、《行政要术》、《行政学总论》、《行政法撮要》等。辛亥革命以后，中国的民主先驱孙中山先生借鉴西方发达国家的经验与做法，结合当时中国的实际，提出了“三民主义”和五治权说，也就是立法、行政、司法、考试、监察五权分立思想。30年代开始，我国早期的行政学学者撰写的政府管理著作逐步问世。此时，中国公共行政学开始有了一定的发展。
新中国成立后，我国的行政学理论进入了全新的发展时期。1978年后，中国的公共行政研究重新恢复并取得很大进步。随着改革开放步伐的加快和深入，中国的行政学理论，在马克思主义、列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论以及科学发展观的指导下，在与我国社会主义市场经济体制以及基本政治制度相结合的过程中不断创新，逐步形成了具有中国特色的公共管理理论，并始终以理论的创新、经济体制改革、行政体制改革以及政治体制改革为研究和突破重点，力图为发展过程中出现的公平、效率、民主、法治、廉政等问题的解决提供理论指导。
（二）中西方公共管理的理论基础
作为一种新的管理模式，新公共管理的理论基础与传统行政理论有很大不同。传统公共行政以威尔逊（Woodrow Wilson）的政治行政二分法和韦伯（Max Weber）的官僚科层制理论为理论支撑，而新公共管理则以现代经济学和私营企业管理学为理论基础。第一，新公共管理从现代经济学中获得许多理论资源与技术支持，比如从“理性人”假设中获得政府绩效管理的支撑；从公共选择理论、交易成本理论中获得政府应该充分运用市场竞争机制。强调顾客导向，提高服务效率、质量和有效性的根据：从成本——效益分析中获得应界定政府绩效的目标、加强政府绩效的测量与评估的依据等。第二，新公共管理具有鲜明的私营管理主义色彩，它主张公共部门可以借用私营部门的许多管理方式与手段。比如私营部门的组织形式不像韦伯科層制理论所描述的那样僵化，而是能灵活地适应环境；不是只管投入、不重产出，而是高度重视产出和结果：在人事管理上不是一经录用，永久任职，而实行灵活的合同雇佣制和绩效工资制，目前我国已经在个别省的某些市开始试点公务员分类录取（行政编制与合同雇佣制），逐步加大合同雇佣制公务员的比重。总之，新公共管理理论指出。像目标管理、绩效管理、人力资源开发与管理、组织发展等这些已经和正在被私营部门采用的管理方法，同样可以运用到政府公共部门的管理中。新公共管理更注重从经济学的视角来研究公共管理尤其是政府管理问题，因此，常被人们称作“以经济学为基础的新政策管理理论”、“以市场为导向的公共行政学”。
就中国公共管理的理论基础来说。其思想来源主要有三个：中国古代公共管理思想、社会主义公共管理思想（包括马克思主义创始人公共管理思想、苏联社会主义公共管理思想、改革开放以来党的领导集体公共管理思想）、西方新公共管理思想。它们共同构成了中国特色公共管理体系的理论基础。我国自古代至今历史悠久，文明彪炳史册，文化源远流长，传统文化尤其是传统的行政文化对今天的人们仍然有着重要的影响。比如，儒家的“贵和尚中”思想、法家的“法治”思想、道家的“无为”思想，“大同”、“小康”、“君为轻，民为贵”的价值观等，均对中国公共管理的理论、改革与发展产生了重大影响。马克思主义在对资本主义进行批判的基础上形成的关于社会主义政府管理本质与职能、市民社会理论、政府管理方式与方法，苏联把马克思主义经典作家关于社会主义行政管理的思想从理论变成现实的经验与做法。与中国传统的政府管理思想原本就有诸多相通之处，这也是马克思主义能在中国广泛传播，并实现中国化、时代化、大众化的重要原因之一。在毛泽东、邓小平等中央领导以马克思主义公共管理基本理论为基础，结合中国的具体国情，提出一系列符合中国实际的公共管理思想（指毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系）后，这种思想毫无疑问也是中国特色公共管理体系的一个重要来源，并且正在对当前中国公共管理理论与改革实践产生着重大影响。此外，从近代开始，我国早期的一些有识之士就逐渐翻译、引进西方的行政学理论，出版了许多关于西方政治学、西方行政学、西方管理学、西方经济学、西方社会学、西方法学等著作。目前我国的公共管理学（行政管理学、公共行政学）理论与西方公共管理学存在很多相通之处，大部分采用了西方的公共管理学体系，在一定程度上可以说，中国的公共管理学是在西方公共管理理论的影响下形成并发展起来的。
（三）中西方公共管理产生的社会背景
尽管公共行政学一直从管理学、经济学、政治学、法学、社会学中汲取营养，但在不同的历史发展阶段，它所吸取、借鉴的知识与重点是不一样的。这与以上诸学科自身的发展过程有莫大的关联，但是究竟吸取什么、借鉴什么是由所处历史阶段的社会需求决定的。20世纪70年代至80年代，经历了长期分化、初步融合的西方社会科学，呈现出整体化趋势，跨学科、交叉综合研究因此兴起。各种与政策管理紧密相关的学科均获得了很大的进步，出现了大量的新流派、新理论与新方法，并开始围绕行政管理问题的排解而交叉、融合，这为公共管理研究取得突破性进展奠定了坚实的基础。几乎与此同时，西方国家出现了经济“滞胀”，从而造成政府管理与信任危机。80年代中后期，一股以新公共管理运动为主题的政府改革浪潮席卷了英美等西方发达国家。这股浪潮的目标在于追求“3E”，即Economy（经济）、Efficiency（效率）与Effectiveness（效益）。以威尔逊的政治行政二分法、韦伯的科层官僚制理论以及泰罗的科学管理理论等为基础的传统公共行政理论的诸多不足与弊端，比如注重过程与程序、价值偏移、公共行政的集权趋向，权利本位等，在这样的时代背景下更加凸显。发达国家和发展中国家的政府，不管在制度架构、组织结构、运行机制还是在行政效能方面，均出现了许多矛盾与问题。所以，在这种社会科学发展内力的驱动以及社会背景下，就需要构建一种以政府和非政府公共组织管理问题的解决为核心、融合多种相关学科知识和力量的新的公共管理框架，以适应当代西方公共管理实践发展的迫切需要。
中国经过30多年的改革开放。以经济和科技实力为基础的综合国力显著增强，原先以政治活动为中心的社会结构发生了深刻的变化。随着改革开放的进一步深入，经济市场化的进程不断加快。资源流动不断加速，这在一定程度上消解了传统计划经济体制的思想、政治基础，原有的同质性、整体性社会开始解体，引起了中国社会结构的重大变迁。一方面，市场经济体制得以确立。表现在国民经济结构中公有制经济比重下降，非公有制经济上升，市场的开放性提高自由度加大，市场的运作机制逐步健全，市场在资源配置中的基础性作用得到发挥：政府职能进一步转变，在不该管的领域逐步退出，在该管理的领域逐步强化，社会的独立自主性空间逐步扩大，表现在中央政府向地方政府下放权力、政府向社会组织下放权力、政企分开、政事分开的改革取得了较大的进展。另一方面，社会与公民的自治程度逐步提高，公民权利进一步得到保障，表现在“单位人”的现象越来越少，公民自主流动和自由择业的空间越来越大。基层民主建设进一步完善，公民意愿进一步得到表达，政府的信息公开以及公民的参与程度大为提高等。但是。由于种种原因，我国公民社会的形成和发展仍存在较大的不足，比如社会利益与资源配置的集中程度高、国家权力受社会权利的制约乏力。在一定范围内仍然存在国家主义等。所以。加大以政府职能转变和社会管理创新为取向的政治体制改革力度，已经成为进一步推进国家、公民以及社会三者之间良性互动关系建立的重要前提。目前，中国公共管理理论的发展就是在这样的社会背景下进行的。
（四）中西方公共管理的理论本身
新公共管理就理论本身而言，是为了摆脱面对“政府失败”、“市场失灵”而传统公共行政和新公共行政都无法解释和解决的尴尬困境，从而重新探索政府与市场关系的一次尝试。在很大程度上讲，新公共管理理论是西方各国新公共管理运动的产物。对于新公共管理的理论创新，有研究者认为：新公共管理理论以行政决策与执行创新为立足点，以政府管理职能的转变为基础，以行政管理体制的创新为支撑，以公共管理运行机制重构为基本内容，以公共理念与市场理念的融合为灵魂。以公共管理方法的创新为手段，对公共管理价值观念、公共管理职能、公共管理运行机制、公共管理体制、公共管理方法进行了创新。主要表现在：第一。进一步发展了行政的民主责任理念，形成了新公共理念（政府提供核心公共产品理念、市场提供混合公共产品理念、公共管理要有市场效率理念）和新市场理念（政府内在于市场机制理念、市场公共责任理念）。第二，进一步限定政府职能为提供核心公共产品，市場可以参与提供混合公共产品，政府对整个社会的发展主要起导向、领导和服务作用。第三，重点研究如何做、如何做得更好，创新了公共管理运行机制，总体思路是充分发挥政府提供核心公共产品的作用，同时充分发挥非政府组织与个人提供混合公共产品的作用。第四，对公共管理体制的突破主要体现在：用“大部制”来改革政府领导体制。用大部——政策核心司——执行局的新格局来改革政府层级体制，强调公共管理组织的多元化、组织结构的扁平化、组织文化的绩效导向。第五。主张采用私营部门管理中的先进方法与手段，如公共服务竞争制度、绩效评估方法与技术、成本收益评审技术、全面质量管理等方法，来提高公共管理运行效率与服务质量。
同时，新公共管理理论本身也有不足之处，从诞生之日起就不断遭到批判。有研究者认为，新公共管理理论有明显的意识形态色彩，体现了自由主义倾向；过分依赖经济学的运用特别是经济人假设，迷信市场机制，忽视政治过程和市场过程的差异；过分强调运用企业管理的模式来重塑政府，忽视了政府部门与私营部门的差别；私有化、市场化导向，放权、放松管制的管理方式带来了一系列实践问题，如分散主义、保护主义增加，私有化损害了公民参与的积极性，容易忽视公共责任等问题。此外，新公共管理在公共利益与公共责任、公共管理与社会环境、“善治”及其标准等问题的研究上还比较薄弱，有待进一步深入探讨。还有研究者认为，经济学、管理学等学科尽管给了新公共管理理论众多理论与技术支持，但是这些资源没有经过系统的梳理便被运用，显得零散，并且目标与解决措施有时是冲突的。比如。为了更加有效地提供公共产品和服务，新公共管理将其交给私人部门来承担。尽管私营部门提供公共产品和服务的效率可能会更高、成本可能会更低，但是它们追求的是经济利润。所以，当它们的责任与义务有矛盾时。人们的需求便被置之不理了。尽管新公共管理的管理主义倾向在其产生的特定环境里具有一定的合理性，但若将之简单的移植到不同的社会和时代，恐怕其合理性要大打折扣。其不足会被扩大至极点。
中国的公共管理理论，在继承、发展中国古代公共管理思想、社会主义公共管理思想与西方新公共管理思想的基础上，结合新中国成立后特别是改革开放30多年来的成功实践，逐渐形成了自己的内容与特点。我国的公共管理理论与实践，以马克思主义尤其是中国特色社会主义理论体系为指导，与社会主义基本经济制度和社会主义市场经济体制相适应，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，以实现社会主义现代化和中华民族的伟大复兴为目标。这样的特点决定了我国公共管理的一些基本内容：强调公共管理中以人为本，重视公共利益的维护与实现，坚持以提高生产力发展水平与人民共享改革成果为目标的公共管理总效率原则，实行中央统一管理与地方自治相结合、政府宏观调控与市场自发调节相结合、公务员依法行政与政治责任相结合、公民权利自由与社会公正相结合，当前利益与长远发展相结合等公共管理方式与方法。中国正处于市场经济初步建立向成熟市场经济的转型期、农业社会向工业社会的转型期，公共管理思想来源复杂。这使中国公共管理理论一方面强调公正、民主、法治、德治，另一方面则深受传统官僚科层制僵化、集权、人治色彩严重的影响，其理论框架尚在建构之中，这使得中国公共管理出现理论研究滞后、理论体系不够严谨且常常与现实相悖、操作性差等特点。
二、中国特色公共管理体系之情形
简单地说，公共管理就是对国家（立法、司法）事务和社会（非政府组织、公民）公共事务进行的管理。实行什么样的公共管理要由相应的公共事务来决定，而公共事务由于社会的发展和进步也是不断变化的，从而具有历史性、动态性和多样性，这就要求公共管理的理念、性质、特点、目的以及主体和客体与之相适应。以理论与现实的结合为视角，中国的公共管理同时存在着传统公共管理因素的衰亡和现代公共管理因素的成长，二者呈相互作用的态势。对于中国应该构建怎样的公共管理体系。目前学术界没有形成统一的认识。鉴于第一部分关于中西公共管理的历史发展、理论基础、社会背景、理论本身的比较与分析并总结国内学者关于中国公共管理体系的研究，这里将其主要分为四种情形。
第一种情形，采用“百团大战”的组合方式，认为中国特色公共管理体系是由中国共产党、政府（包括人民代表大会、人民政治协商会议）、非政府公共组织（包括公办或民办的事业单位、社会团体、群众组织、社会中介等）、民众（人民群众）组成并共同管理国家事务与社会公共事务的一种公共管理体系。在这里，既不能简单地把中国特色公共管理体系等同于以政府为中心的政府管理体系，也不能将其与多元社会主体合作治理画等号。以党、政府、非政府公共组织和民众这四个主体在体系中所承担的角色与作用为标准，可以把中国公共管理分为：以包括党在内的政府为本位、非政府公共组织和民众依附于政府的公共管理模式，主要包括政府管理集权化模式、政府管理民主化模式、政府管理社会化模式三种类型；以社会为本位，政府、非政府公共组织和民众平等合作的公共管理模式，主要包括社会治理的自主化模式、社会治理的多中心模式两种类型。做一个拟人比喻，前三种类型是父与子的关系，后两种类型则是兄弟或姐妹关系。这样做，既可以使公共管理的全貌得以彰显，理清公共管理与政府管理的关系，也可以消除公共管理、政府管理以及社会治理等概念之间的隔阂，还可以整合有关行政改革、非政府公共组织和公民社会的研究，理顺公共管理实践发展的脉络。
第二种情形，将公共管理体系分为3种类型：一是，作为国家机构的政府公共管理；二是。作为私人、管理组织结合体的公共管理：三是，作为非国家机构的政府公共组织的公共管理。它们在政府、社会与市场和谐相处的国家统一体中共存，构成“总体性思维”下的公共管理。这3种类型的公共管理不能等同视之，更不能混为一谈。第一种公共管理是指整个国家、全社会的公共管理，权威性最高、适用性最广、复杂性最大：第二种公共管理实际上是“大私人管理”；第三种公共管理实际上是介于前两种公共管理之间。兼顾“公”与“私”双重特性的公共管理。需要指出的是，第一种公共管理即国家机构的政府公共管理既具有阶级性、政治性，也具有社会性、科学性。我国的公共管理无论是在内容上还是形式上与西方国家的公共管理都有着本质的区别，我国的公共管理更注重體现公共性与社会性。而西方国家的公共管理更注重阶级性和私有性。
第三种情形，采取“打一枪换一个地方的游击战”方式，要么大量研究行政改革层面的公共管理，要么大量研究公民社会中公民参与层面的公共管理，要么聚焦研究非政府公共组织或者“第三部门”层面的公共管理。这三个层面的研究与公共管理紧密相关。可以把它们在公共管理的框架下进行整合、创新，进而构建新的公共管理体系。
第四种情形，既然公共管理就是对公共事务的管理。那么就可以根据公共事务的划分（如下图）来分析公共管理体系。这是一种积极有益的尝试，我认为，现实中具有可行性。
根据对公共事务的上述划分，公共管理体系可以分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理以及国际公共管理…四种类型。公共管理在国家——政府——社会三个层面的划分是相对的，它们之间存在交叉与包容的关系（如下图）。其中，国家公共管理主要研究国家治理结构以及在其制度框架下国家事务的综合管理问题。政府公共管理主要研究政府的依法行政体制、决策过程和政府对社会公共部门的管理。国家是一个拥有主权地位的政治共同体，而政府就代表这个国家，国家意志由政府来执行，政府行为必须体现国家意志。可见，国家公共管理和政府公共管理既有区别又有联系，二者密不可分、相辅相成。政府公共管理是社会公共管理存在与发展的关键，而社会公共管理是政府公共管理的基础。国际公共管理主要研究全世界的治理过程、国际合作机制、国际参与的基本规则与制度渠道等。与前三种公共管理一样，国际公共管理也有其主体、客体、手段与目标等要素。
目前，中国的公共管理属于第一种情形中的第一种模式，即以包括党在内的政府为本位、非政府公共组织和民众依附于政府的公共管理模式。以民众为本位或以社会为本位的公共管理还位于“应然”的层面，是需要提倡和构建的未来图章。在未来很长的历史进程中，政府仍会是构成中国特色公共管理体系的必备主体要素，而且是一个处于主导地位，起主导作用的主体要素。对未来公共管理发展中的多元主体不能“等量齐观”，公共管理不是某种意义上的“无政府主义”的“共同管理”，政府在以后一个相当长的公共管理过程中的“主导性的主体角色地位与作用，是其他任何参与公共管理之主体所不能代替的”。马克思主义国家观认为，任何无政府主义状态在作为历史范畴的国家消亡之前出现，都是十分危险的。因此，建立在政府、市场与社会良性互动基础上的新政府主导的公共管理体系即中国特色公共管理体系，是可能的也是可行的。
三、深入研究中国特色公共管理体系应关注的问题
（一）进一步理顺党政关系
“中国公共管理的一个特征是行政机关的运行与党组织的运行交织在一起”。在中国，人们政治生活中最重要的一对关系是党政关系，在很大程度上，它是了解中国公共管理实际运行情况的关键切入点。不首先考虑党政关系问题而研究中国公共管理是抓不住要领的，如果抛开党的因素而谈行政机关或国家权力。就无法正确认识和彻底理解中国公共管理或政治与行政的运行。因此，理顺党政关系是实现公共管理与外在环境尤其是政治环境相协调的一个重要问题。
许多学者对怎样协调党政关系进行了探讨。有的学者从党政职能分开与党政关系法制化、制度化来探寻解决问题之道。比如林尚立教授指出，“通过完善国家制度体系。为新型党政关系的确立奠定必要的制度基础：通过强化党的组织建设，使党脱离传统的党政关系模式，为新型的党政关系确立奠定必要的政治基础。”党政关系法制化就是要在宪法、法律以及党章中界定党政关系。此外。还有一些学者提出了重视人民代表大会制度建设：加强、改善党对政府工作的领导，确立依法行政的法治目标；完善中国共产党领导的多党合作与张恒志协商制度等对策来协调党政关系。邓小平提出“党政分开”后。很多学者以此为指导开展了富有思想性与创造性的大讨论并将其纳入政治体制改革的议题。随着社会主义市场经济体制的建立和发展以及相关配套改革的推进，探索如何建立科学化、民主化、法制化、合理化的新型党政关系成为摆在全国理论研究者和实践者面前的一个重大课题。
（二）政府与非政府公共组织的关系
美国学者莱斯特·萨拉蒙指出，目前“各国正置身于一场全球性的‘社团革命’之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。其结果是出现了一种全球性的第三部门，即数量众多的自我管理的私人组织，它们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的國家机关之外追求公共目标”。
伴随着改革开放步伐的加快和社会主义市场经济的发展，中国的非政府公共组织（也称第三部门）越来越活跃，对维护公民权利所起的作用愈来愈大。尽管公益事业的发展原本是政府的责任，但实践表明，并非政府在发展所有公益事业时都具有优势。这是因为其中有些公益事业若由政府直接组织实施，会产生两方面的不利因素：一是可能发生腐败行为，影响干群关系；二是各级政府可能会趁机寻租，“层层剥皮”，从而达不到预期效果。而非政府公共组织在这些方面有着不可替代的优势，比如，中国青少年基金会、宋庆龄基金会、中华慈善总会等在“希望工程”、“扶贫工程”、灾难救援中发挥了重大作用，这些行为通过志愿者服务实现了广泛的公民参与。缓解了社会矛盾，增强了人民群众对党和政府的认同。
然而，中国非政府公共组织的发展还面临着两个方面的难题：一是非政府公共组织如何处理好与政府的关系。二是非政府公共组织自身怎样规范管理和运作，进而夯实它的“公共利益代表者”地位。当前中国政府仍然存在大量“该管的不管，不该管的偏要管”的问题，非政府公共组织的生存和发展空间不足，仅起到“拾遗补缺”的作用。从一定程度上说，非政府公共组织的发展对未来综合国力竞争力的增强有着不可低估的作用，政府应该做好两个方面的事情：一方面，探索如何管理和监督非政府公共组织的运行，使这个不成熟的领域健康成长，真正发挥其应有的作用：另一方面，如何退出一些不擅长、没有自身优势提供的公共服务领域，同时通过制定和完善相关政策、制度以及法律法规等方式给非政府公共组织创造一个良好的发展环境。
（三）提高私营部门的社会责任感
随着公共管理改革的浪潮席卷全球，世界各国政府管理中引入私营部门的一些管理理念、技术与方法进行市场化改革已成为一种重要趋势。在提供公共产品和服务方面私营部门有着独特的优势。比如，某些政府部门不能单独提供或者单独提供成本过高的，尤其是对专业性、技术性要求很高的公共产品和服务，政府部门可以与私营部门、非政府公共组织合作，政府付费，后两者出人员和技术。这样做，既可以实现“公”、“私”部门的人才、资源互补，也有利于提高公共管理效率和服务质量。
同时，我们也应该注意到，尽管私营部门有“公益”、“效率”的一面。但它也有一个最不能忽视的方面就是以追求经济利益的最大化为目标。所以，怎样保证提供公共产品与服务的私营部门在扮演公共管理主体角色时保质保量的完成任务，不损害人民群众的利益，成为摆在我们面前的一个重要课题。
对此，有人提出一个解决办法：政府应高度重视私营部门的社会责任感。一方面，私营部门自身应该加强和提高社会责任意识和责任感；另一方面，政府在选拔提供公共产品和服务的私营部门合作对象时，应提高入市门槛，严把“社会责任”关。企业管理学家里基·格里芬认为，“企业的社会责任是指超过法律和经济要求的、企业为谋求对社会有利的长远目标所承担的责任。”有人认为，企业讲社会责任是为了树立良好形象，提升自身竞争力，赢得公众信任，从而赚取更多的经济利益，或者是为了避免昂贵的法律诉讼。但是不管怎样，提高社会责任意识会使私营部门有更强的社会责任感，这有利于调动私营部门参与公共事务的积极性，进一步确立其在公共管理中的地位。
作者：霍秀红 王娜
中国行政公共管理论文 篇3：
新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义
[摘 要] 新公共管理是公共管理领域极具代表性的思想之一。当前，我国行政管理体制改革已经步入关键期，新公共管理思想也给我国行政管理体制改革带来了深远的影响。本文先简述了新公共管理思想和内容，然后，结合我国国情，探讨了新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义，以及我国政府在公共管理体制改革中对新公共管理思想的借鉴，希望能有助于读者对新公共管理思想的认识和了解。
[关键词] 新公共管理；中国；行政管理改革；借鉴意义
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 17. 075
0 引 言
全球化仍是世界发展的大趋势，在全球化背景下，世界各国都在政治、经济方面做出了相应的结构性调整。结合我国行政管理现状，我国政府也对西方新公共管理思想进行了参考、借鉴，力求在借鉴新公共管理思想的基础上构建更加高效、便捷的管理体制。那么，新公共管理思想对我国行政管理体制改革究竟有何借鉴意义呢？本文对此做出了回答。
1 新公共管理思想和内容
1.1 新公共管理思想
新公共管理思想是在西方新公共管理运动中出现的一个思想理念，其产生背景如下：在20世纪70年代，随着社会发展和时代转换，传统的公共行政模式已经无法满足社会管理需要，因此，西方资本主义国家开始发起了新公共管理运动。简·莱恩是新公共管理领域的代表性人物之一，在新公共管理运动中，他提出了自己的思想学说，推出了《新公共管理》一书。在书中，简·莱恩运用经济学知识，就新公共管理思想的实用性进行了精准分析和界定，并就一些之前无法确定的定性公共问题提出了针对性的解决方案。简·莱恩的《新公共管理》和新公共管理思想也成为新公共管理领域的代表作。与传统的从人、政治、制度和环境视角出发的公共管理思想相比，新公共管理思想将公共管理视为政府的服务手段，主张将现代经济学和企业管理方法用到公共管理中去，主张借助竞争机制、契约和公共合同来提高行政管理绩效，这种管理思想，显然更具可操作性和实效性。所以，它也受到了东西方国家的普遍欢迎。
1.2 新公共管理的基本内容
新公共管理的内容如下：政府的管理职能应该是掌舵而不是划桨，在公共行政管理中，政府的作用应该是制定政策而不是执行政策；政府服务要以顾客和市场为导向，要根据顾客需求为他们提供服务；政府应采用授权+分权的方式进行公共管理，政府的社会服务和管理权限要尽量下放给基层单位和社会基本单元，以提高他们的自我管理和服务能力；政府要借鉴私营企业的管理经验，加强人力资源、成本、效率和质量管理，以降低成本，提高管理效率。這也要求政府就外界情况变化尤其是不同的利益需求，及时做出反应；在公共管理中，要引入竞争机制，给私营部门提供参与公共服务的机会，以避免公共服务的垄断性，提高公共服务质量；政府应放宽行政规则，实时绩效目标测量和管理；让公务员参与到政策制定中去，对高级公务员进行政治任命，以提高他们的责任意识。
2 新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义
2.1 实践证明了新公共管理的实效性
虽然新公共管理思想是西方国家政治、经济、科学发展到一定条件下的产物，它体现了西方公共行政管理的发展趋势和方向，它的出现是为了解决资本主义国家的公共管理问题，但是，社会发展实践证明了新公共管理的正确性，如在新公共管理思想指导下，许多西方国家都开始了公共管理改革，并且有效提高了国家公共管理水平，也增强了国家的综合实力和国际竞争力。不可否认，新公共管理思想在一些方面还不够完善，如它过分地依靠经济学知识来进行政治管理，必然会给政府管理带来许多问题，但是，它的系统性、普适性、明确性也是值得肯定的。目前，我国还是一个发展中国家，在计划经济向市场经济转型的过程中，公共管理领域隐藏的许多问题也暴露出来。如何提高行政管理水平，是我们必须要思考的一个问题，而那些科学规范、行之有效的发展理论，对我们来说都是值得参考和借鉴的，新公共管理思想也不例外。
2.2 新公共管理理论适用于我国国情
我国政治经济体制改革起始于20世纪70年代末，如今，我国在政治、经济、文化领域已经开始了全方位的改革，其中，经济体制改革取得的成果尤为显著。社会主义市场经济体制的确立，使得我国经济建设有了实质性的进展。但是，我国经济建设要想实现长远发展，必须要有合适的政治体制与之相匹配，这也决定了我国公共行政管理体制改革的必要性。我国公共行政管理体制改革虽然已经起步，但是，当前我国行政机构改革采用的仍旧是传统公共行政管理模式，传统公共行政思想仍未过时，公共管理领域长期存在的行政法规不健全、职责不清、机构臃肿、效率低下等问题仍旧存在。借鉴西方新公共管理思想，将目标管理、绩效管理、成本核算等管理思想引入到公共行政管理领域，能有效提高政府公共行政管理效率，更好地服务于我国经济和社会法发展。
3 我国公共管理体制改革对新公共管理思想的借鉴
3.1 更新观念，政府管理企业化
政府企业化管理，高效管理，是新公共管理思想的重点。长期以来，我国政府机构在管理方面始终存在管理模式僵化、管理效率低下等问题，导致这些问题的原因非常多，主要原因有：计划经济使政府权力高度集中，几乎所有事务都被划分到政府管理范畴，政府管理事务繁忙。在法律不健全的情况下，人员编制存在较大的随意性，政府机构日益庞大，机构臃肿，人浮于事，机构重叠等问题也随之出现；政府机构重叠，导致各部门的职责和权限非常模糊，管理空白也在所难免，在出现问题后，有关部门还经常会出现“踢皮球”的现象。新公共管理提倡像管理企业那样去进行政府管理，并且在政府管理中将管理效率和效益放在首要地位。在市场经济条件下，在经济建设已经成为我国政府的重要管理任务的情况下，这一思想具有积极的借鉴意义，如企业管理必须要制度完善，管理职能清晰。在新公共管理思想影响下，我国政府在公共管理体制改革中，首先更新了管理观念，完善了公共管理制度。然后明确了各级政府、各个部门的职权定位，并要求政府管理人员树立效率意识，积极探索符合地方经济发展的管理模式，这必将进一步强化政府功能，推动我国公共行政管理体制的发展。
3.2 借助企业管理手法，提高管理质量
目标管理、绩效管理、成本管理，是现代企业管理的重要手段。新公共管理的一个显著特点就是将企业管理手段引入到公共行政管理领域，参考企业管理手法，通过目标管理、成本核算和控制、绩效管理来提高公共行政管理质量。这一管理思想对于我国行政管理改革来说有着积极意义。确切来说，经管我国行政管理在管理对象、目标、方法上，与企业有着显著区别，纯粹的企业管理手法不一定完全适用于行政事务管理，但是企业管理的科学性，企业管理对市场需求和客户的重视等，对于公共行政管理来说都有着积极的借鉴意义。将企业重投入重产出、关注成本核算与绩效管理的手法引入到政府公共管理中去，能提高政府部门的服务意识和工作人员的责任感，也可以进一步强化公共管理领域管理者与被管理者之间的联系，进而提高管理质量。如在财务管理中构建多层次、全方位预算绩效管理格局，实施绩效管理，能有效提高财政资金使用效率，提高政府的社会服务质量。
3.3 引入竞争机制，提高服务效率
长期以来，在公共服务领域，政府都处于垄断地位。新公共管理提倡将竞争机制引入到公共管理中去，这一提议，对于我国行政管理来说，具有以下意义：首先，将竞争机制引入到公共管理领域，给私人企业提供参与公共服务和管理的机会，尤其是在电力电信、交通运输等基础设施建设方面，发挥市场机制，允许私营企业参与其中，既能减轻政府的财政压力，节约公共管理成本，还能有效进行资源配置，加快公共资源流通，提高公共服务供给质量。其次，私营企业、部门参与公共服务和竞争，必将使政府的管理职能发生新的变化，政府在公共服务压力减轻的情况下，可以在公共管理组织管理和监督方面持续发力，解决公共服务产品单调、供给不足等问题，还可以促使公共服务进一步细化、个性化和差异化，这些，都有利于实现公平化、均等化的社会发展目标。
3.4 依法行政，提高公务员队伍的自觉性
新公共管理非常重视工作绩效，但是它所关注的工作绩效和优质服务都要在法制健全的基础上才能实现。当前我国法制建设还不够完善，因此，在借鉴新公共管理思想进行行政管理体制改革时，我国政府必然要进一步健全法律法规体系，并本着依法治国原则，将法律法规落到实处，那种有法不依、执法不严的情况也会得到有效控制。公务员和公务员队伍是推动中国行政管理改革的重要力量，在新公共管理模式下，不仅行政部门的公务员管理模式和方法会发生改变，公务员的薪资待遇和级别也会发生明显变化，他们的收入会与绩效直接挂钩。在法制健全、目标明确的情况下，在行政工作中，公务员群体只有与时俱进，提高政治敏感性和责任意识，依法办事，才能提高行政绩效，获得公众和单位的认可，才能实现长远发展。因此，从某种程度来说，新公共管理模式能有效提高公务员群体的责任意识和自觉性。
综上所述，新公共管理在传统公共行政模式改革、政治和經济管理等方面有着显著的优势。所以，我国政府在行政管理改革方面，要善于从新公共管理思想中汲取营养，然后结合我国国情，积极推动行政管理改革，以提高政府机构的办事效率，实现行政管理改革目标。
主要参考文献
[1]杨昱晨.新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义[J].才智，2017（30）：209.
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[3]李晓辉. 浅谈新公共管理对我国行政管理改革的借鉴意义[N]. 山西青年报，2015-09-06.
作者：魏真真