中国政府在“十一五”规划中提出:促进城镇化健康发展, 提高城镇综合承载能力, 按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则, 积极稳妥地推进城镇化, 统筹做好城市规划和土地利用规划, 改善人居环境, 提高城市管理水平。这充分阐明了中国政府“十一五”期间, 坚持科学发展, 实施城镇化战略在全面建设小康社会中的重要地位。重庆随着建设全面小康、城乡统筹实验区、内陆保税港区建设的推进和经济社会的快速发展, 城镇人口将会日益巨增, 城市对人居环境的要求将日益提高, 城乡建设土地供需矛盾将日趋突出。因此, 重庆建立城乡建设规划人才高地, 统筹城乡土地资源水平, 提高土地使用效率, 推进经济社会持续发展, 突破城乡建设用地供求矛盾将成为重庆市实现又好又快发展的重要内容。
一、重庆市城乡土地利用状况及居民住房需求趋势
(一) 重庆土地利用状况。
重庆市地处长江上游与嘉陵江交汇处, 属于中国中西结合部, 拥有3170万人口, 全市土地总面积8233.36平方公里 (折合12350.9万亩) 。其利用现状是:农用地616.34万公顷 (9245.1万亩) , 占土地总面积的74.85%;建设用地52.86万公顷 (792.98万亩) , 占土地面积的6.42%;未利用地154.19万公顷 (2312.89万亩) , 占土地总面积的18.73%, 其中难利用地占76%。
(二) 重庆城乡居民住房需求趋势。
党的十一届三中全会以来, 特别是重庆市直辖十二年来, 随着改革开放的不断深入, 人民生活水平不断提高, 人居环境得到不断的改善, 全市城市人均住房面积从改革开放前的一位数提高到现在的两位数, 广大人民群众过上了初步的小康生活, 城乡居民住房逐步形成区县农村居民到大城市购房享受大都市生活、城市有钱人到农村购买花园洋房别墅享受田园风光的趋势。2008年末全国城镇人均住房面积达30平方米, 重庆城镇人均住房面积31.47平方米, 农村居民人均住房面积34.7平方米, 只能属于全国平均水平。重庆和全国一样, 人均居住面积虽然有了很大的改善, 但是, 居住环境不容乐观。开始进入小康生活的中国人, 对住房的需求, 已经从从生存型向舒适型转变, 房屋的位置、房型、环境、价格成为人们关心的综合因素。将来低密度建筑、开敞性空间、小尺度建房、立体式绿化、亲和式布局, 将成为重庆人追求的新目标。
二、城乡居民住房建设用地规划存在的主要问题
(一) 重庆城乡建设用地供求矛盾突出。
一是人均土地数量少, 耕地质量较差。重庆市现总人口为3170万, 人均土地仅为3.9亩, 为全国人均11.7亩的1/3。重庆人均耕地仅1.30亩, 比全国人均1.41亩少0.11亩。二是耕地不断减少, 城市建设用地矛盾突出, 土地利用不平衡, 粗放种植量大。征而不用, 闲置撂荒, 重复建设, 浪费土地现象时有发生。三是水土流失面积大, 土地退化损毁严重, 重庆属重危岩滑坡地区, 山地灾害频繁, 损毁面积大, 可开垦为耕地的后备资源匮乏。四是三峡工程淹没和迁建占用耕地面积大。库区淹没耕地22.98万亩, 移民迁建用耕地7.32万亩, 两项合计占用耕地30.3万亩。
(二) 城乡居民住房建设用地管理及综合开发利用不够。
重庆房地产开发商囤积城市建设用地、违规建房、农村土地撂荒的现象存在, 房地产开发商通过囤积土地获取暴利的情况也时有发生。因国家城乡建设用地拍卖规则不够完善, 导致不少拍卖“地王”在其利益不能满足时, 造成大量土地闲置。国家“两年不开工项目国家无偿收回土地, 一年不开工的项目向国家缴纳土地总价值的20%滞纳金”的规定, 亦存在有法不依, 执法不严的现象, 对城乡土地综合开发利用提高使用效率和价值不够。
(三) 城乡规划监察工作发展不平衡、机制不完善现象。
区县规划工作发展程度不一, 有的区县控制性详细规划编制覆盖率偏低, 有的控规编制深度不够, 执行中调整较为频繁。部分区县还存在着对乡镇的规划效能监察不够深入、个别区县认识不到位, 存在“应付差事”的思想, 有的行动迟缓, 上报各种资料不及时, 存在规划监察工作缺编现象, 致使城乡规划效能监察工作落实不力。市级规划部门从监督体制、机制和形式等还有疏漏, 难以取得有效监督效果。由于相应考核机制、问责制等制度不够完善, 各级政府对城乡规划建设工作的监督未能完全落到实处, 没有完全纳入地方政府绩效考核的重要内容。
(四) 城乡建设规划的综合调控作用未能得到有效发挥。
部分区县存在着重眼前利益、轻统筹规划, 缺乏规划整体意识和长远意识;重用地规模、轻产业发展, 忽视城镇建设品质和人居环境的提高;重城市规划, 轻乡 (镇) 村规划, 城乡协调发展不够;重发展速度、轻安全防护, 忽视城镇综合防灾能力的提高等问题, 影响了城乡规划综合调控方面的发挥;对旧城改造拆迁补偿、安置、就业等工作, 缺乏地方立法长效机制建设, 导致部分区县旧城改造工作推进缓慢, 有碍城市形象、影响了对外开放、环境保护和土地资源的有效利用。
三、对统筹城乡建设用地规划的对策及建议
(一) 合理布局城市大社区规划建设
1、提高城市大社区规划建设意义的认识。
一是提高人民生活、改善居住条件的需要。中国960万平方公里土地, 人均耕地面积只有1.41亩左右, 人均国土资源十分薄弱。要保证中国经济持续发展, 首先要爱惜土地, 提高土地的使用效率。同时, 要保证城市社区内交通、银行、医院、学校、书店、商场、托老、体育、娱乐及其他服务机构的正常运转, 就需要一定的人群来支撑, 才能保证社区居民不出社区就能享受到城市商业街区舒适方便的生活。二是提升物业管理服务的需要。物业管理属于企业行为, 有一个规模效应及赢亏平衡点, 社区未达到一定规模, 将会提高物业成本费用。据了解, 不少社区居民对物业管理质量与物业管理费用和物业管理公司的矛盾比较突出。因此, 城市大社区规划建设对构建和谐社会具有重要意义。三是城市社区服务产业化发展的需要。随着改革开放不断深入、全面建设小康社会的不断推进、城镇化战略的实施, 城市人口日益增加、物质财富不断增长、城镇居民对人居环境的要求日益提高, 城市居民对物业系统化、规模化、科学化服务需求凸显。城市科学规划大社区建设, 有助促进社区服务产业化的形成、再就业工程的推进、“三农”问题的解决、降低物业成本、提高社区品质及展示城市形象等优势。
2、建立和完善建设城市大社区规划建设的长效机制, 将大社区建设纳入城市整体规划。
一是建立和完善城市大社区建设激励机制。二是合理布局大社区规划。科学设计规划大社区的辐射带动半径, 使大社区在城市发展中发挥龙头带动作用, 让小社区分享大社区一流的方便快捷舒适服务。三是政府制定大社区建设的优惠政策。随着城乡建设用地供求矛盾的凸显和人民生活水平的提高, 城市大社区规划建设将成为人类一个长时期追求的主题。
3、保证城市大社区规划建设的前瞻性, 充分发挥大社区辐射带动作用。
一是提高城市大社区规划的前瞻性。在大社区规划中, 要坚持与时俱进的思想, 借鉴美欧国家及国内发达地区对大社区规划建设的先进经验, 结合重庆城乡建设实际, 把握工作的前瞻性, 保证连续性, 总结规律性, 探索创造性。既要科学合理, 又要符合民意, 杜绝长官意志, 实现大社区规划建设方便快捷、环境舒适、节约资源等优越性。二是将大社区建设纳入区域整体规划。城市建设主管部门要根据社会的需求加强房屋外型、户型、环境绿化、小区景观等开发研究、整体部局, 保证社区规划科学合理, 社区居民能够享有高雅、温馨、舒适、方便、快捷的生活空间。三是发挥大社区建设、管理、服务等示范带动作用。根据城市的地质地貌、交通信息网络、人文景观等具体情况, 在城市整体规划中对大社区规划科学选点、合理布局, 保证大社区建设在各城市、片区对推动城市发展、树立城市形象、物业管理示范、社区公共服务、民族团结和谐、和谐社区建设等方面发挥示范作用。
(二) 完善地方城乡规划法规, 加强城市规划工作人才队伍建设, 提高城乡土地综合利用水平
1、完善城乡规划建设地方立法, 应用现代技术加强用地监管。
市级城市规划部门应用现代信息、网络、遥感技术等高新技术手段, 建立城乡建设用地快速反应监管机制, 落实区 (县) 、乡 (镇) 、村三级责任制和地方立法工作, 保证城市规划工作的权威性、严肃性、前瞻性、科学性、创造性, 杜绝随意性。城乡规划工作坚持讲科学、听民意、强监管、立法规、重考核、求实效, 通过完善城乡建设用地法律法规长效机制, 推进城乡建设规划工作的规范化、科学化。
2、引进美欧发达国家城市规划理念, 促进城市规划工作科学发展。
为城市规划工作者创造宽松的工作的学习环境, 出台吸引美欧发达国家城市规划优秀人才来渝工作优惠政策和激励机制, 通过国际规划项目合作、人才引进、考察学习、顾问指导等形式, 打造西部城乡规划建设人才高地, 提高重庆市城市规划深度和高度, 塑造重庆城市形象, 扩大对外开放。
3、规范城乡房地产建设市场开发秩序, 促进经济社会协调发展。
市国资委、税务机关、国家金融机构要严格控制国有大中型工业企业利用国家信贷资金囤积城乡建设用地, 进行房地产短期利益炒作获取暴利的投机行为。税务机关应将企业或个人通过囤积城乡建设用地获取利润全部收归国家所有。国资委引导企业加强自主创新能力的研究, 防止经济泡沫化, 控制金融风险和维护国家经济安全, 提高国有土地的使用效率。
4、统一修建重庆市级部门行政办公用房, 节约土地资源, 实现一站式服务, 提高行政效率。
将现有渝北区加州花园与龙湖花园之间闲置的加州临时农贸市场百余亩空地, 集中规划修建市级部门办公用房。现加州花园3公里范围内已有的十余个市级部门办公用房可以纳入市级部门统一分配、统一管理, 加州花园3公里范围之外不急用的市级各部门现有办公用房可采取拍卖变现的方式, 由市政府统一修建办公楼, 建立一站式服务大厅。实现节约土地资源、降低行政成本、提高行政效率、监督检查便捷、减少交通压力、塑造重庆形象等效果。
(三) 加快农村土地流转, 提高城乡土地使用效率, 促进农业产业化经营, 解决城镇化建设用地供求矛盾
1、掌握当前农村耕地利用状况, 提高保护耕地紧迫性的认识。
改革开放以来我国现行农村土地经营方式普遍实行的是农民
家庭承包责任制, 被视为农业生产力的第一次大解放。但从上世纪80年代后期起, 中国农业特别是粮食产量出现了徘徊不前的局面, 其主要原因是农民家庭经营规模过小、产业效率低、抗灾害风险的能力不强等。农民增收也几近停滞, 重庆人均1.30亩耕地的农村“只够温饱而不能致富”, 农民是“有活干, 有饭吃, 差钱用”。由于农业效益长期低下, 造成农村土地撂荒严重, 粗放经营、广种薄收等现象突出。因城镇化战略的提速, 耕地逐年减少, 土地供求矛盾成为制约地方经济发展的瓶颈。
2、统筹规划城乡土地资源, 建立农村土地流转机制, 提高土地使用效率和价值。
一是整合农村土地资源, 提高土地使用效率。通过坡地改梯地、治理河滩堰塘水毁撂荒地、田块由小改大减少道路田埂等办法扩充耕地。在有条件的村 (组) 引导农村居民集中居住节约农村宅基地。统筹水利、交通、环保、居住规划, 提高农村土地承载能力和扩大农村耕地面积, 通过城市建设用地通过与农村新增耕地指标置换, 为城市建设提供土地指标, 缓解城市建设用地压力, 整合城乡土地资源。二是建立农村土地流转长效机制, 提高农村土地使用价值。由乡 (镇) 政府组织成立土地托管中心, 农民自愿将土地委托中心托管, 政府组织成片有规模对外土地招商, 由传统农业向现代农业转变。实行股份制经营, 引进现代高新技术, 打造观光农业、立体农业、养殖园、植物生态园、蔬菜果树园、无害化处理沼气供应园等, 推进农村劳动力有序转移, 保证农民增收。三是建立农村合作组织, 提高农业产业化发展。结合农村实际建立和完善农业技术服务中心、良种培育推广中心、农业科技培训中心、农业贸易服务中心等机构。做好农业优良品种的繁殖与推广, 加快特色农产品产业带建设, 培育农村优势主导产业, 促进农业的产业化发展, 为农村富余劳动力向非农产业转移创造条件, 推进农业企业化、规模化经营。
3、加快农业产业化发展, 促进农村土地综合利用。
一是发挥农业产业化龙头企业的示范带动作用, 建立和完善农业企业分配制度。通过多形式、多途径培育壮大龙头企业, 引导农业企业建立新型利益分配机制, 促进企业主体形成“风险共担、利益共享”的经济共同体, 走企业和农户“双赢”的共同发展之路。二是完善农村市场贸易发展规划, 助推农村经济产业化发展。完善以批发市场为龙头、专业市场为骨干、农贸市场为基础的农产品市场体系, 加强市场信息网络建设, 规范发展市场中介服务组织, 拓展农产品销售渠道, 为农业企业发展营造良好的体制环境和市场环境。引导更多有实力的企业参与重庆市农业综合开发, 支持有规模、有实力的农业企业改制、改组和改造, 培育一批农业企业集团, 促进农村经济产业化发展。三是改革城乡二元户籍制度, 促进农村居民有序转移。建议城市及农村居民统称居民, 户籍随工作移动, 农村进城务工人员, 在政治、文化、教育、医疗、社会地位等方面享受城市人同等待遇。在住房安置上, 特困农村进城务工人员享受城市特困家庭经济实用房的优惠政策, 同时出台农村进城务工人员创业融资、税费、购房政府适当补贴等配套优惠政策, 疏通农业企业投融资渠道, 加大对发展农业企业的投入和政策倾斜。引导和鼓励城市企业家到农村搞农业综合开发、产业化经营, 提高土地的使用效率和附加值, 促进城乡土地资源的合理利用。
摘要：本文笔者对重庆城乡建设土地的规划、管理、利用、立法、统筹、推进经济社会发展等情况开展了大量的调查研究, 认为随着全面建设小康社会的推进, 城镇人口将日益增多, 城市对人居环境的要求将日益提高。如何处理好城乡建设用地的供求矛盾, 提高城乡土地的使用效率和城镇对人口的综合承载能力, 将成为推进重庆又好又快的发展的重要内容之一。
关键词：土地规划,城乡建设,改善民生
参考文献
[1] 中国共产党《十七大报告》;
[2] 中国政府《十一五发展规划》;
[3] 国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见《国发[2009]3号》;
[4] 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定;
[5] 中共中央关于重庆市成为城乡统筹示范区的决定;
[6] 国务院批准重庆市建立内陆保税港区的决定;
[7] 中共重庆市委《三届代表大会报告》;
[8] 中国重庆市人民政府《十一五发展规划》;
[9] 中国重庆市城乡建设发展规划。