一、人防工程“平战结合”政策
“人防工程即是人民防空工程, 指的是为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑, 也指结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室” (1) 。我国的人防工程建设始于建国初期, 主要目的是为了防止国外军队对我国大陆实施的空中袭扰。随着战争威胁的远去与经济建设的需要, 70 年代起, 针对人防工程的建设我国提出, 地下空间开发要注重战备效益、社会效益、经济效益三者相结合, 并确定了“长期准备、重点建设、平战结合”的工作方针。自此, 人防工作走向协调发展, 平战结合阶段。
人防工程设施, 在不影响其隐蔽功能的前提下, 在平时应该成为城市建设与发展的一部分, 为人民的生产生活服务。“平战结合”是一项长期的国家政策, 这一政策的提出表明了在新的时期, 人防建设与城市建设相结合的必然性。战争毕竟是非常态的, 在非战时经济建设才是国民发展的主线, 然而对于战争的警戒与防范意识却是必不可少的, 由此国防建设也是应当长期坚持的重点任务。
“平战结合”的政策要求人防工程具有双重属性, 双重功能。人防工程既是国家经济建设和城市建设的组成部分, 也是国防建设的重要组成部分。人防工程要同时承担战时防空的功能, 与平时经济建设的功能。人防工程在平时和战时承载着不同的功能使得人防工程同时具备公共物品和私人物品的双重特质, 应同时受到私法与公法的调整。
二“平战结合”政策下的人防工程产权权属的确定
在“平战结合”理念指引下, 人防工程的建设资金呈现出多元化趋势, 大量社会建设资金的介入, 加速了我国人防建设的发展。同时, 也引起关于人防工程产权归属的探讨。人防工程可分为单建式人防工程与结建式人防工程。单建人防工程, 因其投资主体单一且为国家或地方政府, 其权属并无争议; 结建人防工程, 因其投资多元化且一般情况下与其所建地区日常生活密切相关, 其权属争议较大。目前学界主要有三种观点: 国家所有说、业主所有说、投资者所有说。
国家所有说的理由为: 根据《人民防空国有资产管理规定》第2 条“人防国有资产是国防资产组成部分”, 第12 条规定第1 项“人防国有资产按实物形态为: 各类已建人防工程、在建人防工程 ( 包括口部管理房和伪装房) ; 结合城市新建小区和危房改造修建, 交由人防主管部门负责管理的防空地下室及其内部设备”。《物权法》第52 条规定“国防资产属于国家所有”等规定可知, 不论投资者为谁, 国家都是作为国防资产的平战结合人防工程所有权的主体。国家所有说支持者认为, 人防工程关乎国防安全, 只有由国家统一掌管人民防空工程的产权, 才能给予人民最高的安全保障。人防工程其本身特性决定了开发商或者业主无法享有其所有权。”为鼓励人防工程的多元化投资, 国家减免了人防工程投资者的土地出让金以及大部分的相关税费, 这些都构成国家取得所有权的对价 (2) 。
投资者所有说的理由为: 在经济活动应遵循“谁投资, 谁所有”的原则, 由开发商投资建设的人防工程, 理应由其取得所有权。而国家所有说支持者将人防工程认定为国家所有, 无非是依据上述法条得出的“国防资产归属于国家所有”的结论。事实上, 依据《中华人民共和国国防法》第52条对国防资产的定义, “国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源, 以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。”国防资产需满足“国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源”这一前提, 在人防工程投资多元化的平战结合时期这一点并不必然满足, 即是说人防资源并不一定属于国防资产。
业主所有说的理由为: 首先, 结建式人防工程, 与业主的利益密切相关。这一类型的人防工程在平时一般作为地下车位或者地下室使用, 即其平时主要是为业主所用; 而在战时这类人防工程, 也是主要满足业主的防空避难要求。其次, 业主为人防工程建设实际支付了对价。在开发商进行房屋销售时, 通常会将人防工程的建设成本计入销售成本; 且在实践中, 物业公司也会使用物业管理费来进行区分所有建筑物人防工程中的小修。由此可知, 此时人防工程的实际投资人应为业主, 因此应由业主取得人防工程的所有权。”与此同时, 在我国台湾地区, 对于区分所有建筑物区域内的法定防空避难室, 也规定属于业主共有 (3) 。
在以上观点中, 笔者更为认可投资者所有说。同时, 笔者认为可以将业主所有说包含到投资者所有说中。在结建式人防工程的建设初期, 建设资金通常由作为投资者的开发商筹集、使用, 此时人防工程的所有权应归开发商所有;但当开发商将人防工程纳入建设成本计算或对人防工程建筑面积纳入分摊面积时, 这些分摊了建设成本的业主也就取代了开发商成为了人防工程的实际投资者, 此时的人防工程权属应当归于业主。在人防工程建设中若一味地将其产权归于国有, 将不利于私人的投资积极性, 多年来我国政府一手操办人防工程建设的局面几乎没有改观的主要原因也在于此。人防工程的作用发挥不仅有关其建设初期的投资与设计, 更在于其日常的维护, 若人防工程全权属于国家那么国家还将有一笔巨大人防工程日常养护费用; 而将人防工程权属归于投资者所有, 不仅将引入大量社会资金进行人防建设, 同时对于人防工程的日常维护也可以交由社会资金进行, 国家只需给予适当的补助。
三、“平战结合”政策对人防工程产权的限制与保障
“在产权理论当中, 从指向的对象的角度, 产权是有关物 ( 或资源或财产) 的占有、使用、收益和支配的权利; 而从实质上看, 产权即人与人之间的经济和社会关系; 而在主要体现形式和作用方面, 产权又是一种社会制度或社会工具” (4) 。产权与国家发展社会进步息息相关, 产权的界定与分配主要是由国家的法律法规来完成, 虽然合同和其他规则也会对产权进行影响, 但是这种影响也要受到国家法律法规的认可。由此可知产权并不是绝对的, 其会随着社会经济的发展、人口的增长、政策的变化、法律的变更而进行调整。
( 一) 战时功能对非国有人防工程产权的限制
“平战结合”政策下要求的人防工程的两种功能, 在现实实现中存在着冲突, 要保证战时功能的实现, 必然会对人防工程经济建设的功能造成一定的限制。人防工程的战时功能是关乎国防安全与人民生命的切实的“公共利益”。相较于这一“公共利益”不能达成的损失而言, 对人防工程产权设置相应的限制所带来的损失明显更小, 因而笔者赞成通过限制人防工程产权来保证其战时功能的实现。尤是对非国有人防工程的产权的限制, 非国有投资者进行投资的目的都是出于追逐利益、增加资本; 而国家投资一般本身扶持产业、进行共公事业建设的公益目的而进行。若放任非国有投资者的权利, 可想而知, 人防工程的公益功能最终会为私利所淹没。
对人防工程产权的限制主要有以下几点:
其一, 战时征用的无条件性。平时民防工程的所有权人可以在法律允许的范围内, 对民防工程进行开发使用, 但战时应当无条件响应国家对于民防工程的利用需求, 服从国家统一征用。其二, 增设人防工程的日常维护的义务。为了保证民防工程的战时用途, 在对其进行平时使用时, 必须进行相应的维修养护。其三, 对产权人的处分权进行限制。产权首先指财产本身, 同时也指对财产占有、使用、收益权和处置的权能。人防工程的占有与收益权能并不会损害其战时的掩蔽功能, 使小区业主失去战时避难的空间。但处分权与使用权的行使不当却会对人防工程战时功能造成巨大的不利影响。因而, 需要进行限制。从处分权来说, 应禁止权利人抛弃民防工程, 即不得随意放弃权利。因为被抛弃的人防工程会因无人管理、修缮以及维护, 而失去其掩蔽与防灾功能。对使用权而言, 应对人防工程平时使用用途进行限制。即在平时不论是产权人自已或是通过其他合法的形式取得人防工程使用权的人, 其对人防工程的利用都不能妨碍国家对于人防工程的统一管理; 不得损害人防工程的掩蔽功能。
公共利益对私权的限制, 在构成要件上要具备实质要件、形式要件和程序上的要件。也就是说, 在我国对人防工程产权进行限制的法律必须是全国人大和常委会制定并颁布的基本法律。因此, 应尽快以法律的形式明确人防工程的权属应归投资者所有, 并在此基础上规定公共利益对非人防工程进行限制的具体情形。同时, 公共利益对私权的限制应当以补偿为前提, 对于非国有人防工程紧急情况下的征用之所以应当被无条件服从, 是建立在人防工程建设之初国家予以了相应先行补偿的基础之上, 如免收土地出让金、人防工程面积不计入容积率等; 而为了维护与保持人防工程公共利益功能而对人防工程处分权与使用权进行的限制, 笔者认为还应当在平时予以适当的资金补助。
( 二) 平时功能对国有人防工程的产权的保障
《人民防空法》第20 条规定“建设人民防空工程, 应当在保证战时使用效能的前提下, 有利于平时的经济建设、群众的生产生活和工程的开发利用”, 第26 条规定“国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务。平时利用人民防空工程, 不得影响其防空效能。”即是说, 人民防空工程只要在保障其防空效能不变的情况下可以充分的发挥其经济建设职能。这一点对于非国有的人防工程比较容易做到, 投资者们总乐于在允许的范围内利用自已所有的资本最大化地寻求利益, 与此同时也将会带动经济的发展;相对而言国有人防工程则由于其公益的天性而对于市场信号并不是那么敏感, 使得国有人防工程往往因无法得到更多的利用而闲置。
城市地下空间因其有限性与开发利用的不可逆性而应当归属于不可更新的可耗竭资源。人防工程建设是对于城市地下空间利用的形式之一, 若人防工程建设后仅将其用于战时, 则无疑是对于资源的一种浪费。“根据调查, 早期人防地下工程, 因出现结构老化, 可利用形式也是单一, 并加上维护不当, 出现了渗水情况, 导致大部分闲置; 新建的人防设施埋深较深, 外交通联系不便, 又受通风、抽湿等条件影响, 出现较多闲置的情况” (5) 。上述情形, 既体现出我国早期的建筑设计的技术的落后, 同时也说明了我国对于人防工程平时使用权的忽视。为此, 我国应当创造多元化的利用需求, 保证国有人防工程使用权的发挥。目前世界各国对于民防工程的使用趋向于既应对战争灾害, 又承担防灾减灾任务。市场经济要求各资源、要素在市场内自由地流通, 合理配置, 达到最优的利用效果。资本也要通过流转才能得到增值。国有人防工程在保证其战时功能的前提下也可以通过租赁合同的形式, 在保有所有权的同时将其使用权投入到市场经济中去。一方面, 能够使人防工程得到充分地利用; 另一方面, 也能在将交换价值中所得的资金用于人防工程日常的维护达到国家资产保值、增值的目的。
目前法律对于人防工程的功能要求仅限于战时的防空掩蔽与平时的经济建设, 对于平时的防灾抗灾并没有做规定, 应当将这一职能要求加入到法律条文中去。同时, 国有人防工程不应当因其属于国家资产就远离市场经济。应在法律确定的范围内应当积极地、创造性地开发人防工程的多元化利用途径, 从而达到资源充分利用、配置最优的效果。
摘要：“平战结合”政策要求人防工程兼具防空掩蔽功能与经济建设功能, 双重功能要求下人防工程兼具公私属性。人防工程的权属应当遵循“谁投资, 谁所有”的原则, 即人防工程的权属应当归于投资者所有。根据投资主体的不同, 可将人防分为国有人防工程与非国有人防工程, 为了保证人防工程的双重功能的实现, 应当对非国有人防工程处分权与使用用途进行合理的限制并给予补偿;对于国有人防工程则要侧重于鼓励其进行多元化利用, 从而防止工程的闲置。
关键词：平战结合政策,人防工程,权利调整
注释
11杨兵.可持续发展角度下的人防工程建设浅析[J].黑龙江科技信息, 2012 (36) :245.
22 罗佳意.结建人防工程的所有权归属[J].中国房地产, 2009 (02) :26-27.
33 黄吉祥.建筑物区分所有权理论之研究—兼论地下停车位[D].台湾辅仁大学法律学研究所, 2009:181.
44 徐生钰.城市地下空间经济学[M].北京:经济科学出版社, 2014.79.
55 邓少海, 陈志龙, 王玉北.城市地下空间法律政策与实践探索[M].南京:东南大学出版社, 2010:112.