应急管理工作是政府的一项重要职能。2003年以来, 我国应急管理工作历经十多年建设发展取得显著成绩, 但当前应急指挥分散于各部门、各系统之间, 统一的应急指挥平台的缺失, 往往导致政府与政府之间、政府与各部门、系统之间、系统与志愿者组织之间应急信息不畅通, 无法实现信息共享, 应急救援力量配置不合理, 应急救援指挥无序, 影响了应急救援效率。如南京市教育局曾经因气候恶劣发布中小学停课的应急措施, 而当地环保局并不知情。再如天津市发生的“ 乌龙”事件:2013年12 月22 日晚上, 该市环保局向市民发出重污染天气预警, 明确要求从23 日零点起尾号为3 和8 的机动车限行, 但4个小时不到, 市民们又接到市交管局的信息通知, 言明限号措施暂不执行。官方信息互相“ 打架”, 令市民不知何去何从。
从主要发达国家突发事件风险防治的实践来看, 目前, 美国、英国、加拿大、澳大利亚等国突发事件管理政策框架中都吸纳了整体风险管理 (Integrated Risk Management Framework) 范式, 也即强调政府内部一体化, 以及政府和全社会一体化的方式来控制所有危害 (All— Hazard) 的、持续的、系统性的风险管控方法, 它的主要特点:一是更加侧重预防、减缓、保护等工作, 以及准备与响应工作的衔接, 注意加强突发事件风险的事前控制, 从而有利于提前控制其危害, 也有利于降低事后损失, 控制整个突发事件的管理成本;二是在管理主体上, 强调突发事件管理的整体性和一元化, 而不是简单将管理职责归为某一机构或部门, 不是简单依据管理主体的大小、强弱和行政层级, 划分突发事件风险防治的主体, 而是强调公共部门、私人部门、公众个体;三是在管理的对象上, 打破了传统灾害管理单纯按照门类的机构职责划分, 强调对所有可能的危害进行综合化管理, 比如, 从美国国土安全部 (DHS) 、英国内阁紧急事务秘书处 (CCS) 、加拿大公共安全部 (Public Safety Canada) 、澳大利亚应急管理署 (EMA) 的管理内容来看, 都涵盖了自然灾害、技术灾难、反人类活动等灾害风险;四是在管理的政策产出上, 重视政策的一体化和连续性的政策组合, 重视风险管理文化或准备文化的培育, 重视公民个体能力和社区能力的提高。从各国实践来看, 这种灾害管理范式的转变, 为发达国家突发事件防治政策调整提供了重要的理论支撑。
借鉴于此, 建议在市级政府之下设置一个专门性的应急救援中心, 上与省级应急管理部门相衔接, 下与各局的应急管理部门相衔接, 形成畅通的、完整统一的应急指挥体系, 实现省、市范围内应急救援信息共享、应急救援力量统一调配, 提高应急救援的效率。
该应急救援中心的应急内容包括自然灾害风险、技术灾难风险、反人类活动风险三大类, 自然灾害风险由气象局、林业局、国土局、环保局、卫生管理局等部门对自然灾害发出预警或警示信号, 应急救援中心收到信号后判断响应级别, 再根据对应的应急预案对环保、交通、学校、医院、卫生、城管、工信等部门做出相应的预警或警示, 由这些部门做好应急人员、物资准备或救援工作;技术灾难风险主要由基础应急单位:119消防中心、110接警中心、120急救中心、安监局、环保局、公安、消防、交通、工信等部门组成, 110接警中心或119消防中心在出警后发现事故所在的位置处于化工生产经营或储存企业、污水处理单位或其它涉及化工、环保方面的情况, 不要急于扑救, 应及时向应急救援中心发出预警或警示信号, 应急救援中心收到信号后根据应急储备信息及应急事故救援信息图判断响应级别及扑救方式, 上报领导的同时, 根据对应的应急预案统一调度消防、医院、交通、公安、安监、环保、工信等部门进行基本的应急准备或救援工作。反人类活动风险主要由基础应急单位:110 接警中心、120急救中心、公安、消防、交通、工信等部门组成, 110接警中心或119 消防中心在出警后发现事态超出本身可控范围时, 及时向应急救援中心发出预警或警示信号, 应急救援中心收到信号后判断响应级别, 汇报领导的同时, 根据对应的应急预案统一调度交通、公安、安监、环保、工信等部门进行基本的应急准备或救援工作, 随着事故级别的加大, 相应的由政府组成的领导小组负责后续的调度安排。
应急救援中心由于整合了各种应急救援信息, 所以可以利用许多技术信息工具进行应急引导, 丰富和完善应急事故风险分析的工具, 进而绘制精确的应急事故救援信息图, 方便应急救援人员进行初步的指挥和协调, 为及时控制险情范围进行更深层的救援工作做好准备。
应急事故救援信息图包括:
(1) 以市区行政图为基础, 在相对应的位置标出:1自然灾害、事故灾难等多发易发重点区域, 附注出政府领导、各救援队、环保、卫生、防疫、交通等部门联系电话;一旦接到事故预警或警示电话, 应急救援中心及时向政府领导汇报的同时, 可以对事故相应的应急救援部门进行调度, 做好应急准备或救援工作, 并随时保持各部门之间的信息畅通;2各厂矿企业的地理位置, 附注出重点防护目标、危险化学品的种类及救援方式、各厂矿企业现有的应急救援器材、上级应急救援部门电话、各厂矿企业的安全管理部门人员名单及电话, 一旦一个厂矿企业发生事故, 在已出警的基础应急单位:110、120、119发现达到一定响应级别时, 应急救援中心可以对相应的应急救援部门进行调度, 并对其周边厂矿企业进行预警, 令其注意人员撤离或加强巡视, 同时在各部门的信息反馈中达到厂矿企业、部门的信息共享;在应急救援器材发生不足时, 可以更快捷地提供已有救援器材的企业厂矿位置及联系电话, 整体协调加以救援;3学校、小区、歌舞厅、商贸中心等密集人员位置, 附注出安全负责人电话、片警电话, 一个地点发生事故达到一定级别, 应急救援中心根据出警人员的支援需求, 可以对交通、公安、医院、工信等部门进行调度, 并对其事故点及周边的安全负责人、片警进行预警, 令其注意人员撤离或加强巡视, 同时在各部门的信息反馈中达到信息共享。
(2) 以交通图为基础, 标注出与河流湖泊等水域及其它环境保护目标相近或相交的道路, 附注出上级应急救援部门电话, 一旦在这些道路处发生事故, 涉及到环境保护目标, 应急救援中心根据出警信息, 及时调度环保、水务、河务等部门, 方便这些部门进行监测、打捞、清消等工作, 尽量将人员、环境、财产的损失降到最低。
(3) 以其它专业的图纸为基础, 如海图、地形图、森林分布图等, 标注出其中的航道或道路, 附注出相应上级应急救援部门电话, 一旦发生事故, 达到一定的响应级别, 应急救援中心根据出警信息, 及时通知调度海事、环保、林业等部门, 协调这些部门进行初步的监测、扑救、打捞、清消等工作, 尽量控制人员、环境、财产的损失, 为下一步的政府工作做准备。
应急救援信息的汇总不仅对救援工作能起到指导作用, 还有助于不同地区的相互交流学习, 做到先进经验及时推广, 警示案例警钟常鸣。
有效的应急管理工作除了建立在体制和技术的基础上外, 还需要应急救援人员的强力支撑, 每个国家除了专业的应急救援人员外, 义务救援人员的的力量建设也必不可少。现在随着经济节奏的加快, 我国义务救援人员的数量和水平都有待提高;同时由于相当一部分企业的应急救援意识不够、应急救援知识水平不高导致对员工的应急救援培训流于形式, 相当一部分企业用几个快要过期的灭火器扑灭一盆火来代替培训演练, 因此建议在省、市应急救援中心下设应急救援培训中心, 对应于各省、市的情况, 除了加强自然灾害、事故灾难等多发易发重点区域的专业应急救援力量建设, 另外用专业的培训人员对行政事业单位、企业、厂矿、物业等人员进行基本应急知识培训, 培训内容包括正确报警、急救、灭火、搜索、疏散和避难等救援知识和各种基础救援装备的使用技能;同时在有先进经验或先进装备时, 能及时地传达教授给基层人员。这不仅能提升公民个体的应急准备能力, 提高救援的有效性, 还能解决义务应急救援人员数量不足、救援水平不高的问题。
应急管理工作是国家政府管理和公共服务的重要内容, 随着时代的发展, 这项工作势必要同政府管理工作一起前行, 逐步形成“政府主导、企业协同、社会参与、实行联防机制的多层次一体化”的应急反应队伍体系。