一、引言
2015 年起施行的《行政诉讼法》第73 条规定, 人民法院经过审理, 查明被告依法负有给付义务的, 判决被告履行给付义务。即在原有的六种判决类型[1]基础上, 增加了一般给付判决这一判决形式。这意味着我国给付行政发展到了历史新阶段, 为行政诉讼相对人提供了更为全面和有效的救济。
尽管我国行政诉讼法发生了可喜的变化, 但这一规定仍存在不少问题。首先, 在现行法背景下如何理解一般给付判决? 再者, 许多学者在讨论一般给付判决增加时, 总会不由自主地将一般给付判决和给付诉讼划上等号, 将其推导为我国给付判决诉讼的建立。那么, 一般给付判决与给付诉讼能否直接等同? 此外, 由于立法的粗陋, 我国一般给付判决客体仅包含积极给付中的财产性给付, 忽视了其中很重要的一部分内容———消极给付, 不利于公民的权利在受到国家公权力的侵害时得以全面救济。为加强对公民权益的保障, 立法上应适当扩大一般给付判决的客体范围。
二、一般给付判决之概述
( 一) 一般给付判决的概念
博登海默如是说: “概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念, 我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。”[2]因此, 明确一般给付判决的概念, 有助于进一步厘清一般给付判决和给付诉讼的关系, 准确地界定一般给付判决的客体范围。
广义的给付判决, 包括一般给付判决和课予义务判决。一般给付判决, 是指法院通过审理, 查明行政机关依法负有给付义务的, 判令其向行政相对人为一定财产性给付或具体行政行为之外的非财产性给付的判决。课予义务判决是德国法上的概念, 是指法院判令行政机关向原告作出原来拒绝作出或未作出的具体行政行为的判决。两者均以实现相对人公法上请求权为目的, 区别在于给付的客体范围不同。一般给付判决的客体限于具体行政行为以外的其他给付, 包括财产性给付和具体行政行为以外的非财产性给付。而课予义务判决的对象为行政机关基于行政权的行使而作出的具体行政行为。因此, 该判决的作出仅针对行政机关应为具体行政行为却怠于作为或拒绝作为的情形。[3]简言之, 如果行政相对人请求法院判决行政机关作出某一事实行为或给付财产性利益, 这属于一般给付判决客体的范畴;若是请求行政机关作出某一具体行政行为, 则属于课予义务判决的客体范围。譬如, 行政机关向行政相对人甲支付抚恤金的判决为一般给付判决, 而要求行政机关授予行政相对人乙开办医院的行政许可的判决则为课予义务判决。一般给付判决的增加扩大了相对人的权益保障范围, 弥补课以义务判决的救济空白。可以说, 一般给付判决对课予义务判决具有补充作用。[4]
( 二) 一般给付判决的立法背景
一般给付判决的产生是我国给付行政发展到一定历史阶段的产物。德国公法学者福斯多夫在《当代服务主体的行政》中提出, 生存照顾乃现代行政之任务。[5]许多国家逐渐在立法上承认公民获得国家的给付是一种法律上的权利。行政机关如果拒绝违法拒绝给付或怠于给付, 与违法的干预行政一样会侵犯公民的权益, 公民对此类违法行为有权寻求救济。[6]向公民提供社会保险和社会救助是我国政府一项重要的职责。如果公民依法应当享受社会保障, 而行政机关没有提供, 可向法院提起诉讼, 要求行政机关给付相应的待遇。[7]随着类似案件的增多, 审判实践亟待立法上增设相应的判决形式。一般给付判决因此应运而生。
一般给付判决的增加对我国行政诉讼法的完善具有重要意义。其一, 弥补了我国判决种类的不足, 有利于对公民权利进行全面保障。一般而言, 法院在行政诉讼审判过程中, 要根据诉的种类作出相应的判决。倘若缺乏相应的判决形式, 法院在面临此类行政侵权行为时便难以下判。即便想给予行政相对人及时的救济, 也苦于没有法定救济形式而无能为力。[8]随着我国从管制行政走向福利行政, 要求政府给付一定财产性利益、作为和不作为的案件层出不穷。而增设一般给付判决, 能够使这类纠纷得以解决。其二, 符合诉讼经济原则, 客观上节约司法资源。作出一般给付判决的案件通常与财产性给付有关, 行政赔偿纠纷案件更是如此。在过去, 法院先将行政纠纷中的行政行为确认违法, 相对人再申请行政赔偿, 最后再通过行政赔偿案件的执行加以给付。这极大地浪费了司法资源, 不利于及时救济行政相对人的权益。[9]而通过设置一般给付判决能够直接达到行政机关向行政相对人给付一定财产性利益和行为的目的, 满足诉讼经济的要求。
三、一般给付判决与给付诉讼之争论
根据现行《行政诉讼法》及相关司法解释, 我国并未对行政诉讼进行分类, 仅粗略规定了行政诉讼的判决形式及其适用条件。然而, 一些学者[10]认为, 我国《行政诉讼法》规定了不同的行政诉讼判决, 标志着我国已将行政诉讼类型化。因此, 一般给付判决的增加, 可推导为给付诉讼的建立。那这一观点是否合理呢? 在探讨之前, 首先需要对行政诉讼的类型有初步了解。
给付诉讼是行政诉讼的类型之一。台湾学者蔡志方所认为的行政诉讼类型, 是指习惯上仍遵循一定之方式、形式或类型, 原告始得就其所受侵害, 请求行政法院提供救济, 而行政法院亦仅能就法定之诉讼种类所相应得以救济之方法为裁判。此种诉讼方式或裁判形态之格式化, 谓之“行政诉讼之种类”。[11]对原告来说, 行政诉讼类型是由原告被法律保护的权益决定的, 什么样的权利及谁的权利受保护, 相应地就可以提起与之相匹配的诉讼; 对被告来说, 诉讼类型是由行政行为的种类及通过诉讼而设立的监督手段的种类决定的, 前者如行政处罚案件、行政许可案件等, 后者如撤销之诉、履行之诉等; 对法院来说, 诉讼类型又是与其判决的类型相对应的。[12]根据历史背景的不同, 行政诉讼被划分为不同类型。例如, 德国《行政法院法》将行政诉讼的诉讼类型分为撤销之诉、义务之诉、一般给付之诉与确认之诉。[13]台湾地区现行“行政诉讼法”第3 条规定: “前条所称之行政诉讼, 是指撤销诉讼、确认诉讼及给付诉讼。”[14]
将一般给付判决的增加视为给付诉讼的建立, 笔者实难苟同。行政诉讼类型与行政判决之间不是一一对应的关系, 即对某一类型的诉讼可能会有多种不同形式的判决, 而同样形式的判决完全可能出现在不同类型的诉讼中。譬如, 以广义上的行政给付诉讼为例, 它是相对人请求人民法院作出要求行政主体作出某种给付的诉讼, 这种给付可能是具体行政行为、事实行为及金钱给付。在法院审查后, 如果支持原告的诉求, 则作出给付判决; 如果不予支持, 则会作出驳回判决。因此, 不能以行政诉讼判决形式的不同作为界定行政诉讼类型的标准, 而应以原告的诉讼请求为标准, 通过行政诉讼的类型化的实现得出最终的行政判决。此外, 上述推理方法也忽视了不同诉讼类型最根本的差异。不同的诉讼类型的起诉条件、审理规则、举证责任、适用范围和判决形式都存在区别。然而, 根据我国《行政诉讼法》和相关司法解释, 法院在作出不同判决的时候, 在起诉条件、审理程序等方面都适用几乎完全相同的规则。从严格意义上来讲, 我国并不存在实质上的类型化的行政诉讼, 充其量只能说存在几种类型诉讼的萌芽。[15]行政诉讼类型的建立, 需要立法上对不同类型的起诉要件、审理规则、适用范围等方面加以明确区分, 并非对判决形式进行分类就得以构建。因此, 一般给付诉讼的增加不能视为一般给付诉讼的确立。
四、一般给付判决之应有范围
根据给付对象的不同, 一般给付判决的客体范围可以进一步划分为积极给付和消极给付。积极给付为法院判令被告为行政处分以外的某种积极给付。与之相反, 消极给付则为法院判令被告禁止作出某些对原告不利的行为, 甚至包括尚未作出的行为。目前, 在我国仅有抚恤金、最低生活保障待遇等财产性给付纳入客体范围之列, 行政相对人在面临行政机关的其他侵害时便显得救济不足。因此, 我国立法上应当借鉴德国、日本及台湾地区的有关规定, 界定一般给付判决的客体范围, 加强对相对人权益的保障。一般给付判决的客体范围可归纳如下:
( 一) 积极给付
1. 财产性给付。财产性给付是一般给付判决最为常见的客体, 其对象主要包括金钱或具有交易价值之物。此类给付主要基于原告的财产性给付请求权。该请求权的产生原因主要包括: 一、法律规定。譬如, 我国《行政诉讼法》便规定了行政相对人享有的抚恤金、最低生活保障待遇和社会保险待遇的财产性给付请求权。当然, 请求权不限于此, 社会弱者也可以依据《社会救助暂行办法》享有向政府请求给付救助的权利等。[16]二、公法上不当得利返还。例如行政相对人请求行政机关退还多缴纳的税款。三、公法上无因管理。四、损失补偿。例如请求发放土地征收补偿款。五、行政合同。行政合同是行政主体为了履行管理职责而与行政相对人所签订的权利义务协议。法院经过审查后, 发现行政机关因行政合同而负有给付报酬或违约金的义务, 则判决行政机关给付相应的财产。
2. 行政事实行为给付。一般给付判决的客体明确排除了行政机关的行政行为, 因此, 行政事实行为给付成为此类判决非财产性给付的典型代表。台湾地区的“行政诉讼法”第8 条就将非财产性给付限定为“作出行政处分以外之其他非财产上之给付”。判决行政机关提供信息、准予原告听证、除去违法状态, 甚至生存照顾均属于此类给付的客体。将行政机关的事实行为纳入一般给付判决的客体范围, 是因为尽管行政行为是行政权行使最为常见的表现, 但随着行政权的日益扩张, 事实行为已深入到公民的日常生活之中。尤其值得关注的是, 随着信息时代的来临, 行政机关及时发布公共信息也成为公众知情权实现的必然要求。[17]
3. 规范颁布给付。规范颁布给付是指根据法院裁判, 规范制定者应当颁布或补充相应低于法律的规范。理论界对此争议较大。通过考察大部分国家和地区的相关规定, 可以发现规范颁布基本被排除在一般给付判决客体范围之外。[18]“这一漏洞令人担忧, 因为公民和团体的权利不仅会由于个别决定被拒绝, 而且也越来越多地由于未颁布相应规范而受到侵害。特别是在基本权利保护领域内, 对一个为公民授益的规范颁布的停止行为, 常常相当于一种来自国家权力的侵害行为。”[19]我国目前仅有对现行规范性文件进行审查的规定, 却没有赋予相对人规范颁布的给付请求权。从权利救济的完整性考虑, 我国的《行政诉讼法》应当考虑将规范颁布给付归入一般给付判决的客体范围。
( 二) 消极给付
1. 停止作为给付。即法院判令行政机关禁止作出某种已经或正在进行的事实行为。其中, 最主要的事实行为是信息行为, 即声明、警告、评价或传播数据、发表一个报告或公布一份名单等。[20]在信息时代, 行政机关通常选择采取公共警告、信息披露等规则手段代替行政行为进行社会治理。诚然, 正确作出的信息行为无疑能够维护社会大众的权益, 但一旦行政机关所传递的信息失实, 将严重侵害使因信息遭受不利主体的权益, 故有必要赋予相对人要求行政机关停止作为的权利。例如, 质量技术监督部门通过新闻媒体宣传某产品不符合国家质量标准, 该产品制造商认为该信息失实, 损害到其自身合法权益时, 可以提起行政诉讼, 请求行政机关不得再作出妨害其商誉的宣传行为。[21]此外, 停止作为的请求权也包括请求行政机关不为一定公害行为, 譬如军用机场附近的居民可请求空军指挥机关不要在特定的区域作低空飞行演练等。[22]
2. 预防性不作为给付。即法院命令行政机关禁止作出有侵害相对人权益可能的行政行为。[23]与停止作为给付不同的是, 其针对的对象是尚未作出的行政行为。这是基于某种担忧———一旦行政行为作出后, 撤销、确认违法判决等事后救济都难以及时发挥作用, 而有提前保护的必要。此类给付请求提出的前提是, 行政机关的行为必须足够具体显示出相当的威胁性。[24]为预防危害结果的发生, 德、日等大陆法系国家的行政诉讼理论及实务均承认预防性不作为给付的存在。[25]因预防性不作为给付是在行政行为作出之前, 司法权便提前介入, 这可能对行政权的正常运转有损, 所以适用该判决时有一定的限制。例如, 适用的时间仅限于行政行为即将作出或已经作出即将进入执行的阶段; 适用的范围是一旦实施将会造成无法弥补的后果的行为, 包括限制人身自由的行政措施 ( 如行政拘留) , 行政行为 ( 如行政机关批准建设的垃圾场将对周围环境造成巨大的破坏) 和事实行为 ( 如质量技术监督部门即将发布的影响企业声誉的信息) 等。[26]可见, 预防性不作为给付是极其特殊的一种给付, 使公民在遭受行政权侵害之前及时消除不利影响。
五、结语
一般给付判决的增加, 反映了我国政府对给付行政的重视, 满足了司法实践解决给付纠纷的迫切需求。但一般给付判决的客体范围仍不完善, 难以使公民在遭受侵害时得到全面救济。因此, 我国应适当扩大一般给付判决客体范围, 将积极给付中的财产性给付、行政事实行为给付、规范颁布给付和消极给付中的停止作为给付和预防性不作为给付纳入到客体范畴。
摘要：2015年《行政诉讼法》新增了一般给付判决, 表明了我国政府对公民服务和照顾的重视。然而, 这并不意味着一般给付诉讼已经建立。我国一般给付判决的客体范围过于狭隘, 仅限于积极给付中的财产给付, 不利于对公民权的全面保护。因此, 我国有必要参照大陆法系国家的立法, 适当扩大一般给付判决的范围, 完善我国的行政诉讼立法。
关键词：一般给付判决,客体范围,行政诉讼,给付行政
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