下面是小编为大家整理的《乡村债务探析论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。摘要：农村债务指的是农村地区人民政府和所属的事业企业单位、村委会与相关公益机构及企业等，凭借借贷款而生成债务统称。最近几年，农村债务比较沉重，对于农村基层组织的正常运行已经构成了严重的威胁，党与政府对该问题也更提高了重视，已经明确指出要对农村债务积极稳妥化解政策方针。
乡村债务探析论文 篇1：
村级债务的影响因素分析
【摘要】目前，农村村级债务问题已然是一个普遍性的问题，但是其影响因素却是多方面的，基础设施建设、缺少收入来源、财务管理失控、村民自治不力、农民行动单位、财税制度变革、乡村非正式关系、村委成员能力、长期债务积淀等都是形成村级债务的重要影响因素。
【关键词】村级债务 影响因素 原因
目前，农村村级债务问题已然是一个普遍性的问题：一方面，加大农业投入大多投向农村基础设施建设，如农村交通，农村安全饮水等，而这大多需要村级组织自筹配套资金，这就带来村级支出的增加，从而出现村级组织负债的现象[1]；而另一方面，减免税费使得原来部分可以通过税收、提留等途径解决的村级债务失去了资金的来源，这样使得村级组织原本就孱弱的债务化解能力显得更加突出。诚然，农村村级债务的形成是多方面的原因造成的，因此，需要对村级债务问题的影响因素进行深入研究。
一、基础设施建设是直接因素
农村基础设施建设具有极其重要的作用：它能够帮助解决三农问题，改善农民生产生活条件，同时能够帮助改造传统农业，将现代文明引入农村，打破农民闭塞的状态，在一定程度上缩小城乡差距，增强农民幸福感；另外，也能够降低农民投资的风向，极大地刺激农业和农村经济的发展，增加农民收入，促进国民经济稳定可持续的发展。
但是随着农村基础设施建设的不断推进，农村基础设施建设已然成为村级债务形成最为直接的原因[2]。目前，农村地区包括“通话、通电、通水、通路、通车”等在内的基础设施建设已经初具规模，但还存在四个方面的不足：一是“五通”的覆盖面有待提升，地区差异明显；二是由于各地区各村经济状况不尽相同，对基础设施建设的要求也不同；三是部分工程粗制滥造，甚至出现工程完工投入使用不久就出现质量问题；四是农村基础设施结构失衡，普遍存在低档和硬件设施供给多，高档和软件设施供给少的“两多两少”问题。这在未来一段时间的新农村基础设施建设的推进中将着手解决，但这些项目大部分是“民办公助”项目，政府只补贴部分资金，其余部分资金仍需要村级组织和群众自筹解决，而目前一方面村级组织的财务承受能力普遍较弱，农村基础设施建设基本依靠各方争取上级拨款，村干部需要完成上级指令和任务，被迫推进基础设施建设[3]；另一方面群众受教育程度角度，观念淡薄，利己主义思想十分严重，对于提供公共产品积极性不高，不愿意出资进行基础设施建设，这势必会导致村级债务规模的增加。
二、缺少收入来源是经济因素
村级组织收入能够反映其经济状况，村级组织的收入状况直接关系到村级债务的化解能力，而缺少收入来源则是村级债务形成的经济原因。村级组织的收入主要包括补助收入、经营收入、发包收入和其他收入。村级组织补助收入主要来自财政转移支付、上级或部门帮扶、专项补助结余，这部分资金来源并不稳定，如财政转移支付资金是村级组织因“两税”减少的附加收入，虽然属于集体资金性质，归集体经济组织所有，但是湖南省农村对于这部分资金的分配大多是乡镇政府根据各村的实际情况进行调节，在实际拨付过程中，村委成员对于资金的争取能力往往直接决定了这部分资金的多寡；而上级或部门帮扶资金和专项补助结余则同样存在上述问题，加之这部分资金往往不足以支付工程项目支出，从而形成村级债务。村级组织经营收入较少的原因主要来自两方面，一是大多数村集体并无优质资产可以带来稳定的收入，二是目前农村村干部对于农村经济的经营和管理水平不高，加之年轻人外出务工，留守人员大多为老弱病残，致使村集体组织缺少经营收入的状况更为严重。村级组织的发包收入则受限于耕地和林地已经全部分到农户，这部分土地流转的收入归农户所有，村集体难以获取所占耕地和林地所有权的那部分收入，村级组织能够获得的发包收入仅仅来自鱼塘和小型水库的发包收入。
三、财务管理失控的管理因素
村级财务管理是强化村级组织机构内部约束和财务管控的有效方式，目前，湖南省农村为规范村级财务管理模式，杜绝铺张浪费，有效防止和解决村官腐败问题，促进农村党风廉政建设，普遍将资金的使用权、管理权和审批权分开，实行村账乡管制度。村级财务管理仍存在四个方面的问题：一是报账手续不规范，白条入账现象普遍，村工程项目基本无合同、无预决算、无工程验收报告、无发票，到多以领据入账，其他村开支则大多以村支书签字入账，没有严格按照保障手续进行；二是现金管理混乱，部分村违反现金管理制度，留存过多现金余额；三是专项资金管理混乱，对于专项资金，乡镇大多未将其进行专账核算，这一方面致使专项资金多领、重领现象出现，专项资金未做到专款专用；另一方面致使专项资金结余管理混乱，由于未进行专项核算，对于专项结余资金没有清晰的核算，专项结余资金的用途成疑；四是村级财务人员队伍不稳定，财务知识匮乏，绝大部分行政村报账员随村委会换届而更替，变动频繁，村财务工作专业性和连续性差，90%以上报账员既没有会计证，又没有经过正式培训，无证上岗，不能及时发现村级经济运行中的问题，不能对财务收支进行正确、及时的监控；五是村民理财小组作用发挥有限，村民理财小组成员由于财务致使有限，在对村级收支进行核查时往往只对村级组织的收支进行核对，至于具体的收入来源和支出的具体去向很少进行深入追究，对收支的合理性就更难以提出合理的疑问。
四、村民自治不力是现实因素
为保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民合法权益，促进社会主义新农村建设，我国专门出台了《村民委员会自治法》。《村民委员会自治法》第二十四条明确规定涉及村民利益的相关事项需经村民会议方可办理，包括从村集体经济所得收益的使用、本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案、村集体经济项目的立项和承包方案、以借贷、租赁或者其他方式处置村集体财产等9项。而村民自治不力又是由以下几个方面的原因造成的：一是村民的民主素质普遍不高，村民自主意识薄弱，依附观念非常浓厚，村民对于村集体事业的决策过程并不关心，更多的是对于决策结果和实施结果的关注，一旦出现问题就难以控制；二是村委会的越权决策，村委会作为行使村民自治权的组织载体，村民会议的召开不规范；三是村支两委的自治权和领导权冲突，村党支部是村级组织村级各组织和各项工作的领导核心，而村民委员会是群众性自治组织，这就形成了自上而下的领导权与自下而上的自治权的冲突；四是行政权与自治区的冲突，尽管村民自治力图抵制国家权力的过度介入，但代表国家权力的乡镇政府往往违法违规，通过各种形式对村民自治的相关事务进行干预。
五、农民行动单位是集体因素
农民行动能力与村级负债状况有着密切的联系，农民的行动单位差异构造了不同的村级负债机制。胡雪峰将农民行动单位划分为宗族、小亲族、户联、联合家庭及原子化农户五类，他认为村级债务与农民行动单位的大小有极显著的负向关系，即以宗族为农民行动单位的村集体负债严重程度较轻，而随着农民行动单位的减小，村级债务程度会越严重，原子化的农户单位是村级债务最为严重的农民行动单位[4]。因为农户行动单位越大，往往能够对上级政府的指令和相关政策能够产生越大的影响，一方面规模较大的农户行动单位能够以集体的形式向上级政府形成更大的压力，上级政府不得以将财政资源向这些村倾斜，从而对村级债务产生正面的影响；而另一方面规模较大的农户行动单位一旦发现一些指令和政策会对本村的收支及村级债务产生不良影响，他们会形成利益一致的团体对上级的指令和政策形成抵制。农村的农民行动单位并不是严格按照宗族、小亲族、户联、联合家庭及原子化农户五类进行分类的，但是存在两种基本的类型，即户联和原子化的农户，相较而言，以户联为农户行动单位的村级负债要小于以原子化为农户行动单位的村。户联的村集体往往能够通过施压或者抵制的途径争取到更有利于本村发展的利益，而原子化的村集体则相对较少。
六、财税制度变革是制度因素
1994年，中央政府为增加财政收入，增强对宏观经济的调控能力实行分税制改革。分税制将税收体制转变为生产性的税收体制，将75%的增值税收归中央，25%地方留存。但是分税制经过近20年的实施过程中却出现了一系列的问题，如分税制没有做到事权与财权的科学统一，政府将财权层层上收，而事权却层层下放，在事权的划分上，分税制并没有考虑到地方公共产品投入的需要，在地方公共产品配置上出现了严重的权益与义务不对称的现象。公共产品供给，尤其是农村公共产品供给却明确属于地方政府事权范围，地方政府一方面受制于财力有限，一方面受制于禁止公开举债，不得不将压力进一步转移至村级组织，从而使得村级组织最终成为农村公共产品供给的事权主体，一旦补助收入不足，农村公共产品的供给就只能举债进行。
2001年，为减轻农民负担，规范农村收费行为，中央明确提出对农村税费制度进行“三取消、两调整、一改革”，逐步在各省市进行试点和推广，直至2006年，《农业税条例》的废止，全面取消专门向农民征收的各种税费。这对减轻农民负担，增加农民收入，调动农民生产积极性，巩固农业基础地位，促进城乡统筹发展具有重要意义。但是随之而来的是地方政府和村级组织用于维护或扩大再生产、兴办公益福利事业、乡村两级办学、计划生育、优抚、修建乡村道路等民办公助事业的收入大幅减少。而取得代之的财政转移支付又需要争取才能获得，致使村级组织自身承担农村公共产品供给的能力弱化。
七、乡村非正式关系是政治因素
乡村非正式关系是影响村级债务的政治因素，中国政治中的派系关系往往能够影响到经济改革、财政资源的分配等，而官员的派系关系则分为同事关系、校友关系、同乡关系等。乡村非正式关系是指村庄所出的乡镇干部数量（含县、市、省各级政府干部数量），即乡镇干部的村庄原籍分布。非正式关系影响到村级债务则是主要是从影响财政资源分配的途径来实现的：乡镇干部通过自身所掌握的权力将财政资源更多的向原籍村倾斜，从而使得原籍村的收入增加，从而使得该村产生村级债务的可能性降低。苏雪燕认为乡村非正式关系越强，村级债务就越沉重[5]，她主要是从乡镇政府主动地利用非正式关系来执行政策任务的角度来分析的，她认为伴随着上级政策压力的增强，乡镇干部就越需要利用非正式关系来降低政策执行的成本，非正式关系的负面影响就有可能越强。但是，本文通过实际访谈了解到，乡村非正式关系对村级债务所产生的影响更多的是正面的影响，一方面乡镇干部会主动利用手中的权力对原籍村进行照顾，而另一方面，乡镇干部原籍村的村委及村民会时不时通过各种宗族等渠道向乡镇干部请求照顾，从而使得乡镇干部原籍村能够获得更多的财政资源分配，从而对村级债务产生正面影响。
在乡村非正式关系中还有一个层面的关系是需要得到关注的一个方面，即省、市、县各级领导的挂职村或者定点村，这类关系并非是领导干部的原籍村，但是各级领导干部出于政绩需要，往往会通过现场办公会等各类途径对挂职村或者定点村进行照顾，使之能够获得更多的财政资源分配，这就也会对村级债务产生正面的影响。
八、村委成员能力是重要因素
村委成员能力是影响村级债务的一个重要因素。村委成员一般是通过两种途径产生的，一是村党支部成员是通过村党组织的选举产生，存在特殊原因时由上级指派；二是村委会主任是通过村民民主选举产生的。但是无论从何种途径产生的村委成员，选举人的最为重要的依据无疑是其个人能力。具体表现在两个方面，一是村委成员对于上级指派任务的完成情况上有差别，即那些能力更强的村委成员能够更好的完成上级指派的各类任务，这就致使乡镇干部更愿意向其下达各类任务，同时各类资源的分配也更向其倾斜，从而对村级债务产生正面的影响；二是村委成员从上级争取各类项目和资金的能力是有差别的，那些能力更强，交际范围更广的村委成员能够往往能够通过各种途径向上级争取更多的项目和资金用于本村的发展，从而对村级债务产生正面的影响。这就是张家界市慈利县通津铺镇花合村同样进行基础设施建设、同样面临着经营收入和发包收入较少、同意面临着财务管理失控、村民自治不力、财税制度变革、历史债务等情况，仍然能够在进行基础设施建设、偿还部分历史债务的同时，还能够保持收支平衡并稍有结余的原因。
九、长期债务积淀是历史因素
过往负债也是村级债务存在的历史因素。村级组织的历史债务大多是上届村委为进行基础设施建设筹集启动资金而形成的，一方面随着村级财务管理越来越规范和完善，本届村委不能随意利用现有资金来偿还继承债务，另一方面部分村存在村干部工作不主动，认为村级债务已然成为普遍问题，上级政府一定会给予一定的政策和说法，而当没有政策和说法时，化解起来往往费力不讨好，从而形成了新官不理旧账的思想，认为历史债务不是自己造成的，且承担责任的主体是村集体，并非村干部个人。
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作者简介：杜剑（1978-），男，广东兴宁人，湖南农业大学2010级企业管理专业硕士研究生，研究方向：财务管理。
作者：杜剑
乡村债务探析论文 篇2：
甘肃农村债务现状、成因及有效化解分析
摘要：农村债务指的是农村地区人民政府和所属的事业企业单位、村委会与相关公益机构及企业等，凭借借贷款而生成债务统称。最近几年，农村债务比较沉重，对于农村基层组织的正常运行已经构成了严重的威胁，党与政府对该问题也更提高了重视，已经明确指出要对农村债务积极稳妥化解政策方针。想要更深入探查清楚甘肃省农村债务情况，本文作者通过多方查找资料，同甘肃省财政厅、农牧厅的调查，对甘肃农村债务进行了一番深入分析，接下来本文便对经调查研究以后，所得到的观点与结论陈述如下，以供相关人员商榷参考。
关键词：甘肃农村债务；现状；成因；有效化解
国内有关农村债务问题研究，主要是从二十世纪的九十年代末期开始的。而税费改革时期农村债务问题尤为明显，伴随社会主义下新农村构建政策提出，各级政府财政方面加大支出与受债务治理方面所迫，农村债务问题也就处于一段时间销声匿迹了。最近几年某些地方农村债务大有反弹趋势，同时上升幅度显著。从《国务院办公厅关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》颁布起，关于农村债务的问题便引起了学术界大量专家学者兴趣，其研究成果也渐渐多了起来。但是农村债务再次大批量出现，则证明了农村债务相关问题还没有被有效化解掉。此次研究主要以甘肃农村债务现状作为突破口，着重分析了债务形成原因，并提出有效化解对策，希望为包括甘肃省在内的众多地区农村债务治理长效机制建立奠定坚实理论基础与实践指导。一、甘肃农村债务现状
按照《关于做好清理化解乡村债务工作的意见》当中指出：要将2006年1月1日作为界限，进行全面清查，将债务数额锁定。对相关政策严格执行，防止出现新农村债务的政策方针，此次调研将2006年以前农村债务作为调查主要对象。通过调查数据表明，由地理分布角度看，尤其城乡面貌有巨大变化，发展快地方债务更多[1]。河西高台、肃州两县下属两个村镇，其债务总额便已积累至5281.41万元，而乡均是1452.66万元，村平均是1189.53万元；在中部位置靖远县一个村镇，当地债务总额为399.39万，乡级为47.32万，村级为351.09万元；而陇东地方西峰、徽县与秦安五个乡镇，其债务总额已高达1776.37万左右，乡均为247.28万左右，而村均为108.21万元左右。通过调查不难看出，2006年之前乡村两级的财务管理严重缺少规范性，同时会计账务比较混乱，断头账、本本账与包包账等情况严峻。2006年前农村债务进行重点清查同时，针对2006年之后新增债务同样也予以清查。通过调查可以看出，在2006年之后农村债务上升快速。秦安县通过相关数据统计可得，在2006年前此县农村债务是8419.21万左右，而在2006年到2010年，新增农村债务已经高达1.26亿元左右，新增债务额度至2006年初前1.5倍左右。根据2013年甘肃省农办针对30个村调查结果，仅2010年到2012年三年，调查农村新增债务就已到8368万左右，当中乡镇有7162万左右，占据比例为约85%，村级为1197万元左右，占据比例为不到15%；而乡村负债是266万左右，村平均负债为47万元左右。只有4个镇、6个村未有新增债务，其它乡村都或多或少有部分债务，并且连年上涨。而到2016年1月1日，甘肃农村债务累积已经至3.28亿元左右[2]。二、甘肃农村债务成因
有学者指出村级组织对外借款为其收不抵支直接后果，因此由村级组织支出或收入角度探索借款成因便显得理所当然。同时大批研究也由债务资金的用途探索债务成因。在债务使用方面包含有村庄支出各方面内容，比如税费垫交、公益或义务教育等[3]。而本文观点则是上述内容与其归类为农村债务成因，不如把它说成农村债务表现形式，这样反而更恰当。有些专家由制度设计方面着手，对农村债务成因加以深入探讨。而本文也同时认为，当前造成甘肃农村债务现状也主要是以下两方面原因：其一，上级政府和村组织责任划分相关问题；其二，行政体制与财税制度方面看，对问题追根溯源。（一）上级和自身责任学说
很多研究都更加偏向各级政府责任问题。有学者指出国家宏观调控政策波动，如农村基金合作组织与乡镇企业先扬后抑情况，就使得基层蒙受很多损失，进而导致巨额债务生成。温铁军等向全国人大呈交有关化解农村基层债务代表提案，同样是持此观点，他同时指出中国村债大部分责任是需要各级政府担负的。另外村级组织纪律松散，造成贪污腐败行为，也是构成农村债务一个主要成因[4]。也有的学者由农村组织的内部入手，探究农村债务成因，比如他们认为农民的行动能力造成国家不同地方农村债务不一样。（二）行政体制和财税体制的责任学说
可以说当前公共财政在农村投入还是相对比较少的，为农村很多问题形成根源，也被视作农村债务形成主要原因。有学者认为虽说农村税改后上层政府加大对乡村公共事业的投入力度，但是对税费负面效应却没办法全部消除。税改客观而言又导致债务偿还遇到困难。最近几年几项专家学者所做的实证研究，也同样证实相关配套机制为农村负债连年上涨主要原因。压力体制即行政层级被领导与领导关系机制导致事权下移情况，某些学者指出该情况也是农村债务的一个主要成因。打个比方，二十世纪的九十年代各类达标升级项目，特别是普六、普九，让村组织担负了大量债务。从农村债务成因分析来看，很多原因还停留在经验描述上。同时很多观点是针对农村很多问题普遍解释，可以说对农村债务研究不够深入。有些研究虽说结合实证方法进行研究，但采取数据仍然为简单结构研究，某些观点还缺少严格验证。总体上来看，现如今针对农村债务成因研究，无论是在深度还是广度上都需要加强。三、甘肃农村债务的影响
甘肃农村债务问题引发社会各方广泛关注，主要原因是数额过大，明显超过农村本身所能承受的能力。因此已有研究更加重视农村债务构成不利影响，政策方面也大部分指的是对农村债务有效限制。当前，农村债务给甘肃构成消极影响主要如下：首先，对村庄影响。集体资产很多是被用作还债，缺少累积，对于村集体的经济平稳发展构成极大阻碍，这势必会影响到公共服务与产品投入。当前可以说集体经济的力量不够强大，这也意味着它会十分依赖于上级政府，而村庄的公共事业也更多要靠外部干涉，村委会缺乏自治能力。其次，对甘肃农村地区影响。大批债务被欠着不还，导致甘肃农村社会信用环境十分不理想，特别是在信用社这些金融机构发展方面构成影响可以说是十分恶劣的，使得甘肃农村的金融风险也随之加大。多年时间使得甘肃农村债务债权关系复杂，同时使干群关系也更加恶化，给社会冲突矛盾提供了滋生土壤，对甘肃农村社会稳定性也构成极大威胁。
再次，对农民构成影响。缺少偿还能力前提下，甘肃农村负债对农民也构成了极大影响，使得甘肃农民负担存在加重可能，对税改成果构成侵蚀。还有需要注意的是，处于工作与农村债务重压下，村干部工作积极性会一点点消失殆尽，或者引发债务冲突。原因是初期村干部因为借款困难，或者想要取得高回报，可能对村组织主动贷款。而当前债权没办法收回来，导致村干部利益与农民利益相互捆绑，也很有可能导致村干部对于村组织某些事物自由决策权加大，进一步对村民利益构成侵犯。需要注意以上很多影响是以往专家学者经验之谈，某些结论是本文根据特定前提推算正确的，但是还有更多因素本文可能没有考虑到，而且这种影响也是在动态变化的，因而相关人员在未来还是需要做更为深入的研究的[5]。四、甘肃农村债务有效化解策略（一）转变理念认真对待
当前甘肃农村债务没能有效化解，某些方面来看是因为相关人员认知上存在根本错误，不但村干部与财务人员，还是广大人民群众等对甘肃农村债务相关内容持有观念都是不正确的。因为村账务不够透明，村干部理念当中，对债务的化解为村集体事情，而并非个人事情，如果得到妥善解决，自己不会得到更多利益，而如果没能妥善解决，对于自己也不会有丝毫消极影响，这也就导致了甘肃农村债务越积越多。对甘肃众多村民而言，参与化解农村债务意识没有形成，他们把债务化解看作村会计与村干部的事，自己也没能力解决，相应监督体系不完善也让甘肃农村债务化解困难重重。所以，要着重注意宣传工作，多下乡做些相关主题教育活动，开展定期培训与再教育，从而更新村会计、村干部与村民思想理念。（二）内外合作解决问题
当前甘肃农村债务化解为多方面结果，而并非是某些个别村干部的事情，原因是甘肃农村债务为复杂问题，存在历史遗留，也存在当前原因，全部这些融合，对有效化解甘肃农村债务有决定性作用，因而要依赖各方面条件，相关财务人员与集体干部带头，激发农民群众的参与热情，使集体内部偿债能力加强，另外积极获取上级财政扶持，包含政策方针引导与财政不科学扣款，确保村集体应有上级拨款扶持。（三）将责任机制落实到位
对于甘肃农村债务解决，并非是一时片刻之事，因为其形成也属于长久累积过程，如果以往存留债务都归当前村干部解决，显然是不公平的，这对现任干部的工作热情也会给予严重打击，生成再遗留观念。而且无论是过去还是现在，当村会计、村干部离职时，交接手续不够完善，对各项债务的清查也不够彻底，如果以后发现了，也很难把责任落实到位，追究当事人责任[6]。因此，要对交接手续严格完善，对于前任要对下任交代清楚各种债务和资产，对任务进行合理分配和有效化解，也要将债务化解同前任业绩考评相挂钩，不可以不负责任将全部难题遗留后人解决。五、结语
综上所述，经调查与分析，本文以为甘肃农村债务具有管理杂乱无章、形成原因多种多样、波及范围比较广泛及数额庞大等特点，同时表现出连年上涨态势，这对农村经济社会持续有效发展已经构成严重威胁，将农村债务积极稳妥化解掉，防止农村债务快速上涨，是目前为止农村基本组织建设当务之急。总而言之，想要把甘肃农村债务真正有效化解掉，并不是一时半刻的事情，也不是单凭一己之力便能够实现的，农村债务形成，历史成因众多，当然也包括现实原因，本文从多角度入手，紧密围绕长时间农村债务追根溯源，提出一系列行之有效化解策略，希望可以给目前甘肃以及全国化解农村债务问题做出一定贡献。[参考文献]
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作者：胡春晓
乡村债务探析论文 篇3：
论新政策下地方融资平台的风险和转型升级
摘 要：地方融资平台为我国公共基础设施建设提供了必要的资金来源，但是随着融资规模的不断扩大也带来了巨大的还款压力，增加了地方财政的金融风险、法律风险和道德风险。2015年1月1日起新《预算法》开始施行，最终明确了地方发债的相关权责。在新政策的冲击下，地方融资平台迫切需进行转型升级。
关键词：新政策；地方融资平台；转型
一、新政策出台对地方融资平台带来了冲击
2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过了《关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》。预算法修订启动于2004年，历经十年，经过四次审议，最终从2015年1月1日起施行。新《预算法》规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”。1依据修改后的新《预算法》，地方政府可以在国务院确定的限额内发行债券筹措建设资金，而在此之前，地方政府并无直接发行债券的法定权力，但出于地方经济建设的需要，全国各级地方政府仍然通过设立地方政府融资平台的手段，变相非法举借债务，比如向银行贷款、发行城投债、信托产品、银行理财产品等等。所以，虽然地方政府没有举借债务的法定权力，实际却造成了事实上的巨额地方政府隐性债务。而允许地方政府债券自行发行债券的新《预算法》条款，正是在中央和地方博弈的背景下推出的，目的是“开前门、关后门”，所谓关后门主要是指关闭以前通过“地方政府融资平台”隐蔽举债的门。
2014年10月2日，国务院又颁布《关于加强地方政府性债务管理的意见》来配合新预算法关于地方政府债务管理内容的具体实施，该意见规定：“政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”。2同时该意见还明确了新预算法关于地方政府债务管理的一些模糊提法，例如它明确了公益性项目既包括无收益的纯公益性项目，也包括有一定收益的准公益性项目，“没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还”。3而此前在预算法修订案中，对“公益性”的外延并没有明确。公益性项目延及有一定收益的准公益性项目，意味着不仅原来主要为纯公益性项目筹措建设资金的融资平台将受到冲击，而且有一定收益的准公益性融资平台也将受到冲击。
2014年10月28日，财政部根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，制定并颁布了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，确定了将地方融资平台存量债务转化为政府债务的原则和方案。这实际上是在为地方融资平台的后续清理整顿做前期准备。2014年12月8日，中国证券登记结算有限公司发布《关于加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》，明确指出地方政府性债务甄别清理完成后，对于未纳入地方政府一般债务与专项债务预算范围且不符合本通知第二条规定的已入库企业债券，将采取措施，分批分步压缩清理出库。毫无疑问，这实际上是对地方融资平台所发城投债的流动性的重大阻击，严重削弱了地方融资平台的融资能力。新《预算法》及其地方债管理意见等相关配套政策法规的实施必然会对地方融资平台的未来命运产生重要影响。
二、地方融资平台存在的风险
地方融资平台是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司（必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺）以实现承接各种资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等。目前地方融资平台债务作为地方政府性债务中最大的一部分，存量巨大、层级过低，且资金投向多集中于长期项目，需要持续资金投入。同时县级平台占绝大多数，若需举债，只能由省、自治区、直辖市政府代为举借，难免造成手续繁琐、交易费用增加。而且地方政府尚无独立举债经验，针对地方政府债券的信用评级、发行渠道等尚未建立，制定科学的地方政府债券管理制度框架尚需时日。综合分析看来，地方政府融资平台存在的和可能引发一定风险。
（一）地方融资平台存在层级低、运作不规范等风险。近年来，地方融资平台层级逐渐下移，最开始只有省级政府设立融资平台，紧接着，地市级政府融资平台和县级（含县级市）政府融资平台相继成立，甚至有的集镇、乡村也设立了融资平台。截至2010年末，全国地方融资平台有一万余家，其中县级平台占到了70%。而受政府财力的约束，融资平台层级越低，其潜在风险就越大。过低的融资平台层级设立使得融资过于分散，负债很严重。部分地方政府财力有限，同一笔资金作为几个公司的注册资本金和项目资本金，甚至有的挪用贷款，将通过融资平台承接的资金又转入关联公司作为资本金。而融资平台的高管中以官员居多，缺乏必要的市场经营和企业管理经验，并且一些平台中存在着资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象。据审计署2011年调查披露，有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，涉及金额2441.5亿元；由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。
（二）商业银行信贷资金的信用风险和流动性风险。地方融资平台与主要资金供给者商业银行之间存在信息不对称，商业银行在与地方政府的互动中处于相对劣势的地位，地方融资平台的融资状况不透明，不仅商业银行难以对融资平台风险进行评估和管理，部分地方政府自身尚不清楚各融资平台之间挪用资金、交叉担保的具体情况。在当前财政预算体系下，银行对地方政府融资平台的风险管理手段难以落实，这些信贷资金存在相当的信用风险。自2011年以来，个别地方融资平台公司信用风险恶化，一些地方融资平台相继出现违约，尽管经过当地政府与银行的协调，风险均得到化解，但是一些县级融资平台潜在流动性风险依然较大。从未来偿债年度看，2015年、2016年和2017年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占17.06%、11.58%和7.79%，由于一些债务的期限结构与所投资项目的投资回收期不匹配，偿债高峰期的到来会使部分地方政府资金面临流动性风险。
（三）地方融资平台的法律风险和道德风险。首先，《预算法》方面早就明确禁止地方政府发行债券，地方融资平台的设立本身就是对《预算法》的规避。 值得注意的是，2015 年 1 月 1 日正式实施的新《预算法》更是规定地方政府的建设资金只能通过发行债券的方式筹集，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。可见，在未来融资平台的运行和筹资渠道都需要做进一步整理和规范。其次，《担保法》方面，地方政府及其所属部门为融资平台贷款提供的担保方式主要是保证和质押，而两种担保方式都存在瑕疵。《担保法》第八条规定，国家机关、以公益为目的的事业单位、社会团体等不得为保证人。当地方政府为融资平台的银行贷款提供担保的，会导致因不符合《担保法》的规定而无效的情况。 而根据《关于适用中华人民共和国担保法若干问题的解释》中的相关规定，主合同有效而担保合同无效的，如果债权人和担保人有过错的，担保人应在债务人不能清偿债务金额的二分之一范围内承担责任。就质押的种类来说，地方融资平台由于有地方政府支持，主要以收费权、经营权、土地使用权等提供质押。上述权利质押中，“公路收费权”和“农村电网收费权”因符合《物权法》和《担保法》的要求，可以作为质押标的，但是其他诸如“车辆通行收费权”“特许经营权”等，相关立法没有明确规定。事实上，当上述权利难以变现的情况下，最终还款还是来源于地方政府财政。再次，公司法》方面，由于地方融资平台大多以国有独资公司的方式存在， 而国有独资公司不设股东会，设立董事会，实践中大多是行政官员来担任公司董事，负责公司筹资经营活动。行政官员担任融地方融资平台存在道德风险，地方政府的努力程度和自然状态是无法观测的，但是上马大型项目的产出水平是显而易见的，因而支持地方融资平台扩张是地方政府当然的选择。为了在经济竞争中获得有利地位以增加政治晋升的机会，地方官员会动用一切政策手段（包括财政和金融工具）支持企业和其他商业扩张，这种只重数量而非质量的扩张很容易形成企业经营绩效低下和政府财政赤字与负债。
三、地方融资平台未来的转型升级
根据新《预算法》及其相关政策的规定，地方融资平台未来的转型升级应按照分类解决的原则来进行。根据融资平台承建项目的特点和还贷的来源及其收益回报情况，通常将地方融资平台的经营项目分为三类：一类为完全覆盖型的融资平台；第二类为半覆盖型的融资平台，能够产生稳定的现金流或收益的公益性、半公益性融资项目。第三为完全无覆盖的公益性投融资项目。
首先，对于完全覆盖型融资平台，应该通过混合所有制改革或者直接私有化将它改制为普通公司。因为对竞争性项目的经营，国有企业并不具备竞争优势，也不利于经营效率的提高，更不用说由没有企业经营经验且不关注企业经营效率的政府官员来经营了。其次，对于半覆盖型准公益融资平台可以转型成类似西方国家隶属于地方政府的地方公营机构或者我国国家发改委在其《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》里所称的项目实施机构，在吸纳民间资本入股的同时，克服官员控制经营的各种非市场化弊端，降低经营成本，提升经营效率。地方公营机构或项目实施机构实行市场化、专业化运作。转型后的地方公营机构或项目实施机构在接受政府特许经营、财政补贴、税收减免或政府付费的情况下主要负责以BOT、BOO、BOOT、委托运营、政府购买方式等PPP模式承接有一定项目收益的地方公共设施建设项目，或者接受政府授权发行收益型地方政府债券。地方公营机构或项目实施机构的政府委派管理人员参照公务员管理。半覆盖型准公益融资平台向有社会资本参与的地方公营机构或项目实施机构的转型有助于该种融资平台的经营效率的提高，同时由于其明确为政府所属融资平台或公共设施建设平台，还可以大幅度改善财务环境，降低融资成本。最后，对于完全无覆盖融资平台，建议撤销或纳入政府机构，作为公益性政府债券发行的具体操作或辅助操作部门，如《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中所称的行业管理部门。
参考文献：
[1] 吉富星，张玲.我国地方政府融资平台重构研究[J].经济研究参考，2014，（11）.
[2] 杨正荣.地方政府融资平台设立和运行中的法律问题探析[J].甘肃金融，2010，（12）.
作者：肖海艳 陈亮