一、引言
近年来, 中国以飞快的速度不断发展。在面对GDP指标不断增长下, 我们是否关注到了一个个鲜活数据的背后的牺牲品? 环境和经济在如今社会发展阶段有着不可转换的联系, 也成了不可回避的问题。由于发展过程中不重视环境保护, 破坏现象日趋严重, 城市、工业等发展过程中会出现难以避免的环境污染问题。雾霾天气很大一部分是由于人为的因素, 其中三大污染源包括了煤、基建和石油[1]。工业排放烟尘、集中供暖、城市建设的扬尘、汽车尾气等等都使雾霾天气在自然因素的基础上加深了危害, 人类施加的影响终将以危害人类生产生活与健康的方式回报给人类。
雾霾的危害不言而喻, 最明显的就是对人类健康的影响。空气中刺激性颗粒、气溶胶粒子的大量吸入会引发呼吸道疾病和其他综合症。一些老人、儿童和患有呼吸系统疾病的人更会受到强大的刺激。除此之外, 雾霾还会对农业、电力行业产生影响, 如阻碍植物光合作用, 空气湿度高降低电线绝缘能力引发短路现象[2]。雾霾天气对养殖业也会造成威胁, 气溶胶颗粒物的存在使得静稳天气状态下空气不易流通, 圈舍内污染气体堆积, 不利于畜禽健康, 最终会增加呼吸道疾病、传染病等致病风险[3]。
研究表明, 近几年发生在我国的大范围雾霾危害状况主要是由人为污染、浮尘和丰富水汽共同作用的结果, 是自然因素和人为因素结合的环境污染的爆发事件[4]。由于整个地球是在同一片大气的笼罩下, 每个区域、每个城市都不能不管不问或者只立足于改善单方面地区的环境问题, 故雾霾的治理必须需要多方多区域的协同治理。本文通过从政府 ( 公众政策主体) 、企业和公众三方主体的角度出发, 通过分析现有的府际、企业和公众治理成本责任意识的不足并借鉴国内外治理大型棘手的环境问题的细节措施和先进的绿色模式, 探讨我国在雾霾天气及其类似环境问题上的最适宜模式以及三方主体应该承担的成本分摊责任和具体措施。
雾霾天气在近几年对人类生产和生活所带来的负面影响已经引起各方的共同关注, 在雾霾的协同治理中, 我国突出的研究表现在政府、企业和个人的治理措施上, 但针对雾霾的治理成本分摊这一方面却没有系统完备的文献涉及。本文通过研究政府间、企业间和公众参与式的协同治理的机制, 采取文献研究法、描述性研究法、案例分析法, 探索政府、企业和公众三方各自治理雾霾的成本分摊责任问题和三个关联方之间的成本分摊责任问题。系统地整合并分类我国目前对于治理雾霾的相关成果, 探索适合我国协同治理雾霾的模式, 为治理雾霾的协同治理和成本分摊责任问题提供理论依据。
二、治理雾霾的府际间协同合作
( 一) 区域和环境协同治理相关理论
区域这个概念看似宽泛, 但是从公共管理的角度来说, 它的综合概念是以行政区划为基础但是却超越于行政区划和国家。对于雾霾这类典型的区域公共问题, 本质上要通过提供一种区域公共产品来解决[5]。萨缪尔森对公共产品的定义是, 一种不论人们是否情愿购买但其所带来的好处却统一无分割地散步到整个社区的产品[6]。
环境是一种具有外部性的公共资源物品, 环境的区域治理必然会牵动多方属性, 是一项相对复杂的治理机制。因此雾霾的治理不再是单一的地区治理, 而是区域之间的联防联控协同治理, 区域之间的联合对于雾霾等典型“公地悲剧”的环境问题治理会比单一区域的治理拥有更强的财务和联动力量。但是由于不同地区的经济发展状况、环境治理现状以及个人认知都是具有差异的, 如空气的非排他性造成公众治理义务的意识薄弱以及企业的逐利性都对环境治理的整体性造成了挑战。在个人和企业的雾霾治理通病上, 就需要政府的引导和相关公共政策的制定。而其中重要的突破点就是地方政府间的协同合作治理, 通过有责任的地方政府和有效的区域环境治理模式, 从而协调企业和个人共同治理环境问题。
( 二) 府际间合作的理论与案例
1. 府际间构建区域联防机制
我国面对雾霾天气给人们生产和生活带来的负面影响时, 作为环境公共政策主体的各级政府必须担起责任。从国家治理的层面来看, 从1987 年出台的《中华人民共和国大气污染防治法》到2013 年的《国家大气污染防治行动计划》, 在这些标准和计划中, 国家在大方向如污染物的排放、产业结构调整、新技术的引进与运用中提出了措施和目标, 决心要将影响雾霾的PM2. 5 进行防治和规整。十八届三中全会上也强调了在污染治理方面要着重建立污染防治区域联动机制: 首先, 作为上级的中央政府通过各项法律法规和政策标准推动地方各级政府建立区域联防合作机制, 并建立考核和监督机制; 其次, 地方各级政府之间应该积极建立合作平台和监督预警机制, 由于各地方的经济发展和环境治理程度不一, 所以更重要的是必须平衡好各地区的利益关系, 努力达到雾霾的区域协同治理目标。
2. 府际间的合作机制以及成本问题的解决
地方政府在产业结构调整和GDP之间往往会出现短浅利益观的表现, 而且我国在环境治理问题上缺少相应的激励相容和利益补偿机制, 这样就不能使环境保护由外部性转为内部化, 环境保护者的环境受益和应支付的费用之间就会产生矛盾和不平衡。地方政府在治理雾霾的过程中, 一定会付出相应的费用, 这些府际合作成本主要有: ①机会成本; ②资料成本; ③谈判与合同成本; ④履行成本; ⑤监督管理成本[7]。
地方政府在治理环境的问题上追求的是以最小的成本换取最大的治理成果, 但是地方政府存在短利的行为, 在环境治理成本承担的问题上拉扯推诿, 会影响其合作。对于类似问题, 在基础之上应该建立完善的法律法规, 用明文强化成本责任的分摊。其次, 地方政府可以从横向间的财税机制入手, 将类似的环境保护问题的外部性转为内部化, 建立激励补偿机制, 使受益和费用支付平衡化, 同时也是平衡企业、公众在雾霾等环境问题治理上与地方政府之间的利益。地方政府也可以利用财政的收入和支出及市场机制治理环境, 如排放交易权等。
3. 京津冀地区的在治理雾霾中的区域府际合作案例
区域的联防联控机制建立最重要的就是平衡和协调各区域之间的利益关系。如在京津冀地区实施的联防联控机制中, 北京和天津在经济发展中签署的相关协议指出, 两市在治理污染物的问题中将加强技术合作, 着重于污染物排放量的交易方法和置换指标。两市共同制定管理机制来应对水质污染的问题, 从数据监测和预警信息公开分享入手, 参与大气治理的合作项目, 大力加强新兴能源的推广和应用, 在合作的基础上联合防控PM2. 5 污染, 改进京津地区大气质量[8]。
治理雾霾一直以来的难点就是治理和GDP之间的取舍, 鱼与熊掌不可兼得。一些学者利用Shapley值法、最小核心法等方法对京津冀在区域治理SO2 中的区域合作因素、治理环境成本和相关收益进行了分析, 表明当区域内的合作展开并且所有的责任主体都参与时, 在保证整体区域的利益下区域共同的治理费用会最小化, 京津冀各省在治理环境的成本上应该公平分配, 以保证社会整体效益最大化和区域间联防联控的实施[9]。
三、政企环境信息披露博弈研究以及公众参与式的必要性
( 一) 企业与政府间关于环境会计信息披露的博弈
环境会计日益得到人们的关注, 而其中的环境会计信息披露更是人们关注的重点由于对环境会计信息的披露是需要一定成本的, 对环境会计信息进行披露的企业并没有达到高比例, 而对于政府来说, 监督则会带来成本。所以企业和政府在环境会计信息披露上就会产生博弈, 博弈的两个主体就是: 企业是披露主体, 政府是监督主体。可以假设企业真实、完全披露信息所带来的收益有15 个单位, 而其相反的虚假、不完全披露带来的收益是20 个单位; 政府在这两种情况下分别会取得60 和40 个单位的收益; 企业真实、完全披露的成本是3 个单位, 政府在监督上的成本是10个单位, 可以建立如表1 所示的博弈模型:
我们不难发现, 企业通常会为了自身经济利益的追求常常会有意无意的忽视社会公众利益和环境保护, 所以在对信息披露的时候会选择20 个单位收益的行为, 而政府相应的措施就是采取不监督40 个单位收益的行为, 所以在 ( 20, 40) 处形成了纳什均衡[10], 而这也反应了现如今的社会现状。面对这种情况, 企业自身的性质和选择将会影响环境会计信息披露的问题, 故政府需要建立相关的激励相容机制和外部有效监督来规范企业的行为, 并对企业必须要承担的环境会计信息披露的成本和为提高环境会计信息披露能力的人员教育成本进行明确的划分。对于环境会计来说现阶段还是缺乏统一的核算对象和披露形式, 需要加强这方面信息披露的理论探索研究, 为以后的信息披露找到最适合的方法, 降低披露真实完全的环境会计信息的成本。
对环境会计的重视, 将使企业对治理雾霾等环境问题中企业的治理成本有一个更加清晰明确的概念。规范的环境信息披露, 对社会大众和相关利益人来说都实实在在的看到企业的作为和成本分摊责任的明确。
( 二) 公众参与式在治理雾霾中运用的必要性
政府是公共政策的制定者同时也是公众利益的代表者, 在治理雾霾的长久战役中需要起到领导、组织、监督等作用, 但在治霾的过程中却逐步显示出了曾曾的困难。如职责交叉现象; 区域责任划分不清晰; GDP引导下的“重发展, 轻环保”的行为; 高监管成本造成的环境会计信息不对称所引起的一系列问题。这些体制缺陷、唯经济论和成本约束问题都将导致政府失灵。而追求利润最大化始终是企业不变的准则和惯性, 由于外部不经济效益的存在, 在污染环境的行为中企业的边际成本小于社会的边际成本, 企业虽然有治理雾霾和各种环境污染的成本责任, 但由于处罚的力度较低, 会造成越守法收益越低的假象。并且为了获取高额利润, 对于需要付出的治理成本进行逃避, 以各种手段规避处罚。
对于政府失灵, 英国政府曾提出过“私人主动投资”的治理思路, 其目的是通过政府和企业的公私合作将财政的力量和私企的科研创新相结合达到公共治理的效果[11]。但是仅仅依靠公私合作显然不够, 在治理过程中扎实推进公众式参与制度是一步要棋, 进而达到保证治理雾霾的效率。如: 公众可以拨打环境信访投诉热线来监督不文明行为; 可以通过购买低排量小汽车或多使用公共交通工具减少污染气体排放; 也可以积极参与公众听证会, 听取相关环境政策措施的开展并提供意见和建议。我过目前公众参与的现状不容乐观, 公众参与水平低, 参与形式化严重和接受型参与为主; 政府体制允许公众参与的层次不高权利不足等问题亟待解决[12]。
公众在治理雾霾中的成本承担体则可以体现在: 公众为监督和参与听证会付出的机会成本; 为应对国家油品升级而支付的成本[13]; 为减少私家车的使用而改用公共交通工具产生的时间成本等等。治理雾霾不是免费的午餐, 必须明确自身的成本分摊责任。公众参与方式不仅要加强还是提高质量, 多元力量多元责任体之间进行协调才能做出均衡策略。
四、结语
自2013 年雾霾天气的严重爆发以来, 政府、企业和公众三方责任体纷纷对“雾霾”这个敏感字眼投来了惊恐的目光。人们开始真正将人类活动对环境的影响提上自己的意识议程。这几年来社会三方主体在治理雾霾的问题上都做了相当大的努力, 雾霾的协同治理也慢慢兴起为热门话题。本文通过对相关理论和研究成果的阐述, 描述了在社会环境下三方责任体在治理雾霾过程中的成本分摊责任。
首先, 政府一直是整个社会的引导者和治理成本的主要承担者。在对治理雾霾的问题上, 必须全方位考虑利弊, 制定均衡策略。由于环境的问题都不是独立存在且不能区划边界, 全国各级区域政府都不能置身事外, 进行雾霾协同治理的府际合作是一条值得一试的创新之路。通过京津冀地区的府际协同治理案例研究, 可以发现府际合作可以通过绩效考核、行政监督等方式进行对策分析。政府的资金支出是治理雾霾的主要成本来源, 所占的百分比很高。
其次, 对于企业来说, 治理环境还是要从改革企业内部的相关制度和政策做起。雾霾天气引发了企业关于环境会计的相关思考, 在环境治理的背景下, 企业的环境会计信息披露和政府监管之间存在博弈, 由于成本的差异和责任的推诿等因素, 企业和政府之间通过激励相容机制等措施明确成本分摊责任, 加强企业环境会计信息披露。公私合作的治理方式也是公共问题的第三条道路, 这种合作可以达成公共利益和私利之间的均衡, 为社会提供长久的公共利益做基础。
最后, 仅靠政府、企业和公私合作是远远不够的, 公众的参与显得更为重要。公众积极参与治理过程中各项政策的制定, 积极监督政府和企业的作为, 能主动承担治理雾霾的责任, 这种公众参与式的环境治理方法, 促进了 ( 公众、政府和企业) 社会三方主体的良性循环, 能加速弥补不足, 减少信息的不对称。
针对雾霾等公共物品环境问题的治理, 唯一的出路就是三方责任体的有益有效结合, 取长补短, 互相监督互相补充。社会现实就是“不患寡而患不均”, 在成本分摊责任公平, 资金链运行公开, 奖惩措施公平的社会环境下, 政府、企业和公众共同努力合作治理雾霾才能体现效用最大化的结果。
摘要：近年来, 中国的经济发展迅猛飞升, 同时也伴随着日趋恶化的环境问题。自然因素以及不可忽视的人为影响都会产生类似雾霾污染这种公共环境问题, 雾霾的治理更需长久持续有效的措施。而且单靠任何一方的力量都是远远不够的, 治理也不能再局限于单一的地区治理, 而是构建一个以三方为核心多地区协同治理的框架, 应对多层次的雾霾问题。本文通过对雾霾的形成、治理雾霾的意义及三方协调治理策略的研究, 从区域的协同治理及地方府际合作、企业环境会计披露和公众参与式环境治理角度中的现状和不足, 针对治理雾霾污染中的复杂性和成本责任的不明确性提出了三方在各自责任问题中的相关建议使政府、企业和公众三方在横向和纵向角度深入加强合作, 共同努力雾霾的协同治理问题。
关键词：雾霾,协同治理,成本责任,政府,企业,公众
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