论文题目：我国义务教育财政转移支付法律制度研究
摘要：义务教育与全体人民现实的切身利益直接相关,实现基础公共教育服务均等化以及普及、提高义务教育水平是现代政府义不容辞的责任,现代政府应在最大限度内使平等的受教育权利得到充分保障。而再分配环节是调节收入差距的关键环节,财政转移支付是其中一个传统且重要的手段,使全体居民享受大体相同的基本公共服务。在义务教育领域财政转移支付对于实现基础教育服务均等化、均衡发展具有重要作用,义务教育财政转移支付制度法治化不仅是实现转移支付的经济功能,也是维护社会公平和保护弱势群体生存权、发展权以及财政民主法治的内在要求。长期以来,我国人均教育财政支出少,义务教育发展整体发展水平、质量不高,义务教育转移支付均等化效果较差,基础教育服务在地区、城乡之间还存在着显著的不均衡。为使义务教育得到优质均衡发展,《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》将巩固提高义务教育水平、推进义务教育均衡发展提升到战略性任务的高度,提高基本公共服务均等化水平和全民受教育程度也被列为“十四五”经济社会发展主要目标。在深化财税体制改革、推进教育领域共同财政事权与支出责任改革背景下,加速义务教育财政立法进程,使义务教育财政转移支付制度进入法治化轨道也具有迫切的现实意义。本文正是在此理论意义与现实需要背景下,探讨义务教育财政转移支付法律制度。除导论外,本文共分为五章:第一章阐述了义务教育财政转移支付法律制度的基础理论。主要阐释了义务教育财政转移支付制度的概念功能、经济学原理与法学理论依据。将教育公平、社会权、受教育权保障等理论与分权制衡、财政民主法治理论基础相结合,提出构建义务教育财政转移支付法律制度的必要性在于:其是履行国家“最低核心”给付义务和保障公民受教育权的制度保障,是对义务教育财政支出行为以及公共服务责任规制的财政法治要求,同时也是实现义务教育均等化与提高义务资金配置效率的制度需求与现实需要。第二章全面梳理了我国义务教育财政转移支付法律制度的发展历程及现状。教育财政体制在改革开放后的40年间历经“以乡镇为主”到“以县为主”,再到“以县为主,省级统筹”的体制。与财政体制改革及教育发展实践之路相对应,我国义务教育财政转移支付法律制度的现状是:在法律层面以《预算法》为主体,教育立法原则性规定教育经费保障机制;通过行政性法规与规范性文件大体将义务教育纳入公共财政保障范围,呈现出多头管理、不断变革的特点;在地方立法层面各省和地区基本遵循上位法规定进行规范,法制化水平参差不齐。第三章深入剖析了我国义务教育转移支付的现实困境与成因,并且指出了法律制度存在的问题。我国义务教育转移支付投入尽管在增加,但长期存在资金需求与供给困境,突出表现为生均教育支出偏低,学校建设及特殊需求难以保障,而更为突出的是转移支付难以解决的均等化困境,存在显著的地区差异、城乡以及阶层差异。造成现实困境的原因,不仅仅是义务教育总体投入不足,还包括教育、财政法治建设与改革实践没有形成互动,义务教育办学体制、政府财政责任配置不合理,义务教育转移支付结构不科学、不稳定,综合因素导致教育资源配置效率低下等。上述困境的症结也恰恰凸显了我国义务教育转移支付法律制度存在的主要问题:基础教育公共服务主体间事权与支出责任关系不清晰,法制化整体水平较低、法律体系混乱、核心要素尚未规范化,程序控权未得保障等。第四章考察了以美国、日本、法国为代表的义务教育发展时间较长,公共服务责任规制相对完整的义务教育财政转移支付法律制度。虽然三个国家政治体制各有不同,财政体制差异更大,但其可借鉴之处在于:首先在义务教育财政领域都遵循了根据各级政府的财政能力确定义务教育事权,管理主体主要是地方政府,共同分担支出责任,支出责任呈现出逐渐上移的趋势。其次,在各自不同特点的财政转移支付法律框架内,有关义务教育的转移支付实现了规范化和法制化,用法律来确定拨款公式、各方主体的权义关系。再次,财政转移支付的各环节都有明确公开的规定,使中央、地方各级政府的一切义务教育财政转移支付行为与责任均有章可循。第五章基于前文的论述,提出了完善我国义务教育财政转移支付法律制度构想。法治框架下的义务教育财政转移支付法律制度,是对政府为实现社会公共利益,以转移支付为对象,对基础教育公共支出进行规范的规则和机制,对维护教育公平、正义,实现对公共服务责任的合理、有效规制具有重要意义。第一,加强义务教育财政转移支付相关立法。加快财政转移支付专门立法,形成以《财政转移支付法》为核心的法律体系,其他配套制度良性互动;清理、整合义务教育转移支付现有规范;同步推进义务教育法关于各级政府责任边界以及经费保障职责等方面的法治建设。第二,明确义务教育转移支付的目标,在遵循教育公平原则、分权与集权相结合原则、教育财政中立性与充足性原则、实现特定政策目标原则下,构建符合法治精神的义务教育财政转移支付制度。第三,完善义务教育财政转移支付实体法律制度。合理划分各级政府义务教育事权与支出责任,对各级政府的责任边界进行界定,适当增加中央政府和省级政府的支出责任,共同财政事权分类分档划分改革中,明确共同事权的范围及基础标准,规范省级政府与县级政府之间的财政事权与支出责任。细化义务教育财政转移支付的主要形式与支出结构、计算方法与基本标准,明确“缺口补助”的基本模式,多重目标组合推进专项转移支付因素法,实现法律化,避免人治以及各级政府间的博弈。第四,重构义务教育财政转移支付程序制度,实现控权法。完善决策与审批程序,审批环节赋予相关利益主体完全的知情权、陈述权和异议权。执行程序明确义务教育转移支付各主体权责关系,以直接拨付为原则;严格执行义务教育经费预算绩效管理要求,发展综合化的义务教育发展评价指标体系。第五,完善义务教育财政转移支付监管与法律责任制度。加强公示、公开程序,建立听取意见与告知制度,设立由下级政府、学校、公众代表参加的听证或其他意见听取方式。建立权力机关、财政部门、教育部门、审计机关无缝式一体化流程监管,面向社会公众,建立由家长、社群组织组成的参与机制,保障监督权的有效实现。在权利救济上设置异议申请权、申请复核权及申请复议权等救济权方式;尝试教育公益诉讼,合理扩充受教育权的范围。法律责任承担上除传统行政法律责任和刑事法律责任外,还应丰富新型经济法律责任形式在义务教育转移支付领域的运用。本文在理论、视角与研究结论上试图有所创新:在理论上,将教育公平、社会权受教育权保障与分权制衡、公共财政理论相结合,以期对于我国义务教育转移支付法律制度现状与问题能够准确把握症结所在。在研究视角上,将义务教育财政转移支付法律制度作为体系化的整体进行研究,而不是仅从教育法、财政法、经济学的角度分而治之,使法律制度研究形成更具整体性与普适性的研究思路。在研究结论上,具体对策建议中充分考虑了我国社会主要矛盾转化,义务教育发展不平衡、不充分的现实国情以及我国深化财税体制改革、教育领域共同财政事权与支出责任改革进程,使新的时代特征、新的视角能够恰当地在法律制度对策建议中有所体现与回应。当然,教育公共支出具有复杂性,它是经济、政治、法律问题的综合体,而转移支付法律制度也需要财政收支划分法、现代预算制度和财政监督等制度同时稳步推进,如何协调与联动,在今后的研究中还应有所互动和深入开展。
关键词：义务教育;财政转移支付;教育公平;转移支付法律制度
学科专业：马克思主义中国化研究
摘要
Abstract
导论
第一节 选题来源及研究的目的和意义
一、选题来源
二、研究目的
三、研究意义
第二节 研究现状与文献综述
一、有关义务教育及其均等化的研究综述
二、义务教育财政转移支付制度研究综述
三、关于我国义务教育财政转移支付制度现状的评述
第三节 主要研究内容和研究方法
一、主要研究内容
二、拟解决的主要问题
三、研究方法
第四节 可能的创新与不足
一、可能的创新之处
二、不足之处
第一章 义务教育财政转移支付制度基础理论
第一节 义务教育财政转移支付的概念和功能
一、义务教育财政转移支付的概念与基本功能
二、义务教育财政转移支付的主要形式、测算模型
第二节 义务教育转移支付的经济学理论依据
一、义务教育的公共物品属性
二、义务教育的外部性
第三节 义务教育财政转移支付的法学理论依据
一、公平正义价值
二、社会权与受教育权保障
三、分权制衡与财政民主法治
第四节 建立健全义务教育财政转移支付法律制度的必要性
一、履行国家给付义务和保障公民受教育权
二、对公共服务责任规制的财政法治要求
三、义务教育均等化与均衡发展的制度需求
四、提高义务资金配置效率的现实需要
第二章 我国义务教育财政转移支付法律制度的发展及现状
第一节 改革开放以来我国义务教育财政转移支付法律制度的发展历程
一、分级办学、分级管理,农村地区以乡镇为主的义务教育财政体制时期(1978-1993年)
二、以县为主的义务教育财政体制时期(1994 年-2013 年)
三、共同事权与支出责任划分改革,城乡统一时期(2014 年至今)
第二节 我国义务教育财政转移支付法律制度的现状
一、法律层面:以《预算法》为主体,教育立法原则性规定教育经费
二、行政性法规与规范性文件层面: 大体将义务教育纳入公共财政保障范围
三、部门规章与规范性文件层面:多头管理,不断变革
四、地方立法:基本遵循上位法规定,法制化水平参差不齐
第三章 我国义务教育财政转移支付法律制度面临的困境及存在的问题
第一节 我国义务教育转移支付的现实困境与成因
一、我国义务教育转移支付的现实困境
二、成因分析
第二节 我国义务教育财政转移支付法律制度存在的问题
一、基础教育公共服务主体间事权与支出责任关系不清晰
二、转移支付法制化整体水平低、义务教育转移支付法律体系混乱
三、义务教育转移支付制度核心要素尚未规范化
四、义务教育转移支付程序不规范
五、义务教育转移支付监督、法律责任制度不完善
第四章 域外义务教育财政转移支付法律制度及其启示
第一节 美国
一、基础教育财政转移支付制度
二、标志性案例——从教育财政均等性转向充足性
三、重要法案
第二节 日本
一、义务教育转移支付制度
二、法律体系
第三节 法国
一、基础教育财政转移支付制度
二、法律体系
第四节 域外义务教育财政模式与相关立法的借鉴意义
一、义务教育事权和支出责任划分相对明确
二、义务教育转移支付法律制度完备
三、义务教育转移支付各环节公式化、法制化和规范化
四、对义务教育转移支付法律制度变迁的反思
第五章 完善我国义务教育财政转移支付法律制度构想
第一节 完善义务教育财政转移支付相关立法
一、推动财政转移支付立法
二、完善义务教育法治体系
第二节 确定义务教育转移支付的目标与原则
一、明晰义务教育转移支付的目标
二、明确规定义务教育财政转移支付法律制度的原则
第三节 完善义务教育财政转移支付实体法律制度
一、合理划分各级政府义务教育事权与支出责任
二、确定义务教育财政转移支付的主要形式与支出结构
三、分配公式与基础标准法定
第四节 重构义务教育财政转移支付程序制度
一、明确义务教育财政转移支付决策与审批程序
二、规范不同形式义务教育转移支付拨付、执行程序
三、完善义务教育转移支付绩效评价制度
第五节 完善义务教育财政转移支付监管与法律责任制度
一、完善义务教育财政转移支付监管制度
二、规范义务教育财政转移支付法律责任制度
参考文献
致谢