一、地震监测设施和观测环境保护行政执法法律关系梳理
地震监测设施包括地震台站监测设施、地震遥测台网设施和其他地震监测设施。地震观测环境是保障地震监测设施正常发挥工作效能的周围各种因素的综合。[1]然而地震监测信息准确、及时、连续、可靠, 是进行震情监测和预测的重要前提条件, 因此保护地震监测设施和观测环境是开展地震事业的基础保障。
( 一) 法律关系主体
行政行为是行政主体的行为, 行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织和个人。在地震监测设施和观测环境保护的行政执法法律关系中, 行政主体是指具有国家行政职能, 以自己的名义行使防震减灾行政职权, 并独立承担由此产生的法律责任的行政机关或接受授权委托的组织, 在本法律关系中即为县级以上人民政府负责管理地震工作的部门或者机构。行政相对人是被管理的一方, 与行政主体相对。从甘肃省地震局的执法案例来看, 行政相对人主要有以下几类: 第一, 国家重点建设工程业主。第二, 地方政府重点工程或带有政府计划性质的一般建设工程。第三, 企业业主或村委会、个人。[2]从甘肃省地震局的执法案例来看, 对地震监测设施和观测环境影响主要是由于国家和地方经济建设、社会发展和城乡规划。
( 二) 权利义务
根据《防震减灾法》和《地震监测管理条例》, 对地震监测设施和观测环境保护的法律义务大概分为三类: 第一, 禁止侵占、损毁、拆除监测设施; 第二, 任何单位和个人不得危害地震观测环境; 第三, 新建、扩建、改建工程应当避免干扰地震监测设施和观测环境。
( 三) 行政执法行为
甘肃省地震局开展关于地震监测设施和观测环境保护的行政执法工作的法律依据为《防震减灾法》、《地震监测管理条例》、《甘肃省防震减灾条例》和《甘肃省地震监测设施和地震观测环境保护规定》, 多年来工作业绩突出, 对本省地震监测预报事业做出了突出贡献。笔者总结甘肃省地震局相关执法部门对地震监测设施和观测环境保护的行政执法工作程序如下:
第一, 发现违法, 告知相对人阶段。根据《防震减灾法》第23、24 条之规定, 任何单位和个人不得危害地震观测环境。由于很多群众缺乏对地震监测工作重要性的人事, 也不能认识到地震监测设施和观测环境保护对防震减灾工作乃至人民生命财产安全的重要性, 造成了许多间接或直接破坏行为。地震相关执法部门在发现相对人有违法行为或潜在违法行为时, 根据相关法律法规, 先向相对人进行告知。对其进行法制教育宣传, 告知其应尽的法律义务和违法应承担的法律责任。
第二, 监督检查, 责令停止违法, 指导协调补救措施。在告知相对人法律义务后, 地震相关执法部门根据《防震减灾法》第23 条之规定, 督促相对人履行法律义务, 具体如下: 第一, 发现违法, 应当责令相对人停止违法行为, 恢复原状或采取补救措施。甘肃省地震局在处理某农民因个人蔬菜大棚建设挖断电缆一案时, 就运用这一工作方式, 告知对方履行防震减灾法律义务, 并指导对方尽快恢复原状, 以保障地震监测设施的有效运行。第二, 重大建设, 监督指导, 合同解决。随着经济建设的发展和国民建设的需要, 越来越多的国家重大工程、地方社会经济发展的特殊工程建设涉及到地震监测设施和观测环境保护中, 甘肃省地震局就处理过多起此类案件, 其中的主要做法是在发现违法行为之初, 根据《防震减灾法》第24 条之规定, 及时与相关政府部门、建设单位有效沟通, 在规划设计时有效避免对地震监测设施和观测环境的破坏, 确实无法避免的与对方达成补偿协议, 进行改建、迁建或增建相关设施, 有效避免地震监测数据中断。
最后, 指导监督不成, 处罚、诉讼赔偿。《防震减灾法》与《地震监测管理条例》中均有规定, 违法行为情节严重的, 对单位、个人可以罚款; 违反治安管理条例的, 公安机关可以依法处罚; 破坏地震监测设施和观测环境造成损失的, 依法承担赔偿责任; 构成犯罪的依法追究。可以看出, 地震监测设施和观测环境保护中涉及的法律责任有行政责任、刑事责任和民事责任。地震部门在进行地震监测设施和观测环境保护相关执法时, “柔性行政行为”居多, 以下将对此行为进一步进行分析。
二、柔性行政行为在地震监测设施和观测环境保护中的现实困境
( 一) 柔性行政行为
在提倡和谐社会和服务型政府的背景下, 柔性行政行为在行政部门的文件中出现的频率也越来越高, 大致形成了成熟的语境, 即主要是指国家行政机关及法律法规授权的组织运用非强制性手段依法实施的行政行为, 包括行政指导、行政监督、行政合同、行政奖励等一系列的不具有法律强制力的新型行政行为的总称。[3]从上文中甘肃省地震局进行地震监测设施和观测环境保护的行政执法的案例来看, 多做出行政指导、行政监督和行政合同等柔性行政行为, 行政处罚、行政强制等刚性行政行为很少被采用。柔性行政行为符合了管理型政府向服务型政府的理念, 但自身存在着很多现实困境, 以下进行论述。
( 二) 现实困境
运用柔性行政行为进行地震监测设施、观测环境保护行政执法, 作为一种新型行政管理手段, 其柔和, 灵活, 缓冲等优点发挥了很大效能, 但由于缺乏成熟的理论指导, 加之运用中不规范、不到位的现象, 负面现象也随之而来。主要有以下几方面:
1. 法律制度缺位
目前我国对地震监测设施和观测环境保护行政执法中的柔性行政行为还没有明确、统一的规定, 只在不同法律法规中有一些零散的规定。具体到地震监测设施观测环境保护中就更少了。以下按照法的位阶, 对执法依据进行梳理。 ( 1) 宪法。宪法中虽然有多个条款规定了行政指导、行政奖励和行政给付, 但多为“虚置”, 实际应用力不足。 ( 2) 法律法规及部门规章。《行政强制法》第5 条规定, “采用非强制手段可以达到行政管理目的的, 不得设定和实施行政强制。”《防震减灾法》中没有明确规定。《地震监测管理条例》第5 条第2 款规定, “县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构负责本行政区域内地震监测的监督管理工作。” ( 3) 地方性法规和政府规章。《甘肃省地震监测设施和观测环境保护规定》第4 条第2 款规定, “各级人民政府负责管理地震工作的部门或者机构负责地震监测设施和地震观测环境的保护管理和监督检查工作。”
2. 效率和法公平无法兼顾
通过上文中对甘肃省地震局地震监测设施和观测环境保护的工作程序梳理, 不难发现: 柔性行政行为本质上是一种弱权力性的行政行为, 是建立在双方合意的基础上, 采用说服、劝导、协商、指导等方法吸引相对人自主完成某项行为。现实困难是执法人员在与相对人进行沟通时不可能一帆风顺, 大多都是经过多次劝导、协商, 过程举步维艰, 这样就无法保证执法效率。
3. 法律监督救济机制不健全
对权力的监督分为内部监督和外部监督。外部监督是以立法和司法为中心, 因为柔性行政行为建立在双方合意的基础上, 对相对人没有强制约束力, 是否遵循, 取决于相对人的意志。基于现代行政法所确定的信赖利益保护原则, 只要存在基于相对人信赖而产生的利益, 就应当实施保护, 从此原则上来说, 诉讼途径可以应用。但从现有的规定来看, 行政指导、行政调解被排除在行政诉讼受案范围之外, 地震监测设施和观测环境保护中常用的行政合同与民事合同不同, 诉讼也没有明确的规定。
三、走出困境的出路—制度化
关于解决柔性行政行为存在的问题, 很多学者的观点都是主张通过程序、救济及责任三个环节实现法治化。在程序方面, 主张通过立法规范行政指导、行政合同等柔性行政行为; 在救济部分, 主张通过信访救济、行政复议救济、行政诉讼救济; 在法律责任方面, 主张责任形式多元化与主体多元化相结合。[4]立法无疑是解决法治化的重要途径, 但存在自身的不足, 具体有两点: 第一, 由于柔性行政行为是个表征概念, 具有非强制性, 又是政府行使职权的具体行政行为都可能列入柔性行政行为范畴, 如果通过《行政程序法》立法来制约, 无法穷尽, 未来发生的很多行为可能游离于法律框架之外。第二, 柔性行政行为是行政管理过程中产生的, 如用刚性立法完全控制, 就扼杀了其灵活性、高效性和适应性, 失去自身存在的价值。综上, 用制度化来解决地震行政执法柔性行政行为存在的困境比较合理, 具体从以下两个方面论之。
第一, 采用侧重程序而非实体的制度内容。在地震监测设施和观测环境保护行政执法过程中, 因相对人不同, 情形不同, 可能发生的劝导、协商方向、条件和实现可能性不同, 无法通过实体立法穷尽, 需要构建以程序为中心的制度化机制, 其基本内容应包括: ( 1) 柔性行政行为实施的原则与适用情形。 ( 2) 列举柔性行政行为实施的主要方式, 如指导、劝解、协商等。 ( 3) 行政主体实施柔性行政行为应当遵循的程序相对人申请启动柔性行政行为的情形。 ( 4) 法律责任, 包括追究责任的范围和权限, 责任的种类和救济。
第二, 实现规则、结果与考核链接。这是防止柔性行政行为的不作为、作为无效率性, 实现内部约束, 提高行政性。主要通过对内部人员的行政处分和考核实现。
综上, 在防震减灾事业中, 地震监测设施和观测环境保护具有保驾护航的责任, 在其实现过程中, 运用柔性行政行为执法是个新的尝试, 也是新的挑战, 以期制度化建议能为其作出有力约束。
摘要：近年来对着我国社会经济的高速发展, 各种工程建设活动对地震监测设施和观测环境的破坏案件很多, 这方面的行政执法也逐步加强。据了解, 在该活动中, 柔性行政行为的运用十分广泛, 本文从行政法角度出发, 对柔性行政行为进行分析, 并提出其在地震监测设施和观测环境保护中存在的现实困境, 提出制度化的解决路径。
关键词：地震监测设施和观测环境保护,柔性行政行为,制度化
参考文献
[1] 张建毅.防震减灾法教程[M].北京:清华大学出版社, 2014.
[2] 哈辉.20起地震监测设施和观测环境保护行政执法案例特征分析[J].高原地震, 2004, 16 (2) .
[3] 黎慈.柔性执法:和谐行政的有效保障[J].四川行政学院学报, 2007 (第4版) .
[4] 田文利.非强制性行政行为及其法治化路径研究[M].北京:知识产权出版社, 2008.