要写好一篇逻辑清晰的论文,离不开文献资料的查阅，小编为大家找来了《公共卫生事件法律问题论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!摘要：公共卫生事件的发生对社会秩序产生了扰乱，对大学生的日常活动带来了限制。面对公共卫生事件，大学生中存在着法治意识淡薄，法治素养不够，法治信仰不强的问题。
公共卫生事件法律问题论文 篇1：
图书馆应急性公共文化服务中的法律问题研究
摘 要 在重大突发公共事件背景下，图书馆公共文化服务很难实现正常供给，而通过法律保障图书馆应急性公共文化服务是现代社会基本要求。论文采用理论思辨法和综合归纳法，考察了当前我国图书馆相关服务在重大突发公共事件背景下存在的主要法律问题，认为应通过完善应急性公共文化服务法律体系和应急管理体系，制定专门应急预案和条例，依法鼓励社会力量参与图书馆应急性公共文化服务来予以解决，实现对图书馆应急性公共文化服务的有效保障。
关键词 重大突发公共事件 应急性公共文化服务 应急法律体系 应急管理体系 法律保障
分类号 G251.3
DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2020.09.002
Research of Legal Problems in Library Emergency Public Cultural Services：Under the Background of Major Public Emergency
Ouyang Aihui， Li Dongmei
0 引言
突發公共事件是指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件[1]。突发事件与重大突发公共事件在事件发生的类型上相同，根据影响范围、社会危害程度等因素，重大突发公共事件是突发事件四级（特别重大、重大、较大和一般）中的一级。在我国，重大突发公共事件通常是指突然发生的、给公众生命、财产、社会秩序、公共安全造成危害，影响国家利益及一定区域内全球稳定局势的、需政府立即采取应对措施处理的、具有严重危害社会可能性和影响重大的公共事件。
公共文化服务，根据现行《公共文化服务保障法》第二条的规定，是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动及其他相关服务[2]。顾名思义，应急性公共文化服务关键在于“应急性”，其释义简言之即应付迫切的需要[3]，至此可将应急性公共文化服务定义成应对突发公共事件，对满足公民基本文化迫切需要的公共文化设施、产品和活动等做出的紧急服务安排。因此不难看出应急性公共文化服务具有紧急性和不可避免的特点，且由于是应急性服务，即表明已不是处于一种可事前预防的状态，其重点在于事中和事后的解决处理。
通过加强对重大突发公共事件背景下图书馆应急性公共文化服务中的法律问题研究，不断完善相关应急性公共文化服务法律制度，提高预防和处置重大突发公共事件的能力，对构建社会主义和谐社会、提高图书馆应急性公共文化服务能力无疑具有重大理论和现实意义。
1 我国图书馆应急性公共文化服务现状
根据现行《公共图书馆法》第一条的规定，公共图书馆的任务和目标是为促进公共图书馆事业发展，发挥公共图书馆功能，保障公民基本文化权益，提高公民科学文化素质和社会文明程度，传承人类文明，坚定文化自信[4]。文化服务保障作为一项宪法权利，在《公共图书馆法》中进行了明确规定，具有重要地位。在重大突发公共事件背景下，出于疫情防控、维护民众安全等需要，各类文化场所一律关闭，各类线下活动纷纷叫停。
以新冠肺炎疫情为例，为全力做好疫情防控工作，各地图书馆暂停对外开放。那么，因图书馆关闭而导致的读者借书逾期等一系列公共文化服务问题究竟该如何解决？本着特事特办原则，很多图书馆对疫情期间闭馆导致读者还书逾期一律不作超期处理[5]。同时为有效避免人员聚集造成交叉感染，各地图书馆还通过官方网站和微信公众号及时向民众发布公告，暂停对外开放服务。为了不间断地向民众提供公共文化服务，做到“闭馆不谢客，服务不打烊”，很多图书馆把服务搬到云端，依托官网、微博、微信公众号等平台，以线上门户网站、公众号、文化数字电视等多种渠道，提供多样化的公共文化服务，发挥自身在传播知识、净化心灵、振奋士气等方面的媒介作用。据复旦大学图书馆2020年2月对京津、江浙沪地区12所高校图书馆所作的调研，各馆在疫情防控期间虽全部闭馆，但都采用不同方法加强在线服务和电子资源服务，多家图书馆通过学科馆员或群发邮件方式保持与读者的信息沟通[6]。
2 当前我国图书馆相关应急性公共文化服务中存在的主要法律问题
在重大突发公共事件爆发后，图书馆应急性公共文化服务若缺少全面完备的法律制度作为保障，往往会影响公共文化服务有效供给。因此，提供相应的法律来支持保障图书馆应急性公共文化服务，有利于保障公民基本文化权益。但可惜的是，我国现行《突发事件应对法》主要是围绕突发事件发生后的预防、监测、处置等方面进行宏观规范，至于《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》等主要公共文化法律制度则更多强调的是如何在稳定社会状态下提供公共文化服务，对相关应急性服务的内容缺少具体明确规定，这便导致新冠肺炎疫情等重大突发公共事件发生后，图书馆应急性公共文化服务暴露出了诸多法律问题，进而严重影响到相关公共文化服务的质量。
2.1 应急法律体系不完备，法律依据匮乏
现行《公共文化服务保障法》的制定目的决定了公共文化服务在社会正常运行中的重要地位不容置疑。然而我国现有的主要公共文化服务法律制度在重大突发公共事件发生时并不能完全满足应急状态下民众的精神文化需求，图书馆应急性公共文化服务法律保障不到位导致民众文化权益在当前条件下难以全部实现。根据现行《宪法》和《突发事件应对法》等法律规定，我国社会状态分为五种，即常时状态、紧急状态、动员状态、突发事件应对状态与战时状态，不同的种类与不同社会具体形态相对应。目前除常时稳定状态外，我国仅有《突发事件应对法》和《戒严法》等作为应急法律体系内的主要依据[7]。现行《突发事件应对法》对国家建立健全突发事件应急预案体系进行了明确规定，预案体系的建立使得应急工作开展有了具体法律依据，但对于图书馆应急性公共文化服务这一公民基本文化权益方面的保障几乎没有提及。至于现行《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》则更是对图书馆应急性公共文化服务鲜有涉及。这给图书馆开展应急性公共文化服务增添了不少困难。
2.2 应急管理体系转型困难，缺乏协调有关部门的法律保障措施
在新冠肺炎疫情防控过程中，一些不同法律法规衔接困难甚至发生冲突的现象凸显，尤其在应急管理体系转型过程中，各级政府应急综合协调职能薄弱，信息统筹和应急协调的法定程序相应也有所弱化[8]。上述问题使各部门如何在重大突发公共事件中合理划分各自工作任务产生了一定困难，进而导致对图书馆等公共文化场所的应急管理缺乏科学性、合理性和统筹性。例如，现行《突发事件应对法》作为我国应急工作基本法，其中就政府在重大突发公共事件中的作用给予了一定的指导性建议，但并未对如何提供图书馆应急性公共文化服务给出明确规定和保障。且从目前情况看，现有公共文化法律制度大部分对图书馆应急性公共文化服务的保障还处于休眠状态。究其原因，一方面是该领域的法律条款多为鼓励、倡导、促进性的保障条款，并未涉及应急管理体系转型的相关问题;另一方面则是重大突发公共事件的不可预测性和破坏性对图书馆提供应急性公共文化服务造成了困难和阻碍。此种情形无疑对有关部门的能力要求大大提高，但是协调相关部门的法律保障措施始终未予以明文规定。
2.3 地方应急预案或条例重参照模仿，法律保障缺乏操作性
由于国家层面真正介入到各级政府部门应急工作管理的监督需要一定时间，各级地方政府对应急处置工作也需一定过程来加强认识程度，导致其在制定应急预案初期，对重大突发公共事件难免缺乏综合性认识，同时又没有以往经验作为实践参照，很多仅是为了应付上级部门对实施应急预案或条例的检查，采取对上级部门专项预案或条例简单模仿进而制定本地方相关规定的方式，且对当地各类遭受重大突发公共事件的具体领域保障规定的内容不全面，很多与当地实际情况存在一定冲突和不适应，缺乏可操作性。此类做法会导致在爆发重大突发公共事件时，地方应急预案或制定的条例很难实现对应急性行为的有效支持。而且由于各地区彼此存在差异性，对公共文化服务需求不一致，法律自身的普遍性和稳定性又导致国家立法无法全面解决当地实际问题。这对重大突发公共事件背景下的图书馆应急性公共文化服务实施也造成了不小阻碍。
2.4 社会力量供给应急公共文化服务的地位不明，缺少法律监督
从我国当前情况看，公共文化服务供给已经进行了很多尝试来引入社会力量，但实际效果并不令人满意。社会力量提供的公共文化服务不一定比政府更有效，且常成为私人牟利的工具。在重大突发公共事件频发的现实情境下，由于无法选择合适的社会力量提供应急性公共文化服务，将大大限制社会力量在图书馆应急性公共文化服务中的作用。造成这种困局的主要原因在于已发布的图书馆疫情防控预案及相关通知中并未涉及公共文化场所中的社会力量供给应急性公共文化服务的地位，同时对其也缺乏相应法律监督。譬如文化和旅游部公共服务司发布的《公共图书馆、文化馆（站）恢复开放工作指南》中规定“各级公共图书馆、文化馆（站）要继续把疫情防控放在首位，毫不放松地抓好防控工作。拟恢复开放的场馆，要提前做好预案，制定科学可行的具体措施，并根据当地防控部门最新指導意见及时进行动态调整，确保安全。”[9]从该通知不难看出，这实质上还是各级政府主导下图书馆自身在重大突发公共事件下的自我调整和恢复，该主导形式往往易忽视社会力量作用，导致相关社会力量参与应急性公共文化服务严重不足。而且政府在这种模式下负担过重的话也无法对民众多方面文化需求予以有效满足，易造成资源使用不合理、低效甚至浪费的现象，这无疑也制约了重大突发公共事件背景下的图书馆应急性公共文化服务发展。
3 重大突发公共事件背景下图书馆应急性公共文化服务中的法律问题之解决
基于秩序价值在应急法上的优先性，重大突发公共事件背景下图书馆应急性公共文化服务法律保障的首要目的就是保证各种公共文化服务危机应对方法和策略能顺利实施，从而将文化秩序恢复到正常轨道上的安全状态，尽最大化保障民众基本文化权益实现。故此，笔者认为宜从以下几方面来解决前述所言的图书馆相关应急性公共文化服务中暴露出的法律问题。
3.1 完善應急性公共文化服务法律体系，保证图书馆应急工作有效开展
客观来说，我国公共文化服务目前还更多处于依靠部门规章、行业规范保障的层次，现行《突发事件应对法》作为我国应急工作的基本法对各类突发公共事件发生时的应急性公共文化服务也没有作出具体法律规定。而在行政管理中，法律未规定而为之即违法。所以，对于重大突发公共事件背景下图书馆应急性公共文化服务法律保障的缺失，就使图书馆参与相关应急服务工作的人员陷入如何应急和处置的“两难境地”，一定程度限制了我国图书馆应急性公共文化服务能力。公共文化服务体系建设是文化部门重要工作，但也离不开全社会多领域多方面的共同参与。国外公共文化服务相关领域对公共文化服务关注度较高，其对公共文化服务法律保障的力度更大，在实施过程中的效果也更好。例如美国虽没有一部严格意义上的“公共文化法”，但许多相关领域法律法规都包含公共文化方面的条款。其《联邦国内税收法》501（C）（3）条款针对公共文化的减免税规定，就旨在通过税收减免促进美国公共文化服务发展，鼓励非营利文化组织进入公共文化服务领域[10]。
因此，我们不妨在相关法律制度中适当加入针对图书馆应急性公共文化服务的内容。如《突发事件应对法》在突发事件发生后的处理措施中对公共文化场所的临时服务模式加以宏观规范;针对《公共图书馆法》第33条规定的“公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务”[4]，可进一步完善为“公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务。在发生突发事件时，根据突发事件等级分别根据具体情况按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务”;至于地方政府则须在关于疫情防控的《应急预案管理办法》中对紧急情况下公共文化服务活动如何开展进行明确指示。这样对图书馆开展应急性公共文化服务就有了明确规定，有利于实现其文化权益保障的应急目标，一方面进一步促成完善各层次法律制度，对于重大突发公共事件背景下社会生活覆盖的各领域均有法律保障;另一方面在法条中针对各种具体应急性公共文化服务予以明确规范，避免盲目实施造成浪费，切实保证图书馆应急工作顺畅高效开展。
3.2 完善应急管理体系，提高各级政府应急协调能力
建立科学全面的应急管理体系是以人民为中心思想的重要实践，具有重要的政治、社会和经济意义。新冠肺炎疫情发生使建设更加完善的重大突发公共事件应急管理体系，并强化各级政府的应急综合协调职能显得尤为迫切。因此，可在系统梳理和总结疫情防控经验基础上，在总体国家安全观框架下围绕现有涉及应急性公文化服务应对的各类法律制度，尽快就专门应急管理部门、卫健委、公安部、文旅部等多部门法定应急管理职责予以完善，对重大突发公共事件背景下的图书馆应急性公共文化服务工作如何开展、适用怎样的应急系统加以明确。尽快修改完善原有的应急预案及管理体系，可以应对此次疫情为契机，出台《公共文化服务场所应急管理条例》，明确图书馆应急部门及职责，以图书馆现有应急组织体系为基础，进一步明确应急队伍构成和相应人员;建立图书馆内部预警机制、应急处置机制、后期处置机制及这三重机制有效保障图书馆实施各项应急服务的措施和办法。同时，在一定程度上根据图书馆实际工作需要给予图书馆采取自治自救的应急方案，结合重大突发公共事件对图书馆影响的现实情况，将处置内容明确化、详细化。此外，还应健全预案管理体系，优化重大突发公共事件的预警、决策、处置等环节的法定程序，切实提升应急管理的法治化、科学化水平，并加强对各类主体落实应急预案的监督力度。这样一来，能促使相关部门督促管辖范围内的图书馆加紧落实重大突发公共事件应急预案的编制和备案工作，加快图书馆内部应急系统的建立，具体落实为良好的制度执行力，从而全面提升图书馆应对突发事件的能力，最大限度降低重大突发公共事件给社会造成的负面影响及民众的人身、财产损失。
3.3 制定专门应急预案和条例，规范地方应急法律保障
在重大突发公共事件发生的情况下，各地公共文化服务受到的影响往往有较大差异，且各地多有自身公共文化特色，这就不能一概以同样的应急预案内容去管理和处置不同地区的图书馆应急性公共文化服务。故地方制定应急预案和条例要以本地实际情况为基础，结合上级发布的应急管理办法，实现地区应急预案和条例的专门化、规范化，真正与地方相融合、解决具体地方问题。毕竟地方公共文化场所应急管理预案能否有效实施，关键在于具体问题具体分析。上级应急预案和条例已明确规定的内容，各地区在制定地区专门应急预案和条例时，不需作重复性规定或进行简单模仿。以新冠肺炎疫情为例，各省市图书馆线下公共文化服务均受到较大影响，而各地面临的具体情况又有区别，各省市图书馆应急性公共文化服务理应在结合国家应急预案基础上采取差异性安排。而具体如何指导地方图书馆实施特色化应急性公共文化服务应对重大突发公共事件？这就需国家相关法律、中央到地方各级应急预案和条例给予相应支撑，使得图书馆应急性公共文化服务真正做到有法可依，有法可循。
笔者认为，可针对现行《公共图书馆法》第5条规定的“县级以上地方人民政府文化主管部门负责本行政区域内公共图书馆的管理工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责本行政区域内与公共图书馆管理有关的工作”[4]进行修改，在其后增加“县级以上地方人民政府文化主管部门根据突发事件等级不同，与县级以上地方人民政府其他有关部门相互配合，负责本行政区域内的应急公共图书馆管理工作”等相关内容，指导县级以上地方人民政府文化主管部门根据国家基本公共文化服务指导标准和省、自治区、直辖市基本公共文化服务实施标准，结合当地实际，制定本行政区域应急性公共文化服务目录并组织实施。地方关于图书馆应急性公共文化服务的预案和条例，在不抵触上级应急预案管理办法前提下，可根据本地具体情况对行政区域内图书馆应急性公共文化服务从服务内容、管理办法、民众和各级政府部门的权利（力）义务等方面予以具体规定。这样才能为重大突发公共事件背景下地方图书馆应急性公共文化服务的顺利实施提供有效法律保障。
3.4 依法鼓励社会力量参与图书馆应急性公共文化服务，加强法律监督
新冠肺炎疫情暴发后，在具体应对中暴露出了当前图书馆应急管理中的一些短板与不足。要有效应对此类重大突发公共事件，除发挥好政府对图书馆工作开展的主体支持外，也需充分发挥各类社会力量的作用。依法鼓励社会力量参与图书馆应急性公共文化服务，同时加强法律监督，这是在重大突发公共事件背景下保障图书馆应急性公共文化服务的重要措施。从前述可知，当前我国社会力量供给应急性公共文化服务的地位不明，缺少相应法律监督，现行公共文化法律制度连通常意义的社会力量供给公共文化服务都欠缺具体详尽之规定。有鉴于此，务必要对相关法律制度予以适当补充完善。譬如针对《公共文化服务保障法》第25条规定的“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织兴建、捐建或者与政府部门合作建设公共文化设施，鼓励公民、法人和其他组织依法参与公共文化设施的运营和管理”[2]进行补充，在“鼓励公民、法人和其他组织依法参与公共文化设施的运营和管理”后增加“在发生突发事件时，国家可以指导各地区公共文化服务部门出台相关应急管理办法，根据突发事件等级分别根据具体情况鼓励公民、法人和其他组织依法参与公共文化设施的运营和管理”等相关内容，从而明确社会力量供给应急公共文化的地位。此外，为确保社会力量参与图书馆应急性公共文化服务具体化和实现有效法律监督，还要相应在《突发事件应对法》《公共图书馆法》等法律中对其参与图书馆应急性公共文化服务的范围、具体参与方式、鼓励措施、监督部门、法律责任等作出明确规定，从而最大限度发挥社会力量在图书馆应急性公共文化服务中的作用和价值。
4 结语
在重大突发公共事件背景下，图书馆应急性公共文化服务的法律保障无疑是在混乱的现实中为民众文化权益予以了充分维护，能够最大限度地减少因重大突发公共事件给国家、社会和民众造成的损失。因此，加强重大突发公共事件背景下图书馆应急性公共文化服务的法律问题研究，展开充分的相关法律保障已是刻不容缓。
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欧阳爱辉 南华大学经济管理与法学学院副教授、硕士生导师。 湖南衡阳，421001。
李东梅 南华大学经济管理与法学学院硕士研究生。 湖南衡阳，421001。
（收稿日期：2020-06-10 编校：曹晓文，谢艳秋）
作者：欧阳爱辉 李东梅
公共卫生事件法律问题论文 篇2：
公共卫生事件视域下大学生法治教育的价值维度和实践向度
摘要：公共卫生事件的发生对社会秩序产生了扰乱，对大学生的日常活动带来了限制。面对公共卫生事件，大学生中存在着法治意识淡薄，法治素养不够，法治信仰不强的问题。结合公共卫生事件，大学生法治教育的目标维度应该是扩展大学生法律知识、培养大学生法治素养、增进大学生法治信仰，从而促进大学生综合素质的全面发展和中国特色社会主义法治实践的贯彻落实，在社会上形成法治的文化氛围。对此，大学生法治教育的实践向度要做到强化大学生的法治认同、推进法治教育网络的形成、推进大学生的法治实践。
关键词：公共卫生事件;法治教育;价值维度;实践向度
一、前言
突发公共卫生事件的发生对社会秩序产生了严重的扰乱，在公共卫生事件突发的特殊时期，党中央从大局出发，发出了要加大对传染病防治法的宣传教育，引导全社会依法行动、依法行事的号召。但是在现实中，仍然存在违反公共卫生事件应急管理而受到处罚的现象发生。这些现象恰恰说明在突发公共卫生事件的特殊条件下，要积极探索加快加强法治教育的践行路径。
大学生作为中国特色社会主义的建设者和接班人，在将来会有部分大学生走进法治工作队伍，参与法治国家、法治政府、法治社会一体建设，是建设中国特色社会主义法治体系的重要力量。党中央出版的报告指出特别要加强青少年法治教育，不断提升全体公民法治意识和法治素养，这为大学生法治教育的开展提供了根本遵循和行动指南，也为创新做好大学生法治教育工作指明了方向。因此，结合突发公共卫生事件的背景下，在大学生中开展法治教育具有重要的目标和价值，本文结合突发公共卫生事件的背景，详细论述大学生法治教育的目标维度、价值维度和实践向度。
二、公共卫生事件视域下大学生法治教育的目标维度
突发公共卫生事件对大学生的心理和行为都产生了冲击，网络上关于突发公共卫生事件的谣言迷惑了社会公众以及大学生群体。大学生群体思想单纯，面对谣言，往往缺少辨别能力，容易冲动，如果大学生识别谣言的法律知识不足、法治思维缺乏，就会给公共卫生事件的应急管理带来负面影响，也不利于大学生的人生观的塑造。因此，在突发公共卫生事件背景下大学生法治教育的目标维度主要包含三个方面，即扩展大学生法律知识、培养大学生法治素养、增进大学生的法治信仰。
1.扩展大学生法律知识
在全面依法治国的背景下，对增强全民法律知识和水平提出了新的要求，大学生是一个知识水平较高的群体，也应该是一个较好的遵纪守法的群体。面对突发公共卫生事件，部分大学生存在不服从学校统一安排和部署，不顾突发公共卫生事件的严重危害，擅自离开校园、谎报和瞒报个人信息等，出现了违规违纪的行为。因此，在突发公共卫生事件的背景下，高校要教育大学生明白什么事该做什么事不该做，扩展大学生的法律法规知识，对违法与犯罪的界限需要有清晰的认识，做一个知法懂法的当代大学生。
2.培养大学生法治素养
党的十八大报告将“法治”提升为社会主义核心价值观的重要组成部分，大学生肩负时代使命，在促进社会进步、文明法治的进程中发挥着重要的作用。大学生增强法治素养，树立法治观念，不仅有利于传承和弘扬法律的精神，而且对于中国特色社会主义法治道路的发展具有重要意义。因此，在突发公共卫生事件的背景下，高校要把握好时机，利用各种形式的教育手段，培养大学生的法治素养，增强大学生的法治思维，加强大学生的法治习惯的培养，教育大学生养成用法治思维和法治方法来处理日常生活中面对的各种问题。
3.增进大学生法治信仰
法律的生命力在于法治能够被全社会信仰，“法治信仰的培育不仅是国家治理体系和治理现代化的要求，更是全面从严治党、加强党的建设的重要途径。”[2]然而，“青年大学生是社会主义先进文化的代表者与引领者，是推动社会进步的栋梁之才与主要依靠，青年大学生对法治的真诚信仰、对法治事业的热心拥护，将带动全社会形成尊法、守法、用法的良好氛围，最终将大力推進依法治国全面有序展开。”[3]因此，在突发公共卫生事件的背景下，教育工作者要积极开展大学生法治信仰教育，提升大学生的法律情感，促进“法治”价值观内化为大学生的精神追求。
三、公共卫生事件视域下大学生法治教育的价值维度
1.有利于大学生综合素质的全面发展
社会的需要是高校培养大学生的基本目标，目前进入全面依法治国的中国特色社会主义新时代，结合突发公共卫生事件的背景，积极开展大学生法治教育，通过多种类、多维度的培养方式，有利于大学生在面对法律问题的过程中建立全面的人格，从而在培养学生专业知识的同时能够更好的提高大学生的法治素质，使学生全面健康发展，最终有利于大学生综合素质的全面发展。
2.有利于中国特色社会主义法治思想的贯彻落实
中国特色社会主义法治思想是推动大学生思想政治教育高质量发展的重要指导思想。在突发公共卫生事件的背景下，对大学生开展法治教育，是贯彻落实中国特色社会主义法治思想的重要实践，是确保中国特色社会主义法治思想入脑入心、取得实际效果的重要抓手，有利于中国特色社会主义法治思想在大学生中传播。
3.有利于社会上形成法治的文化氛围
党的十九大报告中指出：“加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。”[4]中国特色社会主义法治文化的建设具体体现在公民的日常行为规范中，也是一个长期工程，需要持之以恒的积累，需要注重对公民的法治习惯的培养。因此，结合突发公共卫生事件的背景，对大学生开展法治教育有利于培养大学生的法治习惯，推动法治文化发展，在社会上形成法治的文化氛围。
四、公共卫生事件视域下大学生法治教育的实践向度
高校作为开展大学生法治教育的重要前沿地，在突发公共卫生事件的背景下，及时做好法治教育实践，有效提升大学生的法治素养和法治意识，这既是做好公共卫生事件应急管理的需要，也是有效提升大学生法治教育效果的有利契机。具体来说，突发公共卫生事件视域下大学生法治教育的实践向度应该从以下几方面努力：
1.强化大学生的法治认同
大学生是全面依法治国的中坚力量。面对突发公共卫生事件，政府出台了一系列的应急管理措施，面对这些管理措施，大学生如何关注和思考这些涉及到法律的问题是关键。因此，突发公共卫生事件视域下大学生法治教育实践向度的首要任务是要教育大学生主动将这些涉法的问题融入到自身的实践，从情感上接纳和遵从这些涉法问题，自觉强化大学生的规则意识和法治意识，遵从政府应急管理的措施要求和学校相关要求，树立正确的权利义务观，强化大学生的法治认同，树立守法的观念。
2.推进法治教育网络的形成
大学生法治教育的开展少不了学校、家庭和社会的功能，三者要协同开展大学生法治教育，积极教育大学生养成良好的行为习惯，推进大学生法治教育网络的形成。首先，高校要合理设置课程，增强法治教育内容，高校在法治教育课程设置上可以与法院、检察院、律师等开展合作，进行普法宣传教育。同时，高校教师也要提高法律素养。其次，家庭要重视法治教育的开展，及时补位，积极带领大学生参与社区法治教育讲座，将大学生的法治教育与日常习惯养成教育结合一起，提高大学生明辨是非的能力。最后，社会要大力传播法治理念，营造积极的法治教育环境，让法治教育成为更具有参与性、互动性、实践性的教育活动。
3.推进大学生的法治实践
法治实践与法治教育是相辅相成的，通过开展法治实践能够促进大学生接受法治教育。因此，在突发公共卫生事件的视域下，要鼓励大学生参与政府应急管理相关的各种法律活动，在大学生心中构建起法治社会的责任感和使命感。此外，在突发公共卫生事件等非常时期，大学生可以参与其所在社区、学校等地方组织的法治宣傳，大学生也可以利用互联网等手段成为突发公共卫生事件期间网络辟谣的生力军。
参考文献
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作者简介：刘和健，男，1989年7月 安徽六安人 汉族 硕士研究生 广州大学行政管理专业毕业 广州大学学生处 职称：助教 研究方向：从事教育领导与管理、廉政治理与公共政策
作者：刘和健
公共卫生事件法律问题论文 篇3：
突发公共卫生事件下版权利益的失衡与制度修补
【摘要】突发公共卫生事件下电影作品首映转网等争议案例的出现，反映出特殊时期版权产品在权利人与社会公众之间的供需失衡，以及版权保护与知识传播之间的利益失衡。究其原因，可以概括为三点，即收益格局的固化导致版权扩张，限制制度的瑕疵导致公众接触机会减少，许可机制的梗塞导致传播效率不高。基于此，在理念层面抓住媒体融合机遇营造共赢版权传播生态，在制度层面完善法定许可制度并尝试引入默示许可制度，在机制层面优化著作权集体管理模式并适当借鉴公益放映经验，是实现突发公共卫生事件下版权利益再平衡的解决之道。
【关键词】突发公共卫生事件 院线转网 版权 利益平衡
【DOI】 10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2021.3.012
2020年上半年，受新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件影响，以版权作品为主要消费对象的文化市场发生较大变化，线下影院、KTV、文旅等传统消费受到极大冲击，而数字文化的线上和移动端消费成为主流趋势。其间，电影首映由影院转向网络的新型版权营销传播模式，引发巨大争议。在《中华人民共和国著作权法》（下称《著作权法》）第三次修订已经完成并即将于2021年6月1日开始实施之际，除了应关注本次修订对产业发展的积极回应和影响外，还应及时关注突发公共卫生事件下版权利益博弈背后的制度和机制问题，为法律的进一步完善和更好实施提供智力支持。
一、利益失衡：疫情期间电影网络首映引发的版权争议
2020年年初，受新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件影响，多部春节档电影推迟影院首映。在此期间，电影《囧妈》放弃传统的影院首映方式，选择通过网络流媒体作为传播媒介进行首播，获得了不计其数的口碑与好评，但也遭遇了业界的极大抵触并引发广泛争议。针对《囧妈》的网络首映，其争议的焦点在于：电影与网络流媒体的合作打破了院线首映的行业规则，导致影院无法参与电影版权的利润分配，由此产生的电影转网新商业模式引发了社会对网络流媒体能否取代实体电影院的热议，导致影院与流媒体之间因版权利益出现相互抵触的格局。
版权利益的分配难题，导致疫情防控期间电影版权市场出现矛盾：疫情期间，社会公众急需从电影等版权作品中寻求精神层面的鼓舞，但电影版权方却因为利益分配固守传统的版权传播模式，拒绝新的传播方式，电影作品在疫情期间集体失声，致使社会公众基于文化产品的精神生活需求无法得到有效满足。申言之，版权在技术进步的催化下，带来了更加复杂的法律问题，网络时代的版权法治呼唤利益再平衡的形成。[1]
疫情期间该个案的发生，引发诸多值得思考和解答的版权问题：为何电影作品作为满足人们精神生活需求的最有效途径之一，在疫情期间出现集体失声情况？为何在观影群体愿意付费的前提下，大多数版权方仍执意于传统的院线上映模式？为何在传播方式以及基础设施已经相当完备的情况下，文化产品的传播仍然遇阻？为何版权法在权利人、传播者和社会公众之间搭建的平衡制度，在疫情下的电影产业中难以发挥作用？
质言之，突发公共卫生事件下，版权法基于合理使用规则、法定许可规则等权利限制制度所构建起来的“精妙的动态平衡”，出现暂时和局部的失衡。这一失衡表现为两个维度：一是版权在权利人与社会公众之间的失衡，即在突发公共卫生事件下，因权利人与传播者之间的利益分配困境，使得作品无法有效传播，致使社会公众获取版权作品的权利无法得到有效满足;二是版权的保护与传播之间的失衡，版权法的权利归属、权利内容、权利期限、法律责任等保护规则，是为了促进更多创作和更好传播，继而推动社会主义文化事业的发展繁荣，但在突发公共卫生事件下，版权保护与传播之间的有效平衡与衔接被打破。
二、突发公共卫生事件下版权利益失衡的原因
1. 收益分配格局固化，加剧了版权权利的扩张
根据我国现行电影领域相关法律法规的规定，尤其是《关于调整国产影片分账比例的指导性意见》[2]《关于促进电影制片发行上映协调发展的指导意见》[3]的规定，“国产影片的分账中制片方原则上不低于43%、影院一般不超过50%”，“电影院对于影片首轮放映的分账比例原则上不超过50%”，据此，制片方、发行方、放映方（含院线及影院）三者构成电影版权利益分配的主体。而且，受政府政策和市场因素的影响，“国内电影业收益结构单一，以影院的票房收入为主，产业链核心环节的利益分配主要体现在影院的票房分账上”。[4]
从版权的视角观察上述电影市场格局，不难发现：版权的权利人（制片方）与传播者（发行方和放映方）因单一的票房收益成为牢固的权益共同体。在电影版权市场，这一固化的分配格局使得权利人（相较于社会公众）对作品的控制力愈发增强，即进一步加剧了版权权利的扩张。版权制度的演绎历程即是一部版权扩张史，近年来在经济利润、市场资本、技术革新等要素的催化下，版权扩张愈演愈烈，但科学总结版权扩张的表现，无外乎三个维度：权利客体、内容（X轴）不断增加;保护期限（Y轴）不断延长;对作品的控制力（Z轴）不断强化。突发公共卫生事件发生后，社会公众无法获得电影版权作品现象的出现，即是因作品控制力不断强化这一版权扩张形式所造成的。
版权扩张可能造成的后果是版权人严格把控作品的传播途径和使用方式，导致公众的接触成本和创作成本增加，文化需求难以得到满足。社会公众作为知识产品的消费者，同样也是版权人的竞争者、新文化产品的创造者，既是文化作品的现时使用者，也是未来创造人，限制文化产品传播将直接影响文化领域的产业活力。版权人通过合法运用前人或公共的知識信息获得专有权，并在此基础上寻求经济回报以填补创作成本，激励后继创作，这本身并不具有可苛责性。但由于权利限制在版权扩张的同时并未有效跟进，导致版权的权利范围已经超过了公众义务承担的合理界限，这种既希望享有更广泛的权利又不愿承担传播文化的社会义务的做法，打破了版权人与社会公众、私利与公益的平衡关系。
2. 权利限制制度瑕疵，减少了公众接触作品的机会
版权的权利限制制度作为限制版权扩张和满足社会公众文化需求的最优制度工具，理应在突发公共卫生事件发生后发挥其应有效用，但由于制度本身的细微瑕疵，导致疫情期间社会公众接触作品的需求无法得到满足。
我国现行《著作权法》确定的权利限制制度主要有两类，即合理使用和法定许可。其中，合理使用制度对版权人的要求更为苛刻，他人对版权的使用无需征得版权人的同意也无需支付报酬;法定许可制度，他人对版权的使用虽无需征得版权人的同意，但需向版权人支付报酬。权利限制制度是一项在传播（使用）环节中充分考虑公共利益并对权利人和传播者的权利进行约束的平衡机制。合理使用和法定许可规则在《著作权法》第三次修改完成之前遭到诸多诟病，大多认为其还不足以满足公众接触作品的需求。2020年11月11日，新修订的《著作权法》顺应时代发展和公众需求，在合理使用规则中加入了“法律、行政法规规定的其他情形”这一兜底条款，且对法定许可规则也进行了更为科学合理的修订。但新修订的合理使用兜底条款在法律适用中的问题以及法定许可的实施问题仍然存疑或未得到根本性转变，使得突发公共卫生事件下公众接触作品的需求无法得到有效满足。
新修订的《著作权法》第24条以列举的方式具体规定了13种情形下的合理使用，限定了在13种特殊情况下他人可不经作者同意并无需支付报酬使用作品。在本次《著作权法》修订中，为了减少原有法条封闭式立法范式带来的“合理使用中的不稳定因素”，[5]避免“可能使符合合理使用精神的特定行为游离于法定的合理使用行为之外”，[6]特意增加了第13种合理使用情形——“法律、行政法规规定的其他情形”，以囊括所有可能存在的其他合理使用行为。这一制度变革使得合理使用规则变得更加开放、更符合实践需求，但针对突发公共卫生事件这一情形如何适应合理使用规则，仍存在两方面的疑问。一是突發公共卫生事件是否属于其他情形，在实践中该如何认定和适用？二是在疫情可能成为一种常态化存在的背景下，是否可以直接将突发公共卫生事件下的合理使用列为新修订的《著作权法》第24条的某一种合理使用情形？可知，上述疑问和制度瑕疵在一定程度上忽视了突发公共卫生事件下公众获取版权作品的需求，减少了公众合法接触作品的机会。
同样，我国《著作权法》以列举的方式规定了5种法定许可情形。针对法定许可制度在实践中运行20余年所呈现出的问题，专家提出的修正建议主要为两方面：一是延伸现有法定许可的适用范围;二是对法定许可中法定使用费的完善给出相关建议。前者主要考虑互联网时代作品的传播方式和传播速度均发生了革命性变化，而现有立法仅规定了5种法定许可，公众对作品的正常接触和合理需求无法得到满足;后者则主要从使用费定价的中立性和费用的实际支付角度给出意见。突发公共卫生事件下，社会公众通过法定许可接触使用作品的路径在现有制度设计中无法实现，即使在未来可以实现的情况下，其使用费的定价和支付也同样面临实践上的困境。
3. 版权许可机制梗塞，降低了版权的传播效率
良性的版权许可机制，既能保障版权权利人的合理收益，又能确保社会公众获得作品的机会，实现高效公平的版权传播秩序。反之，则会损害权利人和社会公众双方的权益，致使版权利益失衡。我国现行的版权许可机制存在与市场需求不吻合、与技术发展不同步、与产业要求不匹配等梗塞现象，降低了版权的传播效能，也成为突发公共卫生事件下版权利益失衡的缘由之一。
根据法律的规定和学者的归纳，可以把版权许可划分为自愿许可和非自愿许可两大类型，前者涵盖了授权许可和默示许可两种情形，后者则包括了前文所述的合理使用和法定许可。[7]授权许可作为最常见的许可方式，一般是指经权利人明确同意而对作品的使用;默示许可则指只要权利人未明确表示拒绝或反对，即推断其同意他人使用作品。在我国尚未建立起版权默示许可制度的前提下，以版权人主观意志为决定因素的授权许可成为版权传播的主要途径。单一的以版权人意愿为主导的授权许可在文化市场正遭遇着诸多难题，如网络空间中大量“孤儿作品”因无法找到权利人，导致使用者寻求授权许可无门，如在线音乐市场因版权方独家授权导致的哄抬价格和限制传播等扰乱市场的现象，如因多对多授权渠道不畅不得不采取的一对一模式带来的授权许可成本居高不下的问题等。
此外，在移动互联网和海量数据时代，中介组织作为版权资源集散地，在版权授权许可和作品传播中发挥着核心纽带作用，但实际上却呈现出另一番景象。著作权集体管理组织作为全球范围内最为普及、版税收益最大的版权授权许可中介组织，在我国版权市场的现实运行中，却遭遇着信任基础不牢、组织公信力不够和信任关系缺失的信任困局，[8]面临着各方面的制度和机制障碍。
突发公共卫生事件下，默示许可制度的缺失可能带来的后果是：版权人在大多数情况下愿意共享自己的版权作品，但作为使用者的社会公众因为没有默示许可制度作为法律保障，而不敢轻易在未获得作者授权的情况下使用作品，从而降低了版权传播的整体效能。再者，在突发公共卫生事件发生后，本应是著作权集体管理组织通过移动互联网充分发挥其版权授权功能的机会，因权利人、使用者、社会公众三者对其的不信任，以及集体管理组织因长期垄断缺乏技术更新动力使得授权便捷性不足等问题，导致其在疫情期间并未担负起版权高效传播的有力载体。
三、突发公共卫生事件下版权利益再平衡的对策建议
1. 理念革新：抓住媒体融合发展机遇，探索多维共赢版权传播生态
在媒体融合发展走向纵深的大趋势下，全程、全息、全员、全效媒体的发展不仅仅是内容表现形式和渠道的简单转换，融内容、技术、渠道、市场、用户等为一体的多维传媒平台才是媒体融合的未来生态。基于此，以电影《囧妈》网络首映引发争议为典型代表的单一独赢版权传播生态一定会成为过去式，而多主体创造、多渠道传播、多维度盈利的版权传播生态才是必然态势。在电影版权领域，此次突发公共卫生事件引发的院线和流媒体间的矛盾，早在流媒体巨头奈飞（Netflix）身上已有所体现。流媒体自带的技术吸睛体质注定会改变电影版权现有的利益分配模式，奈飞等国外流媒体的发展态势也充分印证了媒体融合、多维共赢的版权传播体系是不可阻挡的趋势。因此，应秉持在危机中育新机的理念，以新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件为契机，抓住媒体融合发展的机遇，在电影、出版、动漫、在线教育等领域探索构建多维共赢的版权传播生态，以适应时代、技术、市场和消费者的需求。
市场的反响和已有的实践也佐证了媒体融合下多维共赢版权传播生态的可行性。流媒体相较于院线，在市场上受消费者青睐的优势在于：其可以满足受众随时随地的观影需求，并根据用户浏览记录自动推送同类型作品，减少搜索成本并加深个性化体验;其所提供的社区交流、弹幕等社交途径，为用户增加了消费乐趣;其为用户提供创作平台，用户自制内容一旦在平台上发表即可进入平台共享阶段，在一定程度上为用户省去传播成本;其为小众化作品和小制作作品提供了投资回报的机会，其较低的入网门槛无形中盘活了未能在影院上映的作品。同样，事实证明，传统影院和流媒体有机会在疫情期间实现产业合作。环球电影公司作为最先为疫情期间电影撤档发声的美国电影协会会员，于2020年3月16日宣布：“考虑到疫情这一艰难时期里消费者日常生活中出现史无前例的变化，决定对其旗下的院線新片实行家庭视频点播，让受众在全球影院上映的同日能够在家中观赏新片。”[9]这种应对特殊情况打破影院窗口期规则的策略，将院线电影下放流媒体平台，不仅确保了版权人能够收回投资，也满足了社会公众在疫情时期的观影需求。此例同样说明，作为传播者之一的影院产业在公共卫生事件中适当让步也绝非不可能。
2. 制度修补：进一步完善法定许可制度，探索引入默示许可制度
依照现行主流观点以及《著作权法》的立法价值，以法定许可和默示许可制度来规制突发公共卫生事件下的版权交易传播行为更为合适。在授权许可因空间或时间阻隔无法实现其功能，以及合理使用过于忽视权利人的创作成本的情况下，一方面，法定许可制度既能保证电影、电视剧等作品的权利主体收回作品创作成本，又能保障社会公众在突发公共卫生事件下获得作品的机会;另一方面，默示许可制度相比于法定许可制度更进一步，在尊重权利人的意思表示（默示）的前提下，也能同时顾及权利人和社会公众双方的权益。
完善法定许可制度。依照新修订的《著作权法》，著作权法定许可规则主要规定为第25条、第35条、第42条和第46条，分别规定了出版义务教育阶段教材、报刊转载刊登、制作录音制品和广播电台电视台播放他人作品等四种情形下的法定许可。这一制度体系以列举的方式进行制度安排，存在着较强的封闭性，会导致符合法定许可精神的使用行为无法适用这一制度。突发公共卫生事件发生后，社会公众在未经著作权人许可的情形下付费使用作品，可以实现权利人和使用者双方利益的共赢。因此，针对新修订《著作权法》的法定许可制度，可以微调的方式进行修缮，以解决突发公共卫生事件下版权作品的有序流通和利益平衡。一方面，在合理使用加入了兜底条款的背景下，法定许可制度也可以加入兜底条款，以解决立法封闭带来的适用范围不明的问题;另一方面，法定许可制度在我国的最大困境不在制度本身，而在于制度的实施，因此，建议在《著作权法》中单独列一条，专门规定法定许可实施中的定价标准、使用费率和支付方式等内容。
引入默示许可制度。著作权默示许可制度是指只要著作权人未明确表示拒绝他人使用自己已发表的作品，或已知道他人使用自己已发表的作品而未表示反对的，就推定其许可他人使用该作品，但使用人应向其支付报酬并指明作者、作品名称和出处的制度。[10]默示许可作为自愿许可的方式之一，是在尊重权利人的前提下对作品的使用，其与授权许可的最大区别在于权利人的意思表示方式不同，前者是默示的方式，后者是明示的方式。突发公共卫生事件发生后，社会公众在空间物理隔离的状态下，迫切需要通过版权作品来寻求精神上的慰藉，而且此时部分权利人也愿意甚至是免费分享自己的版权作品，因此，将默示许可制度引入我国《著作权法》可以较好地解决这一特殊情况下的版权博弈和矛盾，实现双方的和谐共生。
3. 机制优化：优化著作权集体管理模式，适当借鉴公益放映经验
著作权集体管理组织作为权利人和使用者间的中介桥梁，其良性运作能够极大地促进版权传播和交易，但前些年由于我国著作权集体管理组织在实践运作中的不透明和不公开，导致版权交易关系中的权利人、使用者和社会公众均对其产生了信任危机，该机制在实操中已经“暴露出严重的弊端”。[11]基于此，在《著作权法》第三次修改中，著作权集体管理制度是修法的重点之一。最新修订的《著作权法》第8条增加了关于著作权集体管理组织使用费的相关规定，进一步明晰了使用费的收取标准、公开途径和监督管理。这一制度变革很好地回应了版权交易各方的要求，使得著作权集体管理组织的运作更加公开透明。法律的生命在于实施和经验，在良法的基础上通过科学的实施机制保障制度有效落实，是著作权集体管理组织重获信任的关键所在。
可以预测，倘若著作权集体管理组织能基于良性的实施机制得到版权交易各方的信任从而高效运转，那么突发公共卫生事件下的电影首映转网争议，以及其他类似的版权利益失衡现象，将会得到极大改善。突发公共卫生事件下，著作权集体管理组织可以依托其强大的市场号召力与权利人谈判，在保障权利人创作成本的基础上以最低的价格获得版权授权，且通过搭建移动互联网平台让更多的社会公众以最低的价格获得版权作品，实现其中介功能，解决版权失衡的问题。
除了市场机制外，在突发公共卫生事件下，通过政府购买的形式满足社会公众的版权需求，也是一条值得探索和借鉴的路径。其中，在电影领域运行多年的公益放映机制，能够为解决突发公共卫生事件下版权利益失衡提供诸多有益的经验。我国公益放映始于1998年国家新闻出版署和文化部联合提出的农村电影放映“2131”工程，并于2006年纳入农村公共文化服务体系，成为社会主义新农村建设不可忽略的环节。电影公益放映制度充分考虑农村地区的经济发展现状和农民的文化生活需求，以国家财政为支撑，采用流动放映的方式，定期向农村提供电影作品，以丰富农村群众文化生活。公益放映不同于公众主动接触传播环节中的作品的行为模式，其本质是以流动的文化产品满足固定地区公众需求的制度。此项制度的适用条件可以总结为：一是公众被限定在主动接触作品存在一定困难的特定区域，二是被提供的作品具有能在空间上移动的可行性。公益放映这一版权传播模式的适用条件，与突发公共卫生事件期间版权传播的条件高度吻合。因此，可以采取线上公益放映的方式，通过政府出资和引导，委托我国现有的非营利性著作权集体管理组织（如中国电影著作权协会、中国音像著作权集体管理协会等），在线上开辟专门的公益放映（或播放）板块，满足突发公共卫生事件下社会公众的知识需求。
结语
《著作权法》作为文化发展的创新之法和产业之法，由其构建的版权利益流转分配机制，深度影响着电影、新闻出版、动漫、演艺等文化市场的格局和未来。法律规则及其实施机制只有在不断应对新的社会发展形势中进行更新、优化和完善，方能实现从法制到治理的跨越。新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件的发生及其常态化存在，即是《著作权法》必须面对的新挑战，其带来的版权利益失衡问题，也是版权治理现代化应当解决的难题之一。在找准权益分配固化、限制制度瑕疵、许可机制梗塞等失衡缘由的前提下，通过构建多维传播生态、完善法定许可规则、引入默示许可制度、优化集体管理模式、汲取公益放映经验等制度和机制修补，可实现突发公共卫生事件下版权利益的再平衡。后疫情时代，《你好，李焕英》《唐人街探案3》等电影的巨额票房表明，文化市场的版权利益调配机制值得更多关注和研探，电影转网和突发公共卫生事件等现象背后的权益本质与应对策略，关乎百亿级市场的当下和未来。
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The Unbalanced Copyright Interests and System Repairing in Public Health Emergency
ZHANG Xiang-zhi（School of Humanities and Social Sciences， East China Jiaotong University， Nanchang 330000， China）
Key words： public health emergency; film premiere transferring to the net; copyright; balance of interests
作者：张祥志