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土地承包制研究论文 篇1：
论中国农村土地承包制的宪政意义
摘要:社会稳定是宪政建设的前提。农村土地承包制既避免了土地私有的弊端,很大程度上又克服了公有的不足,从而有了农村的稳定,为宪政建设提供了经济和社会条件。
关键词:农村;土地承包;宪政意义
一、土地问题对中国古代政治的影响
1.对政治稳定性的影响。中国几千年来主要是一个农业社会,因此,中国的根本问题是农民问题,农民问题的实质是土地问题。为什么呢?因为土地是农民的基本生产资料,是农民赖以生存的物质基础。从古至今,粮食都是社会的根本,所谓“无粮则乱”。中国是以种植为主的民族,种植就离不开土地,这一点与游牧民族和以渔业为生者不同。游牧民族可以择地而居,适时迁徙;以渔业为生者可以不完全依赖土地而生存。另外,人多地少始终是所面临的问题,并构成王朝更替的一个重要原因:只要耕地不能增加,人口增长速度不减,生产力不能进步,粮食就成问题,几乎每一个皇朝由盛转衰拐点也是该王朝的人口高点。
从中国历史上看,引起政治动荡的原因主要有四个方面:一是上层的“宫廷政变”,一般是王储之争,或宦官、外戚专权;二是军阀割据,这一般既是天下大乱原因,也是天下大乱的结果;三是外族入侵,这是持续的大规模动荡的原因;四是农民战争,从整个历史长河来看,应该说是非常频繁,大大小小的有数百次,如北宋中期, 仅1059年一年之中,各地就发生农民造反970起。成为王朝循环更迭的一个主要原因。
“天灾”加“人祸”是农民战争的主要原因。传统的农业经济是一种自然经济,局限并满足于自给自足,因此,是比较脆弱的。当碰到洪灾、旱灾、地震、瘟疫等自然灾害时,也就难以为计。据傅筑夫先生统计[1],自公元前206年(汉高祖元年)起,至公元1644年(明崇祯十七年)止,1850年间,重灾年份竟有1 242年之多。如黄巾起义,就是因为瘟疫导致的。东汉末年短短30年间,史书上有记载的全国性大瘟疫共十二次,桓帝时暴发大瘟疫三次,灵帝时暴发大瘟疫五次,献帝建安年间,疫病流行更甚 。唐朝的王仙芝、黄巢起义,也是灾荒所致。从《旧唐史》的记载可以看出:“乾符中,仍岁凶荒,人饥为盗,河南尤甚。初,里人王仙芝、尚君长聚盗,起于濮阳,攻剽城邑,陷曹、濮及郓州。”[1]这是天灾。
而面对天灾的“人祸”主要是:(1)统治者救济不力或根本无力救济,国家缺乏社会保障能力。(2)君主的专横跋扈、横征暴敛,官吏的贪污、盘剥,所谓“官逼民反民不得不反”,如秦始皇驱使天下男丁修建长城,逼的陈胜吴广不得不造反;隋炀帝举全国之力开挖大运河,导致瓦岗起义。(3)土地兼并,农民流离失所。由于土地可以买卖,土地兼并往往在一个朝代的后期表现突出,如西汉末年、唐朝中后期、北宋中期等,土地兼并现象十分严重。清朝末期的李鸿章兄弟六人,占地达六十万亩;李鸿章一人即可收田租五万亩;陕西米脂的马家,拥有杨家沟附近六七十里范围内的全部田地。当土地兼并严重时,就加剧了农民与官僚地主的矛盾,国家与官僚地主的矛盾。这些矛盾的发展将出现两种结果,一是政府采取抑制兼并的措施,使兼并现象得到一定程度的缓解,如北宋中期王安石为抑制兼并而采取“方田均税法”,明朝中后期张居正则采取“一条鞭法”;二是直接导致农民战争的爆发。虽然政府采取的措施在一定程度上对土地兼并有一定的约束作用,但不能从根本上解决问题,最终导致农民战争,如唐末、北宋中期、明末的农民起义。
农民起义的主要口号就是“等贵贱,均贫富”。“等贵贱”要求的是身份上的平等。在传统社会,身份上的差别决定了人们机会上差别,从而决定了一个人的社会地位和生存状况。“均贫富”要求的是分配的公平性,对农民而言就是“耕者有其田”。如上所言,自然经济是一种脆弱的经济,在满足生产者自身的需要后所剩无几,由此而言,平均主义有其合理性,否则很多人就难以生存;另一方面,国家的收入几乎来自农业的税收,整个国家机器的运转都依赖于此,因此,土地是整个社会的最基本的物质基础。土地兼并虽然不会马上使农民限于绝境,但一旦出现天灾人祸,大量失地农民无以为生,再加上官吏豪强的压迫,农民也就只好铤而走险、揭竿而起。因此,可以说,政治的稳定主要取决于农民的稳定,农民的稳定取决于土地——粮食有无保障。
2.对政治体制的影响。任何一种政治制度都是对权力的一种安排、分配。土地制度对中国传统政治制度的影响主要是:
(1)“大一统”的国家结构模式。“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣。”最能说明这种大一统的制度。“普天之下,莫非王土”有两层含义,一是经济上的,天下所有的土地都是君主的,在周朝就是周王的,诸侯臣下只有使用权,而无所有权。一是行政区域上的,天下所有地方都要受周王控制、支配,不允许有分庭抗礼的地盘。“率土之滨,莫非王臣”也有两层含义,一是任何人都是君主的臣子,臣子的一切包括身家性命都属于君主,即“君叫臣死,臣不得不死”;一是“一天不二日”,不允许有第二个与自己平起平坐的人,哪怕是有这种念头也是大逆不道。这种“大一统”是以皇权至高无上和对土地的控制为前提的,虽然到封建时代,有国家、地主和农民个人土地所有制,但由于皇帝拥有无限的权力,土地可以任由皇帝赏赐或剥夺,即所谓“超经济的”。实际上后来这种“大一统”的政治意义多于其经济上的意义,它要表明的是普天之下必须臣服于君,哪怕是形式上的。总之,“大一统”不允许有任何地盘、势力与君主分庭抗礼,否则必除之而后快。因此,在纵向上对君主的权力制约几乎是不可能的,人民的权力为零。(2)君主高度专权、中央高度集权的政治体制。“大一统”是国家权力在纵向上的一种安排,整个权力集中在中央。在明朝以前,行政权主要由宰相行使,但宰相的权力主要是日常事务,凡涉及财政、军事的以及高级官吏的任免、新出现的重大事务都由皇帝决定 [2],虽然历朝历代中央的权力集中的程度不同,宰相的权力大小有一定区别,但这些权力均出自皇帝,这就是皇帝的高度专权。所谓“家天下”、“家国同构”,实是皇帝个人、家族 的“天下”,所谓“民贼独夫”。因此,皇权是不受制约的、无限的、至高无上的。皇帝为什么有这么大的权力呢?一是在意识形态上的神化,二是传统与合法性观念,三是对土地的控制。皇帝直接掌握着一部分土地,各朝各代的皇庄、王田、军屯、民屯等都是国有土地,尤其以北魏、曹魏、隋唐为最盛。皇帝为了自己的权力,对功臣、宗室和贵威,大量赐土封户,以保证他们对自己效忠,这些人往往利用自己在政治和经济上的种种优势,大量地兼并土地。农民是农业的生产者,也是赋税、徭役和兵役的直接承担者。自耕农希望皇帝能够采取措施防止官吏豪强的掠夺,没有土地的农民希望皇帝分给土地,佃农希望皇帝把自己的赋税减轻。因此,农民意识中祈盼的是一个无所不能的天子,因为只有皇帝才能维护他们的利益,所谓“只反贪官不反皇帝”就是最好的说明。而皇帝要依靠官吏进行统治,在经济上又离不开农民,皇帝统治要做的事情就是使官吏豪强对农民的剥夺保持在农民能够承受的界限内:不至于引起农民的造反。要达到这种平衡,非有高度的集权、专权体制不可。
二、土地承包制:中国宪政建设的经济基础
1.土地私有与公有的难题。土地是人类最重要的物质资料,古今中外概不例外。从人的本性和人类社会已有的状态来看,土地更多的是私有。私有的好处是能够激发人们生产的积极性和追求财富的动力,也适合生产手段落后的农业社会。但是,私有的弊端也是显著的。首先,它会导致分配的不公。每个人存在着能力、机遇的差别,所获也就有所不同。另外,小农经济的脆弱性就在于它的生产者难以抵御任何大的风险,如疾病、自然灾害、社会的侵害等,农民往往不得不靠出卖土地以应对灾害,从而丧失生存资料。其次,在社会化生产的情形下,难以实行规模经营,对城市化和公共设施的建设也有一定的阻碍。最后,在工业化和市场化时代,土地的私有(房地产)加剧贫富分化,使土地增值的巨大财富被少数人占有。相反,土地公有的好处在于能够克服私有的弊端,其不足在于:一是会扼制人们的生产积极性和追求财富的动力,从而影响到社会财富的增值、资源的利用;二是难免出现普遍的“假公济私”现象,导致权力异化。因此,在土地的所有制关系上,私有与公有始终是一个难题。在古代中国,往往一个新王朝的初期能够较好地解决土地问题,使农民有田可耕。因为每一次大的农民起义都提出了相应的土地方面的要求,如明末李自成起义军提出的“均田免粮”,清末洪秀全太平军提出的“有田同耕”。新生的统治者比较注意解决这一问题,实行休养生息的政策,轻徭薄赋,把荒芜的土地分给农民。同样,在一个王朝矛盾紧张的时候,土地问题也就成为政治改革的一个重要方面。如西汉末年,由于土地兼并的高度发展,形成了“强者规田以千数,弱者曾无立锥之居” [4] 的局面,为了克服严重的社会危机,王莽“托古改制”,下令恢复古代的井田制,以实现“一夫一妇田百亩,什一而税” [3] 的理想。再如北宋中期,土地兼并急剧发展,官绅、地主倚仗权势,贪赃枉法,公开掠夺,于是王安石进行变法,全面改革赋役制度和军事制度,先后颁行均输法、青苗法、免役法等。
到了近代,孙中山先生早在成立同盟会时就提出“平均地权”的政治主张,并在国民党第一次全国代表大会宣言中完整地进行了表述:(1)国家规定土地法,土地使用法、土地征收法及地价税法,由政府进行土地管理及征税事宜;(2)私地由地主报价,国家就价征税,必要时依价收买;(2)国家当给佃农以土地,资其耕种。以后又提出了“耕者有其田”的主张。但国民党政府当时没有能力实行这些主张,如其采取的要求地主减租25%,以照顾广大佃农利益的政策,但都被地主豪绅们所阻止。败退台湾后,采取了给地主核定每家拥有土地亩数的最高限额,多余部分由政府用很低的价格强行赎买,分配给无地农民,取得了成效,为经济腾飞和政治改革奠定了基础。而共产党能够取天下,恰恰在于能够真正实行“耕者有其田”的政策,赢得了广大农民的支持。1928年5月,井冈山根据地开展了土地革命,12月,毛泽东主持制定了《井冈山土地法》。1933年6月,中华苏维埃共和国中央政府土地人民委员部发表布告,宣布土地归农民私有。1947年9月,中共中央在西柏坡村制定了《中国土地法大纲》:确认人民对所分得土地的所有权,规定凡人民分配得到的土地归各人所有,由政府发给土地所有证,并承认其自由经营、买卖及在特定条件下(如身老孤寡、家无劳力等)可以出租的权利。1949年9月29日的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定:“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”,“必须保护农民已得土地的所有权……实现耕者有其田”。
可见,土地的私有还是公有很大程度上受意识形态和政治主张、政治策略的影响,但都难以克服其固有的弊端。从历史的经验来看,关键在于能否做到“耕者有其田”。只有存在一个稳定的农民阶层,政治的稳定才是可能的。“农民问题得到解决,对于民主来说是一个好兆头。”英国较早、并较成功地完成了政治转变,是因为“圈地运动”把农民问题从英国政治中排除掉了。法国由于没有避开这个问题,所以,法国的民主政治不稳定。早在纳粹之前很久,在德国就有人利用农民奠定保守性的群众基础。日本在二战中走上法西斯道路的情形,也大体如此。日本学者的说法是:“对农家的穷困深有感受的青年军官和士兵,仇恨那些‘使日本政治腐败、堕落的财阀和与其勾结的政党、官僚’,而走上了极端的道路。”[4]
2.历史的契合:土地承包制对构建宪政政治的意义。五四《宪法》规定,“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。从根本大法上确认了农民的土地所有权。然而,按照共产党人的宗旨,是要实行社会主义公有制。1958年8月,中共中央作出《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》,由此全国迅速形成了人民公社化运动。到10月底,全国74万多个农业生产合作社改组成2.6万多个人民公社,参加公社的农户有1.2亿户,占全国总农户的99%以上,全国农村基本上实现了人民公社化。“人民公社”、“大跃进”、“三年自然灾害”导致大饥荒,饿死不少人 [5]。此后,刘少奇提出“三自一包”的政策,以解决严重的经济困难。1962年召开“七千人大会”批判“三自一包”, 同年,中共中央出台了“人民公社六十条”确定“三级所有,队为基础 ”的农村土地制度。这种“一大二公”、“大锅饭”的生产和分配制度阻碍了生产的积极性,使人们的生活陷于困境。1978年12月,安徽小岗村18户农民摁血手印签“生死契约”,包产到户,产量巨增。1980年5月小平同志明确地予以支持,9月,中共中央发出75号文件,对包产到户的形式予以肯定。到1981年,家庭联产承包责任制已经在中国农村绝大部分地区推广。1982年1月1日,中共中央批转《全国农村工作会议纪要》,指出农村实行的各种责任制,都是社会主义集体经济的生产责任制,到1987年,全国有1.8亿农户实行了家庭联产承包为主的责任制,占全国农户总数的98%。1991年11月25—29日中共十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》,把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为中国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。1993年第八届全国人民代表大会《宪法》修正案取消了“农村人民公社”,确认“家庭联产承包为主的责任制”,2002年8月颁布了《中华人民共和国农村土地承包法》,以专门法的形式对农村土地承包经营制度作了规定,2007年10月1日实施的《物权法》从用益物权上对土地承包经营权作了规定。
那么,土地承包制对中国宪政建设有什么影响呢?主要有以下两个方面:
首先,为宪政建设奠定了经济基础。社会稳定是治国安邦的条件和目标。因为只有在和平状态下民主才是有意义的,法律才是有用的。俗言曰:“战争之下没有法律”。可以说,任何一个国家任何一个时代只有解决好了土地问题,才有稳定的社会基础。此问题在中国尤为突出、重要。中国是一个人口众多的农业大国,土地直接关系到农民的生产生活和整个社会的稳定。事实告诉我们,凡是解决好了农民的土地问题,政治就稳定、改革就成功。而土地承包制有效地解决了这一问题。(1)在形式上、法律上,土地属于集体所有,可以避免土地私有化造成的土地兼并和农民无以为生的后果,同时又避免了“一大二公”带来的低效率;(2)从现代物权来看,物权的重要功能是所有权权能的实现,即对物的利用。土地在名义上虽然为集体所有,但农民实际上行使着占有、使用、收益权,有充分的经营自主权。因此,农民有了土地这种物权,避免了公有和私有的难题。这是一个巨大的创举,其效果也是显著的。虽然它还存在着制约规模化经营、“假公济私”、“低征高卖”、三农等问题,但不应否定它的重大历史意义,可以说改革开放的三十年,我们取得的成果、稳定的社会局面很大程度上取决于土地承包制的实施。
其次,为宪政实践提供了社会条件。民主加法治是宪政的基本要点,它们离不开市场经济和市民社会。显然,中国的宪政道路没有这种基础。但我们不可能等到有了发育充分的市场经济和成熟的市民社会后再进行宪政建设。而农村的土地承包制却有这种替代作用。何以如此?农民有了地这种最基本的生产资料,也就有了安身立命的财产,也就有了“人格”,其权利就应当受到尊重。即广大农民成为拥有独立权利并有能力主张这种权利的主体:农民所要求的是“我的权利”而不是期盼“为我做主”。正因为有土地承包制,才会有相应的村民自治制度——这一制度的建立虽然不是惊天动地的,但却是一场悄无声息的亘古未有的革命。为什么呢?在有过几千年皇权专制、土豪劣绅压迫、宗法血缘维系的农村,实行现代意义上的民主选举,对广大农民民主法治观念的启蒙、民主的训练是任何教科书、任何宣传灌输都做不到的。虽然村民自治制度还存在着这样那样的问题,但如果没有广大农民的民主实践,宪政也就难以得到发展。
参考文献:
[1]刘正山.土地兼并的历史检视[EB/OL].新浪读书,book.sina.com.cn ,2006-06-23.
[2]吴宗国.中国古代官僚政治制度研究[M].北京:北京大学出版社,2004.
[3]班固(东汉).汉书[M].长沙:岳麓书社,2008.
[4]党国英.现代化与传统农民——农民在传统与现代之间陷入困境[EB/OL].杂文集——新国学知识库,www.sinolgy.cn,2004-06-02.
[5]高华.大灾荒与四清运动的起源[EB/OL].冷战中国网(原文载《二十一世纪》第60期),2005-06-29.
On Constitutional Significance of Chinese Agricultural Land Contract System
JI Long-hua1;YANG Hong-ying2
(1.Yunnan Public Administration College, Kunming 650111, China; 2.Baiyun sub-branch of FuDian bank, Kunming 650111, China)
Key words: countryside; agricultural land contract; constitutional significance[责任编辑 吴高君]
作者：吉龙华,杨红英
土地承包制研究论文 篇2：
吃饭不忘承包制
提 要：
农村改革要满足产业增效、权利平等与社会稳定三方面发展要求。农户土地承包制的建立使这三方面得到很大改善。但是，农户土地承包制已经存在40余年，而我国经济总量及经济结构已经发生了很大变化，现有农户土地承包制如不顺应这种变化做出调整，我国社会经济发展会面临不少难题。
近年来，不同场合对农户土地承包制的批评不绝于耳。有的批评是建设性的，意在探索深化中国农村改革的方向；有的批评则具有颠覆性，意在全部或部分地恢复我国几十年前实行过的集体耕作制度。对后一种批评，涉及中国改革的大是大非，需要有个回应。
一、农户土地承包制的建立是中国当代改革史上的一座丰碑
承包制指是约40年前在中国农村普遍兴起的农户耕地承包经营制度。后来这个制度的官方称谓是农村双层经营体制，包含农村集体经济组织拥有土地所有权与农户拥有土地承包经营权两个方面。再后来因为经营权与承包权分离的情形越来越普遍，中央又提出“三权分置”这一政策术语，用来反映农村基本经营制度。承包这一词语在这里的涵义，与寻常的工程承包意思无关，其实就是农户自己干自己的，集体不再维持统一的集体生产经营活动。这个做法曾经有一个更通俗的称呼，叫做“单干”。单干在20世纪60年代前半期已经出现过，但很快被扣上了资本主义复辟的帽子，被灭掉了。其实，这个单干也不是中国农民的新发明，它是中国农村的一个传统制度，反倒是欧洲人曾经长期实行类似集体经营制度的“庄园制”、“村社制”。有文献证明，中国历史上的农业经营制度有更高的效率，这可能是中国历史文明长期延续的原因之一。
农户承包经营制度的普遍推行结束了吃饭要“粮票”的农产品供应短缺时代，一举解决了中国人的吃饱饭问题。这个因果关系其实简单。集体统一经营之下的劳动监督成本高，劳动者偷懒很普遍；集体的近乎平均主义分配产生劳动付出的负向激励，人们投入越少越划算；国家规定了农产品价格，也限制了农村非农产业的投入，全国大多数劳动力被限制在低效率的粮食生产上，农业资源得不到有效配置，所产粮食连农民自己也养活不好。20世纪70年代后期，中国多地农村兴起农户“单干”之风，全国农产品供给形势便为之一变。安徽小岗村农户冒险单干只是全国亿万农户共同行动的一个代表。
“粮票”的黑市价格曾经是中国食品供应水平的指数。到20世纪90年代初，城里人再不能用粮票换到鸡蛋，意味着粮食价格双轨制终结，全国人民开始在市场上自由购买食品。如今的中国，尽管国民的食品购买支出占收入的比重还比较高，食品安全方面也存在某些待解决的问题，但全体国民已经免于饥饿。国家卫健委①组织的一项研究显示，中国成人平均身高持续增长，18-44岁男性和女性的平均身高分别为169.7厘米和158.0厘米，与2015年发布结果相比分别增加1.2厘米和0.8厘米。这是中国人营养改善的结果。如果谁能拿出现在的城市小学生毕业合照与40年前的同样照片做一个比较，不难发现中国年轻人的精气神发生了显著变化。一个鸡蛋、一杯牛奶改变一个民族的命运，在中国正得到印证。
农户承包改革是中华民族复兴征程上的一座丰碑，我们当保护这座丰碑屹立不倒，并遵从它所内含的历史逻辑继续前进。承包制改革的本质是农村市场经济制度的初步建立。一个社会本来内含了对人的约束机制，所谓给农户自由选择权利，不过是让他们在市场机制的约束下做出自己的选择。市场机制对效率的增进，对平等的守护，对秩序的构建，其效能远胜于政府对经济资源的全面把控。政府的作用是维护市场制度的健康运行，并在某些公共领域提供服务。沿着这样一个思路前进，凭借中国人的重教传统与勤劳禀赋，中国更大程度的繁荣富强将可以期待。
二、农户土地承包制改革为何倒退不得
在农户承包制度给我国人民带来巨大福祉的背景下，这个制度却一直遭受怀疑。近年的怀疑声浪之大，几近形成让这一制度停摆的压力。在我看来，怀疑农户承包制度，反映了当今中国关于经济发展规律认识水平的某种倒退，对未来中国经济长期稳定增长颇为不利。梳理这方面的批评意见，大体可以归为以下几类。
批评声之一：拿我国少数没有搞农户承包制的村庄发展壮大了集体经济来说事，以此证明农户承包制本来不应该推行。
数年前，笔者曾亲耳听到一位因较早推行农户承包制而闻名全国的村庄的负责人说，他们村很早搞了农户承包制，但村庄没有富裕起来；而国内几个富裕村庄都是没有搞农户承包制的！他言下之意是当年的农户承包制搞错了。这个说法很有代表性，但逻辑上是完全错误的。
我国确实有极少数村庄没有搞农户承包制，或搞了又退了回去，它们后来变成了国内发展乡镇企业的明星村。我国早期农村改革与农村扶贫领域的重要官员段应碧曾对这个现象做了精辟解释。他说，这些村庄不是因为没有搞农户承包制而发展起了乡镇企业，相反，是因为它们发展起了工商类乡镇企业而有条件继续维持低效率的农业经营方式。乡镇企业的收入还能增加对村庄农业的投入，可以在两三千亩土地上不太计较土地产出效率。这些明星村庄的农业增加值占村庄GDP的比重通常在1%以下。村庄土地没有被分到农户而由村庄领导人掌握，当然是早期乡镇企业发展的重要条件。但在国家土地管理法律实施之前，所有村庄事实上都有条件利用土地发展乡镇企业，农户土地承包并不构成乡镇企业的约束条件。
事实上，极少数村庄乡镇企业壮大与村庄领导人的胆识有密切关系，其后续发展与传統集体经济制度并无直接关联。工商类乡镇企业要获得市场竞争力，如其他工商企业一样，必须建立“剩余索取权”归属企业经理人的机制，否则便不可持久。这种机制可以有多种形式，其中包括对企业资源的控制权、使用权，并不一定是名义上的所有权。从我国明星村庄的企业分配关系看，工人的工资水平并没有超过社会平均水平，这说明企业的剩余索取权并没有归于所谓村庄集体经济组织成员。村庄社员一般有较好的住房水平，但因为村庄住房建设不适用商品房管理政策，其成本并不是很高。这些乡镇企业的实际控制者倾向于用企业的积累不断扩大投资，将企业做大，形成更加稳固的经理人地位，成为企业剩余索取权的实际掌握者。明星村的政府人脉以及税收、融资环境一般好于其他企业，这也是企业得以稳定发展的重要条件。即使如此，明星村的资产积累到一定程度以后，大都会出现与产权量化有关的激励问题，于是，选择某种形式的股份制改革，将乡镇企业转变为现代企业，会成为一般趋势。在满足村民利益诉求的情况下，真正的股份制所内含的股权交易，因为信息不对称，也会对经理人阶层更为有利。这个过程在不同明星村之间会有形式的差异，时间快慢也会不同，但基本逻辑不会有差异。
一个社会当然需要集体产权，即需要法理上讲的“社区共同共有产权”，但这种产权制度更适用于社区公共品的配置，在竞争性领域还是需要能够量化到家庭或个人的产权，农业生产的农户承包制度正是在这个领域显示了自己的生命力。
批评声之二：拿人民公社时期特定条件下的粮食高产案例，证明农户承包制本来不必推行。
我曾听到有人讲过人民公社时期粮食亩产很高的情况。他们讲的是自己家乡的情况，而不是人民公社时期“亩产万斤粮”的吹牛放卫星，所以相当可信。他们还认为，要是人民公社时期能够随便买到化肥、农药，粮食会普遍高产，农户承包制就没必要推行。这个说法貌似有理，其实是皮相之论。亩产量高低不等于经济效率高低。40年前70%的劳动力务农，现在真正的农业从业者占比不到20%，产出的农产品价值是40年前的七八倍之上（按价格指数调整后），远超过粮食单产的增加。农业全要素生产率的提高才是农业经济效率提高的主要因素。此其一。其二，40年前的化肥农药价格高，且购买受限；现在它们变成了很普通的农业生产资料，这与农户承包制改革有关。农户土地承包制改革释放了大量廉价劳动力，使我国社会分工得以深化，农资生产部门才得以提高生产效率，农资才变得相对低廉。所以，不是有了化肥就不需要农户承包制，而是没有农户承包制也就不会有化肥可用。第三，人民公社时期若不是类似山西大寨村这种特殊地方，极少数没有得到特殊关照的粮食高产村的存在，不具有一般性。生产队的规模要足够小，最好是同姓家族构成一个生产队，辈分不出五代，队长由家族德高望重者充任，且生产地域集中，技术规范决定了对劳动的监督成本比较低（例如稻田的包工作业），亩产确实会比较高。这其实已经是接近农户承包制的做法，是基层村庄的一种制度改良，有值得赞许之处。但即使这些地方，这种作业方式还是比不过农户自留地的产出效率。
批评声之三：认为农户承包制妨碍农业规模化经营，必须通过重建集体经营制度实现农业规模化经营。
这个道理讲不通。在农户土地承包制度之下，我国农业规模化经营已经获得长足发展。据中国社会科学院农村发展研究所曾俊霞等人的研究，截至2017年底，同期中国家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体超过300万家，新型职业农民超过1500万人。分散的土地承包农户可以与经营大户订立协议，实现土地流转，促成耕地规模化经营。
但是，的确要看到，在我国现有农村社会经济状况下，分散的农地承包户与经营大户进行租地流转谈判有一些难处，而由村委会居间土地流转，则有很多方便或利益。（1）我国农村村民委员会代行集体经济组织权力，拥有土地发包权，村委会还同时拥有村庄公共事务管理权。经营大户在实际经营中不免要与村委会打交道，当村委会干部愿意充当土地流转中间人时，经营大户愿意成全。（2）我国大部分村庄的实际耕地面积大于农户耕地承包数，同时连片流转土地还可以增加有效耕作面积，这其中的利益增益往往在5%以上。这个利益无论哪一方面都愿意变现与分享。（3）更为重要的是，经营大户与分散的耕地承包户之间谈判签约及协议维护成本比较高，影响经营大户建立稳定预期，影响其投资效益。农户方面对长期出租土地也心存疑虑。（4）从农村土地制度看，主要体现为土地发包权的集体所有权与农户土地承包权相比，前者是一種更为稳定的权利，经营大户当然倾向于与集体经济组织管理者建立契约关系，以稳定自己的经营活动。
鉴于上述原因，近年通过村委会居间来流转土地、发展农业规模经营的情形越来越普遍，有的地方政府甚至以政府红头文件来支持这种做法。实践中的具体做法会有不同，所用方法的政策称号也有差别，如“反租倒包”“大托管”“股份制改革”“壮大集体经济”以及“农村第二次土改”等，但它们的共同特点是村民委员会利用体制优势介入土地流转，并获得了一定的利益索取与支配权。因这种做法所使用的政策称号解释与我国主流话语相当契合，以致该操作有起于青蘋而眴焕灿烂之势。
但从长期趋势看，这种做法的意义大可怀疑。
首先，这种做法谈不上是对农户承包制度的否定，更谈不上是恢复传统集体经济制度。真正耕作土地的是农业经营大户，村委会只是发挥了土地流转中介、地租支付中介以及一部分收益分享的作用。
其次，村委会在这种经济关系中承担了一定风险。如果农产品价格波动引起地租支付困难，村委会也将难以向农户交待，会造成村庄内部关系的紧张。一些地方已经出现这种情形。
最后，这种做法实际上固化了现存农村经济关系的某种缺陷，不利于深化改革，也不利于发展高效农业规模化经营。规模化经营进一步发展以后，广大拥有土地承包权的农户会完全脱离农业，变成众多“小地主”，依附于村庄组织这个“大地主”，农业经营大户所交地租要在二者之间分享。我国农业经营的地租率水平要显著高于农业发达国家的平均水平，已经构成农业规模化经营大户的最大成本项。这种农业经济关系之下，承包户、村集体以及经营大户都没有积极性投资整理土地，而此种投资对于提高我国农业竞争力有重大意义。我国丘陵地带及浅山区的大量土地撂荒均与土地整理投资不足有关，进一步与土地关系的缺陷有关。农户土地承包制本来内含了解决这个问题的可能性，而目前集体经济组织介入土地流转后给解决这一问题增加了困难。本人注意到也有集体经济组织尝试解决这一难题，例如广东清远、安徽淮南就做了这种尝试。但这种尝试要求村庄干部及农业主管部门干部有一种愿意做出巨大付出的情怀，容易因人废事，实际运作难度很大。而另辟蹊径，在农户承包制基础上创造一种更有活力的土地流转机制，则可能有利于解决这一问题。
批评声之四：怀疑中央倡导的关于落实农户承包制的“增人不增地，减人不减地”这一具体政策，主张不断按照人口变化调整土地承包关系。
这一意见把农村耕地当成了一种公共品，如果付诸实施，将会使中国农业现代化前景毁于一旦。农业用地是竞争性的经济资源，不能长期搞平均主义分配。只有村庄公共设施用地才可以体现共同拥有、共同享用的利益平均分配机制。家庭人口是变化的，若根据这个变化不断调整土地使用分配，会有一系列问题发生。首先，在人口自由流动的前提下，有村庄“社员”身份的家庭的人口增减信息不易精确掌握，人口登记部门无法满足村庄调地引起的信息需求。难道只有看得见的长期留居村庄的家庭的新增人口才能获得承包地？这不是以土地来限制农户自由流动么？其次，“外嫁女”及其子女的权利怎么保障？如果“外嫁女”与村庄男丁被一视同仁，又会引起一系列纷纷扰扰的问题，有办法统筹解决么？第三，如果“社员”身份可以继承，并不断给后世人口匹配土地承包权，在总人口增加的背景下，土地承包权的细碎化问题怎么解决？如果为了避免这个难题，允许村委会不断调整“社员”身份的认定，村委会的权力依据是什么？诸多问题，不一而足。土地无期限地绝对平均分配的浪漫构想所引起的根本问题，是把经济问题政治化，把全国几十万个集体经济组织变成纠缠于无休止权利界定的小型政治化团体。这与经济发展对产权稳定的要求，完全背道而驰。
有朋友以土地是农户的社会保障为理由，支持废除增人不增地、减人不减地政策，同样没有道理。随着城市化的推进与农业技术进步加速，农业地租率成下降趋势，估计户均10亩地的地租额会收敛到每年2000元左右，农业人口每年平均收入约400元。按将来城乡养老保障收益实现平等目标计算，这点收入占养老收入的比重到不了5%。仅仅把这点收入作为农民的养老保障，难道不是歧视农民么？这种浪漫想法暗含了对国家经济前景的一个悲观预估，以为从农村转移到城市的人口会最终在城市站不住脚，要返回农村重过小农户生活。这与我们为之奋斗的发展目标，已经南辕北辙了。如果我们真要把土地租金看成国家经济的一个很大权重的利益，国民经济还真是无乐观前景可言！
看待农业农村问题需要一种大局观。那种类似约200多年前法国重农主义的意识已经落伍，应该抛弃。土地之于农业、之于吃饭是必需的，但土地作为生产要素用于价值创造在各行业的作用与其他要素有共性。我们在任何方面的价值获取，都可以成为交换农产品的手段，完全不必要让每个家庭拥有一块农地而保障吃饭无虞。推进国民经济的市场化与城市化，使同类劳动要素的报酬均等化，让劳动者在国家城乡统一的社会保障制度之下，以其从业时期收入缴纳“社会保障税”，作为自己养老的主要基金来源，同时辅以国家对低收入人群的帮助，才是更可靠的社会保障制度。
三、沿市场化方向深化农村改革
农村改革要满足产业增效、权利平等与社会稳定三方面发展要求。农户土地承包制的建立使这三方面得到很大改善。但是，农户土地承包制已经存在40余年，而我国经济总量及经济结构已经发生了很大变化，现有农户土地承包制如不顺应这种变化做出调整，我国社会经济发展会面临不少难题。改革是一个很大的系统性工程，需要集思广益，提出稳妥的改革方案。这里仅据个人调研思考，围绕三个发展目标，分别提出若干深化改革要点。
（一）关于促进农业产业增效
通过土地承包制度改革，逐步解除专业农户的高地租成本制約。以建立“土地承包权流转安全阀”制度为条件，尝试推进农户土地承包权的开放性流转，允许农业规模化经营户购买土地承包权，以减少他们的地租支出，激励其农业投资热情，提升我国农业竞争力。“土地承包权流转安全阀”制度参照银行准备金制度设计，在较长的改革过渡期里创造一个“土地集体储备”，不将这部分土地的承包权流转给规模经营农场主，允许土地承包权流转户反悔，在一定条件下满足他们赎回土地承包权的要求，并从“土地集体储备”中划拨给他们土地，终止原来的承包权流转关系。这样做有利于保护农户权益。
加快落实国家关于农村集体经济组织与村民委员会分离的改革意见，解决村级组织“政社不分”的历史遗留问题。尝试由农民专业合作社承接集体经济组织职能。
大力发展具有小城市功能的乡村市镇，按国家要求将市镇建设为农民与农业服务中心，将农业产业链更多环节下沉到市镇，提高农业产业链整体效率。国家支持农民专业合作社成为农业产业链主要环节的经营者。
（二）关于缩小城乡收入与公共服务差距
通过农户专业合作社跨行政区发展，将合作社做大做强，最终使合作社发展为“垄断竞争型”市场类型，全面进入农业产业链大部分环节，给专业农户在合作社稳定兼业、增加收入创造条件。未来即使是专业农户，其收入也会主要来自非农场兼业收入。
通过市镇均衡布局，使市镇的辐射区域保持在100-300平方公里之间，使分散居住的农户能够在半小时车程内抵达市镇，改善农户的乡村公共服务可及性条件。为此，要在县（市）域范围里支持农村建设用地增减挂钩，保障市镇建成区总人口超过2万人规模所需要的建设用地供应。
进一步完善已具雏形的城乡一体化的社会保障制度，特别在医疗保障及最低生活保障制度方面实行城乡统一的的具体操作办法。
（三）关于建立乡村社会内生稳定机制
坚持土地承包关系中增人不增地、减人不减地政策，在解决少数历史遗留问题以后，将这一政策转变为承包关系永久不变政策，使农村土地纠纷尽快适用一般的法律规范，将乡村社会管理机构从纷扰不断的土地产权管理中解放出来，为实现乡村社会法制化管理创造基础。
在城乡人口布局变化的背景下，特别是在乡村非农业人口数量逐步超过农业从业人口数量的情况下，逐步将乡村社会管理中心上移至市镇政府，由市镇政府向少数中心村派出管理机构，形成城乡统一的社会治理机构设置制度及公务员制度。对乡村宅基地管理制度作出适用性调整。
（作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员）
作者：党国英
土地承包制研究论文 篇3：
关于我国农村土地经营制度改革的构想
内容提要现行的农村土地承包制在一定程度上限制了土地的自由流动，不利于实现农业的规模经营和规模效益；不利于农民利益的保护及其积极性的充分发挥；不利于外来资金的注入等，已经阻碍了改革和发展的进程。按照市场经济的运行规律，应当实行土地经营制度的改革，即充分实现土地使用权的市场化流转，促进形成规模化经营。这一目标的实现要求配套的制度安排：在法律上明确保障农民土地使用权自主支配；提高城市化水平，为离开土地的农民提供广阔的就业空间；彻底改革户籍管理制度，实行城乡人口统一管理；实行积极的扶持政策，鼓励农民进入第二、第三产业；建立健全农村社会保障体系，提高农村社会保障水平；建立实施农业领域的经营准入制度，提高稀缺资源的利用率；建立健全农村土地使用权市场，使土地使用权以“资本”形态运作。
关 键 词土地经营制度弊端土地使用权市场化制度安排
作者１董亚珍，浙江财经学院研究员。（杭州：３１００１２）２刘铮，上海大学社会科学学院教授、副院长。（上海：２００４４４）
现行农村土地经营制度的弊端
１９７８年党的十一届三中全会以后，农村实行了家庭联产承包责任制，集体通过与农户签订土地承包经营合同，将土地经营权交给农户，从此结束了人民公社时期的体制。１９９７年以后，农村进一步落实了“３０年不变”的土地延包政策。农村土地联产承包经营方式，彻底结束了我国农产品长期短缺的历史，在我国农业发展史上创下了举世瞩目的奇迹。但是，随着市场经济体制的逐步确立和完善，现行的农村土地经营制度已暴露出了许多弊端。
首先，农村土地所有权主体不明确。现行法律规定了农用土地为农民集体所有，如《土地管理法》规定：农民集体所有的土地是属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业经济组织或者村民委员会经营管理。但是，在现实的经济生活中，由于受传统计划体制下“三级所有，队为基础”政策的深刻影响以及法律、法规本身不清晰的界定，使得集体经济组织的概念不够明确：规定是农业生产合作社，却是由原来的生产队或是原来的生产大队（即现在的村）来行使在事实上并不存在的法人所有权，而且合作社也不具有独立的法人资格。这样一来，就使得土地产权主体很不明确，因此，土地所有权及其它权能也就无法有效地得到行使，由此造成了现实生活中少数村干部把持农村土地大权，利用法律上对农村土地权属界定不清的缝隙，打着“开放搞活”的幌子，圈地卖地、侵害农民利益的现象时有发生。比如新闻媒体披露的北京郊区某村的“集体土地”由村干部背着农民卖掉，３２０万元巨款被村干部私分、挥霍一空；河南省某地，村干部任意占用土地，把好端端的一块土地撂荒数年，待机出售。根据有关资料显示，在１９８７年至２００２年间的“圈地热”时期，由于对农民手中的土地采取“低价征，高价售”的办法，剥夺的农民的土地收益高达２万亿元。［１］
其次，不利于实现农业的规模经营和规模效益。在农业现代化的过程中，土地集中是客观的、必然的规律。而且，也只有大农业才能彻底改变“几亿农民搞饭吃”的落后面貌，集约化的生产经营是农业的基本出路。党的十五届三中全会后，中央和各级政府确立了农村土地承包权限和使用权流转的相关政策，使土地流动具有了合法性。但是，由于土地使用权还没有被赋予完全的商品性质，还不能够完全由市场来实现最优配置。
第三，不利于提高土地的利用率、产出率及经济效益。我国耕地资源稀缺，人口众多，人均耕地数量少，每个农户的承包地被分在东一块、西一块的多个地方。农户小规模的分散经营，不利于节约用地，也不利于提高产出。据有关部门的调查统计，全国农户平均经营土地只有半公顷，分为８－９块［２］。不仅如此，土地规模还有继续缩小的可能。从全国人口总体增长的趋势上看，到２０３０年人口总量将达到峰值，农村人口相应地也会增加，农村土地第二轮承包３０年到期后，如果还像现在这样平均分配，显然土地必将更加细碎。土地分散、规模细小，不利于机械化作业，同时也不符合精细农业对品种、质量的要求，无法参与激烈的市场竞争。
第四，不利于外来资金的注入。在现代经济运行中，资本起着十分重要的作用。农村经济的大力发展，需要大量的资金注入。在现有的土地制度下，农村土地使用权不是市场化配置，对于农户土地使用权存在多头干预，再加上现有的生产经营规模过小，这些都成为国内外企业或个人向农业投资的障碍性因素。
农村土地经营制度改革的构想
实行农村土地规模化经营，是现代市场经济的客观要求。根据目前我国农村土地规模小、分散经营的状况，应该在稳定农民土地使用权承包的基础上，在法律上充分保障农民对土地使用权的自主支配，实现土地使用权的市场化流转，形成规模化经营。
根据我国的国情，笔者认为实现农村土地规模化经营的主要途径，应该主要考虑如下三种：１． 租赁。即农民在自愿的前提下，可以将土地使用权租赁给经营者，由经营者集中起来经营，扩大土地的规模效益。２． 入股。即将股份制机制引入农业生产，把土地使用权作为股份联合经营。入股者可以参与经营，也可以只享受股份分红。３． 在经济发达、条件具备（农民离土现象比较普遍等）的地区，可以通过国家征用（更多地是采取区县政府主持的征用）的方式，改变土地的所有权属性（即从集体所有改变为国家所有），然后，采用市场化运作的土地批租方式，成立民营、也可以是合资的农业生产经营公司去经营批租所得的土地。
在采用第三种农村土地规模化途径时，其具体操作过程中可以：第一，以土地换就业。在征用土地上成立的农业或工业企业中，被征地农民拥有工作权利，在企业中劳动，赚取薪酬，使未来的生活拥有稳定的保证，并随着企业的发展而不断提高生活水平。第二，以土地换保障。被征用了土地并失去劳动能力的老年人，依据所征土地享有应得的养老保险（保险金额标准可以参照周边城镇的相应标准执行，也可以根据本地实际自行确定，但应以不低于当地城镇的最低生活保障线为原则）。政府征地过程中的征地款，可以用缴纳社会保险金的形式，为失地农民一次性缴足养老保险。第三，以土地换股权。被征用土地的农民，可以按照征地的数量计入新建企业的股份，使农民在拥有了稳定的就业渠道的同时，还能获得一份股金收入，增加收益份额。在新的土地经营模式的基础上，土地使用权的自主支配能够得到有效的实现（这种土地征用形式在上海郊区马陆镇、顾村镇已经实践，农民利益得到了有效的保护）。
相关对策
农村土地经营制度的创新，通过优化配置农村土地资源，实现农业规模化、科学化、现代化经营，需要制定、实施相关的宏观配套政策。
一、在法律上明确保障农民土地使用权自主支配
农民对土地使用权的自主支配应该在法律上得到确认。２００５年３月１４日，温家宝总理在十届全国人大三次会议举行的记者招待会上答记者问时指出：“农民对土地的生产经营权将长期保持不变，也就是永远不变。”应该把这句话写进法规中去。因为，市场经济就是法律经济，农民的利益只有在法规的条文中得到明确，才能不受侵害。同时，相关的法规条文应该具体化、明细化，否则难免因界定不清导致实践中的混乱。比如，《中华人民共和国宪法修正案》规定：“国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但相关的法律法规对所谓的“公共利益”并没有作明确的界定，这样就难以避免各地政府以搞“公共利益”为名，乱征、乱占土地。
二、提高城市化水平，为离开土地的农民提供广阔的就业空间
实现农村土地规模化经营也是农民向非农产业、向市民转化的过程，即城市化的过程。经过建国以来半个多世纪，尤其是近年来的发展，我国城市化建设取得了很大的成就，但目前城市化水平仍然很低。当今经济发达国家城市化水平已经达到７０％左右，发展中国家大约为４２％，全球平均接近５０％，我国到２０００年底约为３６％［３］。我国提出的全面建设小康社会的目标，要求我们在现阶段加快城市化进程，走大、中、小城市共同发展的城市化道路，为农村人口转为城市人口提供必要的物质基础，否则，必然会拖现代化的后腿。中国科学院可持续发展战略研究组研究成果表明：２１世纪我国推进现代化的任务，一方面整体上仍需努力提高工业产值占ＧＤＰ的份额，另一方面还必须加速城市化率的增长，２０５０年之前要将城市人口和农村人口比例从现在的３■７倒转为７■３。由此可见，新世纪国家的主要任务之一就是提高我国城市化水平，各项政策措施的制定、落实，都必须符合国家的这一战略大计。
三、彻底改革户籍管理制度，实行城乡人口统一管理
现行的户籍制度是特殊历史时期的产物。新中国成立之初，为了在很短的时间内迅速建成社会主义的国家工业化体系，形成强大的国民经济实力，我国政府在严重缺乏资本原始积累的条件下，不得不采取以牺牲农业为代价的重工业优先发展的“非均衡发展战略”。而为了保证这一战略的顺利实施，１９５３年７月，中央政务院发布了《关于制止农民盲目流入城市的紧急通知》，１９５８年１月，国家又出台了《中国人民共和国户籍管理条例》。之后，在城乡之间树起了一道藩篱，这也正是至今难以解决的“三农”问题的制度障碍。随着我国经济制度改革和市场经济体系的逐步确立，特别是农民大量入城务工，户籍管理制度改革也在悄然进行。１９９８年７月２２日，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。进入２０００年以后，全国部分地区的户籍管理制度改革稍有突破，如取消人口控制办公室、不再收取城市增容费等，但是其中的很多规定仍然带有明显的歧视［４］。要实现农村土地使用权市场化，让大多数农民离开土地，必须彻底消除户籍制度障碍，实行城乡人口的全社会统一管理，为农民转变为市民提供制度支持。
四、实行积极的扶持政策，鼓励农民进入第二、第三产业
在国家城镇失业率较高，当前还没有足够的资金安置农村人口进城就业的同时，解决离开土地农民的再就业，很大程度上要依赖于农民自己。为此，在农民创办非农产业的过程中，国家应制定实施相关优惠政策，鼓励和支持农民自主创业，利用自由资金创办私营企业进入第二、第三产业。当前应该制定实施的政策主要包括：一是贷款优惠。即允许农民用土地使用权做抵押，银行予以低息贷款（对到期拒绝还款者，银行有权将其土地使用权拍卖）。二是简化审批程序，减少农民的费用支出。三是对农民开办的小型企业，实行相应的减免税。通过一系列扶植政策，促进农民自主择业，完成由农民向市民的转变。
五、建立健全农村社会保障体系，提高农村社会保障水平
近年来，广大农村人口被排斥在社会保障体系之外的政策和状况有所松动，但大多农民仍然游离于社会保障网络之外，农村社会保障始终处于我国社会保障体系的边缘，存在着层次低下、保障标准不够科学等缺陷，从而导致稀缺的农地资源不得不承担起较为沉重的诸如养老、失业等社会福利保障功能。按照托达罗模型的原理，农民是否离开土地，取决于城乡之间的利益比较和收益预期。在城市的预期收益不够稳定、比较利益不具有绝对优势的前提下，农民不会轻易放弃自己视为命根子的土地带来的收益。农民在非农领域就业还不够稳定、社会保障制度不够健全的现阶段，对土地的依赖性显而易见，这种情况下，实现农村土地使用权的市场化是极为困难的。因此，加快农村社会保障体系建设，是加快农村土地使用权市场化的一项必要的制度安排（最近在开始实行试点的地区执行计划生育政策的农户，每年可以享受６００元养老保险的政策，已经让部分农民看到了农村社会保障的曙光）。
六、建立实施农业领域的经营准入制度
现代农业是科学化的精准农业，从播种、施肥、灌溉直到收割等一系列环节，都必须运用高技术手段才能完成，农产品质量已在人工技术可控范围内。西方发达国家很早就已经实行了农业“绿色证书”制度，即不是农业专业学校毕业或没有经过专业培训并获得资格证书者，不能从事农业生产经营活动。我们国家的农业生产还远未达到这样的标准，不仅生产过程中播种、施肥、灌溉等环节浪费现象普遍且严重，农产品的质量也很难保证，无法满足专业加工的要求，在国际市场上缺乏竞争力。无庸质疑，当今世界的农业竞争就是科技含量极高的精准农业竞争，要求从事农业的生产经营者不但有文化，还必须掌握现代科技知识。加入ＷＴＯ要求我们按照国际规则从事生产和经营活动。依照精准农业的要求，应加强对农民进行技术培训，对结业者发给证书，逐步将农民的职业技术培训纳入国家正规的职业培训体系，使颁发的证书具有权威性。在这一基础上，逐步建立严格的农业生产领域准入制度，通过多种培训，不断提高从事农业生产的经营者的科技水平，提高土地这一稀缺资源的利用率。
七、建立健全农村土地使用权市场，使土地使用权以“资本”形态运作
目前，农村土地使用权市场尚处于空白。土地使用权的市场化，迫切要求建立与不断完善土地使用权市场，为土地使用权的有效配置提供合理的交易场所。可以参照金融市场的运营模式，通过土地使用权的股份经营方式，将土地使用权货币化，从而促进土地使用权的有效流转，并增加土地使用权流转的可操作性。当农村土地使用权通过市场实现最佳配置，土地作为稀缺资源应有的经济价值就能最大化得以实现。
参考文献：
［１］２００３年耕地与农民的权益问题备忘录． ｈｔｔｐ：／ ／ ｎｅｗｓ． ａｗｅｂ． ｃｏｍ． ｃｎ
［２］张红宇、陈良彪． 中国农村土地制度建设． 北京：人民出版社，１９９５：１８９
［３］国家统计局． ２００１中国发展报告——中国的“九五”． 中国统计出版社，２００１：３２５
［４］蔡昉主编． 中国人口与劳动问题报告． 社会科学文献出版社，２００３：１１６
作者：董亚珍 刘 铮