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教育督导研究论文 篇1：
系统论视角下新时代职业教育督导队伍建设研究
[摘要]职业教育督导作为提升职业教育质量发展的重要途径，也是促进职业教育治理现代化的重要手段。随着新时代我国经济的高速发展，深化职业教育体制改革政策的出台，厘清职业教育督导在新时代的发展内涵尤为重要。职业教育督导是衡量职业教育高质量发展水平的有效指标，职业教育督导队伍直接影响职业教育质量提升。当前职业教育督导队伍建设尚处于探索阶段，面临队伍建设与培训制度不完善、人员结构分布不合理以及考核评价制度缺乏等问题。为促进职业教育督导队伍的可持续发展，充分发挥其在改善职业教育质量过程中的作用，需要更新理念，即以系统理论为视角，探寻职业教育督导队伍在新时代发展的必要性，加强职业教育督导制度建设，建立职业教育督导人员选拔标准体系，创新职业教育督导队伍培训机制，建立职业教育督导队伍考核评价制度。
[关键词]系统论视角;新时代;职业教育督导队伍
[作者简介]古翠凤（1972- ），女，广西柳州人，广西师范大学教育学部，教授;刘雅婷（1996- ），女，湖南衡阳人，广西师范大学教育学部在读硕士。（广西 桂林 541004）
[基金项目]本文系国家社会科学基金2014年教育学一般课题“企业参与高校职业教育转型机制研究”的阶段性研究成果。（项目编号：BJA140060）
职业教育督导属于教育督导建设的子系统，是集“决策—执行—监督”为一体的教育行政管理体系的重要组成部分，是构建中国特色职业教育管理制度、现代职业教育治理制度和职业教育质量标准体系的重要途径。因此，教育督导行政部门应牢牢把握住时代契机，加强职业教育督导在推动职业教育深化改革、提升教育教学质量和解决职业教育发展困境等方面的能动性，促进职业教育的人才培养向高质量、高素质、高技能转变。2014年国务院教育督导委员会办公室出台《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》指出，深化教育督导制度改革，需要加强教育督导队伍建设。《国家职业教育改革实施方案》明确提出，职业教育的综合性特征要求建立一支专业的职业教育督导队伍，以完善职业教育督导评估制度为最终目的，促进政府、企业以及职业院校三者之间的有机整合，发挥“1+1>2”的协同作用。基于系统论视角，新时代职业教育督导队伍以建设目标、队伍结构、培训机制与考核评定制度为四个主要素，形成一个循环闭合型有机整体。
一、新时代加强职业教育督导队伍建设的必要性
（一）契合教育信息化时代发展的需求
2019年5月举办的以“规划人工智能时代的教育：引领与跨越”为主题的国际人工智能与教育大会，强调在提升教育质量的过程中，需要注重运用教育技术以提高教育管理效率。目前教育督导队伍建设稍微滞后，要及时抓住人工智能在教育发展中的契机，合理配置每支教育督导队伍的培训课程，处理好每项评估与监督的任务，使教育督导队伍建设更具明确性、目的性以及可比性，促成建设过程中的管理数据化、透明化。因此，建设一支专业的教育督导队伍是教育信息化时代发展的必要路径之一。
（二）新时代职业教育发展的需要
2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、2012年印發的《教育督导条例》相继提出搭建教育管理服务平台，并“进一步对教育督导制度做出了‘依法治教’的顶层设计和制度化安排”①，督促素质教育的公平化、科学化、质量化发展。职业教育督导也是推动职业教育发展的重要手段。继2014年发布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出要“强调督导评估”后，2015年国务院教育督导委员会办公室组织开展落实2014年会议精神的专项督导工作，并积极尝试职业教育的督导工作。2019年颁布的《国家职业教育改革实施方案》也强调建立完整的职业教育管理系统，发展专业的职业教育督导队伍。可见，要建立由教育决策、教育执行、教育监督三大要素构成的现代职业教育督导管理系统，发挥教育督导的整体功能，从而推动我国职业教育又快又好发展。
（三）新时代教育督导队伍建设的内在需求
新时代市场经济结构的快速转型，要求提升高职院校办学质量和教师专业水平、分化职业教育专业以及转变职业教育督导职能，加快高质量技术型人才的培养步伐，对职业教育督导人员也提出了更高水准、更高水平、更加专业的要求。目前，“全国共有专（兼）职督导人员已有46245人，其中专职督导人员19984人（含专职督学9033人），兼职督学26261人（含教育部聘请的总督学顾问、国家督学及各级督导机构从民主党派、无党派人士中聘请的特约教育督导员5116人）”②。从教育部的统计数据来看，我国教育督导人员的素质、数量以及培训质量有所提升。但是，由于教育现代化发展水平较快，教育督导人员的专业培训适应性弱，导致督导队伍的整体专业程度不高。为此，要打破之前依靠经验进行职业教育督导的局面，建立一支具有较强理论基础和政策基础的职业教育督导人员队伍，以此来提高办学效率，带动我国高等职业教育的优质发展，满足职业教育改革和发展的需要。
二、职业教育督导队伍建设系统的内涵
根据贝塔朗菲提出的系统论观点，社会是由大大小小的系统组成，而每个系统都由有机联系的要素组成，并在各要素之间相互作用、相互联系下产生具有新质或特定功能的综合体。其中，新综合体系统的动态平衡性与环境适应性、层次性与目的性以及整体性与相关性，使其在“信息输入—控制—信息输出”环节不断调整从而达到预期目标，见图1。
根据以上信息，如果将职业教育督导队伍建设看成一个由建设目标、队伍结构、培训机制、考核评定制度四个主要要素构成的有机整体，深化职业教育督导改革的实质就是实现四要素之间的相互作用并产生激励合力。建设目标的设置是整个督导队伍建设的起点即输入环节。根据职业教育发展需求，建设职业教育督导队伍的目标主要以提升职业教育教学质量为核心，促进职业教育可持续发展。队伍结构和培训机制的构建是职业教育督导队伍管理的中心环节即控制环节，通过对督导人员的选拔，优化队伍结构层次，使督导质量朝着更加专业化的水平发展;而职前、职中与职后的“多元化”培训可以不断促进队伍建设朝着预期目标靠近。考核评价制度的建设能够直接体现督导队伍建设的状况即输出环节，及时对督导过程中出现的问题进行修正并给予奖惩。职业教育督导队伍建设充分运用建设目标、队伍结构、培训机制以及考核评价制度四个要素的积极互动，构成密不可分的整体，从而实现内涵式发展。
2011年国务院教育督导委员会办公室发布《中等职业教育督导评估办法》，提出“督导人员在职业教育督导过程中的评估标准和指标体系”。2019年国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，就加强职业教育办学质量督导评价工作提出了要求。要深入实施“职业技能等级证书抽查”、完善“督导奖惩制度”、开展“第三方机构评估”，健全教育督导队伍的发挥，鼓励多元主体参与督导队伍建设中，推动职业教育质量发展。从以上政策可见，职业教育督导的建设已经引起国家和职业学校的重视，有效保障了职业教育政策的落实和职业学校的规范办学。
三、系统论视角下职业教育督导队伍建设的困境
（一）队伍建设缺乏制度保障
职业教育的全局性、综合性与专业性特征决定了职业教育督导队伍管理的特殊性。建设目标作为职业教育督导队伍建设工作的“起点”，需保障“以提升职业教育教学质量为核心，促进职业教育高质量发展”目标的落实，必须依赖于有效的督学保障制度建设。由于我国的职业教育督导工作起步较晚，法律法规中关于落实建设目标的措施还不够具体，保障力度层次较低，使得督导人员无法持续、充分地发挥职能。具体表现在：一是督学职能的实践性较低。我国目前尚未形成保障职业教育督导人员职能发挥的法律，缺少系统的问责机制，使职业教育督导队伍在建设过程中无法持续发挥职能。二是对督学任职条件的规定不够充分，督导专业知识定位模糊。调查显示，大部分地区为满足当地职业督导队伍需求，节约聘用资源与时间成本，直接以教学经验为参考标准，聘请一些非教育督导人员参加督学过程，导致督学效果欠佳，缺乏有效性与专业性。三是职业教育督导资格证获取程序模糊，未做出详细的指导说明。由于职业教育督导是一项复杂性工程，牵扯多方利益主体的评估，如对校企合作办学、集团化办学以及行业学院等的评估，不仅需要对学校的教育教学过程展开评估，还需要对企业、行业等参与职业教育的过程进行评估与指导，这就要求规范职业教育督导资格证书的获取程序。但现实情况是，为节省资格证书审核程序的时间成本，地方政府直接简化程序，以社会公开推选或自荐形式产生督学，导致督导队伍中来自企业的管理层人员缺乏教育学科背景、来自学校的管理层人员缺乏实践背景等，直接影响了职业教育督导队伍建设目标的实现。
（二）督导人员结构不够科学合理
目前，我国四级（国家、省、地、县）督导机构网络逐步建立，全国31个省市自治区也全部建立了人民政府教育督导团（室），“98.5%的地（市）级建立了教育督导机构，其中91.1%是人民政府教育督导机构”③，可见我国的督导制度以及督导队伍建设日趋完善，并且发展壮大，见下页图2④。
新时代经济结构转型步入深水区，新的社会发展形势对职业教育提出更高要求。当前国家以及政府的相关督导建设政策大部分集中在基础教育与中等教育阶段，职业教育督导领域的政策引导极为弱化，导致职业教育督导制度缺乏系统性、选拔标准不统一，督导队伍建设面临年龄结构老龄化、专业程度偏低等问题。
1.教育督导队伍的年龄结构整体偏大。受传统观念的影响，部分一线城市和三、四线城市的教育主管部门大力建设督导队伍的意识不够强烈，不能全面认识到督导工作的专业性，把教育督导机构作为调配老干部退休的安置调节机构，临时组成教育督导队伍，导致督导工作面临行政化、老龄化以及领导机制不稳定的局面。2015年重庆市出台的《重庆市教育督导条例》显示，50岁以上的督学占整个督学队伍的比例达80%。可见，目前的教育督导队伍存在共性问题，即年龄结构偏老化、人员来源途径单一。年龄较大的督学除了在精神状态及身体状态等方面欠佳外，在接受新事物、处理技术信息等方面也有困难，这些都会影响教育督导队伍的长远发展。
2.兼职督学人员多于专职督学人员。《教育督导条例》规定“兼职督学的任期为3年，可以连续任职，连续任职不得超过3个任期”，这导致教育督导队伍的流动性增大，无法保证督学队伍的稳定性，易造成专业人才流失。当前，教育督导队伍建设以兼职督学为主。相关报道显示，全国12万余名专兼职督学中，“专职督学约1.95万人，兼职督学约10.38万人，兼职督学占了84.2%”⑤。其中，大部分兼職督学同时担任各级各类学校的校长或其他职务，无法抽出完整的时间对督学的专业知识进行系统学习，在一定程度上影响督学工作的专业性与权威性。
3.督导人员的学历水平偏低。目前我国开展“督学”相关专业的本科院校较少，因此，在督导队伍准入资格选拔过程中，优质生源较少。这也反映了国家相关院校对于教育督导专业的认识度不高，没有真正意识到培养优秀的教育督导人才对促进我国职业教育改革与发展的真正意义。
（三）培训机制难以实现可持续发展
根据人力资本理论，完善职业教育督导培训机制是实现职业教育督导队伍价值增值的有效途径。目前，我国督导队伍大部分采取兼职与专职人员相结合的形式，而职业教育的特殊性与综合性又对职业教育督导人员提出了更高要求，为此，需要开展多元化培训以提升督导人员的综合素质和专业能力。由于我国当前针对职业教育督导人员开展的培训不够成熟，未形成健全的培训制度，导致部分地区开展培训的意识不够强烈，职业教育督导队伍的续航能力弱。
1.培训师资短缺，地方师资不够专业。专业的师资团队是培训机制建立的基础，也是保障督导队伍建设效果的前提。一方面，从开展培训师资的数量来看，目前国家组织的督导培训主要是各大学或学术组织举办的长、短期培训班。以国家教育行政学院为例，“至2018年暑期全国省地督学培训班47期，全国县区督学培训班11期，每期名额限定80人，每期开展20天”⑥。我国目前督导人员持续增长，约达13.95万人⑦，培训师资有限，组织的培训班无法满足全国督导人员需求。另一方面，从培训师资的专业性来看，部分地方政府为了节约资金成本，邀请地方退休或在职的教师、行政人员对督导队伍进行培训，无法达到现代督导工作将“督学”与“督政”相结合的要求，缺乏针对性和专业性。特别是职业教育牵涉多方利益主体，如果职业教育督导人员只接受来自经验丰富的行政人员或教师的培训，容易与职业教育其他相关利益主体在职业教育发展中产生分歧，难以体现诉求。
2.培训方式过于单一，缺乏创新性。多元化发展的社会经济，要求职业教育培养多元化发展的人才，其质量把控依赖于多元化的职业教育督导队伍建设。目前对于督导人员的培训受限于传统的制度性壁垒及督导机构尚不完善等因素，方式过于单一，无法将培训资源构建成“网”状资源共享库，导致督导人员的实践能力得不到真正提高。
3.培训内容不够细致、全面。“不够细致”体现为我国教育督导培训没有细分培训内容，如管理督导、安全督导、学科督导等，以综合性内容为主，临时邀请具有教学经验的管理人员（教师）或退休的行政人员来对督导人员进行培训。由于培训内容没有经过细致分工，导致在实践过程中无法及时解决微观层面的问题，督学工作的效率降低。“不够全面”主要体现在培训过程中往往注重对督学人员专业的培训而忽视素质的发展，没有对督导人员进行正确引导，导致督导队伍的整体素质得不到提升，从而影响教育质量。
（四）考核评价制度尚未健全
建立健全职业教育督导考核评价制度是加强职业教育督导队伍建设的重要途径，也是形成教育督导人员激励机制的重要前提。目前，我国还未形成统一的考核评价制度，部分地区对督导人员考核评价制度的建立尚处于探索阶段，导致督导队伍建设得不到及时输出，影响了反馈效果的释放。一方面，尚未明确考核评价的具体内容和方式。督导队伍涵盖了政府工作人员、教育管理人员、教育专业人员、企业管理人员等多元主体，而目前的考核评价制度采取的是统一评定方式，缺少针对不同来源的督导人员的考评细则，容易使多元主体产生分歧，间接影响了督导的反馈效果。另一方面，尚未形成与考核评价制度挂钩的奖惩机制。职业教育督导队伍结构的复杂性，容易使政府和教育督导机构忽视督导人员的多元需求，不能及时根据督导人员的考核评价结果给予相应的奖惩措施，间接打击了督导人员的工作积极性，成为职业教育督导队伍建设管理的“絆脚石”。
四、系统论视角下职业教育督导队伍建设的发展路径
当前，新时代职业教育督导队伍建设过程忽略了建设目标、队伍结构、培训机制以及考核评价制度四要素的系统整体性作用。要发挥系统的“1+1>2”的整体功能，促进新时代职业教育督导队伍现代化建设，除了要不断完善“输入—控制—反馈”系统三环节以外，还要以法律与制度为保障、选拔标准为支撑，通过完善培训机制和考核评价制度来提升职业教育督导队伍的整体水平。具体发展路径见下页图3。
（一）完善新时代职业教育督导队伍建设的相关法律与制度
为保证新时代职业教育督导队伍建设目标的落实，必须完善相关的法律与制度。由于新时代职业教育呈现共生化、多元化以及可持续发展的特征，需要实现多方主体之间参与督导过程的平衡，为此，可参考国外发达国家教育督导制度，为职业教育督导队伍建设提供良好的制度环境。例如，英国政府于2006年颁布了《教育督导法案》，明确规定督学职责，以法令的形式建立统一的教育督导制度;荷兰早在2002年就颁布了《教育督导法》，详细明确了督学职能不受外界干扰。因此，我国应借鉴国外做法，建立健全职业教育督导队伍建设的法律法规，保障建设目标落实到位，确保职业教育督导人员的职责适应时代发展要求。
1.建议制定《中华人民共和国职业教育督导法》和《职业教育督导队伍建设规范》，以立法的形式对我国职业教育督导建设的相关事宜进行明确规定。对职业教育督导的职能界定，督导对象的权责关系，职业教育督导人员在督导过程中的法律义务与责任、任职标准以及奖惩措施的实施标准等方面，都要以法律或法规的形式确定下来，充分保证职业教育督导队伍建设目标的有效性。此外，由于职业教育与市场经济的发展息息相关，国家应每年从政府部门、社会（行业、企业等相关技术组织与高技术专业人员）、职业院校（管理人员与专业教师）中抽取部分专业人员组成职业教育督导资源库，并根据市场经济以及格局变化，对《职业教育督导法》和《职业教育督导队伍建设规范》进行补充和完善，使督导队伍建设与时俱进，更加贴近社会发展需要。
2.制定相对完备的职业教育督导资格认证制度体系。各省市自治区政府部门应在《职业教育督导法》和《职业教育督导队伍建设规范》下构建职业教育督导人员的资格认证体系标准。职业教育督导工作具有复杂性，涉及多方利益主体，这就需要政府部门针对不同主体制定相对一致的资格认证标准，杜绝“一锅乱炖”的认证制度体系，并对目前简化资格认证程序的行为进行有效监督和制约，以提高职业教育督导队伍的权威性、专业性，确保队伍建设质量。
3.各省市自治区应该根据国家法律法规出台符合各自区域特色任职标准的指导性文件。由于职业教育督导与当地经济发展水平息息相关，各地都有自己的区域特色，因此，多元主体的任职标准应在相对统一的标准中进行适当调整，使督导队伍建设在区域职业教育发展中更具权威性和专业性，从而满足当地职业教育的办学需求。
（二）建立新时代职业教育督导人员选拔标准体系
建立符合职业教育特点的督导人员选拔标准体系，是保证职业教育督导队伍质量的关键环节，也是凸显新时代职业教育队伍特色的重要切入点。为优化职业教育督导队伍结构，需要制定科学合理的人员选拔标准体系，以此解决队伍“一大两低”（年龄偏大、专业程度低、学历水平低）的困境从而实现督导队伍建设的可持续发展。
1.严把选拔关口，规范遴选程序。依据相关制度法规，结合国家与区域特色，细化和规范职业教育督导人员的选拔标准，建立社会公开招聘制度，每年进行选拔，督导人员任期不超过五年。也可借鉴西方的相关选拔制度，对不同层次、不同来源的督导人员进行分级选拔。考虑到职业教育的特殊性，需要对督导人员的教育专业知识和专业技能进行类别考核。其中，针对部分来自行业企业的专业技术人才，对其教育专业知识与专业技术的考核应适当调整面试和笔试的评分标准。因此，职业教育督导人员的选拔途径可分为两种：一是选拔高职院校中具有丰富教学经验以及理论基础的教师;二是选拔知名企业、第三方机构中具有熟练职业技能及丰富经验的优秀人才。
作者：古翠凤 刘雅婷
教育督导研究论文 篇2：
《浙江省教育督导条例》实施效果评估研究
摘 要：对浙江省各市、县政府贯彻落实《浙江省教育督导条例》实施效果的评估研究显示，《浙江省教育督导条例》实施取得的成绩有教育督导管理体制改革更加深入、教育督导运行机制得到强化、督学培养和管理全面改善、教育督导结果运用得到重视、教育督导保障机制得到优化，存在的问题为督导机构的建设有待完善、同级督政尚未全面开展、区域第三方专业评估机构建设薄弱、督导结果的运用仍不全面。所以，《浙江省教育督导条例》的实施，还应加强宣传教育，加强教育督导机构建設，加强同级督政，强化督导结果运用，适时开展人大执法检查。
关键词：教育督导;教育评价;《浙江省教育督导条例》
教育督导是教育基本制度之一，是提高教育管理效能、促进教育质量提高的重要措施。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中做出了“加强国家教育督导”的决定，2012年国务院发布《教育督导条例》，教育督导制度由部门管理办法上升为法规，这在我国教育改革历史上具有里程碑式的重要意义和深远影响。《教育督导条例》虽然对教育督导的内容与原则、督学的条件和管理、督导的实施等内容做了较为系统地规定，但是在督导范围、督导周期和具体程序等方面的规定较为原则，特别是在教育督导委员会的设置、教育评估监测等方面尚未做出规定与细化。浙江省作为教育改革发展的探路者、先行地，须落实全国教育大会精神，加强教育督导法治建设，需要对上位法进行补充与细化，需要出台地方教育督导条例。因此，制定《浙江省教育督导条例》（以下简称《条例》）正是为了适应教育督导改革发展的新形势，为浙江省教育督导工作的顺利开展提供法规依据。《条例》于2019年9月1日施行，至今已正式实施一年有余，为深入了解《条例》在全省的实施情况及取得的成效，笔者对浙江省11个设区市、90个县（市、区，下同）的实施情况进行了实名问卷调查及访谈，从教育督导管理、运行、督学队伍培养和管理、督导结果运用及督导保障机制等方面进行了深入研究。
一、研究对象与方法
（一）研究对象
根据《条例》实施调研课题方案，重点选取11个设区市及90个县的政府教育督导机构落实《条例》情况作为研究对象，以《条例》实施一周年的9月作为时间节点。研究对象覆盖到了所有设区市及每个县（市、区），可以充分反映出浙江省《条例》实施的基本情况。
（二）研究方法
研究主要采用调查法。通过对全省各设区市、县教育督导机构发布调查问卷、实地考察、访谈等形式了解全省在实施教育督导条例过程中的需求、困惑、问题，分析得失及原因。调查问卷重点围绕督导委员会组织机构建设、督导运行机制完善、督学的培养与管理、督导结果的运用及督导保障机制建设等22个问题展开。问卷的实施由各市、县教育督导机构实名完成，具有较高可信度。实地考察与访谈由浙江省教育厅督导处在7个设区市召集行政区域内的县、区集中听取汇报并座谈交流的方式进行。在对11个设区市及90个县实名问卷数据统计分析基础上，笔者结合访谈情况，综合与提炼形成分析报告。
二、《条例》实施的主要成果
《条例》固化了浙江省各项推进教育现代化发展的特色措施，完善了督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系，对教育督导的职责、范围、内容、实施、结果运用和督学管理等做出细化规定，进一步提升了教育督导地位，进一步提高了教育督导的权威性。从实际调查情况来看，各级政府以贯彻实施《条例》为契机，切实加强对教育督导工作的领导，强化统筹协调，建立完善教育督导联动工作机制，形成了以教育督导机构为主、多部门齐抓共管的教育督导工作新格局，在推进浙江省教育高质量发展、率先高水平实现教育现代化等方面贡献了教育督导力量。
（一）教育督导管理体制改革更加深入
1.教育督导机构设置逐步完善
《条例》的出台，既是浙江省新时代教育发展的必然选择，也是衡量浙江省教育管理水平的重要标志，对浙江省各级政府在教育督导管理体制、督导运行机制、督学培养和管理机制、教育督导结果运用机制改革及督导保障机制的建立起积极推动作用。区域教育督导委员会既代表政府领导区域教育督导工作，又作为教育督导机构指导本行政区域内的教育督导工作。督导委员会需审议教育督导重大事项，协调解决教育督导中发现的重大问题，是区域教育督导规范化实施的基础。从督导委员会的建设情况可以看出一个行政区域对教育督导工作的重视程度。浙江省11个设区市、90个县，设立教育督导委员会的，分别从立法前的5个、48个增加到立法后的10个、76个，即90%的设区市、84%的县已成立或换届人民政府教育督导委员会，教育督导机构设置正在逐步完善。可以说，《条例》的颁布促进了全省各级政府加强对教育督导工作的领导，推动了教育督导体制机制改革，强化了程序意识，实现了区域教育督导的法制化。
截至2020年9月，浙江省已有5个市、45个县召开了督导委员会会议。有1个设区市与30个县出台了加强教育督导工作深化改革的意见，使督导工作有章可循。各级政府深化教育督导改革已提上议事日程。政府教育督导委员会下设政府教育督导室或督导办，大多设在教育行政部门，约80%的市、56%的县督导机构明确了机构的具体编制数，充实了工作人员。省级督导委员会由政府分管领导兼任委员会主任，全面加强了对教育督导工作的统筹协调。教育相关职能部门如组织部、宣传部等二十多个部门成为委员会成员单位，显著增强了区域教育督导工作的影响力。督导办作为办事机构承担委员会办公室日常工作，执行教育督导委员会决议，组织开展本区域的督政、督学和评估监测工作。
2.教育督导委员会工作规则更加健全
《条例》的制定与实施，对推动浙江省教育治理方式发生深刻转变，建立党委与政府教育决策，下级党委政府、教育相关部门与学校贯彻执行，教育督导机构监督保障的现代教育治理体系，具有十分重要的意义。浙江省人民政府教育督导委员会办公室发布了《浙江省人民政府教育督导委员会工作规程》，各级政府也相应制定了督导委员会工作规则或规程，促进了委员会工作的规范化。规程规定了政府教育督导委员会召开会议及各成员单位参与教育督导工作的次数，明确议事规则，细化工作规范，研究制定本区域教育督导工作的机制，审议区域教育督导的计划和重大事项，明晰各成员单位的教育督导职责。各地统一协调、分工负责、齐抓共管的教育督导工作新格局正在形成。
（二）教育督导运行机制得到强化
1.常态化和专项督政机制开始建立
督政是教育督导的重要职能之一。通过督政督促同级相关部门及下级政府依法履行教育职责，可以确保教育优先发展。同级督政是《条例》的一个创新点。目前，浙江省已有3个设区市、49个县安排了年度同级督政计划。常态化和专项督政机制正在试行，各市、县已逐步建立同级部门及镇街履行教育职责的评价，并明晰了相关部门的教育职责，如义乌市、台州椒江区已发文公布相关部门与镇街的教育职责。浙江省政府教育督导机构已建立市、县政府履行教育职责评价制度，从2019年开始实施。督政工作为政府科学决策服务。各设区市政府依据《条例》的规定，加强了对县级政府履行教育职责的督导评价，督促县级政府及其教育相关部门履行职责，转变职能，积极创造条件解决学校发展中存在的问题，切实保障教育优先发展战略和政策措施全面落实，营造教育事业科学发展的良好环境。
2.强化各级各类教育的督导评估
督学是教育督导的另一大职能。通过督学督促学校全面贯彻党的教育方针，依法依规办学，全面实施素质教育，有助于切实提高教育质量。《条例》发布以来，全省各级教育督导机构强化督学职能，督促、指导中小学深化课程改革，保障教育法律法规的有效施行，调整与规范中小学办学行为，提升学校的自我发展能力与教育教学质量。各级教育督导机构根据相关法律法规，制定和完善了不同层次发展水平的学校督导评估指標体系，建构主义范式评估正在逐步推开，如目前全省各市、县普遍实施学校发展性评价，正是践行了这种促进学校发展的现代教育评估理念。同时，浙江省教育督导评估更关注教育公平与现代性，如开始实施义务教育优质均衡督导评估、浙江省现代化学校评估。有的地区开始探索评估新范式，如绍兴市、杭州拱墅区等已实施区域现代化学校评价。此外，各级督导机构以问题为导向，有针对性地开展义务教育教师工资、学前规范办园、减负、公民同招等热点难点问题和重点工作专项督导，回应社会关切。督学的结果能够引导社会、家长用正确的标准评价学校的办学水平，关心和支持学校工作，形成实施素质教育的良好社会环境。
3.采购第三方专业评估机构服务开始试行
随着政府简政放权放管结合与教育事业的改革与发展，教育督导机构设置、督导的范围和督导的职责日趋拓展，教育督导内涵不断丰富，教育督导也自然形成了多元评估主体。现代教育治理的内在要求是主体多元、决策民主、运行规范，引进社会评价，确保评估结果的全面性、公正性和公平性。目前，政府采购第三方专业评估监测机构参与教育督导评估监测工作正在推开，如全省对县域教育现代化发展水平的监测就是委托浙江省教育现代化研究与评价中心实施。自《条例》颁布后，有4个设区市安排经费约340万元、34个县安排经费约1660万元，共计花费2000余万元用于采购第三方专业监测与评估服务，管、办、评分离的现代学校制度已显端倪。
4.实施责任督学挂牌督导全覆盖
设立督导责任区、实施责任督学挂牌督导制度是加强对学校监管与指导的重要举措，是我国教育督导制度的突破，对教育督导的转型与发展具有积极意义。《条例》对挂牌督导的事项、程序做了细化规定。通过挂牌督导，责任督学成为学生、家长、社会公众与学校的联系纽带，也建立起了日常发现问题、解决问题机制，提高了教育督导的针对性和时效性。全省各市、县已全面实施督导责任区制度，实行分区管理，加强对各级各类学校规范办学的监督与指导，实现中小学、幼儿园责任督学挂牌督导全覆盖。责任督学的姓名、联系方式和督导事项等信息，在学校门口醒目位置向社会公布。责任督学对挂牌学校实施经常性督导，每月不少于1次。学生及其家长、教师和社会公众对学校规范办学情况的意见和建议，可以直接向责任督学反映。全省对各类教育机构经常性监管的制度正在得到全面实施。
（三）督学培养和管理全面改善
1.督导队伍建设正得到全面改善
督学是依法履行教育督导职责、执行教育督导任务的专业人员，在教育督导实施中起着关键作用。为了做好督学的管理，《条例》规定了总督学制度。从调研情况看，各地政府总督学制度正在落实，已有9个设区市、41个县设立总督学、副总督学。部分市、县组织部门、编制部门给教育部门增加领导职数，增设专职副总督学，分管教育督导工作，列席教育局党委会，具体组织实施教育督政、督学及评估监测工作。其中7个设区市、27个县的副总督学是专设的职数，其他是另外教育部门行政副职所兼任。各地加强了督导专业人员保障，充分考虑学校、学生的实际需要，一支专兼结合的督学队伍正在形成，责任督学由立法前的3805人增加到目前的4141人，有利于督导队伍的稳定性和工作顺利开展。
2.督学培训考核制度得到全面强化
督学在教育督导中起着重要的作用。督学要有教育行政管理和教育教学经验，要熟悉教育法律法规和政策，能按规执行督导任务，同时要在工作实践中不断提升工作水平。教育督导机构应当加强督学队伍建设，定期开展督学培训，支持督学开展教育督导科学研究和交流，提高督学的教育督导政策水平和专业能力。从调研中可以发现，各地重视开展每年40学时的专业培训，培训分为省、市、县3级，其中省级培训由省教育现代化研究与评价中心组织，每年培训10期。浙江省同时加强了督导学术研究，支持督学开展教育督导科学研究和交流，提高督学的教育督导政策水平和专业能力。浙江省教育学会督导分会立项了10多项省级教育督导课题，开展督导学术研究。督导机构应当加强对督学实施教育督导活动的管理。调研显示，各地政府教育督导机构开始研究出台督学考核制度，其中已有6个设区市、64个县定期对督学履行职责的情况进行考核，并实施奖惩，以全面促进督学严格执行廉政纪律和工作纪律，做到忠诚、干净和担当。
（四）教育督导结果运用得到重视
1.教育督导报告、整改与复查制度初步建立
《条例》对提高教育督导效能、不断强化教育督导结果运用做出了细致的规定。全省各地完善了督导反馈制度，进一步重视督导报告提交与公开。督导报告的提交与公开，有利于本级政府及上级督导机构及时掌握教育法律法规、教育方针政策及教育决策的执行情况，促进部门及下级政府切实履行教育职责，为政府调整相关政策提供决策依据与咨询，也有利于加强社会公众对教育督导活动的监督，发挥教育督导在“办人民满意教育”中的作用。据统计，全省设区市中有10个已将督导结果及重大督导活动向上级督导机构报送，有9个在政府网及媒体中公开督导报告。县、区中，有60个县已将督导报告上报政府，34个县将督导报告在媒体公开。如省督导办组织的市、县政府履行教育职责的评价，做到在规定的时间内向被督导单位反馈督导结果，逐项指出被督导单位存在的问题和薄弱环节，提出整改意见，限期整改。同时，进一步完善督导公开制度，利用政府门户网站、新闻媒体等公开督导意见书，接受人民群众监督。如全省县域教育现代化发展水平监测结果就在省级教育媒体公开。各级教育督导机构逐步建立“回头看”机制，适时进行复查，督促被督导单位牢固树立“问题必整改，整改必到位”的责任意识，体现了教育督导的严肃性和实效性。
2.激励制度与问责制度逐步落实
重视教育督导结果的有效运用是现代教育督导建设的显著标志，是督导结果报告效力的体现。《条例》对督导结果的运用做出具体规定，为督导结果的运用提供了依据和保障。加强制度建设，使督导结果运用逐步走上法制化和规范化的轨道，体现了督导结果的專业权威和行政权威性。调研显示，全省正在逐步落实教育督导激励制度与问责制度，教育督政结果在干部考核、任免、奖惩中得到体现。在学校评优评先、干部任免、教师考核方面，教育部门已充分参考督学结果及听取责任督学的意见。约谈与通报被督导单位负责人正在成为常用的督导结果体现手段，对问题整改不力或没有完成整改落实任务的被督导单位，实施问责。这凸显了教育督导在教育治理体系中的地位与作用，进一步强化了教育督导在依法治教、依法治校中的作用，有助于保障教育法律法规和方针政策的贯彻落实，为深入推进教育改革发展保驾护航。
（五）教育督导保障机制得到优化
1.强化了教育督导的保障工作
为了教育督导机构能正常开展督导工作，《条例》规定县级以上人民政府须配备与教育督导任务相适应的人员，将教育督导经费列入财政预算，保证教育督导办公条件。调研显示，各地财政根据教育督导工作需要，已将教育督导经费列入财政预算，10个设区市、76个县单列科目安排督导工作经费，其他市、县则在教育部门总经费中列支。督导经费用于教育督导办公、购买第三方服务及责任督学经常性督导经费保障。如义乌市设立了购买第三方服务、督导办公经费、责任督学专项补贴及支持第三方教育评估机构建设专项经费每年共计180万元，充分保障了督导工作的实施。同时，已有4个设区市及26个县出台了责任督学补贴制度。
2.加强了教育督导舆论宣传工作
法律要发挥作用，首先是社会各界信仰法律。因而，强化《条例》的宣传教育有助于突出法治精神，树立法治意识。调研显示，各地通过各种途径加大《条例》等教育督导工作法规及相关政策的宣传力度，推动教育督导事业健康发展。全省有10个市、55个县由政府或人大组织了《条例》宣讲会，形成了社会各界重视、支持教育督导工作的浓厚氛围。政府各部门也积极支持教育督导工作，及时解决教育督导工作中遇到的困难和问题，为教育督导工作创造良好的环境和条件。
三、《条例》实施中存在的主要问题
总体上，《条例》颁布后，全省各级政府重视普法宣传，深化教育督导体制机制改革，健全管理体制，强化运行机制，在督促各部门、下级政府及各级各类学校落实教育法律法规和教育方针政策、规范办学行为、提高教育质量等方面发挥了重要的作用。但在问卷以及实地调研中可以发现，仍有部分市、县政府沿用原有督导运作模式，存在《条例》实施进度过慢、效果不佳等问题。这体现在管理体制及运行机制未深入改革、组织机构的建设仍未加强、未有效运用督导结果及落实教育督导保障等方面。
（一）督导管理体制尚未完全理顺
截至2020年9月，仍有约半数市、县实施《条例》进度过慢，至今未召开督导委员会会议，未对《条例》的实施做出制度性安排，未全面贯彻落实中央关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见。部分市、县教育督导经费未单列科目，教育督导经费的独立性未得到全面保障。
（二）部分市、县督导机构的建设有待完善
目前仍有2个市、49个县尚未设置总督学。有9个县的教育督导机构与其他科室合署办公，职能交叉，职责不清。有7个县的教育督导机构及职能设置于教育行政部门下属机构，层级过低，缺少权威性。约半数县的教育督导机构尚未明确具体编制数，部分设区市、县教育督导机构人员过少，机构人员安排具有随意性。约三分之二的市县未建立责任督学工作补贴制度，督学的工作积极性受到影响。
（三）同级督政尚未全面开展
目前，约半数市、县仍未安排同级督政项目及实施具体督政，对同级政府部门教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的贯彻执行，区域落实教育优先发展同级监督机制未全面落实。促进教育事业健康发展区域主体能动性未充分发挥。
（四）区域第三方专业评估机构建设薄弱
培育、扶持第三方教育专业评估监测机构发展是《条例》的亮点，但目前只有7个设区市及15个县成立了第三方督导评估监测机构，大部分县未设立第三方专业评估机构。目前的第三方评估机构大多依托于教育学院等高等院校，仍是半官方机构，独立第三方评估机构严重偏少，影响全省深入推进管、办、评分离的现代学校制度建设。相关情况如表1所示。
表1 第三方专业评估机构设立情况统计表
[项目 设区市 县（市、区） 是 否 是 否 本市是否设立第三方教育评估专业机构？ 63.64% 36.36% 16.67% 83.33% 第三方教育评估机构属于何种性质？ 依托教育学院、教育部门下属教育机构 85.71% / 53.33% / 民间第三方 14.29% / 46.67% / ]
（五）督导结果的运用仍不全面
据统计，目前有3个市、11个县的教育督导机构未依法向政府及上级督导机构报送督导计划及督导报告，未建立问责制度，督导结果未公开，督导报告尚未作为考核、奖惩、任免被督导单位及其主要负责人的重要参考，未作为教育决策、教育项目安排的重要依据。部分市、县的教育督导工作仍流于形式。
四、进一步加强《条例》实施的建议
实施好《条例》既是贯彻落实中央深化新时代督导体制机制的改革与教育评价改革的要求，也是法治政府依法行政的需要。各有关部门、地方各级政府、各级各类学校要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和全国教育大会精神，深化教育督导体制机制改革，认真实施好《条例》，加强教育督导法治建设，为浙江省优先推进教育高质量发展，率先高水平实现教育现代化做出贡献。
（一）进一步加强《条例》宣传
从教育治理体系“管办评”分离的要求来看，《条例》的颁布，体现了公共服务性、依法独立性和客观公正性，在构建教育决策、执行与监督之间既协调又相互制约的“内循环”上，体现出决策的、执行的统整性和监督的权威性。《条例》的颁布，填补了浙江省教育督导法制的空白，对于推进教育综合改革，解决人民群众关注的教育难点和热点问题，特别是强化学校依法规范办学，以及促进市、县政府依法履职等方面奠定了坚实的基础。普法要先学法，各级政府要坚持普法与依法督导相结合，加大宣传力度，组织多种形式的宣传活动，带头学习落实《条例》。各级政府要通过普法活动，宣传《条例》的基本内容和重大创新，提高社会公众对《条例》的知晓率，营造良好教育督导环境。
（二）进一步加强教育督导机构建设
教育督导机构是依法履行教育督导职能的部门，特别是督导委员会起着统筹、协调、指导本行政区域的教育督导工作，有其特定的法定地位，贯彻实施《条例》的首要任务就是成立政府教育督导委员会。尚未成立委员会的市、县政府要全面落实《条例》规定，加快教育督导委员会的建设，制定督导工作规程，统筹协调区域教育督导工作。教育督导室或督导办是委员会的办事机构，要规范设置，增加督导工作人员，要独立设置于教育行政部门，不能设在其下属机构，以提高其权威性。财政部门要单列科目预算教育督导经费，确保教育督导工作正常开展，还要建立责任督学挂牌督导补贴制度，提高督学的工作积极性。
各级教育督导机构要落实党的十八届三中全会《决定》中“强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”的要求，适应专业化、社会化评估的督导发展趋势，要支持第三方专业评估监测机构的建设，支持教师、家长及社会公众多元参与评估，建设社会化多元评估体系。
（三）进一步加强同级督政
全省各级政府要加强对教育督导工作的全面领导，建立健全教育督导工作领导体制，加强和创新督导工作，营造深化教育督导改革良好环境，加快推进教育治理体系和治理能力现代化。要进一步强化督政工作，促进教育优先发展。同级督政作为浙江在教育立法方面的创新，体现了落实全省教育大会精神。各级教育督导机构要依据《条例》加强同级督政，细化、分解相关职能部门教育责任，明确发展教育事业是政府各相关部门的共同责任，提高部门主动履行教育职责的积极性，有效形成教育合力，增强地方政府落实教育优先发展的主体意识。
（四）进一步强化督导结果运用
全省各级政府要以率先高水平实现教育现代化为目标，展现走在前列、勇立潮头的担当。要充分运用督导结果促进教育事业发展，公开督导意见书及报告，落实问责制度与整改制度。要将督政结果纳入政府对部门的考绩，将督学的结果纳入对学校的考核。特别是在各类专项督导中，对教育问题突出、办学不规范、教育教学质量低下的被督导单位，督导机构要对其负责人采用约谈及通报的方式进行问责，并向有关人民政府或者主管部门提出责任追究的建議，以确保督导实效。要通过教育督导促进各级各类学校以“办好人民满意的教育”为标准，努力实现人人成才、全面发展的目标。
（五）适时开展人大执法检查
建议省人大常委会适时组织开展《条例》实施执法检查，以保障法规的有效实施。通过执法检查、推动各级政府依法深化督导体制机制改革，为推进浙江省教育治理体系与治理能力的现代化，全面落实教育现代化强省战略保驾护航。
作者：胡加良
教育督导研究论文 篇3：
治理理论视角下的教育督导制度现代化改革研究
摘 要 推动教育督导改革，适应教育现代化发展需求，是促进教育治理体系和治理能力现代化的重要举措。本文通过分析教育督导制度的改革历程，指出改革过程中在机构设置、人员构成、实施过程、保障措施等方面存在的问题，并从治理理论的角度，提出了督导机构设置独立化、职能一体化、督学队伍专业化、实施过程民主化、基础保障工作规范化等六大举措，推动教育治理体系和治理能力的现代化。
关键词 教育督导 教育现代化 治理理论
新中國成立以来，我国实行中央调控制的管理模式，但总体上说，政府侧重于通过集权、指令、强制的方式进行管理。教育督导作为教育行政的一部分，自然在管理上具有很大的行政性质，即主要通过行政权力来开展教育督导工作，非政府力量却很少参与其中，这导致教育督导活力不足，其职能未得到有效发挥。然而，要推动教育治理体系和治理能力的现代化，则需要教育行政部门转变管理思路和管理理念，进行教育督导现代化改革，以更加高效、科学、多元的方式进行督导活动。
1治理理论的内涵
治理理论主张通过转变管理理念和管理方式，寻找政府的善治之道。詹姆斯·罗西瑙认为治理不同于统治，它是政府组织和非政府组织共同参与管理的机制。[1]英国学者罗伯特·罗茨则认为我们需要建构新的社会统治和控制方式来实现治理。[2]该理论在我国也引起了探讨，俞可平将治理定义为在一定范围内运用权威来维持秩序，进而满足公众需要。[3]可见，对于治理的定义，中西方学者有不同的理解，它受到一定社会政治、经济、文化背景的影响。
在经过一些国家地方的运用和实践后，大家对“治理”形成了一些公认的核心理念：第一，参与组织多元化。第二，形成新的国家与公民的社会关系。第三，建构多中心治理模式。第四，政府、社会组织、市场以及公民个人之间形成良性互动。第五，以民为本，最大程度体现人民的意志。第六，多方参与公共政策的全过程。[4]
在2014年全国教育工作会议上，教育部要求加快推进教育治理体系和治理能力现代化。[5]教育督导作为推动教育治理体系和治理能力现代化的重要动力，提高其现代化水平意义十分重大。鉴于治理理论在现代公共管理实践中取得的显著成效，以及教育督导作为监督评价机构的特殊性，本文力求从治理理论的角度来探讨教育督导改革，探索出一条促进教育督导体系和督导能力现代化的道路。
2 教育督导制度的发展历程
我国开展教育视察监督的活动由来已久，最早可追溯到战国时期的《学记》。但是相对于西方发达国家，我国确立现代意义的教育督导制度的时间较晚。一般来说，改革开放以来我国教育督导制度改革大致经历了四个阶段：
第一阶段，从1977年到1985年是教育督导制度的恢复阶段，我国从中央到地方相继恢复或建立了视导机构，开展视导工作。
第二阶段，从1986年到1991年是教育督导制度的重建阶段，主要是进行督导制度建设，包括成立教育督导司、颁布《教育督导暂行规定》、发布《关于建立教育督导机构问题的通知》，从机构设置、法律规范、指导建议等各方面来确保教育督导工作的顺利有效开展。
第三阶段，从1992年到2000年是中国特色教育督导制度的形成阶段，我国基本上形成了从中央到县的四级教育督导网络体系、督导队伍进一步壮大，由此揭开了我国教育督导制度全面建设的序幕。[6]
第四阶段：从2001年至今是全面构建中国特色教育督导制度阶段，主要是对教育督导管理制度和教育督导体系进行更加细致的规定，包括督导职责划分、督导内容、督学素质等方面，全面提高教育督导的现代化水平。
总的来说，随着教育事业的发展和教育领域的改革，我国在教育督导制度方面取得了显著的成果。截至到2016年，我国建立了统一领导、分级管理的教育督导组织体系;[7]国家和各地教育督导机构都建立了督导队伍，包含1.75万名专职督学、10.37万名兼职督学、1.45万名督导行政人员;而且督导职能和内容也在逐步完善，确立了以督政、督学和监测评估三位一体的督导体系。[8]
3 教育督导制度存在的问题
然而，随着治理理念的逐步普及以及人们对其的逐步认可，我们会发现，以政府为主体主导的教育督导管理“一家独大”，社会民众很少或很难参与到督导的全过程，这难以避免地降低了督导制度的活力。而缺乏了政府-社会-市场-民众之间的良性督導互动，自然很难适应现代化的变革需要，其弊端逐渐凸显出来。
第一，在机构的设置上，教育督导机构的独立性相对不足。就目前来说，我国主要存在三种类型的教育督导机构：（1）人大予以成立的督导机构;（2）地方政府设立的督导机构;（3）各地教育行政部门内部设立的督导机构。[9]这三种督导机构分属于不同的管理部门，都有各自的职责和任务，管辖范围和权力大小也各不相同，这导致政府内部的督导队伍难以形成合力、有效发挥职能。
第二，在人员构成上，教育督导人员的专业化水平不高，整个督导队伍的专业素质有待提升。就整个督学队伍来说，很多督导人员是由校长和教师担任，甚至由教育行政领导兼任，从其经验来讲并非专业的督导专家。而且督学来源单一，行政色彩浓厚，缺乏来自社会独立力量的“新鲜血液”。另外督导队伍的年龄结构并不合理，队伍整体年龄偏大，青年力量稍显不足。[10]以我国目前情况来看，兼职督学和行政督学数量非常庞大，专职督学和专家型督学人数则稍显不足。这对于教育治理现代化的发展需求来说，显然是不匹配的。此外，我国尚未建立督学认证制度，对督学的选拔、任职要求落实不到位，这在一定程度上也制约了督学队伍的整体质量。
第三，在实施过程中，教育督导的科学性和民主化仍需提高。在行政系统内部，主要表现在：（1）尚未形成覆盖中央、省、市、县四级的督导大数据系统，降低了教育监测和教育督导评估的精准性。（2）不同地区、不同教育系统间的数据共享机制不够健全，不利于各地区、各部门之间的协作互动;在行政系统外部，教育信息较多封闭于政府内部，对于外界的开放性和透明性程度不高，导致社会组织和个人等第三方力量很难获取相对完整、准确、全面的教育信息，并且缺乏渠道和机会参与到教育督导的活动中。
第四，在保障措施方面，有关教育督导的法制建设有待进一步健全和完善。虽然从改革开放以来，我国颁布教育督导的法律法令多达38个，涉及教育督导的许多方面。但是从整体上来看，教育督导领域的法制建设和其他领域相比，存在着一些亟待解决的共同问题。比较突出的就是法规体系不完善、实施细则出台滞后、本身的质量有待提高，从而造成在执行和操作上存在诸多难题。比如《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国义务教育法》虽然都对教育督导的工作做了法律规定，但在机构设置、职责范围、督导队伍等方面的规定不够明确具体，造成有法难依的窘状，[11]直到2012年国务院颁发《教育督导条例》后，这一局面才得以改善，但是落实力度仍需加大。
4 教育督导制度的现代化改革
什么是教育现代化？顾明远教授认为，教育现代化是在现代信息社会的基础上，以先进教育观念为指导，运用先进信息技术进行教育变革的过程。[12]褚宏启教授则从教育现代化与教育现代性的关系出发，指出教育现代化是教育的现代性不断增长的过程。[13]可见，不论哪一种观点都强调教育的现代性，要求教育适应现代社会的发展需要。在推动教育现代化发展的前提下，我国的教育督导工作也应当及时进行改革，向现代化转型。所谓教育督导现代化，即教育督导工作要与教育现代化发展相适应，以先进的教育督导理念为引领，采用现代的教育督导方法与手段，不断引领、推动教育快速发展。[14]其内涵具体包含五方面：即督导管理法制化、督导制度规范化、督导队伍专业化、督导过程民主化、督导效能最优化。督导管理法制化是指用法律来监督指导教育督导工作，使其在法律的框架内运行，为各项工作的开展提供法律支撑;督导制度规范化即是进行顶层设计，从制度层面上规范教育督导权力的使用，并使各项教育督导工作进一步细致化、明确化;督导队伍专业化就是要提高督学的专业化水平，进行科学督导;督导过程民主化强调多方参与，并要求各督导主体（包括政府、社会、市场、个人）参与到督导的全过程中来，最大程度上体现人民群众的意志;督导效能最优化是进行教育督导现代化改革的目的和要求，教育督导作为教育系统中的“监督器”，其效力水平是衡量教育现代化的重要标志。这需要协调好政府-市场-社会之间的关系，使之相互配合形成合力，实现多元主体共治、良治。
可见，现代化的教育督导制度已经与治理理论形成了内在的密切关联。现代化的教育督导制度要求教育督导部门转变管理观念，调整督导定位，创造有利的渠道吸引社会和民众参与到督导中来，提高教育督导制度的活力。具体措施包括以下五个方面。
第一，独立设置教育督导机构。教育督导机构作为教育部门内部的反馈系统，在指导各项教育工作中发挥着重要的功能。因此，要实现教育督导的现代化，首先在机构设置上要改变之前的三种设置模式，实行独立管理，保持独立性，这样才能更好地发挥其职能作用。当前，国际上主要有三种形态的教育督导机构：（1）以英国为代表的完全独立式。（2）大多数国家采用的相对独立式。 （3）以美国为代表的依附式。[15]根据我国的发展情况和国外的改革经验，在教育行政管理内部建立一个相对独立的督导系统，是提高教育管理效率与效益、推动教育治理体系和治理能力现代化的重要方面。[16]
第二，教育督导职能一体化。监督和指导作为教育督导的两个基本职能，是政府对教育进行宏观调控的重要手段。在现代治理体系下，教育督导要弱化行政控制，以督学为基础，更加强调指导服务职能的发挥，联合社会组织、市场、个人等主体进行多方协调管理。此外，随着教育改革的全面深化，教育质量问题成为教育工作的重中之重。因此，教育督导机构要加强对学校各方面工作的督导，成为学校教育工作的服务者和各方面管理机制的协调者，切实提高督导效果。
第三，教育督导人员队伍专业化。严格把控选拔、任用、培训、考核的全过程，全面提高教育督导人员的整体素质。首先在选拔任用方面，建立和践行督学专业资格制度，对教育经验、专业能力、个人品质进行严格要求，提高督学准入门槛。其次在人员构成方面，提高专业督学和专职督学的比例，保障政府-社会组织-市场-个人在督导队伍中占有合理科学的代表席位，最大程度上实现“教育福祉”。再次在日常督导工作当中，要重视在职培训教育并提供相应的服务，通过建立专业规范的督导专业培训制度，不断提高督导人员的业务水平，使其能够适应教育发展的要求。此外，在进行考核时，严把质量关，将不合适的人及时从队伍中剔除掉，以提高教育督导机构的专业性和权威性。
第四，教育督导实施过程民主化。所谓民主化，就是充分重视各级各类督导主体的意志，并且创造机会鼓励和支持社会组织、市场、公民等相关利益者都参与到教育决策和监督的进程中来。治理理论强调多方参与，追求“善治”。因此，在督导实施过程中，要打破政府的垄断地位，协调政府-市场-社会组织三者的关系，规范各方的管理范围和界限，给社会组织和市场以发挥作用的空间，使社会力量和市场与政府的教育督导机构相互配合，实现多元主体共治，是教育督导现代化的重要体现。
第五，教育督导评估科学化。督导评估，是督导和评估的有机结合，也是教育督导工作的重要環节。一方面，在对各被督导单位进行评估时，教育督导部门和人员既要考虑到全国各地区的基本教育实际，又要根据不同学校的发展情况，建立起科学的且富有个性化教育督导评估指标体系，实现教育领域的百花齐放。另一方面，要建立政府督导评估、学校自我评估和第三方评价相结合的评价体系。以我国目前情况来看，非政府的评估组织发育还不健全，力量较小，难以独立有效地承担起督导评估的大任。这就需要政府给予大力支持和帮助，有意识地培养社会评估组织。
第六，基础保障工作规范化。除了对教育督导的内部各环节进行改革外，还需要外部条件的有力支持，包括法制建设和技术保障。要实现依法治教、依法督导，就用健全的法律法规来保证教育督导的权威性、规范性，为教育督导制度的健全和完善提供法律基础，全力保障各项工作的贯彻实施，并为各方参与力量保驾护航。此外，进一步开放教育督导大数据，利用“鲶鱼效应”激励各方督导主体对其进行开发和使用。随着大数据技术的成熟和完善，政府应主导建立一个汇集全国、开放共享的教育督导数据平台，并携手其他主体充分利用数据技术进行科学分析和决策，提高教育督导的能力水平，实现管理信息化、智能化。
总之，教育督导改革是一个系统工程，涉及教育督导活动的各个环节，它们相互联系、相互影响、相互促进。因此，教育督导作为教育系统中的监控环节，我们要以其现代化改革为切入点，来推动教育治理体系和治理能力的现代化。[17]
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作者： 赵倩 李玉