第一篇：环保典型案例及启示
环保典型案例及启示
一. 芜湖海螺水泥补交排污费案
2007年7月3日，原国家环保局宣布32家“挂牌督办”的重污染企业中安徽海螺集团
芜湖海螺水泥“榜上有名”。其违法事实为“投资1亿元正在建设的余热发电项目未批先建;企业两个生产水泥项目均未向环保部门申请试生产;两期工程未按环评审批要求安装烟气连续监测装臵;生活污水处理系统工程未经环保验收;企业一直未缴排污费”。国家环保总局对该厂作出“责令停产整治;补办环评和验收手续;追缴排污费”的处理意见，依法追缴该企业自开业以来的排污费1亿多元。全部上缴国家财政。
欠缴排污费也是环境违法行为，繁昌县环保局已多次下达限期整改通知书。对应缴的排污费也依法进行过核定、催缴，因芜湖市、繁昌县政府出于营造良好投资环境，减轻企业负担的良好初衷，要求环保部门依帮扶为主，降低了对该厂的要求，最终导致被环保总局查处追缴，根据排污费征收使用的相关规定。排污费收入按比例纳入国家、省、县三级财政。如繁昌县环保局依法征收。本应增加县财政8000多万元的排污费收入，用于当地的环境保护事业，也可采用先征后返的形式，将县级的8000多万元的排污费返还给该厂用于污染治理，节能减排的项目资金。
二. 山西吕梁区域限批案
2006年9月原国家环保总局在对建设项目“三同时”执行情况现场检查时发现。中吕
焦化60万吨1年焦化项目一期工程未经环保验收，两台焦炉分别于2003年10月和2004年4月投运，擅自非法生产和排污长达近3年，主要环保设施和措施均未落实，焦化废水直排三川河，后进黄河。同时，二期内过程60万吨年/焦化项目未经环评审批已基本建成，10月国家环保总局对比项目进行了通报，下达了限期改正通知书，责令一期工程停止试生产。2006年12月到目前完成环保设施建设;二期工程停止建设、补交环评手续。12月28日国家、省、市环保部门再次对其进行了现场检查，发现一期工程未按要求停止生产。10日鉴于中吕焦化严重违规生产和建设，且逾期未完成限期整改任务。国家环保局通报决定在其完成整改前对吕梁市建设项目实施“区域限批”。 区域限批对吕梁经济无异于釜底抽薪，近200个计划中的项目眼睁睁看着不能上马。此时的吕梁市相关部门不得不“壮士断腕”。重拳出击治理环境，在为期三个月的“摘帽”过程中关停取缔3190家企业。共炸毁烟囱208根，推倒焦炉2600多支，拆除炼铁高炉92座，此次限批给吕梁带来的直接经济损失高达数百亿元，财政收入减少20亿元，“千里长堤决于蚁穴”，因对所谓重点企业的“溺爱”而影响全局的发展肯定是得不偿失。
三. 云南阳宗海水体砷污染案
阳宗海是云南九大高原湖泊之一，它距昆明36公里，湖面积30平方公里，总蓄水量
6.04亿立方。2002年至2008年，阳宗海水质未连续6年保持Ⅱ类水平。2008年6月份阳宗海水体出现砷浓度超标，砷浓度全湖平均值达0.121mg/L，水质劣Ⅴ类，导致严重污染，沿湖群众2万多人生活用水收到影响，阳宗海水体砷污染的主要来源是云南澄江锦业工贸有限公司。该公司2001年以来，锦业公司违反国家防治环境污染的相关规定，在未办理环境影响评价的情况下，先后擅自技术改造扩建年产2.8亿吨硫化锌精矿制酸生产线两条，开工建设年产8万吨磷酸一铵生产线一条。且在工程施工中没有同时建设配套的环境保护设施，此外，没有按照后期补办的环境影响评价及环境监管部门的要求建设规范的生产废水收集、循环、排放系统及固废堆场，长期将含砷固体废物在3个地点露天堆放含砷生产废水通过明渠及暗管直接排放到厂区内一个没有经过防渗处理的天然坑塘内。雨季降水量大时直接将生产废水抽至厂外排放。擅自开挖3个洗矿废水收集池，未做任何防渗处理，抽取含砷废水进行洗矿，导致含砷废水流渗进阳宗海。
此次砷污染事件，26名机关工作人员被询责，涉及厅级干部2人、处级干部9人、其他干部15人，其中12人被免职，澄江锦业工贸有限公司被关闭，并处以罚金1千多万元。该公司法定代表人被判入狱4年。把阳宗海水质治理到Ⅲ级标准，至少需要3年时间。投资70亿元。而澄江锦业工贸有限公司几年所创造的效益仅有12亿元。如果该公司投产、投改之初便依法办理环境影响评价手续。正确评估该项目的环境风险，这样的悲剧本不应该发生。
第二篇：中国技能实习生典型案例分析及启示
赴日本技能实习典型案例探讨及启示
摘要：日本技能实习生制度源自20世纪90年代初开始的外国人研修制度。近年来由于受安倍内阁经济财政政策的影响，日元曾出现持续贬值，加上中国劳动力价格不断上涨，导致在日本的中国技能实习生出现擅自离岗和中途回国现象急剧上升人数增多。我们在欣喜于中国派遣公司在日本技能实习事业结出累累硕果的同时，更忧心于中国派遣公司在当今日本技能实习业务中遇到的重重险阻，中日技能实习事业正面临严峻的考验。针对目前擅自离岗和中途回国典型案例，结合多年实践中已形成的诉讼策略和应对技巧，甄选一些维护技能实习事业稳定发展的案例具体进行梳理分析，与其他对外劳务合作企业进行分享，以期探讨，共同应对。
一、引言
现在的外国人技能实习制度是日本所谓的国际贡献作为大前提，为发展中国家培养振兴产业经济发展的人才，让他们学习掌握日本发达国家的先进技能，回国后用于发展母国的经济。现状是日本企业为了使用外国的廉价劳动力，技能实习生为了赚取更多的钱，这显然与技能实习制度的宗旨相矛盾。据日本法务省的最新资料显示2015技能实习生离岗人数为5803人，其中中国技能实习生离岗人数最多为3116人。许多日本企业已经转向用越南，印度尼西亚技能实习生。中国在日本的技能实习市场正
1 在渐趋萎缩。
二、案例分析
(一)技能实习生擅自离岗案例
原告 (具有从事对外劳务合作经营资质的劳务公司)
被告一(擅自离岗的技能实习生)
被告二(技能实习生的担保人)
2010年11月16日，原告于二被告签订《赴日本技能实习协议书》及其补充协议，约定由原告为被告一赴日本从事技能实习提供服务，技能实习期间如技能实习生擅自离开接收企业，擅自离岗逃跑，兼职或者打黑工，技能实习生须向原告承担10万元的违约金。被告二为约定的违约金提供担保。协议订立后，原告依约将技能实习生输送到日本进行技能实习。但是实习生于2014年9月29日擅自离开日本国技能实习接收企业。实习生的违约行为损害了原告在同行业中的名誉和信誉，对原告的对外劳务合作经营项目造成了一定的影响，给中日技能实习合作蒙上了一层阴影，给原告造成了巨大的经济损失，原告要求被告一承担约定的违约金10万元，要求被告二承担连带给付责任。
原告为支持其诉讼请求，向法院提供如下证据：
1.原告的营业执照，对外劳务合作经营资格证书。证明原告
2 具有合法的境外劳务服务资格。
2.原告与二被告签订《赴日本技能实习协议书》及其补充合同。
3.脱岗证明，证明日方技能实习接收机关(日方组合)确认技能实习生已属擅自脱岗。
4.认证书一份(含翻译件)，证明相关政府部门对日方组合提供的实习生
脱岗证明内容上面加盖印章属实已经进行了认证。
被告答辩认为：原告有关违约金的约定无效，且违约金过高。合同约定被告一不得擅自离岗逃跑属于限制技能实习生的人生自由。故应驳回原告的诉讼请求。
法院审理查明：原告所述内容属实，2014年10月18日日本国协同组合出具证明，证明实习生于2011年10月4日进入接收企业进行技能实习，2014年9月29日上午没有上班，也没有请假，结合多天未归来和行李一并拿走的现实，确认实习生属擅自脱岗，该证明由日本法务机关及我国驻日使馆认证。
法院意见：原告与二被告签订的《赴日本技能实习协议书》及其补充合同约定原告为被告一赴日本从事技能实习提供服务，其协议属服务合同，该协议及补充协议系当事人的真实意思表示，且未违反国家的法律法规的规定，合法有效。合同双方和担保方均应全面履行合同约定的义务。被告一在协议履行期间违反约定
3 擅自离岗的事实由我国驻日本大使馆认证的日本接收组合出具的证明证实，故被告一的行为已经构成违约，该违约行为涉及原告方在国外经营的信誉，在声誉和经济上给原告造成巨大损失。故被告一应依约承担违约金，被告二对被告一违约所产生的违约金应承担连带给付责任。原告所从事的经营行为系为技能实习生和日方接收机关和企业进行跨国服务，被告一的违约也必然给原告造成较国内产生更大的服务成本损失，因此原告与被告所约定的10万元违约金未违反有关法律法规的规定，本院认定该违约金的约定合法有效。被告认为为违约金过高的抗辩理由不成立。被告二在承担保证责任后有权向被告一追偿。据此依照《中华人民共和国合同法》第107条，《中华人民共和国担保法》第18条，《中华人民共和国民事诉讼法》第144条之规定，判决一﹑被告一擅自离岗的技能实习生于本判决发生效力之日起十日内向原告劳务公司支付违约金10万元。二﹑被告二对本判决确定的给付义务承担连带给付义务。
(二)技能实习生中途回国案例
上诉人(原审被告)中途回国的技能实习生及其担保人 被上诉人(原审原告)具有从事对外劳务合作经营资质的劳务公司
上诉人因与被上诉人劳务纠纷一案，不服基层法院的民事判决，向中级人民法院提起上诉。
4 原审原告具有从事对外劳务合作经营资质的劳务公司在一审诉称，2011年12月7日与中途回国的技能实习生签订了《赴日本技能实习协议书》及其补充协议，约定由中方派遣公司为技能实习生赴日本从事技能实习提供服务;技能实习期间如技能实习生因体能﹑心理﹑性格等原因不能适应环境造成不能继续实习提前回国的，采用罢工消极怠工的方式发泄自身不满，向日方提出提前终止合约要求提前回国的，须向劳务公司承担违约金3万元。协议订立后，劳务公司依约将技能实习生输送到日本进行技能实习。但是实习生自2013年10月11日起，在没有获得日本接收企业同意的情况下，以连续10日罢工的方式要求提前回国。2013年10月21日，实习生自己购买回国机票自行回国。实习生的违约行为损害了中方劳务公司在行业中的信誉，给从事对外劳务合作经营资质的劳务公司造成了损失。故请求判令实习生依约承担违约金3万元。
庭审中实习生陈述其提前回国理由为长期处于超负荷工作，并称未向日本国劳动机关投诉或维权。
原审被告辩称：本案应该是劳务派遣纠纷，应当适用劳动法进行劳动仲裁。同时根据国务院第620号令，对外劳务合作管理条例的有关规定，对外劳务合作企业与实习生应该签订劳动合同。合同约定条款对劳动者人身的限制，严重侵犯了劳动者的合法权益。请求法庭驳回劳务公司的诉讼请求。
一审法院认为劳务公司不是实际用工单位，技能实习生所称
5 合同部分条款显失公平，但不影响合同的有效性。实习生称因长期超负荷劳动，因未提供证据予以证明，如果确实存在超负荷劳动情况，实习生可以向当地劳动监督管理局投诉维权，或向我国驻外领事馆反映。故实习生提前回国，符合劳务公司与技能实习生约定的违约情形，已经构成违约，应依约承担违约责任。判决技能实习生和其担保人于判决生效后十日给付劳务公司违约金3万元。
二审法院查明的事实和原一审法院查明的事实一致。本案中现有证据表明上诉人未经所在企业同意就提前回国，虽然其庭审辩称是因长期超负荷劳动，但未能提供相关证据证明。即使存在上诉人所述情形，其维权也应当依据日本法律以及与劳务公司所签订的协议，通过劳务公司与用工企业交涉等正规渠道和方式维护其合法权益。故上诉人技能实习生的行为违反了合同约定，损害了被上诉人劳务公司在行业中的声誉和信誉，对被上诉人劳务公司的对外劳务合作经营项目造成了一定的影响，技能实习生应当按照合同约定向劳务公司支付违约金。驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。
法律关系梳理：
根据原告与被告签订的《赴日本技能实习协议书》及其补充合同和《对外劳务合作管理条例》本案涉及三个主体和三种法律关系。三个主体分别是具有从事对外劳务合作经营资质的企业，
6 具有外派劳务人员性质的技能实习生以及境外用工单位;与之相对应的三种法律关系则为外派劳务企业与境外用工单外之间的对外劳务合作关系，外派劳务企业与技能实习生之间的服务合同关系，技能实习生与境外用工单位之间的雇佣关系。具有从事对外劳务合作经营资质的劳务公司与技能实习生之间建立的并不是劳动合同关系，而是服务合同关系，故双方争议不适用劳动法律法规调整。双方签订的《赴日本技能实习协议书》及其补充合同是基于双方合意，只要不违反合同的形式要件和实质要件，双方可以约定一方违反合同义务时应支付违约金。
三、相关启示
通过典型案例分析，给我们带来更多的是法治进程中的契约精神思考。
(一)树立契约意识，培育契约精神
在社会各领域中，行政执法机关随意执法、领导干部“拍脑袋决策”等现象比比皆是，如：公安110接警处理各类纠纷，商务部门在处理出国劳务纠纷等事件中，政府相关部门往往强调过多的是维稳维和，谁闹的凶谁喊的响，处理时天平就会倾向谁，谁就成为赢者，有失公允。要加快我国法治化进程，就必须重塑现代意义上的契约精神。在法治建设中真正体现法的契约精神的价值内涵，让契约精神深入人心。政府部门在整个社会的契约精神培育中应起着模范带头作用。
在行政执法和处理各类纠纷过程中，树立平等意识和对话意识，提高政府的公信力，使契约精神广泛深入社会生活，成为人们日常的行为规范，让契约精神深入人心。
(二)完善契约机制，强化契约精神
在新的历史时期，我国目前正在加快国家治理体系模式的现代转型，这为契约精神的弘扬提供了良好的政治保证。自由，平等，公正，法治的社会主义核心价值理念已经成为引领社会发展的新方向。它体现的真正内涵与契约精神不谋而合。诚信社会不仅是一个法治社会，更应该是一个契约社会。通过完善契约准则，法律准则等来约束市场行为，通过政府﹑企业﹑个人的互信和法律的规范来培育出真正的诚信市场。只有在人民群众中树立了平等意思，塑造良好的正义意识，才能使他们在日常社会活动中广泛自觉地应用契约精神。
对外劳务合作企业首先应该守法，在企业的经营管理过程中严格依法办事，与劳务人员签订的合同要与法律顾问一起研究探讨其合理性﹑合法性。特别是处理突发劳务纠纷，涉及大量的法律问题，更需要我们对外劳务合作企业严格按照法律法规办事，使得劳务纠纷得到合法的妥善的处理，不管劳务人员及其家属如何无理取闹，我们都要坚持通过司法途径来维护我们外派劳务企业的合法权益。面对技能实习生在日本违法违规现象，对外劳务合作企业应当及时借助律师的专业支持，积极应对，组织有效证据，
8 以维护中国劳务合作企业在国际上的正面形象。中国的技能实习事业要稳步健康的发展，对外劳务合作企业要做的还有很多。
第三篇：国外循环经济发展的典型模式及启示
摘要：美国、德国、日本、丹麦、法国等发达国家在发展循环经济方面走在了世界前列，形成了具有本国特色的循环经济发展模式，其典型模式主要有五种。这五种典型发展模式可给我国带来有益启示。
关键词：循环经济;模式;启示
中图分类号：F112.2 文献标识码：A
文章编号：1007-7685(2009)04-0080-04
我国循环经济尚处于起步阶段，在实践中面临很多困惑，有必要研究国外循环经济发展的成功模式，吸取其经验教训，这有利于探索具有我国特色的循环经济发展模式。
一、国外循环经济发展的典型模式
发达国家循环经济发展各具特色形成了以美国、德国、日本、丹麦、法国为代表的循环经济发展典型模式。
(一)以美国为代表的循环消费模式
由于循环消费观念的普及和循环消费社会机制的形式，循环消费已成为美国循环经济发展的主要内容。在美国，每周末，报纸和网站就刊登大量的庭院甩卖分类广告，说明庭院甩卖的地点及主要出售哪类物品等，人们把自己用过但对别人还有用的商品用一种最简单的方式，传到下一个消费者手中，继续发挥作用。由慈善机构所办的节俭商店(旧货店)遍布全国，这些旧货店接受捐物和低价出售旧货，所得收入主要用于社会救济。如，有1900多家节俭商店的友善实业公司就是一家将收入用于残疾人事业的慈善机构。专营旧货拍卖的网站(eBay)是美国网民访问量最大的网站之一，在这个网站上，什么东西都可买卖，但成交的物品绝大多数都是二手货。除商业网站外，政府为鼓励循环消费也开办了免费供企业和居民进行旧货交易的网站。如，加利福尼亚州政府就开办了加州迈克斯物资交换网站。
(二)以德国为代表的双元回收系统(DSD)模式
德国是世界上发展循环经济最早、发展水平最高的国家之一，而包装废弃物收集和处理的双元回收系统模式是循环经济运行的典型模式。1990年9月，德国95家生产厂家、包装物生产厂家、商业企业及垃圾回收部门联合建立了双元回收系统，它接受企业的委托，组织回收者对废弃物进行分类，然后分送到相应的资源再利用厂家进行循环利用，能直接回收的则送返制造商;目前共有1.6万家企业加入了DSD系统。德国自1991年开始对包装物进行分类，在需要回收的包装物上打上绿点标记，有此标志的商品，表示它的包装可回收，也就是要求消费者把它放入盛包装物的分类垃圾箱，然后由回收企业进行处理。政府只规定回收利用的任务指标，其他一切均按市场机制运行。该系统的建立大大促进了德国包装废弃物的回收利用，不仅带来了资源的高效利用，产生了积极的生态效应，且为社会提供了成千上万的就业机会。
(三)以日本为代表的立法推进模式
日本是目前世界上循环经济法制最为完善的国家之一，也是国际上较早建立循环经济法律体系的发达国家之一。日本的循环经济法律体系可分成三个层面：基础层面是一部基本法，即《促进建立循环型社会基本法》;第二层面是综合性的两部法律：《固体废弃物管理和公共清洁法》、《促进资源有效利用法》;第三层面是根据各种产品的性质制定的5部专项法：《促进容器与包装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑及材料回收法》、《食品回收法》及《绿色采购法》。以上法规对不同行业的废弃物处理和资源再生利用作了具体规定，尤其是《促进建立循环型社会基本法》从法制上确定了其21世纪经济和社会发展的方向，提出了建立循环型经济和社会的根本原则。在法律体系的推动下，日本致力于建立循环型社会，形成三大资源再生系统子系统，即废物回收系统、废物拆解、利用系统和无害化处理系统，通过这三大子系统实现了循环经济的“3R”原则。
(四)以丹麦为代表的生态工业园模式
丹麦卡伦堡生态工业园是世界上最为典型的生态工业园。该模式的基本特征是：按照工业生态学的原理，通过企业间的物质集成、能量集成和信息集成，形成产业间的代谢和共生耦合关系，使一家企业的废气、废水、废渣、废热成为另一家企业的原料和能源，所有企业通过彼此利用“废物”而获益。经过20多年的发展，该园区已成为一个包括发电厂、炼油厂、生物技术制品厂、塑料板厂、硫酸厂、水泥厂、种植业、养殖业和园艺业及卡伦堡镇供热系统在内的复合生态系统，各企业之间通过利用彼此的余热、净化后的废水废气及硫、硫化钙等副产品作为原材料等，不仅减少了废物产生量和处理的费用，还产生了很好的经济效益，形成经济发展和环境保护的良性循环。20世纪90年代初以来，卡伦堡生态工业园的经验日益受到关注，很多国家和地区在发展循环经济过程中纷纷效仿，现在已成为世界上发展生态工业园的一个典范。
(五)以法国为代表的行业协会推进模式
法国市镇级机构几十年来一直有就地解决自产垃圾的传统，同时又注重加强地区、部门与行业间的协作。而对不同种类的垃圾处理，其相关行业的协会组织发挥了重要作用。如，2002年12月29日，法国政府将废旧轮胎列入国有强制回收项目，责令法国境内的轮胎生产与销售商自2003年起，每年投放市场多少吨新轮胎，次年必须回收吨数相等的旧轮胎，回收费用全部由生产和销售商承担。2004年3月，法国旧轮胎回收与环保协会发动米其林、固特异、普利斯通等14家生产销售商成立联营公司承包其废旧轮胎回收任务，再与100多家环保企业签约，组织协调旧轮胎的收回、分类、翻新、分解和再生材料生产，以规模化经营降低成本，实现旧轮胎回收一条龙服务。在行业协会配合政府及组织企业和个人开展资源综合利用方面，法国的经验值得学习。
二、国外循环经济发展模式对我国的启示
从国外循环经济发展的典型模式可看出，这些国家在发展循环经济方面起步较早、成效显著，形成了具有本国特色的发展模式，对促进本国经济可持续发展和优化生态环境起到了积极作用，也为我国循环经济发展提供了有益启示。
(一)我国应建立适合本国国情的循环经济发展模式
发达国家发展循环经济之所以能取得成功，其中一个重要原因是他们抓住了合适的切入点，形成了具有本国特色的循环经济发展模式，这一点很值得我们借鉴。借鉴国外循环经济发展经验，充分了解我国循环经济发展现状，我国循环经济发展应采用“双系统循环共生模式”。在“双系统循环共生模式”中，“双系统”是指生产系统(包括资源生产和产品生产)和消费系统;“循环”是指生产系统中各企业内部和企业之间、消费系统中各家庭之间、生产系统与消费系统之间的物质循环;“共生”是指生产系统内部各企业之间、消费系统内部各家庭之间、生产系统与消费系统之间和谐共赢，共同生存，最终实现人与自然的和谐共生。在生产系统内部，根据资源禀赋与产业特
征，重点建立特色生态型产业园区或将现有产业园区改造升级为特色生态型产业园区，形成具有完整产业链的产业集群。在消费系统内部，建立废旧物品的市场交易平台，完善市场交易机制。如，通过开办专业报纸、专业网站等，积极发展废旧物品交易市场等，使家庭之间或各家庭通过废旧物品交易市场实现循环消费。在生产系统与消费系统之间，企业应建立并完善生产者责任制度，使生产商应承担的环境责任不仅在产品的生产过程之中，而且还要延伸到产品整个生命周期，特别是产品废弃后的回收和处置;从整个社会角度，在政府引导下，充分发挥行业协会的作用，由行业协会组织协调，在各行业建立类似于德国的双元回收系统(DSD)，实现废旧物品从消费系统回流到生产系统的渠道畅通。“双系统循环共生模式”具有以下特征：一是市场机制在循环经济发展过程中占主导地位，政府及行业协会主要扮演引导和服务的角色，企业和公众共同组成循环经济发展的实施主体，它们在遵循市场规则的前提下开展活动。二是该模式是在借鉴国外循环经济典型发展模式的基础上形成的。其中，生产系统的运行是以丹麦的生态工业园模式为参照，消费系统的运行是以美国的循环消费模式为参照，在生产系统与消费系统之间是以德国的双元回收系统模式为参照。三是该模式是一种主动的全面发展模式，不仅注重资源和能量在生产系统的循环，而且注重其在消费系统的循环，废旧物品和资源在消费系统得到充分循环利用后才返回到生产系统。四是该模式从产业优化升级的视角建立和完善生态型产业园区，园区内各成员企业都是产业链上必不可少的节点企业，这些企业自身都必须是循环型企业。
(二)编制循环经济发展规划
2005年7月出台的《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》明确了我国发展循环经济的指导思想、基本原则、主要目标、重点工作和重点环节等，有力地推动了我国循环经济的发展。一些地方政府在此基础上，编制了针对当地的循环经济发展规划并付诸实施，取得了一些实质性进展。然而，我国目前还缺乏国家层面的循环经济发展规划，地方政府在发展循环经济过程中也带有一定的盲目性，甚至将发展循环经济视为赶时髦，在推进过程中缺乏有力措施。因此，我国应围绕循环经济发展的“双系统循环共生模式”，由国家环境保护部牵头，组织各有关部门、行业协会、重点企业和专家学者，加快编制循环经济发展总体规划，明确我国循环经济发展的总体思路、中长期战略目标和分阶段战略步骤，确定并细化循环经济发展的重点领域和重点环节。在此基础上，组织编制钢铁、有色金属、煤炭、电力、化工、建材等关系国家经济命脉的行业循环经济发展专项规划。
(三)建立推进循环经济发展的支持体系
从我国循环经济发展的实践看，没有形成推进循环经济发展的支持体系是我国循环经济发展缓慢的根本原因之一。因此，构建完善的循环经济发展支持体系，已成为我国循环经济发展的当务之急。我国循环经济的支持体系应包括以下几方面内容：一是政策支持。在产业政策方面，积极推进产业结构优化升级，限制高耗能、高耗水、高污染产业的发展，淘汰落后设备、技术和产品，鼓励发展资源消耗低、附加值高的高新技术产业和服务业，用高新技术改造传统产业;综合利用财政、税收、金融、法律等手段和必要的行政手段，大力发展以循环经济为基础的生态产业和环境产业;实施资源回收奖励政策，鼓励企业和公众回收利用废旧资源的积极性。在税收政策方面，对有利于环境保护、节约资源的企业实施优惠的税收政策，鼓励企业进行清洁生产、废弃物综合利用和技术研发;对不利于环境保护、节约资源的企业和消费者征收资源税、生态税、垃圾税、环境关税等，矫正环境资源配置中的市场失灵。在金融政策方面，引导各类金融机构对有利于促进循环经济发展的重点项目给予贷款支持，对一些重大项目进行直接投资或给予贷款贴息的支持;积极探索成立循环经济发展基金，滚动发展，专款专用，对循环经济企业实行融资倾斜;尽快推出创业板，推动效益良好的循环经济企业上市。二是制度支持。改革和完善资源产权制度、排污收费制度、限期治理制度、环境费制度等，特别是要改革和完善资源产权制度，兼顾资源的合理利用和环境保护，建立中央政府、地方政府、资源所在地企业和居民共同参与的产权主体体系，建立完整的资源产权二级市场交易制度，允许资源产权权利人以合理的方式转让给他人。同时，建立资源产权回收制度，当产权的利用已经或将要对国家公共利益造成损害时，可视情况的严重程度无条件或有条件收回产权。三是法律支持。首先，修订《宪法》和《环境保护法》，在总则中对循环经济做出原则性规定，在分则中可单列清洁生产和资源回收、再利用和再生利用规定，或将其分散到污染防治、资源与生态保护的章节之中。其次，建立和完善综合性法律。如，《固体废物污染环境防治法》、《再生资源回收利用法》等。再次，建立和完善不同行业领域和各种产品的法律规范。如，《家用电器回收利用法》、《建筑材料循环利用法》、《汽车回收循环法》、《包装容器材料收集和循环利用法》、《食品回收法》等。
(四)对循环经济发展的各参与主体进行准确定位
从国外循环经济发展的实践看，政府、企业、中介组织、公众等都在循环经济发展中起到独特作用。我国循环经济发展还处于初级阶段，更需要为各参与主体明确定位，建立政府为主导、企业为主体、中介组织和公众共同参与的循环经济发展主体体系，充分调动各方力量，群策群力，有机配合，共同推动我国循环经济快速健康发展。政府为主导就是各级政府在循环经济发展中不直接干预市场，主要起监督、管理、规范和引导的作用，承担制定政策法规、编制发展规划、加强宣传教育、提供行政指导和必要的咨询服务等职责。企业作为循环经济的实施主体，在循环经济发展起核心作用。企业要严格遵循“3R”原则，实施清洁生产，并将产品责任延伸到产品的整个生命周期中。中介组织是生产系统与消费系统之间、消费系统中各家庭之间、政府与公众之间的桥梁，他们能在循环经济发展中起到政府和企业难以发挥的积极作用。但目前中介组织在我国循环经济发展中的重要作用还没有得到充分重视，专门的循环经济中介组织机构还很少，因此需要积极培育能联系政府、企业、公众的循环经济中介组织。公众是循环经济发展中的中坚力量，是最广泛、最基本的参与单元，需要政府和企业的引导和教育，建立公众参与的激励与约束机制，鼓励公众提高参与意识和参与能力，使其在循环经济发展中起到应有的积极作用。
(五)积极参与循环经济领域的国际交流与合作
国外一些发达国家在循环经济发展方面积累了一定的经验，形成了具有特色的循环经济发展模式。我国循环经济发展起步较晚，存在许多亟待解决的问题，在努力提升自身能力的同时，需积极参与国际交流与合作，追踪学习国外循环经济先进理论，借鉴国外循环经济发展的成功经验，引进国外循环经济领域的先进技术与装备，吸引更多国外资金投入到我国循环经济建设上来。为此，我国应积极参与并组织循环经济领域的国际交流活动，加强国际性循环经济发展合作，参与国际循环经济合作网建设，开展全球范围内的人才、技术和信息交流。
第四篇：【实操学习】PPP项目案例运作经验总结及启示
本文基于三类项目(准经营性项目、经营性项目及公益性项目)案例分析，从项目选择、伙伴选择、合同订立和合同履行等方面总结PPP项目运作中可借鉴的经验和存在不足，旨在对未来的项目实践具有一定指导意义。
第一，在项目选择上，政府方不宜过度推广PPP模式，在筛选和发起项目时应综合评估项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力等因素，确保PPP项目“物有所值”。其中，准经营性项目双方应侧重对项目盈利和补偿机制达成共识;经营性项目应具有明确的收费机制以确保合理的投资回报率;公益性项目要准确评估当期和预测未来政府的财政实力，确保政府购买能力。
第二，在伙伴选择上，应充分理解PPP模式“强调市场机制、促进资源优化配置”的内涵。政府方应公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本方作为合作伙伴，以有效减轻政府债务压力，提高项目运营效率。社会资本方应选择履约意愿和履约能力较强的政府方进行合作。
第三，在合同订立方面，双方均需重视通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利。合同内容要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，同时要预留调整和变更空间。其中，准经营性项目合同的订立要充分详尽市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制，保证社会资本能够取得合理的回报率;经营性项目的合同应重点关注收费机制、项目唯一性等方面违约的补偿机制;公益性项目的合同订立中应重点关注政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制。
第四，在合同履行方面，政府方和社会资本方均应遵循契约精神。值得关注的是，政府方往往占据强势地位，其尤其应注重转变观念，避免单方面拒绝履行合同、变更合同条款及政府更迭引致的履诺风险。【
一、研究背景】
2014年是中国全面深化经济改革的破题之年。一方面，我国经济发展进入“新常态”，未来“三驾马车”将更均衡的促进经济发展。短期内，“稳增长”是经济发展主导政策，投资需求仍对经济增长起“托底”作用，而在目前制造业化解产能过剩和房地产业去库存过程中，基础设施投资仍将是现阶段稳定经济增长的重要抓手。另一方面，2009年以来，在扩张性经济政策主导下，伴随投资快速增长，政府性债务规模急剧增长。为化解地方债务风险，2014年中央全面启动深化财税体制改革，地方政府自发自还债券试行、《预算法修正案》通过、国发[2014]43号文、45号文和财预[2014]351号文等政策文件相继发布。根据相关文件要求，未来将剥离地方政府融资平台政府融资职能，建立以地方政府债券为主的地方政府举债模式，大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式。尽管短期内PPP模式的实施和推广仍处于观望期，大规模推广尚需培育，预计2015年通过PPP模式解决地方政府基建融资规模有限(2015年预计在1.8万亿至2.1万亿之间)，但长期来看，PPP模式有利于缓解财政支出压力、为城市基础设施建设形成可持续的资金投入机制，同时有利于提高公共产品或服务的质量和供给效率，发展空间广阔。在未来地方政府发债规模设限，逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中，随着PPP配套法规和政策逐步完善和实施，PPP模式将成为地方政府基础设施建设融资模式的主要组成部分。
目前，为配合中央“大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式”的政策要求，2014年12月4日，财政部发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)(以下简称《操作指南》);国家发改委发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)(以下简称《指导意见》)。《操作指南》和《指导意见》明确了PPP模式的适用范围和相关参与方的职责分工、风险分担和收益分配和保障等内容，为PPP项目的实施初步搭建了制度框架和保障。但基于PPP模式仍处于初期探索阶段，未来在操作实践中仍将面临诸多问题。
本篇研究报告为中债资信《PPP系列研究》的第二期。本文基于案例分析，从项目选择、伙伴选择、合同订立和合同履行等方面总结三类项目(准经营性项目、经营性项目及公益性项目)PPP运作中可借鉴的经验和存在不足，旨在对未来的项目实践具有一定指导意义。【
二、案例选取及分析】(一)准经营性项目
1、案例选取
依据《指导意见》，准经营性项目是指“经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目”，“可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进”。具体而言，其具有以下几个特点：其一，与公益性项目相比，其具有比较明确的受益对象，具备收费条件，因而具有一定经济效益;其二，与经营性项目相比，由于项目具有较强的社会效应(正外部性)，项目建设和运营直接关系公众的切身利益，因此收费机制往往由政府制定，项目自身收益不太好，项目自身运营效益不足以完全覆盖投资成本，需要政府适当进行补贴。依据上述标准，本文选取北京地铁4号线和中国国家体育场作为准经营性项目案例进行分析，具体项目情况参见下表。其中，北京地铁4号线是国内轨道交通领域首个PPP项目，运营较为成功，其运作经验已广泛推广;国家体育场项目是国内体育场馆领域首个PPP项目，在引入PPP模式进行投融资并完成项目建设后，在赛后运营阶段出现系列问题，最后通过重新签署协议，政府方接手项目运营。
2、案例分析
通过上述两个样本案例的对比分析，本文拟从项目选择、伙伴选择、合同订立、合同履行四方面，总结经验并汲取教训。(1)项目选择：基于充分调研，能够对准经营性项目的盈利和补偿机制达成共识项目选择是政府和社会资本合作的起点，而项目是否具有PPP模式适用性等对项目运作成败意义重大。PPP模式适用性主要体现在“明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项”。
对于国家体育馆项目，一方面，由于其建设技术难度大、设计方案不够及时详尽等，投资测算准确度较差;另一方面，由于其公益性较强，收费机制及补贴方式均不明确，导致投资回报测算难度亦较大。在收费机制不明确的情况下，社会资本方希望通过商业化运营，以实现投资回报为目标;而国家体育馆项目一定程度上代表国家形象，且具有较强的公益性，运营阶段若采取商业运作及定价模式(包括参观门票、座位冠名权等)，则会与公众利益产生冲突。由此，尽管该项目通过PPP模式解决了建设中的资金、效率问题，却未能对赛后运营做出合理规划、以及就盈利预测及补偿机制达成共识，最终导致该项目的PPP运作模式以失败告终。
整体看，对于准经营性项目而言，PPP模式适用性主要体现能够对项目的盈利和补偿机制达成共识，并通过合同条款予以明确，尤其需注重通过前期调研及方案设计，明确收费机制及补偿方案，保障社会资本的盈利模式。(2)伙伴选择：政府方需公平择优选择具有相应专业能力和融资实力等的社会资本方作为合作伙伴
伙伴选择是指在政府方基于PPP项目的合作需要，对社会资本方从投融资、设计、建造、运营、维护等方面进行全面、系统、客观的综合评价，以选择最合适的合作者参与PPP项目。
地铁4号线项目中，北京市政府引入的社会资本方为香港铁路(香港联交所上市公司)，其成立于1975年，核心业务是以香港地区为主的公共交通运输服务，市场占有率超过45%，建设及运营方面的专业能力突出、经验丰富;同时，其财务实力雄厚，2013年实现收入387.07亿港元、利润132.08亿港元，具有很强的融资能力。香港铁路的引入为该项目成功运营奠定了良好基础。国家体育馆项目中，北京市政府引入的社会资本方为联合体，资金雄厚，融资实力较强。但其主要股东均从未运营过体育场，运营经验匮乏。尽管和法国一家知名公司签署战略合作协议，以寻求高效运营国家体育场的咨询建议，但具体协议可能会因高额的咨询费而终止。
整体而言，在选择社会资本方作为合作伙伴时，政府方首先要坚持市场化原则，通过公开、公平、公正的方式招标，确保程序规范;其次，要通过明确合作伙伴的基本条件，保证合作对象的专业水平和融资实力，此外还要考察其信用水平等，进而实现降低财政投入、提高项目运营效益的目的。(3)合同订立：合同内容对风险分担和利益分配需兼顾公平与效率，同时要预留调整和变更空间
PPP项目合同是政府方和社会资本方明确合作方式的法律性文件，是保障项目成功运营的核心要件。双方均需重视通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利。在此过程中，尤其要注意以下几点：其一，合同订立要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率。对于地铁4号线项目，首先，政府投资和社会投资比例分配体现了合作模式的公平性。项目前期，政府方通过对项目运营成本、客流预测和票价定价等方面的实证研究，建立了城市轨道交通的项目寿命期现金流寿命模型，并以经营期30年、回报率10%为假设条件，测算得出项目30年的财务净现值的总额约占项目总投资的30%。由此，4号线公益性部分和赢利性部分的比例被确定为7：3。一方面，该比例划分在确保地铁项目作为公共产品的公益性的同时，吸引了社会资本，扩大了资金来源;另一方面，降低了投资风险，使得社会资本有利可图，进而达到双赢的目的。
其次，票价机制体现风险共担原则。北京市政府在引入香港地铁时对票价做了规定，票价定价为3元起步，但受奥运会影响，出台了低票价政策(2元/人次)，按照出行最短路径对票价进行拆分后的票价仅为1元/次，导致票款收入无法弥补运行成本，无法达到预期的投资回报，按照北京市政府与香港地铁签订的票价合同，在低票制情况下，北京市政府补助2.44元/人次，在票价提高后取消对票价补贴，地铁4号线的票制体现了香港地铁与北京市政府风险共担的原则，保证了社会资本的投资回报率。
最后，资产租赁模式保证了项目运营管理效率，而租金调整机制体现利益共享原则。由于项目区分为公益性和盈利性两部分，并由两个业主进行投资建设，为保证项目运营管理更有效率，双方约定由特许经营公司通过租赁政府方资产的形式，获得整体线路运营管理的权利。此外，合同还设置了租金调整机制，即在项目初期，政府只向特许经营公司免收或者收取少量象征意义的租金，促进项目尽快成熟;而在项目成熟期，当实际客流超出预测客流一定比例，政府投资方将适当的提高租金，避免特许经营公司利用公共财产产生超额利润;反之，若客流低于预测客流一定比例或者政府定价低于测算的平均人次票价，政府投资方会适当的减免租金，增强项目抵御风险的能力。
其二，合同订立要预留调整和变更空间。目前，我国PPP尚处于探索阶段，法律制度体系尚未完善，公用事业、交通设施等的定价机制均处于动态调整中，此外还存在其他不可预期的动态变化。由此，双方在合同订立时既要充分考虑项目全生命周期内的实际需求，保证合同内容的完整性和相对稳定性，也要合理设置关于合同条款变更(诸如期限变更、内容变更、主体变更等)的灵活调整机制、重新谈判触发机制及争端解决机制，为未来合同执行预留调整及变更空间。(4)合同履行：政府方与社会资本方均应遵循契约精神
在合同履行过程中，政府方和社会资本方均需遵循契约精神。政府方方面，基于具有监管方和合作方的双重身份，其在合作中往往占据强势地位，政府方较社会资本而言更容易出现信用问题。其拒绝履行合同、单方面变更合同条款等行为，可能会导致项目的优惠政策、补偿机制等发生变化，进而使项目建设及运营发生困境。如在鸟巢案例中，合作中多环节均出现政府变更合同条款的状况，包括重大建筑设计变更、商业配套大幅减少等，大幅增加成本的同时加大投资回报的不确定性。此外，在运营阶段，由于对公益性和免费的呼声渐高，地方政府面临的舆论压力较大，社会资本按原计划经营很难持续下去，最后，地方政府不得不收回经营权，PPP模式以失败告终。此外，我国PPP项目运作中还面临政府更迭引致的政府履诺风险。如南方某工业园区采用PPP模式建设污水处理长项目，合同约定园区企业按月支付污水处理费用，但由于园区管委会主任更迭，结算周期改为半年，由此对项目公司资金链造成较大压力。我国要实现从“大政府，小市场”到“小政府，大市场”的转变仍有漫漫长路，而PPP模式则从根本上就要求政府改变自身定位，由公共产品的唯一提供者转变为项目的合作者和监督者，并严格遵守契约精神。社会资本方方面，其亦应合理合法地利用既定合同框架下的优惠政策，积极履行项目出资、项目运营管理等方面的承诺，促进项目顺利推进。(二)经营性项目
1、案例选取
根据《指导意见》定义，城市基础设施经营性项目是指“有明确收费基础，并且经营收费能够够完全覆盖投资的成本的项目”，政府可通过政府授予特许经营权的方式，采取“建设-运营-移交(BOT)”和“建设-拥有-运营-移交(BOOT)”等模式推进。城市基础设施经营性项目具有一定的公益性、竞争性和非排他性等特点，表明在资产使用过程中具有一定正外部效应，资产具有一定的收费基础，收费机制决定在资产的使用过程存在竞争性，但资产的使用具有非排他性，由于项目具有一定的公益性，因此价格调节机制市场化程度较低，政府根据成本-收益的关系对价格进行调节。经营性项目和准经营项目的区分并不是绝对和一成不变的，而是可以随着具体环境条件的变化而变化，政府根据需要，通过制定特定政策提高产品或服务的价格等可以提升经营性项目的经营系数，准经营性项目可变成经营性项目。依据上述标准，本文选取杭州湾大桥和广州西朗污水处理厂PPP项目，具体情况参加下表。
2、案例分析基于上述案例，经营性项目引入PPP模式需要注意以下几点：(1)项目选择：经营性项目应具有明确的收费机制，长期看可形成稳定的投资回报
在选择经营性项目开展PPP的过程中，确保社会资本回报率对于PPP的开展起着十分关键的作用。
对于西朗污水项目，项目资产是污水处理资产，资产运营具有收费机制，资产运营规避了纯市场项目高风险、高收益的特点，收费机制具有长期稳定性，长期来看，西朗污水项目的运营不仅可以覆盖投资运营成本而且会带来稳定的投资回报率，西朗污水项目是经营性PPP项目的成功典范。
整体来看，对于经营性项目，项目自身的运营收入是社会资本投资回报的主要途径，基于风险与收益的对等关系，在经营性项目的选择中，与资本市场和市场化程度较高的实体经济投资领域(如房地产市场)相比，项目选择中应规避“高风险和高收益”的纯市场投资特点，项目投资回报应具有较强的稳定性，长期来看会形成较高的稳定投资回报率。(2)合同订立：社会资本方应重点关注特许经营期限、收费机制变更的补偿机制、项目唯一性等条款以保障项目收益;政府方则需重点关注项目监督机制对于经营性项目，合同订立是保证政府方和社会资本方开展PPP项目成功与否的法律保障。
对社会资本方而言，尽管经营性PPP项目具有较强的市场化运作特征，但其依赖市场化运作实现投资回报的前提往往是政府政策支持，包括特许经营期限、收费机制、项目唯一性等，社会资本方需在合同订立中做出约定，并就违约补偿与政府方达成共识，以保障项目盈利。杭州湾大桥项目中，项目运营初期，投资回报率较高(2009年营业毛利率为63.93%)。但运营5年后，杭甬客运专线和杭州湾第二通道(嘉绍跨江大桥，相隔仅50公里左右)分别于2013年7月1日和2013年7月19日建成通车，对杭州湾大桥形成较强分流，致使通行费收入下降，投资回报率下降(2013年营业毛利率降为50.44%)，并最终引致部分社会资本退出，并由政府方授权机构宁波交投回购其股权。在该案例中，项目主要风险为项目唯一性风险，即政府或其他投资人新建或改建其他类似项目，导致对该项目形成实质性商业竞争而产生的风险。由于在合同订立环节，社会资本方未就项目唯一性及违约补偿与政府方达成一致，最终导致PPP模式难以为继。
对政府方而言，合同订立过程中应重点关注对资产使用及维护的监督条款，保证在特许经营期期满后转交的资产可以继续使用。广州西朗污水项目中，依据特许经营协议，西朗污水从建设到运营的合作期为23年，其中运营期为17年，合作期结束后将全部资产无偿转让给政府方所有。为维护资产使用的可持续性，在合同中约定由政府授权机构对污水资产的使用进行监督，明确了资产更新条款(西朗污水需要在17年内将主要设备更新一遍)，并在特许经营期全面进行监督。上述监督机制的设立有效保障的项目资产使用的可持续性，值得借鉴。(三)公益性项目
1、案例选取
根据《指导意见》定义，公益性项目是指“缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目”，“可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进”。公益性项目具有公益性、非竞争性和非排他性的特点，其特点表明公益性项目的正外部性较强，资产在使用过程中无收费基础，由此，此类项目若采用PPP方式，对政府财政资金依赖很高，“政府购买服务”方式比较合适。
在我国现阶段操作实践中，公益性项目(包括非营利性公园、市政道路、桥梁、防洪工程等)多由地方政府发起，地方政府投融资平台承担投融资及建设;或地方政府投融资平台发起，其他社会法人以BT形式参与建设，后期均由政府相关部门维护。地方投融资平台多为本级政府所属企业，依据目前财政部对PPP项目的界定，其不属于PPP社会资本方的范畴，故本文选择以社会资本(主要为非本级政府的大型国有其企业)为投融资建设方的BT项目作为样本案例。
2、案例分析
基于上述案例，公益性项目引入PPP模式尤其要关注以下问题：(1)项目选择：公益性项目并不是所有项目都适合PPP，由于其公益性很强，理论上大部分项目应该由政府负责投融资，如果政府当期资金不够，可以通过发行债券或PPP模式解决。
PPP项目储备、筛选、发起工作均由政府方承担。公益性项目的建设不仅有利于提高当期人的社会福利，而且其资产的长期使用性也将提高未来人的社会福利，采用PPP模式解决了政府当期一次性投资过大的问题，采用分期付款的“政府购买服务方式”，利用代际分配原则拉长了财政收支期限，可降低当期财政负担。如在上述两个案例中，政府方均约定自项目建成后逐年回购，缓解了集中支付的压力。但值得注意的是，公益性项目并不是所有项目都适合PPP，由于其公益性很强，理论上大部分项目应该由政府负责投融资，如果政府当期资金不够，可以通过发行债券或PPP模式解决。此外在目前逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中，地方政府推广PPP项目过程中需要考虑财政承担能力(如阶段性项目回购资金压力等)。(2)合同订立：双方应明确约定政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制，保障政府方履约
对于公益性项目，政府付费是社会资本方取得投资回报的唯一途径。在合同订立中，双方应明确约定政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制，以保证社会资本方实现合理投资回报。
对于苏州市南环快速路西延线BT项目，合同中明确约定了“项目回购款纳入区人大财政预算”，有效保障了政府回购资金来源。对于江苏浦口新城核心区综合管廊工程BT建设项目，合同中明确约定回购期限、回购金额和土地担保等事项，项目回购款基本落实到位。反观一些类似项目，由于社会资本方在与政府的谈判中处于弱势地位，回购合同不尽完善，后期项目方遭遇市场因素导致的政府方回购意愿及能力下降，回购款落实大幅低于预期。
整体看，在合同订立环节，确保政府信用尤其要注重以下几方面：第一，社会资本方应明确项目付费来源，将回购款项尽可能依据现行制度纳入公共预算，在没有纳入预算的情况下，需要具有资产抵质押兜底条款;第二，双方应就付费机制，包括付费依据、进度等规则做出详尽约定，并制定违约触发及补偿机制，保障政府方履约。(3)合同履行：政府方需构建多重监管体系，确保社会资本方履行义务，保证项目进度及质量在公益性项目中，社会资本方参与项目的根本目的在于获取投资收益，而在质量、工期、成本控制、后期运营等方面仍需依靠强有力的政府监管。上述的两个BT项目案例中，政府或政府授权机构作为监督方，在建设过程中对项目进度、工程质量、投资成本等方面的监管较为完善，但实践中不乏一些BT项目可能会出现因监管不到位而引致的建设成本超支、工程进度放缓、工程劣质等的情况。因此，在合同履行过程中，政府方应注重对工程项目的监督。就具体监管模式而言，可采用三级监管模式。第一级监管由政府指定或设立专门的监管机构，以法律和合作协议为基础，对项目质量、工期、成本等进行监督;第二级监督可委托监理方进行第三方监管，监理方作为独立第三方，与项目没有直接利益关系，可作为政府监管的良好补充;第三级监管，在一些特定项目中，可设置民监委员会，对委员会对项目的质量、成本、安全等进行监管，并向相对部门反映。【
三、总结】
本文通过对准经营性、经营性和公益性PPP项目的案例分析，总结和归纳了不同类型PPP项目的成功经验和失败教训，尽管不同类型PPP项目的成功经验和失败教训不尽相同，但仍存在一致之处，本文从项目选择、伙伴选择、合同订立和合同履行等方面归纳和总结了PPP项目在实施过程中相同和类似的经验教训，并针对准经营性、经营性和公益性PPP案例的特殊经验教训进行和归纳和总结。
第一，在项目选择上，从政府方角度来看，在目前逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中，政府不宜过度依赖PPP模式，政府在筛选和发起项目时应综合评估PPP项目的适用性、合规性、市场收益、政府自身财政的承受力、来选择开展PPP项目;从社会资本角度来看，PPP项目的选择应具有长期稳定的投资回报率。从不同类型项目选择的特殊性来看，准经营性项目PPP模式选择的项目要能够体现对项目的盈利和补偿机制达成的共识;经营性项目PPP模式选择的项目的基础资产应具有较强的收费机制，与资本市场和实体经济投资市场相比，可形成长期稳定的投资回报;公益性项目PPP模式选择的项目要准确评估当期和预测未来政府的财政实力，避免因财政实力较弱所引起的拖欠款问题。
第二，在伙伴选择上，应充分理解PPP模式内涵，即强调市场机制的作用，又要强调政府与社会资本各尽所能，促进资源优化配置，从地方政府角度来看，需公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本作为合作伙伴，降低地方政府的财政负担，解决地方政府专业能力差的缺点。从社会资本角度来看，需要选择契约履约意愿(具有较强的契约精神)和能力较强(财政实力较强)的地方政府合作。
第三，在合同订立方面，PPP合同是保障项目成功运营的核心要件，从地方政府角度来看，订立的合同要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，要详尽责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等多方面的内容;从社会资本角度来看，合同订立要预留调整和变更空间，根据市场环境和项目的变更设定动态调节机制，保证社会资本的收益率。从不同类型项目合同订立的特殊性来看，准经营性项目合同的订立要充分详尽市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制，保证社会资本的回报率;经营性项目的合同订立要避免政府对市场干预导致投资回报率的下降，政府应弥补对政府干预过程中所导致的正常收益的损失。公益性项目的合同订立中双方应明确落实付费来源，对政府购买机制做出详尽约定，并制定违约处罚机制，保障政府方履约。
第四，在合同履行方面，政府方和社会资本方均应遵循契约精神，从地方政府角度来看，地方政府要充分履行项目监督职能，确保社会资本履行合同条款，遵循契约精神，保证社会资本在履行项目出资、建设、工程质量、工程进度和运营管理等方面的承诺，同时在项目运行过程中要避免因缺乏监督导致的资产过度使用，致使在特许经营期期满后转交的资产无法继续进行使用;从社会资本角度来看，政府方应充分遵循契约精神，确保社会资本按时获得足额补贴和收入
第五篇：国外民间环保组织发展对我们的启示
国外民间环保组织发展对我们的启示 巩英洲* (中共白银市委党校 甘肃白银 730900) 【内容摘要】文章介绍了国外民间环保组织的发展历程、运作模式,探讨了对中国民间环保组织的启示和借鉴主义。
【关键词】民间环保组织 国外 启示
中图分类号:C2
3 文献标识码:A
文章编号:1007-9106(2006)06-0069-03
一、国外民间环保组织的发展历程 1.精英人士的发起阶段
18世纪上半叶兴起的工业革命使西方发达国家的工业 和城市化飞速发展,同时也产生了环境问题。但此时的 济学界尚未提出“外部不经济性”学说,环境问题仅被视 为工程问题而非社会政治问题。而此时的西方政府奉行 是自由放任主义政策,他们认为,自由市场是一个万能的 效的市场,政府应予优先考虑的事项是允许市场无约束 发挥功能,而不是健康的管理或环境保护。在此理论的 导下,西方政府对环境问题的反应极为冷漠,普通民众也 乎毫无现代意义上的环境意识。所以,这时的环境保护 动和民间环保组织基本上都是由社会精英人士倡导和发 的。在这个背景下许多社会精英人士为了保护环境走到 一起,确定了共同的目标,形成了自己的心理结构和技术 构,开始组建了各种民间环保组织。
1824年,爱尔兰政治家马丁和上层社会的人道主义者 立了世界上第一个民间动物保护组织:禁止残害动物协 。1845年法国成立了动物保护协会。1865年英国成立了 共用地及乡间小路保护协会,英国在1867年成立了世界 第一个野生动物保护团体———东区保护海鸟协会, 1889 成立了鸟类保护协会, 1895年成立了历史古迹和自然风 区国家信托社(简称国家信托社)。美国在1866年由外
家贝佛成立了“禁止残害动物美国协会”,发表了《动物权 宣言》。1868年2月22日,在美国的马萨诸塞州,两匹最 壮的马分别载着两个人在崎岖的道路上比赛,它们跑了 0英里。这两人谁也没有赢,但两匹马却都累死了。第二 ,读到关于这件事的报道后,波士顿杰出的律师乔治·安 尔被激怒了。他召集几十位关系密切的朋友成立了禁止 害动物马萨诸塞州协会。该协会四处发送宣传通讯,为 畜修建了公共饮水池,还推动与看管、运输、宰杀动物有 的仁慈立法。1882年,安吉尔在美国建立了第一个儿童 慈团。7年后,在安吉尔的领导下美国仁慈教育协会成 。该协会的宗旨是:“荣显上帝,热爱和平,友好、公正、仁 地对待所有的动物。”正是在这些社会上层的精英人士的 导和发起下,民间环保组织在二战前就得到了充分的发 。
这期间民间环保组织的发展具有以下特点:民间环保 织在成立之初,就是某些贵族富人茶余饭后为改善本地 益恶化环境的产物,不论是从其成员还是其领导者都表 出强烈的精英主义倾向。比如英国的民间环保组织,它 多不敢大胆地游说议员、大臣和文官,也很少公开针砭时 弊,惟恐招致政府报复性措施,在策略上主要是通过“正式” 的政治渠道进行院外活动,遵循着传统的非暴力和守法的 原则,不敢向国家的有关政策提出挑战。 2.公众参与的成熟阶段
从二战结束到20世纪80年代初,随着市场相对于环境 保护无效性以及政府环境行政局限性的日益明显,西方民 间环保组织获得了迅速的发展,它突破了精英主义的阶段, 走向了公众参与的成熟阶段。
二战后在英国,民众环保呼声日甚的情况下,环境民间
环保组织在输入民众主张的同时,从1967年至1980年,国 家信托社由当初的15万9千人发展到100万人,皇家鸟类 保护协会的成员由3万8千人扩充到30万人。此时的环境 民间环保组织不仅表现在数量的骤增,而且还出现了初步 联合的趋势:到20世纪80年代中期成立了保护野生动物联 盟、保护乡村联盟、苏格兰野生动物及乡村保护联盟和北爱 尔兰的环境保护联盟等。1978年还成立了旨在提高民间环 保组织在议会中影响水平的绿色联盟。经过长期的发展, 使英国有着世界上历史最悠久、生命力最强、组织最好、支 持极其广泛的民间环保组织。 3.全球网络化的发展阶段
自20世纪80年代以来,人们发现环境问题已成为全球 性的问题,全球环境危机是人类社会所面对的史无前例的 挑战,环境保护需要全人类共同行动。但是,各国政府的主 权有限性同环境问题的跨国性之间以及各国政府的民族利 己主义与环境的国际公益性之间的矛盾。这为民间环保组 织走向世界的网络化发展提供了空间和机遇。
民间环保组织在全球网络化的发展中,出现了几个较
大的著名的跨国组织。它们组织良好、经费多,在许多国家 开展活动,有较多和较好的机会参与政府间国际组织的会 议和其它决策过程。这些组织是:世界保护联盟(TheWorld ConservationUnion),其成员组织有450个,遍布世界大多数 国家。世界野生物基金(TheWorld W ildlife Fund)是1962 年成立的,它在保护野生植物方面做了大量工作。世界野 生物基金美国分部的资金收入1983年是900万美元,到 1991年增加到5300万美元,其成员从94000人增加到100 多万人,在80年代初到90年代初期,为世界各国的2000多 个项目提供了6250万美元的资助。绿色和平组织(Green Peace)的成员1985年有140万人, 1990年增加到675万人, 在30多个国家有分支机构,其年资金收入也从2400万美元 增加到1亿美元。世界自然基金(WorldW ide Fund forNa- ture)有300万成员,在20多个国家有分支机构,年预算约 69 *作者简介:巩英洲,中共白银市委党校副教授。
1. 7亿美元。地球之友国际(Friends ofThe Earth In terna- ional)最初是1969年在美国建立的国内组织, 1992年,这一 织已发展为在40多个国家有51个成员组织和50余万成 的国际网络。
民间环保组织在世界各地建立起了数百个全球性的网 体系,它们从事着大量操作性的活动,并且还广泛参与国 社会的活动。在非洲, 1982年21个非政府组织建立起了 洲非政府组织环境网络,到1992年其成员组织达到了 30个,分布在45个国家。在西非,有一个叫第三世界环境 发展的非政府组织网络,是1972年在联合国环境规划署 支持下建立起来的。这个组织的网络伸展到拉美、欧洲 及印度洋沿岸诸国,它的活动得到西欧各国政府的资助。 欧洲, 1991年欧洲环境组织有126个非政府组织成员,它 来自21个国家。这一非政府组织网络可以直接参与欧 委员会的活动,它在许多国际场所代表欧洲的非政府组 。在北美,大湖联盟围绕着五大湖地区的水资源保护,其 从事的活动涉及环境、贸易、工会、体育以及土著居民等 务。总部设在华盛顿的南极和南洋联盟有来自33个国 的非政府组织盟员, 1989年,来自22个国家的63个非政 组织建立了气候行动网络。在南亚和东南亚地区,有亚 农业改革与农村发展非政府组织联盟。在印尼,印尼环 论坛是在1980年由79个非政府组织建立的,到1992年 成员达到了500个,其成员组织来自许多国家,如印尼、菲 宾、泰国以及荷兰、美国、日本和德国等,这一组织网络自 985年以来每年举行年会讨论协商发达国家对印尼的援助 题。
二、国外民间环保组织的运作模式 1.英国民间环保组织的运作模式
在20世纪80年代初,英国民间环保组织的会员大约有 50万~300万,约占全国总人口的5%,到80年代,这两项 据分别变为约450万和8%。从1987到1989的三年间, 使是增长最慢的民间环保组织———保护乡村英格兰协会 会员也增加了25%。英国民间环保组织的成功发展在于 的良好的运作模式。
首先,是抓住政治变化的契机。1987年6月,撒切尔夫 再次当选为首相,面对国内、国际形势的新变化,撒切尔 人在环境政策上进行了一些转折性的调整,放弃了政府 民间环保组织的政治参与所长期奉行的低调政策,对志 性部门的支持构成他们削减政府开支的战略的核心部 。以此为契机,英国民间环保组织呈现出逐步走出政治 缘之势。 其次,是加强自身建设。面对英国民众环境意识的高 ,它们采取更为积极有效的招募方法,建立起了全国性的 业化会员招募体系,通过广收会员来保证自己能将民众 要求转化为政治输入。面对着民众对环境保护日益增强 愿望,大多数民间环保组织都调整了组织结构,加强本组 的领导力量,以便能更好地将这些愿望转换为要求,再经 自己的集中和综合形成对整个政治系统的某种压力。为 应组织迅速发展的需要,英国的民间环保组织都在其内 抽调出大批精兵强将,八方募集资金,夯实资源基础。 再次,是采取合适的方式改进政治参与。许多民间环 组织一改昔日之态,主动地担当起国家环境政策的监督 和促进者的社会角色,积极运用一切合法渠道施加政治 力,上升为英国政治生活中一支举足轻重的压力集团。 间环保组织意识到自己不得不采取些“营销学”的办法, 保护环境兜售给人们,为民众提供他们所想要的环境服 ,营造一个有环境意识的消费者群体,通过人们的消费倾 来影响企业的生产以及政府的决策。它们同官方下属环 机构和团体的关系也得到了一定的改善,两者之间的信 感有所加强。到上世纪80年代后期,广大环境NGO不再 官方下属的环保机构以辛辣的批评,反而给予它们应有 支持,以促使其在环保工作中发挥更大的作用。在实践 中它们却已经运用到一些现代商业和市场的方法,它们逐 渐学会了运用已有的政治资源对决策层施加压力的能力, 较好地实现了政治、社会和技术的组织化,对政治生活的影 响也日益深远。
2.意大利环境联盟的运作模式
意大利环境联盟诞生于1980年,是由一些主张不仅要 关注能源危机,更要关注全局性的环境保护问题的小组织 联合组建的一个民间组织,经过20多年的发展,现有会员 约12万人,各地的地方组织1000多个,是意大利最大的民 间环保组织。
首先,它的活动范围很广。它们认为,环保不仅仅是同 污染作斗争,一切有利于环境的事情都是很重要的环保活 动。为此,它们不仅进行环保宣传和环保教育,动员群众反 对各种形式的环境污染,还开展了诸如反对乱倒垃圾、制止 违章建筑、同“生态黑手党”进行斗争等多种活动。宣传铁 路运输优于汽车运输,普及节省能源的知识;推广可持续发 展农业;统计各种环境污染数据;争取建立更多的自然保护 公园;推进生态旅游;保护消费者利益等等。
其次,积极进行环境政治参与。它们认为政治参与的
意义远远大于任何一项具体的环境清扫活动。在多年活动 所积累的经验及数据的基础上,环境联盟积极就环保政策、 城市建设政策、环保目标等向议会和政府提出具体建议,并 通过各种活动使国家采纳、实施这些建议。政治活动中的 另外一项重要内容是同“生态黑手党”作斗争,“生态黑手 党”,是指那些利用大量有毒有害工业垃圾或有毒废料等大 赚黑心钱的犯罪团伙。环境联盟的200多名专业人员对这 种犯罪活动进行了长期的跟踪、取样、调查和分析化验,仅 在那不勒斯海岸就发现几百个有害固体垃圾非法掩埋场, 发现数万辆非法油罐车。1998年该联盟揭发的这类违法事 件达26万起,被起诉的人达9392人。
再次,定期组织大型活动进行环保宣传。一是“世界清
洁日”活动。比如去1999年9月底,在1300多个市镇组织 “世界清洁日”活动,共有50多万人在3500处清扫现场参 加了清扫活动。这一活动的目的不仅仅只是打扫一下卫 生,而主要在于进行环保宣传和环保教育。二是“绿色帆 船”活动。每年夏初,三艘装备有各种测量仪器的帆船沿意 大利海岸缓缓航行,边走边在近海取样化验,了解海洋污染 情况,挑选出污染少、符合环保要求的海滨浴场向社会公 布,便于夏季休假的人选择。同时将这些数据送交有关部 门,供这些部门在制定保护海洋环境政策和采取保护措施 时参考。三是“绿色火车”活动。即每年春天与国家铁路公 司联合举办的“绿色火车”横穿全国活动。“绿色火车”由六 节车厢组成,车内配有各种仪器,可以测量铁路附近的空 气、噪音污染状况。列车在各个城市停留,当地居民可以上 车参观,了解本地污染状况,参观车上的环保展览,观看有 关的电影和录像,或是参加一些报告会、讨论会。列车停留 的大小城镇每年有100多个,成为环境测量和环保宣传的一 个重要手段。除这些定期大型活动外,环境联盟每年还组 织大量不定期的活动。
最后,四方来财经费宽裕。环境联盟的经费来源主要
有四个方面。一是有很多的赞助者。环境联盟以自己的严 肃、公正在公众中树立起很高的威信,它编制的报告、公布 的数据、发表的言论都具有权威性,因此,赞助者很多,尤其 是那些生产环保产品的企业成为组织的主要赞助者。二是 广告收入多。海滨浴场只要一被环境联盟宣布为“清洁 的”,游客就会络绎不绝,这些浴场当然愿意赞助环境联盟 的活动,在其活动中做广告。三是服务收入多。组织专家 根据环境联盟掌握的材料和社会的需要编制一些环保计划 和方案,向有关机构推荐。由于环境联盟威信高,这些计划 和方案又切实可行,确有环保效果,所以大多能被采用。一 经采用,环境联盟即可得到方案设计费,这是一笔可观的收 入。环境联盟每年还出版大量书刊,并定期(下转第78页) 70
二、中国信访法律制度立法变迁
为了适应加强社会主义民主和法制建设的需要,在认 总结建国以来信访工作成功经验的基础上,国务院于
995年10月28日颁布了《信访条例》,对信访工作应当遵 的原则、信访人的权利和义务、信访事项的受理和办理等 了规定,把信访工作初步纳入了法制的轨道。《信访条 》实施九年来,对于密切党和政府同人民群众的联系,保 信访人的合法权益,规范信访工作,维护信访秩序,发挥 重要的作用。
随着改革不断深化、经济社会加速转型以及社会利益 局的调整,信访出现了许多新情况、新问题,主要表现在 个方面:一是信访总量持续上升,越级进京走访增势迅
。来信来访总量的增幅呈现出“中央多、基层少”的“倒金 塔”型分布特点。二是信访反映问题集中,多涉及群体性 益,上访呈现出反复性、组织化等新的特点,跨地区、跨部 的串联聚集上访越来越多。三是信访方式有时比较激 ,围堵党政机关,拦截公务车辆,堵塞铁路、公路交通等过 行为时有发生。
产生上述问题的原因从制度层面来分析,主要有以下 点:一是信访渠道不够畅通,有的地方或者部门对信访人 映问题推诿塞责或者截访堵访,最后矛盾上交。二是处 信访事项层层转办,效率低下造成矛盾堆积。三是对处 信访事项的机关监督力度不够。四是对侵犯群众利益引 信访的违法行政行为缺乏明确的责任追究机制。五是对 出现的破坏信访秩序的行为,《信访条例》缺乏必要的防 和制止措施。
三、中国信访法律制度改革路径
信访作为中国特色的一种权利救济和纠纷解决制度, 管理者而言,处理问题的自由裁量权较大,解决方式较为 活。对上访者而言,无需过多专业知识,没有受理范围限 ,没有严格审级区别,不交纳费用,却存在解决问题的可 。而管理者的随意使上访者有更高期待,导致解决一个 案件,却引发出十个、百个新案件,有时还误导一些人弃 议、诉讼等法律途径而寄希望于领导人的批示,导致越级 上访,集体上访,常年上访。因此,信访法律制度的难点在 于如何实现扬弃和再造,构建一种制度,既能继承信访制度 的已有经验,又能符合中国民间的历史传统,通过制度创 新,立足社会稳定,规范表达民愿,将一种濒临边缘化的灵 活政策改革为一种规范的制度安排。在社会稳定的基础 上,表达民情民愿,疏导民间纠纷,保障公民人权。信访制 度的难点既在于信访制度本身的重构,也在于如何重构和 创新整个救济、监督和解决争议机制,协调信访、调解、仲 裁、复议和诉讼的受理范围,使其各有重点,功能互补,彼此 衔接,运用各种纠纷解决方式化解社会矛盾。
无论未来中国信访法律制度改革的路径如何选择,信
访法律制度要从两个方面进行反思,一是整体设计,以现有 纠纷解决模式为背景,宏观设计信访、调解、仲裁、复议、诉 讼等多种纠纷解决模式的受理范围和各自重点,彼此协调, 相互衔接。二是微观建构。以既有的模式为基础,重构信 访制度,主要内容是修改现有制度,提高立法层次,细化信 访程序,明确信访范围,分级受理信访,逐级处理纠纷,加强 民主监督。从工作重点出发,提高基层的纠纷解决能力,将 大量矛盾化解在群众生产生活第一线,矛盾不上交,纠纷不 激化,从基层民间减少和避免大规模社会冲突的发生。从 生成机理思考,既尊重中国民间传统,又借鉴人类文明成 果,吸收国外类似制度经验,将国际化的理念融入本土化的 制度。 参考文献: [1]姜明安.信访需要创新机制[J].时事报告, 2004. (2). [2]应星.作为特殊行政救济的信访救济[ J].法学研究, 2004, (3). [3]刁杰成.人民信访史略[M].北京:北京经济学院出版 社, 1996. [4]于建嵘.对信访制度改革争论的反思[J].中国党政干部 论坛, 2005. (5). [5]曹康泰.贯彻新的《信访条例》大力促进社会和谐[J].国 家行政学院学报, 2005. (3). [6]于建嵘.中国信访制度批判[J].中国改革, 2005. (2). 上接第70页)出版联盟的会刊和报纸,这些书刊报纸发行 都很大。四是交纳会费的会员多。环境联盟的会员每人 年需交四万里拉(约合20美元)的会费,虽然数额不大, 是一笔不小的收入。
三、国外民间环保组织发展对我们的启示
1.中国民间环保组织的发展不可操之过急要渐进化 国外民间环保组织在近几十年发展非常迅速,从精英 段到大众化阶段,再到全球化阶段,而我国民间环保组织 是小荷才露尖尖角。这主要是我国和西方国家之间存在 不可比拟的国情,西方自古希腊时期就有了公民的概念 公民社会。而我国自秦汉以来,一直是中央集权制,文化 革命使这种集权制走向了极端,现在尽管已进行了改革 放,但公民的概念仅是法律条文中的一个符号,公民社会 无从谈起。所以,我国民间环保组织的发展不能脱离实 操之过急,如果操之过急超过了改革开放的界限,就会被 千年来的封建惯性所击倒,而且对我国已出现的民间环 组织只能很好地呵护而不能期望过高。事实上,英国从 一个民间环保组织的诞生到民间环保组织的大众化也经 了100多年,真正走向跨国发展也是近20年的事。我国 过20多年的改革开放,经济、政治和社会发展已形成了 样的内在逻辑:以社会主义市场经济的建设和发展为动 ,通过经济的成长和社会的进步来全面推动我国的政治 明建设进程,形成经济成长、社会进步和政治民主三者的 良性发展。所以我国民间环保组织的发展只能顺应这个内 在逻辑,在这个逻辑发展中坚持渐进化的发展道路。 2.我国民间环保组织的发展不可浮在上面要草根化 国外民间环保组织的另一特征是草根化,深入到最基
层的居民和社区。所以我国民间环保组织从目前的精英型 走向大众化,首先要草根化。草根就是多的意思,草根还有 和泥土最接近的意思,泥土就是大众,草根就是直接和泥土 接触。草根化就是你到学校、社区、商场甚至深入到农民 中,影响他们。草根化的功能就是大面积对泥土护养、改造 泥土,给他们灌输环保意识,一点一滴长时间地进行渗透教 育,为公民社会的形成和组织的大众化作好基础工作。 3.我国民间环保组织的发展不可大而全,要专业化 国外民间环保组织的又一特征是专业化,专业化首先 表现在其分工的细腻上,比如鸟类保护协会、国际河流组 织、世界野生物基金会等,都是针对某一个更为专业的领 域,这样的好处就是可以把工作做得更到位。专业化的另 一个层面,则反映在组织结构及研究领域上。意大利环境 联盟,定期组织大型活动进行环保宣传。而世界自然基金 会,有自己的办公大楼、刊物及研究人员,并吸纳了大批环 保学家、经济学家、动物学家等专业人士,被称为环境经济 学的摇篮。所以,我国民间环保组织的发展不可追求大而 全,要专业化,专业化是民间环保组织产生重大社会影响的 条件。 78