下面小编整理了一些《检举提升服从行政论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。摘要：贪腐行为具有隐秘性、狡猾性和高度的犯罪黑数等特质，唯有通过知情的公务人员对其进行检举，才可能真正有效反腐。但欲检举贪腐的公务人员面临外部社会评价和内部行政伦理的困境，外部社会认为检举是告密，内部行政伦理要求公务人员对组织忠诚；以及检举后检举人可能面对更多的风险或危险。
检举提升服从行政论文 篇1：
政府信息公开法治化的 障碍与路径选择
摘要：我国政府信息公开制度正式实施三年来，在思想观念、法律制度、监督体制等方面依然存在着阻碍我国政府信息公开法治化的障碍。政府信息公开的法治化之路：一是必须是在公众参与的现代法治立法模式下，以保障公民的知情权为立法目的，用法律的确定性和规范性重构我国信息公开的法律体系；二是政府信息公开法律落实的关键，在于加强来自于行政权外部的人大监督、司法监督与民间力量的监督。
关键词：政府；信息公开；法治化；知情权
亚里士多德有句名言，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”“良法”是法治的价值标准和理性追求，“普遍的服从”更多被理解为法律的普遍治理，是法治的运作模式和实现方式。亚氏的这段话在后世被奉为法治的经典公式。2008年《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的正式实施，是我国政府信息公开法治化的一个里程碑，奠定了我国政府信息公开的基本制度依据。但从三年来运行的实践来看，仍存在许多问题，政府信息公开行为仍没有完全纳入法律规则的治理之下，中国政府信息公开法治化还存在诸多障碍，值得我们继续去研究与探索。
一、我国政府信息公开法治化存在的障碍
（一）传统保密观念与自利驱动是信息公开的思想障碍
法治是现代文明的产物，一定意义上也是一种社会文化传统。从我国国家管理传统观念来看，“民可使由之不可使知之”，强调统治者自上而下的管理和民众无条件地服从，认为统治者必须保持神秘才能使民众畏惧和服从，民众知道越多越不利于管理。所以，历代封建王朝常以“愚民”政策达到“安民”效果。中国几千年的封建行政文化就是严格保密文化。所以，我国的行政文化中天然地缺乏公开、透明的文化传统。
从利益的角度看，政府公职人员与其他社会成员一样都有自身的利益倾向，也是一个利益最大化的追逐者。掌握信息在某种意义上就是掌握权力，权力则意味着利益。信息公开恰恰阻却了权力暗箱操作的空间，使权力不能恣意妄为。所以，各国政府及其官员都曾激烈反对信息公开，各国信息公开制度的建立和实施都不是一帆风顺的。
传统的思维习惯运作下并考虑现实既得利益的政府公职人员必然对政府信息公开存在种种认识误区甚至制造种种障碍。一些政府公职人员认为信息公开是政府的一项职权，一种办事制度，是权力而不是义务，意味着政府信息可以公开，也可以不公开，随意性很大。政府信息公开往往重形式轻内容；重数量轻质量；缺乏系统性和可操作性；重单向公开轻双向交流；日常信息公开易，重大信息公开难。而在涉及各级政府的经济和社会发展规划、行政决策、政府预决算，特别是行政支出中的“三公费用”以及突发事件、敏感事件等相关信息的公开需求面前，一些地方政府则避重就轻、避实就虚，信息公开失真或者公开不及时。恰恰是这类信息公开对民主政治生活具有深远影响，是信息公开的终极价值所在。然而，传统观念及利益驱动使得其实现困难重重。
（二）《条例》的缺陷是信息公开法治化的硬伤
“良法”是法治化的构成要素，是“普遍服从”的前提条件。《条例》自身种种缺陷，造成了我国信息公开法治化的道路沟壑纵横。
1．知情权缺位。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”， 我国宪法还赋予了人民享有选举、被选举、批评、建议、控告、检举、申诉等权利。这些权利的行使有一个最关键的前提，那就是人民应掌握国家机关及其工作人员等相关信息。从这个层面来讲，宪法赋予了人民上述权利就意味着知情权是其中应有之义。党的十七大报告把依法保障公民的知情权列为扩大人民民主，保障人民当家作主的基本权利。2009年4月，“知情权”被写入我国首部《国家人权行动计划2009－2010》中。这一切都说明了“知情权”应该是保证政府信息公开的制度性权利[1]。《条例》第一条，“为了保障公民、法人和其他组织依法获得政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例”，并没有明确规定“知情权”。而从根本上看，“保障民众依法获取政府信息的权利”、“促进依法行政”和“发挥政府信息的服务功能”这三项目标只是实现知情权的路径和附加价值。知情权的缺位对政府信息公开的实践造成消极的影响。
2．信息公开原则隐形。首先，《条例》中并没有“以公开为原则，以不公开为例外”的明文确定。其次，在《条例》的整个框架设计中也没有贯彻“以公开为原则，以不公开为例外”的原则。《条例》分别规定了政府必须主动公开的信息类别及不得公开的信息类别。既然除了“例外”，都应该公开，那就根本不需要出现“公开范围”这样的概念。在实践中，一些政府以“不属公开范围”而不是以“属于不公开的例外”作为不公开某项信息的理由，使得《条例》的原则更貌似“以不公开为原则，公开为例外”。
3．公开范围界定模糊且有缺失。《条例》中用了大量的篇幅对信息公开的范围进行描述，但条文中又充斥了大量模糊的词句，一些政府部门反而有了拒绝公开的堂而皇之的理由。
在第七条“行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布”中的“国家有关规定”应如何解释？第八条“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”中的“三安全一稳定”的标准是什么？2010年湖南茶油事件，当公众质疑湖南质监局为什么早知检验结果而不公布于众时，其理由就是事关“公共安全”[2]。第九条“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”、“需要社会公众广泛知晓或者参与的”，其标准又是什么？无疑给政府部门留下了较大的自由裁量空间。
第十三条“公民、法人或其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”，国务院办公厅发布的《关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》第十四条更进一步明确规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。2010年初，任星辉向财政部申请三峡工程建设基金相关信息公开案即被财政部以“与您本人生产、生活、科研等特殊需要并无直接关联”为由拒绝提供[3]。然而，行政机关依据什么标准认定这“三需要”？这同样给行政机关利用裁量权对信息公开申请进行趋利避害的选择提供了合法依据。
第十四条“行政机关在公布政府信息前，应当依照《中华人民共和国保密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”，“行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。国家秘密的界定在2010年《保密法》的修订中得到初步解决，但政府信息公开还必须服从《保密法》以外的“其他法律、法规和国家有关规定”的审查，其中再次出现含混不清的“国家有关规定”。“商业秘密”的法律界定目前仅见于《反不正当竞争法》，“个人隐私”则未有法律规范。相关配套法律规范的落后和欠缺，使行政机关与公民在信息公开实践中无法判断这些概念的范围。另一方面，行政机关也有可能以此为借口而拒绝履行政府信息公开的义务。
在三年的信息公开实践中，也发现了以下信息确实是不宜公开的，但在条例中又无法找到具体条文依据，给行政机关和司法机关造成难言之隐。如个人、法人或者其他组织向行政机关投诉或申诉的材料，行政执法机关制作的调查笔录、询问笔录以及有关执法案卷信息；行政机关内部的工作部署、岗位交流、考核奖惩等；行政机关内部正在调查、讨论、研究、处理过程中的信息等。例如，在某信息公开诉讼中，原告要求公开拆迁裁决必须经房屋拆迁管理部门“集体讨论决定”的相关信息（主管领导信息、时间、裁决依据、裁决意见等），类似于法院合议庭评议意见的内部决策过程的信息[4]21。
（三）监督乏力是信息公开法治化的软肋
《条例》规定了以下各种行政监督方式：工作考核制度、社会评议制度、责任追究制度、监督检查制度、年报制度、举报制度、行政复议制度。诸多制度看起来很齐备，但实际效果并不理想。例如，由上海财经大学公共政策研究中心课题组向全国341个受调查部门申请信息公开，根据各部门的信息提供和回馈态度，分别做出了按照部门加总和省级加总的2010年全国省级部门信息透明度排行榜。按照百分制打出的这两张排行榜，平均分分别仅为3.21分和3.24分[5]。这份难看的成绩单经由媒体曝光后，并未给相关的政府部门造成任何“不良”后果。
《条例》第三十三条明确规定了以行政诉讼的形式，为公民、法人、其他组织获得政府信息提供司法保障。这是以权力（司法权）制约权力（行政权）的外部监督方式，是权利救济的最后一道防线。但目前无数信息公开诉讼案件的结果明确地显示了，我国的司法体制还无法担当居于行政相对人与行政机关的纠纷中不偏不倚、公正裁判的审判者。这其中法院的苦衷可从北京高院副院长王振清的文章中得到明确的解释：“在法院不得不与其他机关尤其是行政机关保持‘亲和’关系的背景下，对原告资格不加任何限制，显然是法院‘无法承受之重’。”[6]
此外，政府信息公开行政案件对于法院来说，是一种完全新型的案件。如浙江高院的专门课题组对本院受理的信息公开案件的研究中提到：“由于《条例》本身需要明确的问题很多，相关规定的可操作性不强，导致其实施效果不佳。当大量的信息公开行政诉讼案件涌入法院后，法院对受案范围、原告资格、裁判方式等问题的把握缺乏相关的界定标准，导致对裁判标准的尺度掌握不一，影响了法院裁判的公信力和信息公开工作的有序推进。”[4]21
二、加强我国信息公开法治化建设的建议
（一）加强培训，转变公职人员的观念
观念是行为的先导。《条例》的施行，堪称继《行政诉讼法》、《行政许可法》之后政府改革的“第三次重大革命”。 公职人员要完成符合时代要求的观念转变。首先是树立信息公开的义务观。公职人员应该清楚地意识到，政府管理社会的权力来自于人民。人民作为政府的主人，有权了解政府信息。依法公开政府信息，是政府应履行的一项重要职责和基本义务。公开是义务，不是“施舍”；公开是职责，不公开就是违法。其次是认识信息公开的必然性。在当今整个世界日益信息化与全球化的现代社会里，政府信息公开已成为信息化时代与互联网时代背景下民主与法治建设的重要内容与必然要求，是提高科学执政、民主执政、依法执政能力和水平，构建社会主义和谐社会的必由之路。
（二）提升立法层次，以法的形式保障公民知情权的实现
政府信息公开是国家政治生活中的一个重大问题。从其他国家的立法体例来看，采用信息公开制度的国家目前几乎都是制定的信息公开法，而不是条例[7]。我国宪法确定的基本制度和公民政治权利的实现与公民的知情权分不开。公民的基本权利和义务应该由国家权力机关通过法律来确定。应当由全国人民代表大会制定《中华人民共和国政府信息公开法》，重新确立保障知情权的立法目的，才能全面提升政府信息公开的价值追求，彰显政府信息公开在整个国家民主政治生活中的重要地位。这样不仅能强化行政机关的信息公开义务，而且还能增进各级人大及其常委会对政府信息公开制度运行的监督以及加强人民法院审查行政机关信息公开案件的监督作用。
法治是法的统治，而且是按能够准确集中和反映大多数人的利益的民主程序制定的法律的统治，这是“良法”的前提。我国政府信息公开是在执政党和政府的推动下进行的，其自己约束自己、自己制裁自己、自己革自己命的勇气和魄力固然可嘉，但也造成了我国政府信息公开制度是以行政为中心的立法。立法效率固然很高，但其主要义务主体就是立法主体，明显违反自然公正原则，违反法治原则。此外，缺乏了公众参与和利益集团的博弈，制度设计难免有这样那样的缺漏，甚至有价值取向的错误，导致制度在实施中不能真正发挥规制政府的作用。我们现有的政府信息公开实践中存在的诸多问题，与此立法模式不无关系。而其他国家的政府信息公开立法大多是议会立法，各种利益团体的博弈十分激烈，导致立法过程艰巨、缓慢。但这样讨价还价之后通过的法律往往全面而有力度。因此，在我国市场经济已深入发展，公民社会初步形成的当下，信息公开法律与公众的利益密切相关，在立法时必须注重公众参与，通过民主程序保障“良法”的确立。
（三）明确政府信息公开原则，通过立法重构政府信息公开制度
1．政府信息公开为原则，不公开为例外。世界上大多数“信息自由”或“信息公开”法律的制定都是为了尽可能鼓励和要求政府持有的各项文件和记录能尽量充分公开，法律必须对不予公开的政府信息详细列出，这就是“信息公开为原则，不公开为例外”。根据这一原则，一般由政府承担“举证责任”，证明其拒绝提供的信息属于有限的公开例外范围。我们在信息公开立法中，应明文规定这一基本原则，并在此原则之下重构信息公开制度的基本框架及其实施方式。
2．以保障知情权为基石，以公开为原则对具体条文进行调整。
第一，取消对信息公开范围的列举。在“公开为原则，不公开为例外”的原则之下，没有必要再一一列明政府应主动公开的事项，以免挂一漏万。
第二，详尽列明政府免于公开的事项，用法律的语言明确标准。免于公开事项的规定是信息公开立法中最为核心的问题。从国外的立法来看，对这部分的规定大多十分慎重，除了表述时力求细致、准确外，还明确规定了利益衡量原则，也就是说，公开义务机关只有在不公开的利益优越于公开的利益时才可不公开相应的信息，否则都应作公开规定。如1966年颁布的美国《联邦信息自由法》规定了九类信息不予公开。2000年颁布的日本《行政机关保有信息公开法》规定了六类不公开的信息[7]。
就我国而言，首先，应取消总则部分“三安全一稳定”的有关规定。政府信息公开的目的在于使行政行为透明化，避免行政专断。如果政府对信息公开与否完全可以自由裁量，那就没有必要搞信息公开了。其次，应全面考量免于公开的事项，从而使政府公职人员对哪些信息不应该公开有章可循，并使公众的期望值能得到有效的调整。参考各国有关规定及我国实践，以下信息应列于免于公开的范围。一是免于公开涉及国家秘密的政府信息。虽然2010年《保守国家秘密法》的修改还有不尽如人意的地方，但毕竟对国家秘密的范围、密级、定密主体、定密程序作了较为细致的规范，使得信息公开在涉及国家秘密领域时有了一定的依据。二是免于公开涉及商业秘密的政府信息。这还需要一部具有权威性的法律对商业秘密进行规范。我国应借鉴世贸组织对商业秘密的规定，尽可能和世界接轨，制定统一的《商业秘密保护法》，对商业秘密的概念、种类、范围等做出明确的规定。三是免于公开涉及个人隐私的政府信息。这需要一部个人信息保护法，以合理确定个人秘密的保护范围，使个人信息的保护与公众的知情权协调一致。四是免于公开可能干扰执法和司法的政府信息。如公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权所实施的行为过程中制作或者获取的政府信息等。因为刑事执法的性质决定了它必须保持一定的秘密，一旦泄露，有可能影响犯罪侦查、公诉、审判与刑罚执行，或者影响被告人获得公正审判权利。这类信息几乎被各个国家的信息公开法都规定为免除公开的文件。五是免于公开行政机关内部事务信息。例如业务请示、工作部署、岗位交流、考核奖惩、机关之间的联络信息等等。六是免于公开行政过程中的信息。这是指行政机关作出最终意见决定前的有关事项信息，又被称为“意见形成过程中的信息”。如行政机关内部就行政管理的事项正在调查、讨论、研究、处理过程中的信息。“对此类信息免予公开背后的理论是自由和坦率的内部讨论有益于政府的决策，但如果政府官员和顾问认为内部辩论及初步想法和意见可能会公诸于众并受到公开质疑时，讨论就可能不会完全坦诚。”[8]但是行政机关将规章、规范性文件草案或者工作措施方案公开征求意见的除外。七是其他根据法律规定免于公开的信息。这里强调的是“法律”，排除了《条例》中的“法规”、“国家有关规定”这些低位阶规范，也解决了信息公开法与其他法律如《保密法》、《档案法》、《银行法》的关系。
第三，取消对申请人资格的限制。各国政府信息公开法律实践表明，对申请人的范围，许多国家都经历了从限制到不限制的发展过程。如美国，申请人在1946年的《行政程序法》中该词的含义为“适当和直接的相关人”。在1966年的《信息自由法》中申请人可以被宽泛地界定为“除了机构之外，任何个人、合伙人、公司、社团或公共及私人组织”。 “值得注意的是，该法并没有要求申请者的申请动机必须‘恰当’（proper）。除了仅有的两种狭隘的例外情况，申请者的目的或动机对于是否对其开放文档的决定并不重要。仅仅是出于好奇、或者希望寻找竞争优势、或者只是想为难或伤害别人的目的，人们也都有权获得他们想要的信息。联邦第七巡回上诉法院曾作出裁决说：‘申请者的身份或使用文档的意图无关乎根据《信息公开法》提出的申请。’哥伦比亚特区巡回上诉法院也认同这样的看法:‘通过《信息公开法》，国会赋予学者和恶棍查询联邦文档以同等权利。’”[9]
我国信息公开立法在明确保障知情权是信息公开的根本立法目的的前提下，秉“公开为原则，不公开为例外”的原则，凡不属于法定的“免于公开的事项”的信息，均应公民的申请而公开，不需究其申请的目的、用途。否则无法体现公民知情权的平等性，无法体现政府信息公开的应然性。所以，应取消《条例》第十三条中“三需要”的规定。
（四）有效的监督机制是使法律得以准确贯彻和实施的保障
法治建设不能仅满足于制定法律，更重要的是法律能否落实。亚里士多德所称的对法律“完全普遍的自愿服从”只是法治的一种应然状态和理想境界。实际上，在法治进行过程中，法律要实现其价值，有时需要发挥其强制性作用，迫使法律规定的义务主体严格遵守法律规定。政府机构及其公职人员也具有经济人的特性，有自私和滥用权力的倾向，在面对信息公开要求时也会趋利避害。因此，作为规范政府行为的信息公开制度设计要充分考虑人性的因素，建立一套科学合理、法治化、制度化、简约公正、良好顺畅的监督运行机制。
目前我国关于信息公开的内部监督机制关键在于如何使其启动运作。应该根据《国务院办公厅关于推行行政责任制的若干意见》的精神，对政府信息公开工作情况的考核与社会评议进行细化，明确考核与社会评议的主体、内容、程序、方式等。特别是重点监督财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的信息公开。根据考核、评议结果，对政府信息公开工作开展较好的部门及人员予以奖励，对政府信息公开工作较差部门的有关责任人员予以惩戒。
另一方面，由于我国政府处于信息公开的主动位置，行政权力的异化会影响到政府信息全面真实的公开，所以特别重要的是从自律到他律，充分发挥外部监督机制的重要作用。人大作为我国最高权力机关，监督政府的信息公开工作应列为各级人大工作重要内容。新闻业素有一个国家的“第四种权力”之称，新闻媒体应通过对个案的跟进报道，聚集公共讨论，使信息公开的理念传播更广。非政府组织在监督政府信息公开的作用中不可小觑。近年来，北京大学公众参与研究与支持中心每年定期发布“政府信息公开年度指数”的测评报告，上海财经大学从2009年起发布“中国省级财政透明排行榜”已在全国形成一定的影响力，对相关政府部门构成一定的压力[10]。还有众多普通公民、律师、学者、研究人员，在《条例》实施这三年，为推进政府信息公开树立了公民典范。如何整合这些仅具雏形、建制不足、组织化程度偏低的民间力量，是建设信息公开法治社会的新课题。
有效的司法救济机制是法治化的根本。没有有效的司法审查作为制度上的保障，信息公开的规定就是“无牙的老虎”。如果法院因惧怕伤害到与行政机关之间的“良好关系”而以各种理由对信息公开诉讼不予受理，放弃履行其监督和裁判的职责，则法治的有效运转就存在障碍。这需要在体制上继续对法院的人、财、物管理进行相应改革，保证法院的公正判案。
当务之急是通过新的司法解释疏通和拓宽救济路径。面对许多具体的法律适用问题，亟需最高人民法院制定司法解释予以指导和规范，也为法官抵制在受理、审判政府信息公开案件过程中受到的行政干预提供依据。最高人民法院早在2009年11 月已公布《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》，针对审理政府信息公开行政案件审判实践中出现的新情况和新问题，向全国征求意见。其内容主要涉及政府信息公开行政案件的受案范围、当事人资格、特殊的证据规则、不予公开范围的司法认定、政府信息公开与适用档案法的关系、裁判方式、针对公共企事业单位诉讼的参照适用等问题。但一年多过去了，该司法解释仍“千呼万唤不出来”，其个中原因不难猜测。
总而言之，《条例》的实施仅仅是建设我国政府信息公开制度的起点，政府信息公开法治化的实现尚需立法、司法、行政三方面的支持，尚需有担当的公民继续上下而求索。
参考文献：
[1] 莫于川．政府信息公开法治若干问题再思考[ J ]．行政论坛，2009（6）：58．
[2] 湖南质监局回应隐瞒金浩茶油问题[N]．南方都市报，2010-09-09（18）．
[3] 任星辉．一位公民申请三峡工程建设资金相关政府信息公开的情况说明[DB/OL]．（2009-12-13）.http：//www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=163523．
[4] 浙江省高级人民法院课题组．政府信息公开行政诉讼案件疑难问题研究——以浙江法院审理的行政案件为实证样本[ J ]．行政法学研究，2009（4）．
[5] 省级行政机关透明度排行公布 福建宁夏北京领先[N]．京华时报，2010-06-16．
[6] 王振清．政府信息公开诉讼原告资格问题研究[ J ]．行政法学研究，2009（4）：13．
[7] 周汉华．起草《政府信息公开条例》 （专家建议稿）的基本考虑[ J ]．法学研究，2002（6）：75．
[8] 贺诗礼．关于政府信息免予公开典型条款的几点思考[ J ]．政治与法律，2009（3）：37．
[9] 安德森．美国《信息公开法》略论[ J ]．南京大学学报：哲学人文社会科学版，2008（2）：37.
[10] 王锡锌．靠什么持续推动信息公开？[N]．新京报，2009-05-23（B04）．
责任编辑谭焰
Barriers in the Legalization of the Disclosure of the Government Information
and Ways to Remove Them
LUO Wen-lan
(Party School of Guangxi Autonomous Committee of the CPCNanningGuangxi530021)
作者：罗文岚
检举提升服从行政论文 篇2：
公务人员检举内部贪腐行为的困境与超越
摘 要：贪腐行为具有隐秘性、狡猾性和高度的犯罪黑数等特质，唯有通过知情的公务人员对其进行检举，才可能真正有效反腐。但欲检举贪腐的公务人员面临外部社会评价和内部行政伦理的困境，外部社会认为检举是告密，内部行政伦理要求公务人员对组织忠诚；以及检举后检举人可能面对更多的风险或危险。因此，我们必须从培育新的检举文化、革新行政伦理、加强对检举人的保护以及建立检举人激励机制方面作出努力。
关键词：行政检举；行政伦理；激励机制
基金项目：江西省社会科学“十一五”（2010年）规划项目（10FX10）；江西省教育厅课题（FX1002）
作者简介：李志明(1972-)，湖南邵阳人，法学博士，东华理工大學法学系副教授。
徐晓晓(1988-)，江西南昌人，江西财经大学法学院2010级硕士生。
近年来国内陆续审理了多起贪腐案件，而贪腐犯罪的隐秘性、狡猾性及高犯罪黑数使得公务员检举内部贪腐行为成为具有极大争议的行为。一方面，有人认为公务员作为组织内部成员对贪腐行为进行检举具有伦理的正当性，人们视他们为“英雄”、“圣人”,可以矫正政府的贪腐行为。另一方面，公务员检举行为被其所在组织视为“背叛”，违背了其对组织的忠实义务，检举行为的实施者就成为所谓的“叛徒”。检举行为的实施者面对如此尴尬的道德困境时该如何抉择呢？如何在制度设计上完善我国防治贪腐的法律体系，使公务员的检举行为没有后顾之忧，使公务员的检举行为成为查处贪腐行为的利器？
一、公务人员检举的必要性
公务员的检举又称之为内部检举。内部检举（Whistleblowing）,这个词原本是用来描述球场中裁判对违规行为吹口哨，从而制止和处罚球员违规行为。至于将吹口哨或内部检举的行为运用到行政法学领域当中，学者间因研究的方向和内容的差异对此有不同的看法。Miceli & Near 认为“内部检举是指组织内现职或离职成员将组织内非法、不道德或不当的行为，向有权限的组织或其成员揭发。”[1]（P1-16）
实践当中，我国各个层级的行政机关均设立了相应的防治贪腐的部门，专门从事机关内部的防治贪腐。在有专门机关进行查处的情况下，为什么还要引入公务员检举制度呢？这是因为，在犯罪学理论上，贪污犯罪素有隐形犯罪之称，使得贪污犯罪的防治和侦查过程当中遇到很大的阻力。出于防治不法贪腐和维护公共利益的需求，并且根据贪腐案件的隐秘性、狡猾性和高犯罪黑数的特质，[2]使得贪污犯罪的侦查和防治过程当中阻力重重。此时，公务员检举制度就成为防治贪腐的重要手段。
二、检举中公务人员面临的困境
近年来，关于行政检举困境的分析，国内外的学者进行众多探讨。美国伦理学权威特里•库珀认为行政检举的困境就是主观责任和客观责任的冲突与矛盾。他提出：“客观责任并不是你自己考虑该如何做而做出的一系列决定的产物，而是源于他人处于你这样的行政职位考虑该如何做出的决定。”[3]（P66）宋昭德认为行政机关公务员检举人的困境是角色冲突，具体为：机关角色与专业角色的冲突，专业角色与同事情谊角色的冲突。[4]（P65-71）还有一些学者认为行政检举的困境在于行政忠诚的异化。笔者认为其困境分别为：
（一）外部社会评价与内部行政伦理要求之间的困境
检举中的公务人员在组织内部同时要充当两种角色，一面是组织内部的一员，另一面则是拥有检举权的普通公民。当承受这两种不同且均须遵守的角色需求，就会造成两者之间的矛盾和冲突。事实上，每个角色背后都有相应的义务和责任，而当主体有多个身份时，由于角色的不同，检举中的公务员往往将会出现权利义务之间的冲突和矛盾。
一种观点认为：检举中的公务员应当使其行为最终符合公共利益的需要，公务人员检举人就被称为“英雄”、“圣人”。其原因在于“维护公共利益是政府产生的根本原因，同时也是政府赖以存在的最重要的合法性基础”[5]；尽管行政机关工作人员具有双重角色的特征，但是对人民大众的忠诚应该先于对任何行政组织或对官员个人的忠诚，也只有这样做才能够符合公务员为人民服务宗旨。基于此，保罗•阿普尔比将拥有双重角色特征的公务人员描述为，“政府主旨工作人员就是负有责任的公民。”[6]（P149）另一观点认为：公务员将组织内部贪腐的事件进行揭露时，其将被称为“叛徒”、“告密者”。出现与社会公共评价截然相反的评论是有其深刻理由的。一是，行政忠诚的异化是该负面评价出现的首要因素。追求和维护行政忠诚是法治社会的价值诉求，而行政忠诚的界定不明。因此，在实践当中，行政机关一味盲目追求效率、目标和绩效，导致行政忠诚出现异化，出现置公共利益于不顾的局面。二是，违背行政伦理也是该不良评价出现的重要因素。一般在行政体系当中，为了维持组织的有效运作与目标的达成，在强调组织利益和效率的情况下，就会要求组织的成员绝对地服从。成员没有得到组织的同意是不得将组织的内部事务向社会外界公布，否则会被认为是告密者。
外部社会评价的嘉奖性与内部行政伦理的负面性评价的出现有其深刻的原因：首先，从检举文化的视角考虑是检举中的公务人员对“单位本位”的突破。中国几千年的历史长河孕育了“家本位”的文化传统，且“家本位”的传统思维方式衍生了“单位本位”。过去是绝对效忠于某个家族，现在单位成为了安身立命的地方，这样对于某个家族的效忠，也就成了对某个单位的效忠。在这样的局面下，公务人员仍然在本着对人民负责，对公共利益负责的态度对单位内部的贪腐行为进行检举，以及不畏惧组织的打击报复的态度就得到广泛人民群众的支持。其次，从行政伦理的视角来考虑是对党和国家、人们、组织遵循负责任、守纪律的伦理规则。本着为人民服务宗旨的公务员，往往会将组织内部领导人个人或集体的某些不法行为公之于众或进行检举揭发。最后，从人性的视角来分析，检举中的公务人员是基于发展需要。休谟指出“所有各种科学或多或少地于人类本性有关……甚至数学、自然哲学，也都在某种程度上依赖于关于人的科学，因为它们都潜在的受制于关于人的认识范围，并且要由他们的权力和能力来判断”。[7]同样，面对形势险峻的情形，公务人员之所以进行检举揭发也是出于人性的需求。单纯从利他的角度要求公务人员对组织内部的贪腐行为进行揭发是违背人性基本理论,所以适当满足公务员的需求是公务员检举制度完善的必然要求。当公务人员在组织内部发现了贪腐行为时，基于对伦理道德规范的需要，就应当做出相应的举动，即检举贪腐。
（二）日后风险考量
面对组织的绝对权威，检举者在检举内部贪腐之后，即将面临以下三大风险：
1组织的报复。在现代法治国家中，公务员检举行为面临的最凸显的障碍就是组织的报复。检举贪腐情况之后，公务员检举人极易受到被检举组织或被检举人的打击报复，这也是检举人员最担心的事情。因检举揭发贪腐行为而受斥责和打击报复的情况屡见不鲜，因为组织通过对公务员检举人进行报复，一方面组织可以对公务员检举人自身起到威吓的作用；另一方面也对组织内部的其他公务人员起到杀鸡儆猴的影响。在这样的情形下，公务员检举人的检举组织内部贪腐行为的积极性受到重创，对防治贪腐的工作造成严重阻碍。有学者认为：“当行政人员的伦理自主性发挥作用，对上级的命令就会感到质疑或拒绝执行的时候，上级和组织就会认为权威被破坏，便以国家的名义，通过手中掌握的权力，并依托国家的强制力量，对质疑权威和命令的下级进行打击报复。”[8]基于此，行政机关的领导人不论是出于组织的权威还是其个人私利的立场，都可能对公务人员检举人进行打击报复，迫使其放弃检举揭发组织内部贪腐的行为。
2检举案件的处理的不确定性。在实践当中，公务人员顶着巨大的压力揭露了组织的贪腐行为，往往由于证据不足、情节显著轻微等原因而使得案件的未来发展充满变数。不仅如此，在现有的法律规范的情况下，公务员检举人有可能变成“诬告者”或“诽谤人”。组织内部的不法贪腐者便以国家的名义利用手中所掌握的权力，通过各种不法途径，置宪法法律于不顾，达到使公务人员检举人检举的案件得不到公正审判的目标。在这种情形下，单纯地依靠公务员检举人自身的努力去揭露贪腐行为是非常艰难的。因此，促进行政检举的实现，抑制组织的贪腐行为，维护公共利益，就要求在制度设计层面能够解决公务人员检举人的后顾之忧。
3对举报贪腐行为的公务人员的保障机制的缺失。对公务员检举人保障机制的缺失主要包括两个方面：一是事前保障机制的缺失。我国现行不少法律法规对检举人员的权益保障問题进行了规范，但是主要在公务员检举的贪腐案件查证属实之后，着手追究公务员检举受理机关的责任和制裁打击报复行为。在这种情形下，公务人员做出检举行为到查证属实之前的权利保障机制却存在缺失。因此，要持久、有效地发挥公务员检举人在防治贪腐方面的关键作用，建立健全对公务员检举人员的保障机制，将公务员检举制度体系化、制度化就迫在眉睫。二是现行行政监管法保障公务员检举人合法权益的程序性规定不完善。我国行政监管法虽然有此原则性规定，但是缺乏具体的程序性规定来保障公务员检举人在案件揭发之后查证属实之前的人身和财产安全，而这种缺失，可能会导致公务员检举人遭受生命安全的威胁，甚至累及家人。
三、超越困境的途径
如何完善我国的公务员检举内部贪腐机制，依法保护公务员的检举权利，鼓励公务人员同组织内部的各种腐败行为做斗争，已经成为我国精神文明和法制建设的迫切需要。由此，笔者认为应当从以下四个角度加以规范：
（一）培育新的检举文化
当前中国正处于社会转型时期，在转型的风险时期要想完善社会主义的法制建设，要以防止权力滥用、规范权力运行和防止利益冲突为着重点，着力探索预防腐败的措施和办法，努力实现有效预防腐败的目标就必须培育新的检举文化。在社会主义法治社会中，“公务员并不因职务关系而成为行政机关可以任意驱策和处置的‘家臣’……而是有着自己人格尊严与合法权益的人。”[9]因此，公务人员检举人应当突破“单位本位”思想，培育新型的检举文化。一方面强化公务员公仆意识，树立以人为本的观念。将新型检举文化内化为公务人员的价值观、信仰，从而使其成为真正承担和维护公共利益的受托者。另一方面适度的满足公务人员检举人的精神需求，肯定其社会价值。检举者的社会价值得到应有的肯定，检举的积极性自然就会大大提升。
（二）革新行政伦理
行政体系为了维持体系内部的高效运行，就会要求组织内部成员必须对组织绝对的忠诚和服从，成员在没有得到组织内部的同意的情况下，是不能将内部的具体事务泄露的。然而，当组织的行为是非法的或者是危害公益时，作为行政机关的一员是否必须还仍需对组织绝对的忠诚和服从呢？笔者认为，基于道义、职业伦理和法律，公务员应当将组织领导个人或组织集体的违法违规行为公之于众，使其受到应有的惩罚。此时，作为公共利益的维护者、受托者就应当革新行政伦理，强化公务员的“公共服务伦理”观念，突破传统单一的对组织的忠诚和服从观念。随着现代社会向后现代社会的过渡，这种冲突趋势还会加强，所以要解决伦理冲突，就不仅要求改革外部控制资源（法律、组织制度和规章等），还要求行政人员积极运用自己的伦理自主性抵制不道德的组织和组织的上级不负责任的行为，而这种伦理自治性的获得要需要通过行政人员个体有意识地培养自己的内部控制资源（个人的价值观、信仰等）。[3]（P2）因此，行政伦理困境的解决有赖于法律体系的完善和组织制度建设，更有赖于公务员个体基于新型行政伦理做出负责任的行为。
（三）完善行政检举人的保障机制
要实现行政检举的关键在于完善相关制度，因此建立一整套具体完备的、可操作性强的公务员检举人权益保障机制势在必行。一是要加快制定相关法律，把公务人员检举贪腐工作纳入法制化轨道。虽然许多部门和地区都制定了相关的规章、条例，但就全国而言，目前还没有完备统一的举报法。实践表明，单纯依靠部门和个别地区制定的的规定和办法将导致公务员检举人的合法权益难以得到有效保障。二是建立检举受理机构，完善检举程序。针对前述的组织的报复和检举案件的不确定性的情形，健全检举的受理机构，完善检举程序至关重要。在对检举案件的受理、审查，以及移送环节中，对检举人的身份要绝对保密，这是维护检举人的合法权益的必然要求。三是提高检举机关的独立性。要有效地保护公务员检举人的合法权益，维护公共利益，完善行政检举人的保障机制，关键是要切实提高检举机关的独立性。目前，我国受理公务员检举人的检举单位主要是纪委和监察局，并且是合署办公。由于受到传统人情文化的影响，加上纪委的成员主要还是与被检举人同级或者上级的关系，实质上是缺乏独立性的。因此，要从实质上保护公务员检举人的合法权益，防治贪腐，就必须加强检举机构的独立性。
（四）建立检举人激励机制
建立起一套具体完备、操作性强的激励机制，这对于保护公务员检举人合法权益和倡导与贪腐犯罪做斗争具有极大的促进作用，同时也是社会主义法治国家发展的必然需求。目前，公务员检举机制中激励措施的缺失，削弱了公务员检举组织内部贪腐的动机强度，同时公务员检举制度中检举措施的缺失与公务人员检举人所遭受的巨大风险不相匹配。笔者认为，在严厉打击诬告、陷害的同时，应当建立一套体系严密、可操作性强的激励机制，做到有法可依，给检举人的合法权益以有力保障。激励机制主要从两个方面进行设立。一方面从精神鼓励视角出发，建立一种表彰鼓励制度，根据公务员检举人的检举价值大小给予相应的奖励，如授予荣誉称号，晋级等。检举者的社会评价得以提升，社会价值得以应有的肯定，这对于检举的积极性自然就得以提升。另一方面从物质激励角度出发，对公务人员检举人的检举行为提供奖金。国家可以建立相应的社会检举基金，对于公务员检举人检举贪腐行为专门给予一定数额的奖金，这对于公务员队伍检举贪腐的行为会有积极的引导效果，同时也是对公务员检举人对来自贪腐组织的巨大风险的一种补偿。但是，不能过于强调奖金的吸引作用，只是给予相应的鼓励。完善一个统一的、机构严密的公务员检举内部贪腐的激励机制，可以借鉴其他国家和地区的相关制度，就主体权限、适用范围、奖金额度高低和奖金申领手续问题进行参考。
参考文献：
[1] Near,J.P.& Miceli,M.P.,1985,“Organizational Dissidence: The Case of Whistle-blowing.Journal of Business Ethics,Vol.4.
[2] 顾慕晴,公务人员贪污检举制度研究：台湾经验的分析[J].公共管理研究，2007(5).
[3] [美]特里•库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].张秀琴，译.北京：中国人民大学出版社，2001.
[4] 宋昭德.二元权威组织独立性之研究：台湾政风机构之分析[D].台北大学，2003.
[5] 牛磊，李建华.国内外行政检举问题研究评析[J].江海学刊，2008(2).
[6] R.Senett.The Fall Of Public Man[M].New York:Vintage Books,1974.
[7] 陳远华.论经济法的人性基础[J].河北法学，2002(3).
[8] 牛磊，李建华.国内外行政检举问题研究评析[J].江海学刊，2008(2).
[9] 湛中乐，朱秀梅.论对公务员行政惩戒的法律救济[J].法制与社会发展，1999(5).
(责任编辑：彭介忠)
Dilemma of Impeachment for Corruption of Public Servants and Its Countermeasures
LI Zhi-ming1,XU Xiao-xiao2
(1.Department of Law,East China Institute of Technology,Nancang,Jiangxi 330033,China;2.School of Law,Jiangxi University of Fiance and Economics,Nancang,Jiangxi 330031,China)
Key words: whistleblower;administrative ethics;incentive system
作者：李志明,徐晓晓
检举提升服从行政论文 篇3：
当前我国行政监督体制下的公民政治参与
[摘要]我国现行行政监督体系存在着一些不足，主要表现为公民参与的主体意识不强，各个监督主体的监督不到位；公民参与政治的制度建设不完善，法律法规不健全；公民参与政治的渠道不足；缺失公民社会的大环境等。这些问题的存在影响政府行政效率和决策的科学化、民主化。为此必须通过加强公民意识教育；完善制度建设，增强监督合力和实效；拓宽公民参与政治的渠道，实现监督形式的多样化；积极营造公民社会等途径来解决。
[关键词]公民参与；行政监督；行政效率
[作者简介]万玲华，上海师范大学法政学院公共管理系副教授，博士，上海 200234
[文献标识码]A
20世纪中叶前后，一些国家的公共行政领域发生了变化，公共行政由“等级为中心”向以“公民为中心”转变，政府所扮演的角色以及政府与公民的关系方面发生了质的变化。行政民主成为不可逆转的趋势。世界范围内，公民有组织地参与公共事务以及第三部门的建立推动了民主化进程。公民参与已成为现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性行为。
改革开放以来，我国也开始强调“公民的有序参与政治”，并把它作为推进中国特色民主政治的重要内容。胡锦涛总书记在十七大报告中指出：坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。公民参与是加强行政监督，推进政风建设的有效手段，是人民当家作主的体现，是行政决策科学化、政治民主化的保证，对建设法治政府，实现社会主义政治文明有着重要意义。
一、当前我国行政监督体制下公民政治参与的现状及问题
近年来，我国各级政府在鼓励公民参与公共政策制定方面进行了积极探索。但目前还存在亟须解决的问题：在公共政策制定过程中公民参与的主体意识不强，公民参与的广度、深度还不够，公民参与制度化保障还不健全，公民参与政治的渠道不畅等。
(一)公民参与的主体意识不强，各个监督主体的监督不到位
由于传统行政文化的负面影响，造成公民参与政治的热情不高。表现在对公共政策制定的政治冷漠心理和依附顺从态度上。长期以来，我国没有形成公众积极参与的政治文化，“官本位”强调官吏只向上级负责，而不受下属和人民的制约。权威型行政文化导致了行政决策和行政管理者与公众之间缺乏必要的沟通与交流，管理与决策被看作只是行政领导的职责和权力内的事，普通行政人员及广大社会公众实际上被排除于管理、决策过程之外。在行政系统内部，为保证政令统一，强调上下级之间严格的命令与服从关系。在行政系统外部，政府作为行政管理主体对社会公众发号施令，作为管理对象的公众总是被动地接受。政府及行政官员们居高临下的姿态，破坏公众参与的社会氛围，大部分民众还是选择了消极的服从政府权办，忽视自身的权力，公民参与的主动性和自觉性较低。集权式行政文化片面强调政府的统治性、公民的服从性，使得政府与作为行政管理相对方的公民双方地位不平等，剥夺了广大人民群众的知情权、参与权。
至今为止，一些公民参与政治的活动具有随大流的从众性，真正出于自主意识自愿参加的公民参与行为还不多，而且由于大多数人无法直接参与到最高权力机关的宏观政策制定的过程中，也很难真正影响到政策的制定，公民参与‘的效果不理想，導致公众参与的积极性不高。
公民缺乏独立的主体意识，一方面对公共政策执行主体权威盲目崇拜，把自己的政治和政治命运要求寄托在对公共政策制定和执行主体的部分“清官”身上，而不能依法对其不法行为进行监督和投诉；另一方面，他们缺乏应有的政治责任感和历史使命感，他们对公共政策制定中应有的政策权益不敢或不愿去主动争取，从而直接或间接地助长了人治型和专制型政治文化的顽固不化。再加上公民的权利意识、法律意识贫乏，参与国家和社会管理的经验相对较少，素质和能力偏低，这些都导致了公民参与不足。
无论是公众还是一般行政人员，甚至是一些行政领导，对行政决策和行政管理活动的监督意识淡薄，监督思想认识不到位。从行政系统内部监督来看，很少真正撤销或改变不适当的行政规范性文件；上级政府对下级具体行政行为的审查，仍处于不告不理的阶段。从行政系统的外部监督关系看，人大权力机关的监督权威尚未归位，公民参与监督还没有形成风气，舆论监督的作用还非常不够。
(二)制度建设不完善，法律法规不全
1．监督体制不完善，没有形成监督的合力
目前，我国监督体系的基本架构是内部行政监督体制和外部行政监督体制相结合的监督体系，已经形成了一个以行政机关和行政人员及其行政行为为指向中心的全面的约束体系。但是，现在的行政监督体制还是存在着不少的缺陷，这些不足影响了政府工作的效率，也影响了我国的经济发展和社会进步。主要体现在：
第一，我国的行政监督体制多元无序。各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机的协调，致使监督主体之间的相互推诿或重复监督现象严重。这使行政监督工作难以真正落实，影响了行政监督的权威性和有效性。
第二，专门监督机构受制于监督客体。我国监督机构的设置不是独立的，而是受同级行政机关和上级业务部门的双重领导；其负责人不是由党政领导人兼任，就是由党政机关任命。对各级人民政府及其领导的监督，上级监察机关处于“管得着”但“看不见”的状态，本级监察机关是“看得见”但“管不着”。目前对这部分监察对象的监督，主要依靠群众的举报揭发。然而这些人身居庙堂之高，一般群众很难了解其违法违纪的事实详情，由此造成了一个监察黑洞。其原因在于监察机构设置于政府内部，在政府首长的领导下开展工作，从整个行政管理系统来看，虽然处于执行机构的地位却没有实际上的独立性，所以对政府首长的监督显得责大权小，位卑言轻，结果是同级监察机关对行政首长的违法违纪行为无可奈何，有心监督但力不从心，甚至唯首长之命是从，使监督人员往往受制于长官意志。
监督机构附属型的隶属关系体制，使监督主体在人员编制、经费拨付、劳动工资等方面受制于监督客体，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。一些地方领导干部为了局部利益，从本位主义和个人私利出发，对本单位发生的违法违纪案件睁一只眼，闭一只眼，或对该立案的不立案，该清查的不清查，该处理的不处理；或者千方百计阻挠监察工作，使得违法违纪行为难以得到及时严肃的查处。
监察机构缺乏实施监督职能所必需的权力与权威，在实践中较少发挥监督作用，较多履行办案职能。由于监察部门和其他部门平起平坐，本身不具有而且上级也未赋予其综合管理的职权，在涉及
财务开支、计划立项、物资分配、土地征管、房产管理等方面的不廉洁问题时，也无从干涉。
2．行政监督法治程度低，弹性因素强
目前我国行政监督法律体系还不够完备，缺乏明确的监督标准和监督方法，这就容易导致监督的随意性，不利于准确判断和及时纠正监督客体的越轨行为，追究其违法乱纪责任，从而损害了行政监督的科学性与严肃性。从行政系统内部监督关系看，上级对下级的执法监督存在着许多薄弱环节，主要表现在上级政府对下级政府及部门的行政行为监督不够，监督行为缺乏精细的标准，随意性大；监督有名无实、不到位，不到出现大问题就不予以处理。
3．决策层和社会各阶层的联系缺失，公民参与因信息不对称而造成监督行为滞后
我国行政监督的问题还体现为偏重于追惩性的事后监督处理，忽略了行政行为发生前的预防和进行中的控制。往往是等到问题出现，造成不可挽回的严重后果以后才去追究。这种监督虽在一定程度上对于打击腐败和惩罚失职具有一定作用，也能够起到一定的威慑作用，但是，其造成的损失与危害有时难以弥补。导致这一现象的原因主要是决策中政府行为缺乏全程监督。
知情才能议政，行政决策的透明度不高，一定程度上制约了公众的参与度或不能及时参与。我国传统行政管理的特点就是封闭性，一方面，一些官员受中国传统的“官本位”思想影响，忘记自己公仆身份，拒绝在政策制定过程中听取和吸收公民意见，公民参与权和决策权无从得到保障；另一方面，信息透明度不够，在政务公开的程序、内容真实性方面没有做到规范，有些政府公布的信息不全或避重就轻甚至故意隐瞒事实，这些都严重损害了公民的知情权，公民不能及时全面地对政策制定进行有效监督。
4．缺乏公民对官员的评估机制。
首先，由于对官员的考核一直是“官考官”，就形成了公务员“唯上”的工作思维方法，一个地方的各级政府的工作方向常常随领导人的变动或兴趣转移而变动。其次，传统的考核标准具有零散性、随机性特点，人为因素很大。再者，传统考核缺乏延续性。其中，最主要的是“民考官”没有得到重视，很少吸收公众的意见。
(三)参与渠道不完善
选举制度、听证会制度、信访制度、民意调查制度、与人大代表接触这些能够引起广泛参与的方式是我国公民参与政策制定的重要渠道，但是在很大程度上这些都只是一种形式，其具体功效还有待提高。而那些相对比较正式的渠道又大多是官方的，公众参与的广度和深度都严重不足。
(四)公民社会大环境的缺失
公民社会强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督和制约。我国公民社会到近代才出现，20世纪50年代至70年代在高度集中的经济、政治体制下，公民社会处于缺失状态。改革开放以来，我国公民社会的基础条件发生了变化，市场和民主法治的发展，为公民社会的成长提供了条件。但是转型期的中国尚不具备公民社会完备的制度设计；组织化程度不高，一些非营利组织的独立性不强，还带有官方色彩；社会普遍的平等观念没有确立，对弱势群体及社会底层成员的歧视依然存在；公民的社会责任意识不强；对权威服从甚于对法律的敬威等等。
三、转型期完善行政监督体制下的公民参与的路径选择
針对目前中国行政监督方面存在的以上种种问题，必须寻求解决的办法，转换和优化行政监督机制。
(一)培育公民参与意识
培育公民参与意识，首先，解决思想观念问题，提高公民参政议政的意识。在过去的几十年中，由于高度集中的计划经济体制中的政治生活，民主建设过程包括公民参与的发展缓慢，从领导阶层到一般公民。都在不同程度上轻视公民参与。随着经济、政治、社会的发展，我国公民主体地位和意识不断加强，公民越来越注重和保护自身利益。越来越多的公民意识到自己有能力影响那些与他们生活紧密相关的公共政策的制定与执行，并不断要求在公共政策制定过程中获得发言的机会。对公民的这种思想意识要积极引导。其次，要通过宣传和教育，提高公民自身素质。“一方面，通过教育的途径，从小培养人民对公共事务的兴趣和习惯，是政治成为其生活的一部分；另一方面，教育人们认知政府的法律、制度，并且学习如何实际操作这些制度。”通过培育，使公民具备与市场经济体制相适应的自主意识、责任意识、法制意识等现代观念。
(二)完善制度建设。增强监督合力和实效
1．健全监督机制，加强公众和舆论监督
第一，注意监督主体之间的协调，强化监督主体的独立性。针对我国行政监督体制的多元无序，各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机协调的弱点，应该建立简化的行政监督体制统一的领导机制。十七大报告指出加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。行政监督机制完善也应该以此为目标，要进一步调整监督体系，对监督主体功能重组协调，依法建立立体的社会监督网络。协调人民法院、人民检察院、社会组织、社会舆论、人民群众的监督和党的监督这些主要监督主体之间的关系，使各种监督主体形成合力。要明确每一种监督主体的地位、职责、权限以及具体规范监督活动的范围、方式和程序等。要推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制。要落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。温家宝总理在谈到民主监督时借用了毛泽东回答民主人士黄炎培的一句话：我们要自觉地接受人民代表大会的监督，接受政协的民主监督，经常地听取民主党派和党外人士的意见，也听取专家学者各方面的意见。最重要的，是听取民间的意见。
只有行政监督机关保持独立，才能保证监督的有效性。为此，应该建立自上而下的独立的外部监督体系。在组织上使现行的监督监察部门从行政机关独立出来，不再隶属于行政部门的领导，并提升其地位，赋予其相应的职权，监督同级行政部门和行政首长。独立出来的监察机关是自上而下的垂直领导体制，下级监察部门只受上级监察部门的监督，干部的任免由上级进行，并只对上级负责，不受行政部门的约束。要给监察机关和监察人员充分的自主权，使他们能够独立地行使监察权，而不至于受到其他权力不合理的干涉，影响监察效果。建立相对独立监督机构后，要把该机构作为整合整个行政监督力量的统一领导机构，由它统一组织、管理、协调和指挥各种行政监督力量。这样就可避免监督主体多、政出多门、各行其是、力量分散的缺点，形成一股强大的监督合力，充分发挥监督体系的整体效应。
第二，加强公民监督和舆论监督。公民监督是指公民对国家行政机关及其工作人员实施的监督。公民监督是我国行政监督体系的重要组成部分。公民通过举报、控告和检举国家行政机关及其工作人员的违法、渎职、侵权等行为，公民还可以通过信
访等渠道实行监督。从我国近年来反腐败工作实践看，监察机关办案很大程度上依赖于群众举报。这说明人民群众监督的作用。人民群众对国家行政机关及其工作人员的监督，看似微不足道，但是却对政府的行政工作有着巨大的推动作用。平常的百姓对政府的工作进行同步监督，就会使行政机关人员心无旁鹜地投入本职工作中，无暇顾及不必要的事务，在一定程度上可以杜绝贪污腐败事件的发生，从而提高政府行政工作的效率。
加大新闻媒体的舆论监督，舆论监督以其置身于事外而具有公正性。它以其信息传递上的公开、迅速、广泛，对监督客体产生巨大的政治压力和效应。马克思称新闻舆论监督为“第三种权力”，足见其重要作用。
强化社会及新闻媒体的外部监督。对滥用权力者和腐败者及搞不正之风的行为进行揭露和曝光，将其错误和罪恶公布于众，产生全民公审的威力。让社会各界的群众积极参与行政监督活动，通过不同的渠道直接监督政府行为，使其依法行政，帮助政府纠正工作失誤，预防失职、擅权、腐败现象。
2．健全行政监督法规，实行行政监督的法制化
要保证政策科学化、民主化的实现，使公共政策更加合理科学，避免和减少重大的失误，就应有一套较为完善的法律制度体系，将公共政策过程纳入法制化的轨道。加强行政监督立法，健全法规是依法实行行政监督的前提和基础。行政监督工作既需要基本法规，还要制定各类行政监督机关组织法；既要制定实体法规，还要制定行政监督程序法。统一立法，尽快制定一系列互相配套、覆盖范围广、操作性强的法规体系。要明确规定立法监督、执法监督和守法监督三项内容，并把执法监督和守法监督作为重点。依法监督才是有效的监督，行政监督主体监督职能的行使，必须有法定的方式和程序。
3．进一步完善政务信息公开制度，切实保障公民的知情权，提高公民参与监督的有效性和及时性
“加强决策层和社会各阶级的联系，倾听社会的呼声，反映他们的利益要求和愿望，接受社会各阶层的监督和制约。”没有政务信息的公开，就没有社会大众的知情权的落实；而没有知情权的落实，参政议政的权利的行使也就无从谈起。在不危及国家和社会的政治、经济和军事安全的情况下，进一步扩大政务公开的范围，提高行政行为的透明度，以便更广泛地接受群众监督、社会监督和舆论监督。近年来，我国在政务公开上开始进行探索，并取得较大的突破，但仍存在不少问题，要采取相应对策加以解决，要实现政务公开法制化；充分利用信息时代的技术优势，扩大政府信息公开化的义务主体范围，提升信息公开的广度。
公民参与不仅仅是一种形式，一个过程，它同时也应该表现出一种结果。公民参与只有以能够让他们看得见的形式表现出来，只有让公民行使权利，才是真正的民主。只有民情民意被尊重和重视，才能最终保障和调动公众参与政务及一切社会活动的积极性。我们不仅强调要保证公民的参与权，而且还要保证公民的有效参与，即公民参与后能充分有效地发挥其参与的作用。要确保公民参与有实效，必须做到以下几点：一是参与代表的选择应更具有科学性。二是明确公民参与的权利和义务，让公民理性参与。既明确参与代表调查研究和收集信息的权利、与主管部门沟通协商的权利、调查研究和意见表达受保护的权利，又明确其遵守国家法律的义务。三是有序参与，规范公民参与程序。通过制定必要的规定、办法，使公民参与有章可循。四是尽可能多地安排交流对话的时间，使他们的意见和建议得到充分表达。
以往的行政监督体制偏重于权力运行后果的监督，而对权力运行过程的监督相当薄弱。实践证明仅靠事后监督，无法彻底解决政府及职能部门出现的日益严重的腐败和渎职现象，而且事后监督只能应付既成事实。要防止重大决策的失误，遏制腐败现象的产生，必须由目前的事后检查；惩戒为主的监督，转向注重行为因果、事件始终的全过程监督，建立有效的防范与控制机制。不仅要对行政决策行为的可行性的监督，而且也要注意对实施过程的监督。做好事前的防范性监督、事中控制性监督和事后的查处性监督，真正实现把问题禁于未萌，把恶果止于未果的最佳监督功效。
4．建立和健全公民参与对官员的评估机制。
科学的评估体系，有利于提升政府管理能力，形成以绩效为导向的管理机制，提高行政效能。在对行政官员绩效考核时，要吸纳群众的意见，要把群众意见、“公民满意度”作为考评干部的重要砝码。一个地方的民众，对公共管理、公共服务的水平最有发言权，以多数人的立场对被评定者予以观察评价的话，可获得对被考评人更客观、真实的评价。对官员的评估一旦有了足够的公众参与度，就会使政府公务员变“唯上”为“唯民众”。
当然，让民意成为导向，不是一件容易的事。现在民意表达的程度与对公共决策施加影响甚至形成压力的要求，显然还相差甚远。这是因为我们传统的政治文化中“官威不可犯”之类的观念在人们的思想中根深蒂固，非一朝一夕所能改变的。但是，社会在不断进步，人们的民主意识在不断增强，民意的评价将越来越重要。公众声音的充分表达，不仅有助于纠正行政决策的错误，而且还可以强化公众的民主和参与意识，培育一种健康的政治文化，因此，必须重视行政发展的民主价值取向，干部考察工作要注重运用民主这个武器，坚持走群众路线，倾听群众呼声。
(三)拓宽公民参与渠道，实现监督形式的多样化
近年来公民参与政治的渠道主要有：通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策议程，党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。还有听证会制度、信息公开制度、民意调查制度、公示制度、旁听制度等，也已成为我国公民参与政治的途径。但对于普通公民来说，能够直接参与的机会太少，很大程度上来信来访、领导接待日这些活动只是党和政府联系群众、克服领导机关和领导者的官僚主义作风、塑造党的形象而开设的。可见，真正能够吸纳公众参与公共政策的渠道还需要拓宽，已经形成公民参政的渠道还有待进一步落实。
监督形式的多样化就是要实现自上而下和自下而上的监察结合、主动监察和被动监察并举。特别要拓宽自下而上监察的途径，加强主动监察。自上而下的巡察制度是一种行之有效的监督方式。这种监督方式不仅可以加强监察官的权威，排除政府部门和地方官对监察工作的干扰，而且可以及时发现和揭露官员的贪赃枉法行为，防止腐败蔓延。通过派员巡察的方式，主动获取监察情报，及时发现行政偏差和失误，采取切实可行的补救措施，有利于克服坐镇接受检举的被动监察局面。进一步加强监察机关工作主动性，尤其应该建立常规的主动监察制度。实行常规主动监察可以促进廉政，同时也可以促进勤政。
(四)积极营造公民社会
营造有利于我国公民参与的政治文化，为公民参与创造良好的政治心理背景。一般来说，有利于公民参与发展的文化氛围有：一是普遍的平等观念；二是广泛的自主意识；三是强烈的责任感；四是法制原则。为此，必须克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急躁情绪，积极培育公民参与所需要的适度、理性的心理背景。培育公民社会向着理性、自主、自治、自律的方向发展。
还要树立政府官员的正确理念。政府部门是公共政策的主要制定者和执行者，政府官员对待公民参与的理念直接影响到公民参与的作用发挥。这就要求政府官员必须树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在公共政策整个运行中的主体地位，积极推进公民参与公共政策。
公民参与在许多方面培育了更积极的政府，同时现代民主也造就了更积极的公民和公民组织，政府与公民共同成长是现代民主政治的一大进步。扩大公民有序参与政治，开辟公民参与政治的渠道，尊重民意，用公开透明的方式让公众尽可能地参与重大决策，并使之制度化、程序化、常规化，是公民知情权、参与权、表达权、监督权得以真正落实，既有利于政府决策的科学化、民主化及其贯彻实施，也有利于拉近政府与公众的距离，形成和谐的社会氛围。
[责任编辑：周志华]
作者：万玲华