今天小编为大家推荐《乡镇机构改革分析论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!>胡锦涛在党的十七大报告中指出：“要不断深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。要积极发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，不断增强社会自治功能。
乡镇机构改革分析论文 篇1：
民族地区乡镇机构改革研究
摘 要：农业税取消之后，我国掀起了新一轮乡镇机构改革的浪潮。在此种情况下，结合中央、国务院乡镇机构改革精神和M镇机构改革的实证分析，通过对民族地区乡镇机构改革效果的探讨，认为乡镇机构改革取得了一定成效，乡镇机构的工作难度加大，乡镇机构改革有一定空间，至少还可以从收缩权力、扩大服务和在农村建立社会主义民主协商机制等方面推进。
关键词：民族地区；乡镇机构；改革
改革开放后，虽经几次改革，但我国乡镇政府机构膨胀、人员臃肿和政府职能错位等问题依然没有得到解决。为了解决上述问题，以转变乡镇机构的职能推进乡镇机构服务三农为目标的乡镇机构改革，就成了2004年以来农村改革的一个重要任务。这次乡镇机构改革产生了怎样的影响？是否收到了预期的效果？是否会像以前改革一样乡镇机构总陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环当中？乡镇机构职能真的彻底转变了吗？县、乡（镇）、村之间的关系理顺了吗？实际上，这些问题的回答，不仅需要宏观层面的分析，也需要微观层面的考察，只有将宏观和微观两个层面的观察与分析结合起来，才能在比较客观的事实材料基础上进行判断，做出实事求是的回答。鉴于此，本文试图结合中央、国务院乡镇机构改革精神和M镇机构改革的实践，分析研究乡镇机构改革后乡镇政权运行现状，进而以微明宏，全面审视我国乡镇机构改革的制度设计，提出完善我国乡镇机构改革的对策性建议。
一、“后农业税时代”M镇机构改革
作为农村税费改革的配套改革之一，始于2004年的此轮乡镇机构改革，首先在安徽、吉林、黑龙江、湖北等部分地区进行试点。随着农村综合改革的不断深入，中央提出了加强社会主义新农村建设、加快推进城乡经济社会一体化进程等新的战略部署，乡镇机构改革内容不断深化，试点范围也逐渐扩大到全国。由此，M镇新一轮的机构改革主要有撤乡并镇、党政机关机构改革、乡镇事业单位改革、乡财县管、公推公选等。
（一）撤乡并镇
M镇合并了一个乡。合并前M镇原有在岗职工62人（其中男40人、女22人，公务员23人、工人12人、技术人员24人、职员3人），合并之后新的M镇机构有在岗职工122人，合并前后的人员没有任何变化，这意味着M镇政府没有进行人员精简。合并后，M镇党委、政府有在岗职工有50人，其中，领导班子成员8人、党政综合办15人、人大纪委办2人、经济发展办12人、社会事务办13人。
（二）党政机关机构改革
2005年M镇党政机关机构设置主要有党政综合办公室、人大、纪委办公室、经济发展办公室和社会事务办公室。然而，2011年的党政机关机构改革是在2005年基础之上进行了一些调整，即党政办公室增加部分职能、取消了人大、纪委办公室、经济发展办公室增加部分职能、社会事务办公室增加部分职能、增加社会治安综合治理办公室。
（三）乡镇事业单位改革
2005年M镇的事业单位设置主要有农经站、文化站、广播站、计划生育服务所、公路管理所和村镇规划建设管理所。根据2011年中央、省文件精神，M镇的事业单位设置有1个财政所和6个中心。即财政所、农业服务中心、林业服务中心、人口和计划生育服务中心、文化体育和广播电视服务中心、国土和村镇规划建设服务中心和社会保障服务中心。
（四）乡财县管
M镇根据中央、省、市关于乡镇机构改革文件精神，实行“乡（镇）财县管”的乡镇财政管理体制，即每年镇财政收入全部上划到县里保管，每年县里只给镇里有限的办公经费。
（五）公推公选
M镇于2009年进行公推公选镇长候选人，这是干部人事制度改革创新的累积性成果，并具有突破性的创举，确实实现了干部选拔任用的开放与民主。但是，笔者在田野调查中发现，公推公选仍处于起步阶段，在实际操作中还有许多亟待完善的地方。
二、M镇机构改革的效果
为了解M镇机构改革效果，笔者对乡镇干部群众进行了访谈和问卷调查，从中可以看出成效与欠缺。
（一）乡镇机构改革取得了一定成效
新一轮乡镇机构改革是在农村综合改革背景下进行的，是对农村上层建筑的一次重大调整，对新时期“三农”战略的实施具有重要作用。这次改革首次把加强为农服务作为改革的出发点和落脚点，使农民群众共享改革成果，是行政改革坚持以人为本、适应人民需求的一次有益的尝试，在一定程度上取得了成效，主要表现在以下方面。
1.党政机关机构改革使乡镇机构和领导职数进一步精简，组织结构得到优化，守住了乡镇机构编制和实有人员“只减不增”的底线，制止了乡镇长期以来乱进人现象，乡镇人员编制膨胀的势头得到有效遏制。另外，理顺了乡镇政府内部关系，促进了乡镇干部工作作风从经验型向学习型转变、从权力型向能力型转变、从随意型向规范型转变、从管制型向服务型转变。
2.“乡财县管”的财政管理体制，规范了乡镇财政收支行为，遏制了乡镇机构滥用办公经费的现象，从而减少和节约了行政开支。
3.乡镇事业单位“一所六中心”改革，分离了乡镇机构中的政府与事业单位的关系，理顺了县乡（镇）事业单位的条块关系，整合了乡镇服务三农的有限资源，从而促使了乡镇政府职能的转变，加强了乡镇机构的社会管理和公共服务职能，提高了为农服务的质量。
4.乡镇机构的职能转变缓和了乡镇干部与农民紧张关系。农业税取消之前，乡镇干部最主要工作就是要向村民催交农业税和其他费用，加上计划生育政策的执行，乡镇干部和农民的关系极其紧张，乡镇政府行政行为的合法性备受质疑。然而，农业税取消后，乡镇干部不用再向农民催交农业税和其他费用了，反而为农民提供各种补贴，还有新农合、农村低保和养老保险的执行，给农民带来了实惠，从而缓解乡镇干部和农民的紧张关系。
（二）乡镇机构工作难度加大
虽然本次乡镇机构改革取得了一定成效，并且“后农业税时代”的乡镇机构不用再催收农业税了，以前计划生育硬指标也变成了软指标，乡镇干部与村民的关系得到了缓和，然而，乡镇机构的工作难度却加大了。乡镇机构工作的难度加大表现在以下方面。
1.财政资源匮乏和权力弱小，致使乡镇机构难以应对压力型体制之下不切实际的“高指标、多任务”。一方面，农业税取消之后，乡镇机构呈现财政资源匮乏和权力弱小的现实状态。①赵树凯则用“虚弱的乡镇权力”来概括乡镇权力弱小的事实[1] ；另一方面，乡镇的实际能力难以应对上级制定乡镇目标任务。在财政资源匮乏和权力弱小的现实情形之下，乡镇机构通过制度化的官僚制运作方式往往很难完成压力型体制下的“高指标、多任务”，于是就容易出现乡镇以“造假”、“共谋”、“摆平”等非正式的权力技术，来应对压力型体制下的“高指标、多任务”，最终使部分国家政策或上级制订的目标任务并没有得到贯彻执行。
2.面对“一票否决”的制度，乡镇干部不堪重负。每年乡镇机构除了要跟上级党委、政府，多个部门签各种“责任状”以外，还要面对众多的“一票否决”事项。对于乡镇干部而言，在众多政绩考核指标中，“一票否决”显然最具“硬度”，可以最大限度凸显对相应工作的重视程度，最能牵动被考核者的神经。“一票否决”事项覆盖范围越来越广，除了常设性的“一票否决”事项，如计划生育、安全生产、社会综合治理、党风廉政、控辍保学等，乡镇还要面对因具体工作而增加的一些临时性“一票否决”，这让乡镇干部的压力不断增加，使得不少乡镇干部在“高压线”前深感不堪重负，疲于应对。
3.新的工作任务增多。随着农村工作日益受到中央和地方党委政府的重视，农村的配套改革项目也逐渐增多，如新农合、农村新型养老保险、新农村建设、定点扶贫、干部下乡等等这些工作实际上都要乡镇机构来落实。除了完成法定职能和上级交办的工作任务之外，乡镇机构出于自身政绩的驱动，还要从事许多能够显示出其自身政绩的事务。另外，为应付上面检查每天要填报的各种表格和材料，也是令乡镇干部头痛的事情。
三、乡镇机构改革对策
虽然“后农业税时代”乡镇机构的工作面临很多困难，但是，乡镇机构改革并不是已经走到终点，相反，乡镇机构改革实际上还有较大的空间，从依法行政和服务三农的目标衡量，目前乡镇机构改革至少还可以从三个方面推进。
（一）收缩权力
乡镇机构相对于县级政权而言权力较小，但相对于村委会来说权力却很大，由此也导致乡村关系不顺，致使村委会在法律实践上异化成乡镇机构的派出机构，村民自治呈现出行政化的趋势。要改变这种趋势，还是应当继续收缩乡镇机构的权力。收缩乡镇权力可以从以下几个方面入手：一是乡镇机构不能插手村委会选举。村委会是基层群众性自治性组织，村委会选举是村民自己行使的权力，作为基层政府不能干涉村民们的意愿选谁和不选谁，只能在选举业务方面进行指导和培训。二是取消“村财乡（镇）管”的管理制度。村级财产本应由村民代表大会和村民进行监督，但在实践上却由乡镇机构进行管理和监督，这有悖于村民自治管理制度，不利于村民自治意识和能力的培养。三是取消乡镇机构以“责任状”形式对村委会的管理方式。在目标责任制的管理模式下，上级政府主要是通过“责任状”方式对下级政府进行管理。然而，乡镇机构也用“责任状”管理方式对村民自治组织进行管理，这俨然把村委会当作乡镇机构的派出机构了。四是乡镇机构不能干涉村民的生产经营自主权。当前，虽然乡镇机构不再强行干涉村民的生产经营自主权，但是还会以增长农民收入为由，让村民搞特色农业，而不管村民是否同意，更不管村民的损失问题。
（二）扩大服务
中央政府希望通过新一轮乡镇机构改革强化公共服务职能，将乡镇机构打造成为服务型政府，那么未来的乡镇机构改革应进一步扩大服务。一是提供良好的公共服务。公共服务要以农民群众的利益为重，建立相应的规章制度，服务农村社会的快速发展。要树立为农民服务的意识，积极为农民服务，帮助农民排忧解难，帮助农民增收，为农民的发展创造良好的环境。要积极为三农服务，一切工作以农民群众的根本利益为出发点和落脚点，千方百计地为满足农民群众日益增长的物质文化生活的需要，真正从父母官转变为农民的公仆。二是综合治理乡村环境。农村的发展需要优美的环境，农民群众居住生活的提高也是需要舒适的乡村环境。对农村进行综合整治，彻底改变农村脏、乱、差的生活环境，美化、亮化、绿化村庄，是乡镇政府的一项重要任务。三是加强基础设施建设。城镇的基础设施建设比较完善，农村的基础设施也许因为地域辽阔的原因相对较少，自来水、柏油路、电、天然气、暖气等基础设施在农村普及率很低。乡镇政府要立足于本地的实际，切实加大基础设施建设的投人，强化基础设施建设，为农村社会发展奠定坚实基础。四是加强农村的养老保险服务、社会救助和农村医疗保险体系的建设，并且要管好用好国家转移到农村的各种资金，为乡村提供必要的社会保障，包括生产保障、教育保障、医疗保障、养老保障、生活保障及生育保障等。五是为农民和属地企业提供便利服务，通过不同形式的服务窗口，直接提供咨询、代办、指导、督办及投诉受理等全方位服务，用实实在在的政策服务、信息服务、技术服务、法律服务保证和促进农村经济发展上水平。
（三）建立社会主义协商民主机制是理顺乡村关系的有效途径
1.依法明确乡镇政权与村委会的关系
理顺乡村关系的前提就是要依法明确乡镇政权与村委会的关系，虽然我国《村民委员会组织法》规定乡镇政府属于基层政权，而村委会属于群众性自治组织，乡镇政府对村委会进行指导、支持和帮助，村委会对乡镇政府的工作进行协助，两者的关系是指导与被指导关系。但是，《村民委员会组织法》对上述内容的规定过于粗略与原则化，致使各地方执行带有一定的随意性和趋利避害性，乡镇政府与村委会关系实际上成为上下级关系。因此，必须进一步完善《村民委员会组织法》，进一步从法律上合理划分各自职责权限。可行的方案是，各省根据本地乡镇实际情况制定《村组法》实施细则，具体规定哪些事项由乡镇政府对村委会进行指导、支持与帮助，哪些事项必须由村委会对乡镇政府进行协助，哪些事项是乡镇政府无权干涉的，从而使乡镇政府和村委会的关系在法律上更具有可操作性。
2.社会主义协商民主机制下基层政府和村委会
公民与政府之间的平等对话一直是社会主义民主政治的核心。社会主义协商民主机制能够在互惠和平等关系的背景下，展开政府与公民的对话，促进政府了解公民的诉求，重新评价公共政策的合理性。这种机制通过转变公民和官员参与政治实践的方式，不仅提供了公民与政府官员在日常活动和统治决策过程中的相互理解，也能够在出现危机和僵局时找到合作的途径[2]。推进社会主义协商民主机制在农村的实现，一方面能够保障乡镇机构的管理职权和村委会的自治权的实现；另一方面，也能够增强农民及乡村干部的民主意识、法制观念，提高参政议政能力，促进广大农民群众对乡镇机构职能履行情况进行监督，保证基层政府依法履行好自己的管理职能，实现乡镇机构与村委会的双赢。
3.社会主义协商民主机制下少数民族的权利保护
在多民族聚居的乡镇，民族地区利益多元化的格局正在形成，加上各个少数民族拥有不同风俗习惯，使得民族地区利益冲突更加复杂，而协商民主就是强调要尊重各种不同的利益，承认多元社会的多元利益冲突、分歧。在公众讨论共同问题和冲突的过程中，各种利益能够自由表达并得以充分考虑，协商民主不否认政治的基础是利益；同时，协商鼓励公开和改变各种利益，以维护公共利益。协商过程中的对话和讨论趋向于使参与者的偏好转向公共利益。协商民主更像是公共论坛而不是竞争的市场，其中，政治讨论以公共利益为导向。①]因此，在多民族聚居的乡镇实行协商民主，可以在充分尊重各个少数民族的风俗习惯基础之上讨论、协商不同的利益冲突，使得各少数民族的利益能够自由表达并得以充分考虑，从而消解不同民族群体之间的利益冲突。这样，不仅有利于尊重少数民族的风俗习惯，还可以保护少数民族的合法权利，促进民族团结。
参考文献：
[1] 赵树凯.虚弱的乡镇权力[N].中国经济时报，2004-11-29.
[2] 陈家刚.协商民主：概念、要素与价值[J].中共天津市委党校学报，2005，（3）.
[责任编辑 柯 黎]
作者：吴艳 李雪莲
乡镇机构改革分析论文 篇2：
我省乡镇政府机构改革的职能定位分析
胡锦涛在党的十七大报告中指出：“要不断深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。要积极发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，不断增强社会自治功能。”那么中国是一个农业大国，虽然乡镇政府作为国家基层一级政权，但其履行职责状况直接关系到中国农村的稳定和发展，对整个国家和社会有重大影响。
一、目前我省乡镇行政机构所存在的弊端
从实践中来看,当前的乡镇行政机构的确比以前的体制要优越的多,这对我们国家的经济建设和发展都起了不可忽视的作用,然而,随着社会的不断发展,社会经济、政治体系等方方面面都有了一些与以前不同的方面,这样已有的乡镇行政机构的一些弊端就不断暴露出来,一些问题需要迫切解决。
1、乡镇数量偏多,分布过于分散。以我省为例:河南省现有9400多万人口,面积16.7万平方公里。土地面积大,人口多,截止2010年底，全省辖17个省辖市，１个省直管市，２1个县级市，４8个市辖区，88个县，1892个乡镇，47556个村委会。在过去自然条件恶劣、交通不便、通讯不发达的情况下多设置乡镇是必要的。而随着经济技术发展和基础设施建设的完善,这种布点分散机构的设置完全是一种巨大的浪费。因为尽管乡镇的规模很小,但是麻雀虽小,五脏俱全,这将不可避免造成乡镇组织的机构臃肿,行政管理成本过高的问题,而且会使优秀人才资源无法集中利用。这一切都使国家背负起沉重的包袱,大大地降低了政府行政职能的效率。
2、乡镇机构设置政、企、事不分,职能错位,领导职数过多。据统计,每个乡镇的在职人员都达到三十至五十人。乡级领导职数平均二十位。乡镇政府吃“皇粮”人员过多,不仅造成财政和农民负担加重,而且会造成指挥员多,战斗员少的不良后果,这将严重削弱乡镇行政机构的办事效率。而且乡镇机构的领导职位政、企、事不分,职责不清,干部管理混乱,影响乡镇机构集体服务效率和职能。
3、临时机构设置过于繁多,缺乏效率和合理性。上级主管部门每抓一件事,往往要求各乡镇要高度重视,并且不考虑实际情况,设置专门机构和专人来负责。乡镇为了在上级主管部门面前好好表现,就会不切实际去设置一些臃肿机构,既增加了乡镇机构的财政负担,又冲淡和削弱了原有机构的职能,导致机构管理的交叉重复,浪费大量人财物。
二、机构改革要求转变乡镇政府职能
乡镇政府转变职能,首先,要明确乡镇政府的角色定位,改变过去在计划经济条件下乡镇政府无所不包、无所不管、指挥一切、照顾一切的家长形象,以及没有政府行为约束的概念。把工作重点放在宏观调控和依法行政方面,在市场主体中起到“调控管理者”的作用,不断提高宏观经济调控和依法行政能力。其次,乡镇政府要把主要精力用于搞好经济和社会发展规划、指导、服务和管理,强化为农村、农民和农业服务的功能上,发展公共福利事业,创造良好的投资环境和公平竞争环境,维护市场秩序,建立符合市场经济要求的政府运行机制。第三，乡镇政府要把政企分开、政资分开、政事分开作为转变职能的核心,要把不该办的事坚决减下来,做到不“越位”；把该管的事管住管好,做到不“缺位”；把政府、企业、事业单位的职责分离开来,做到不“错位”,从而使政府职能该弱化的弱化,该强化的强化,该转移的转移。要正确处理好政府与社会的关系,提高政府应对突发事件的能力和社会管理的水平。第四,乡镇政府要由一靠红头文件、二靠政策倾斜、三靠政府保护的行政支配型行为模式,转变为靠市场、靠规则、靠信息、靠创新、靠信用的市场导向型行为模式,树立开放意识、竞争意识、高效意识、服务意识、法治意识；通过提供体制改革、法律、筹融资咨询服务以及提供市场信息、技术信息、政策信息和人才信息等服务,促进乡镇经济社会协调发展。
三、乡镇政府职能的定位
乡镇政府是最基层的政权组织,其职能涉及到对乡镇政治经济和社会事物进行管理的全部活动,包括农业、工业、商业、文化、教育、财政、民主建设、社会治安等方方面面，这些同时构成了乡镇政府的职能范围。具体地说:
1、政治职能
加强社会治安的综合治理,维护农村社会生产的安定,保护广大农民的生命财产安全；维护、巩固、支持、完善全国人民代表大会制度,执行乡镇人民代表大会的决议,积极支持代表的活动并保证他们能履行职能；加强乡镇民主法制建设；加强村民委员会的建设,真正成为基层群众管理自己事物的机构,成为政府与广大人民群众沟通的桥梁。
2、经济职能
乡镇政府的经济职能主要是统筹和规划乡镇经济发展的布局；宣传并实施国家的经济政策,包括产业政策、技术政策、金融政策、资源利用政策等；提供信息指导,通过各方面的渠道为乡镇经济发展提供准确、及时、有效的经济信息；还肩负着组织协调、提供服务、检查监督等功能。
3、文化职能
主要是抓好九年义务教育,宣传和大力提高乡镇的科学文化知识水平,大力发展体育、卫生、广播和影视事业,把乡镇的精神文明建设落实到实处,以保证经济和社会的协调发展。此外乡镇政府还担负着优抚工作、救灾工作、社会福利和人口控制等其他职能。这种多职能为一体的特性决定了必须有与其相应的行政机构体系。
四、乡镇政府的职能转变
对于河南这个拥有9400多万人口(2010年第六次全国人口普查) 农村人口约占总人口66%以上的农业大省,要全面建设小康社会,必须加快乡镇政府改革。在这一改革过程中,要基于河南省情,走符合本省实际的改革道路。在改革建设过程中要结合行政管理体制改革,重新界定乡镇政府的地位和作用,转变乡镇政府的职能。
1、乡镇政府职能逐步从“人治型”向“法治型”转变。
由于受长期封建专制和人治传统思想的影响，“政府至上”、“政府高明”的观念根深蒂固，使乡镇政府在决策上带有很浓的个人主义色彩。如在城镇规划中，有些乡镇政府领导往往随自己的意图而人为地改变规划或制定规划。有的甚至出现城镇规划随企业厂长（经理）走的奇怪现象，他们打着发展经济的幌子，任由厂长（经理）的喜好而随意改变规划，究其原因：这些所谓的“领导规划”、“老板规划”的背后是中国传统的“人治”思想的因素。而市场经济是法治经济，与市场经济相适应的政府必须是负责任、讲法治的政府，应该变“政府至上”为公民至上，法律至上，即要通过责任和法治政府新理念的确立，使“治国者先受治于法”，从而真正做到行政行为的实质合法、程序合法和内容合法。
2、乡镇政府的职能逐步从“管理型”向“服务型”转变。
在计划经济模式下政府是“领导型”和“统治型”的管理模式，随着政府职能的转变，而社会主义市场经济却要求政府是“服务型”的管理模式。市场经济条件下的政府通过向企业提供宽松的外部环境，鼓励企业自主经营、自我发展，从资金、技术、信息等方面为企业提供服务，职能转变的主要内容是向社会提供更多的公共产品和公共服务，使乡镇政府把更多的资源投向基础设施、文化体育、基础教育和扩大就业等方面上来。
3、乡镇政府的职能逐步从“直接型”向“间接型”转变。
在传统的政治体制下，乡镇政府管理经济的方式大多是属于直接管理，在乡镇政府经营机制转换前，政府以企业所有者和经营者的双重身份直接介入对企业的管理，导致政企不分，使企业活力受到一定程度的抑制。随着政府职能的转变，乡镇政府的职能逐步从“直接型”向“间接型”管理方式转变，政府通过加强宏观调控，规范市场，创造了良好的外部环境，对那些可以由市场、企业和民间办好的事情，政府部门则坚决“退位”。
参考文献：
[1]徐湘邻.渐进政治改革中的政党、政府与社会[M].北京：中信出版社，2004.
[2]李观虎. 河南省小城镇建设中乡镇政府的地位和作用 [J].平原大学学报，2005，（4）.
[3]宋慧芳. 乡镇政府职能二维度解读———基于职能嬗变的动因及价值定位的思考 [J].桂海论丛,2006,(2).
[4]贾振民. 转变乡镇政府职能与建设社会主义新农村 [J].中共郑州市委党校学报,2005，（6）.
[5] 李建光.推进城市化必须完善乡镇政府职能[J].行政与法,2001,(5).
[6] 王勇. 乡镇政府职能转变的突破口:决策体制的创新[J].农村经济,
2005，（1）.
[7]赵敬锋. 转变乡镇政府行政管理职能之探索[J].辽宁行政学院学报，
2005，（4）.
[8]赵新晓. 关于乡镇政府转变职能问题的哲学分析[J].渭南师范学院学，
2005，（增13）.
作者：王冰
乡镇机构改革分析论文 篇3：
喀什地区乡镇政府职能转变路径选择探究
【摘 要】2010年，按照中央要求和新疆维吾尔自治区党委、人民政府的统一部署，喀什地区新一轮乡镇机构改革正式启动。因此，有必要对过去乡镇机构改革和职能转变的理论和实践进行调查研究，探讨其改革和转变的方向和路径。本文首先简要阐述了喀什地区乡镇政府职能转变的相关背景，然后对喀什地区的乡镇机构设置和职能转变的现状进行分析，并发现其存在的问题，最后探讨了喀什地区乡镇政府职能转变的路径选择。
【关键词】乡镇政府 职能转变 路径选择 喀什地区
一 引言
党的十七大报告提出深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。“十二五”规划纲要更是提出推进基本公共服务均等化和加快服务型政府建设，在服务中实施管理，在管理中体现服务。2010年5月，在新疆工作会议上中央政府正式批准喀什设立经济特区。在服务型政府建设和特区建设的背景下，转变喀什地区的乡镇政府职能，对于维护地方稳定，促进县乡经济发展，提升政府公共服务能力，加快政治民主化进程具有重要意义。基于此，笔者对喀什地区伽师县和岳普湖县的四个乡镇进行了实地调研，以了解乡镇政府职能转变的实际情况，进而对喀什地区乡镇政府职能转变的路径选择进行探究。
二 喀什地区乡镇政府机构设置及职能履行现状
1．喀什地区乡镇机构设置及各机构职能分工
根据自治区新党办〔2002〕22号文件精神，南疆四地州重点边远乡镇实行“4211”工作机制，乡镇党政机构按照职能归口设置综合办公室，并根据其承担职能设置相应岗位，实行一人多岗，交叉任职。根据调查，岳普湖县各乡镇设置“五室一部”，包括党政办公室、党建办公室、农村经济发展办公室、综合治理和统战（宗教）办公室、精神文明和社会事务办公室以及人民武装部（见图1）。“五室一部”各部门的职责见表1。
2．喀什地区乡镇政府职能履行现状
二十多年来，特别是在税费改革后，乡镇政府改革的主题是精简机构、提高效率，经过多次尝试和调整，喀什地区各乡镇在压缩机构、精简编制、协调更新工作内容和工作方式方面取得了一定成效，基本完成了各项改革目标。
第一，乡镇机构改革效绩明显，机构和岗位数量大幅减少。
其一，喀什地区各乡镇机构由改革前的与上级机构一一对应、职能独立的十几个办公室合并为上下不对应的“五室一部”（以南疆乡镇机构改革为主）或“三室一部”（以北疆乡镇机构改革为主），目前进一步深化改革为“四大块”，即农村经济、社会事务、稳定（武装部）、党建；其二，按职能设岗，一人多岗，交叉任职。这样既解决了岗位责任制又为减少冗余人员创造了条件；其三，乡镇各综合办公室不作为乡镇一级的中间层次，负责人由乡镇分管领导兼任，强化了各个办公室的服务职能，弱化了其行政职能，有利于其与乡镇其它部门、企业、农民专业合作组织以及农民的联系与沟通。
第二，事业机构职能立足对农服务，严格控制站所编制。在乡镇政府职能转变过程中，事业机构的职能同样是立足服务“三农”，遵循职能整合和综合设置的原则。虽然各地站所设置不完全相同，但基本都只保留面向农民服务的事业机构，严格控制各站所编制人数。以伽师县英买里乡为例，目前保留的主要是对农民服务的站所，包括信用社、供销社、畜牧站、农经站、农技推广站、农机站、林业站、文化站、广播站等。
第三，乡镇政府市场经济意识增强，经济职能的履行能力和效率有所提高。多年来的机构变革和职能重构，在一定程度上影响了乡镇对政府职能的认识。实践中，大部分乡镇政府工作人员已从计划经济时期的习惯于“发指示、下命令”的工作方式中转变过来；一些乡镇政府正致力于探索在社会主义市场经济条件下如何引导和组织广大农民进入市场。笔者在喀什伽师县调研时了解到，该县各乡镇政府结合本地生产实际自2006年开始宣传并创建专业合作社，目前已有6个合作社登记注册，具体有：三乡的地毯专业合作社、伽师瓜专业合作社；一乡的养殖农民专业合作社；二乡的杏子农民专业合作社和养鸡农民专业合作社。
第四，多数乡镇政府在困境中逐步树立了公共服务意识。“社会管理”是各级政府的重要职能之一。尽管税费改革、机构改革之后，各乡镇普遍表现出“人、财、力”有限与乡镇工作内容和要求增加的矛盾，但多数政府都能够克服困难认真履职。笔者在走访试点县时看到，尽管财务运转捉襟见肘，但各地普遍能够响应树立“服务型政府”的号召，在资源有限的情况下积极配合上级政府做好乡镇公共服务工作。在喀什伽师县，除维护社会稳定、发展地方经济等传统职能的正常履行外，各乡镇政府在养老、医保、低保、扶贫、义务教育、公共设施维护等方面也做了大量工作。
三 喀什地区乡镇政府职能转变存在的问题
1．职能定位与服务型政府建设不相适应
根据组织法的规定，乡镇机构的职能概括如图2所示：
由图2可见，乡镇基层政府涉及的事务从农民的生产、生活到农村社会事业的发展无所不及。新疆作为西部欠发达地区，由于历史、地理的原因，经济发展水平较低，所辖多为农业县乡，乡镇政府的事权涉及内容广泛，但新疆大部分的乡镇还是徘徊在直接抓生产、抓经营、抓催收催种这样的经济活动中，尤其是南疆贫困地区还没有完全摆脱计划经济体制下的传统管理方式，政府对农民的生产经营活动干预太多。乡镇政府包揽的生产性和事务性的事情太多，而在进行农村社会的管理和提供公共服务方面却又做得太少，乡镇政府事权的“缺位”与“越位”现象并存。
2．乡镇工作方式与农村发展需要不相适应
在新形势下，广大农民群众最希望的是脱贫致富，最厌烦的是行政命令，最欢迎的是示范服务，这就迫切要求乡镇政府和基层干部摒弃目的工作模式，把引导示范、服务农民作为工作重点来抓。调查中发现：和税费改革前相比，有近六成村民认为乡镇政府的工作方式没有改变，而仅有不到四成的村民认为改变了；在为农民服务存在的问题方面，有53%的村民认为行政程序复杂，政府办事难，有23%的村民认为政府执法方式强硬，态度恶劣。
3．乡镇干部素质与农村工作需要不相适应
要做好新时期的农村工作，关键在建立一支懂政策、会管理、能服务的高效、务实、充满活力的干部队伍。然而，我们在调研中发现：乡镇干部学历中，大专占67%，本科及以上仅占19%。相对其它职业，乡镇工作工作环境差，薪酬待遇低，发展潜力小，吸引人才不易，留住人才更难。这也正是当前乡镇职能转变遇到的瓶颈之一。
4．财权与事权不相适应
财权上收，事权下移是当前乡镇财政的现实。调研中发现，关于乡镇政府职能转变的重点和难点，有29%的乡镇干部认为是乡镇政府财力不足，无钱办事，另外，认为乡镇政府权责不对等的占53%。乡镇政府的治理责任也在下移，如地方的基础设施建设、支柱产业的形成与发展、市场体系的培育、甚至下岗失业人员的安置等，都要靠地方政府通过自身财力来实现，乡镇政府的财权与事权严重失衡。
四 喀什地区乡镇政府职能转变路径选择
1．推进公共服务社会化是乡镇政府职能转变的有效途径
公共服务社会化是指将原来由政府承担的部分公共服务职能转移给非政府组织或私人部门。政府对社会力量进行组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化，以便在不增加政府规模和开支的情况下改善公共服务质量和水平。政府可以部分地甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行、市场经济秩序的维护、基础设施的建设，真正做到“掌舵，而不是划桨”，为公众提供更多、更优质的服务。这也是实现“小政府、大社会”的前提。
2．缓解县乡财政压力是乡镇政府职能转变的首要任务
首先，建立科学的乡镇财政预算制度。科学的乡镇财政预算是建立在乡镇政府事权基础之上，只要是乡镇政府职能，特别是提供公共产品和公共服务职能范围内的事务，均应成为乡镇财政预算的内容；其次，加大财政转移支付力度，规范财政转移支付制度。必须改革国家现行的财政分配制度，在国家财政逐年增长的情况下，加大对基层政府的财政转移支付力度，减少中间环节，确保乡镇财政资金足额及时到位；再次，建立乡镇自身创造财政收入的激励机制。随着乡村小城镇建设和乡村社会各种功能的不断完善，第二、第三产业在乡村会逐步发展和壮大起来。建议将乡镇各类企业和个人的税金留归乡镇使用，这样乡镇政府将会有更大积极性和主动性去开辟新的税收来源，从而更好的履行政府提供公共产品和公共服务的职能。
3．建设高素质的公务员队伍是乡镇政府职能转变的关键
建设服务型政府，首先要建设一支高素质的公务员队伍。所谓高素质的公务员队伍，不仅是指公务员具有较高的业务素质，更是指公务员具有较高的政治素质和强烈的服务意识。具体而言，要着重强调以下三点：一是主动性。国家公务员要有主动为公众利益服务的热情，善于发现问题、调查研究、解决问题；二是高效性。高效是达到行政目标的重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府简化办事程序，提高办事效率，寻找完成行政工作最迅捷、最经济的途径和方法；三是公正性。国家公务员在理念上要承认社会公民具有平等的权利。政府所提供的机会和福利尽可能地在社会成员之间公平分配。在施政过程中，要有一种“非人格化”的依法精神，消除个人的、非理性和感情的因素，维护社会公平与正义。
4．合理分配各部门职能是乡镇政府职能转变的重要举措
改变过去“实党委、虚政府”的格局，将目前乡镇党委书记拥有的大部分权力、职能、责任让度于乡镇政府；充分发挥乡镇人大的监督和干部任免提议职能。一是乡镇党委主要负责党务，包括指导村级党小组的建设，发展党员，对所有党员严格依据党章进行教育、监督和管理。对乡镇政府行为有权提出异议，并向上级机构提出相应建议，但不得直接干涉政府具体工作；二是还乡镇人大本来面目，发挥其重要的监督职能。乡镇人大作为乡镇最高权力机关其职能必须得到充实。政府工作必须向人大报告，并得到人大的评议，该项评议结果应该是政府组成人员政绩考核的主要依据；三是在乡镇政府内部设立与其职能对应的机构，具体负责政府职能实施，并承担相应责任义务：综合办公室，主要负责乡镇的日常服务和上传下达；民政所，负责所有农民的生、老、病、死；基建所，主要负责履行乡镇的生产和生活方面基础设施和环境保护方面工作的立项、施工、验收的管理和维护；经济服务办公室，主要履行乡镇引导、指导经济发展职能。社会事务办公室，主要承担综合治理，维护社会稳定职能。
五 结语
2010年按照中央要求，自治区党委、自治区人民政府统一部署，下发了《关于地（州市）县（市区）政府、乡（镇）机构改革的意见》，新一轮乡镇机构改革正式启动。因此，“十二五”时期成为乡镇政府职能转变的关键期，要成功转变乡镇政府能应做好以下几方面的工作：加强党的领导，巩固基层政权建设；是着力推进职能转变，强化社会管理和公共服务职能；合理设置机构，严格控制人员编制，提高干部队伍素质；推进事业站所改革，建立健全新型农业服务体系。通过转变乡镇政府职能，进一步巩固农村综合改革成果，提高农业综合公共服务水平，促进农牧区经济发展和社会稳定。
参考文献
［1］高小平、王俊豪、张学栋.政府职能转变与管理方式创新［M］.北京：人民出版社，2010
［2］王卓君.政府公共服务职能与服务型政府研究［M］.广州：广东人民出版社，2009
［3］赵晖、金太军.转变政府职能与建设服务型政府［M］.广州：广东人民出版社，2008
［4］马孟芹.新疆社会主义新农村建设中的乡镇政府职能研究［D］.新疆大学，2009
［5］杨志.后农业税时代乡镇政府职能转变研究［D］.山东大学，2007
［6］盛清才.新时期乡镇政府职能转变的内容与路径选择［J］.中州学刊，2007（5）
［7］宋彩惠.解析后农业税时代乡镇政府职能转变［J］.理论研究，2009（3）
［8］金晓伟.当前乡镇政府职能转变的困境分析及对策［J］.今日南国，2009（2）
作者：高亮亮 张敏 王志杰