进入2000年以来, 重庆市黔江区加快了城市化进程的步伐。但是, 城市化是一个长期过程, 所以“三农”问题也必然是黔江区一个长期存在的问题。目前从中央到地方都在考虑如何解决“三农”问题, “三农”问题是经济结构和制度结构大转换时期的综合性问题。目前近郊区农民的收入大体来源于征地补偿费、农业生产所得、各种农业补贴、从事非农业生产所得以及出租房屋所得等。其中征地补偿费只是发生在有征地情况下, 农业生产所得对大多数农民来说是很少的, 从事非农业生产要求素质较高, 农民中只有少数人可以参与, 私自建房出租所得较多, 但属于违法行为。总之, 当前农村和农民正常收入的来源还较少, 集体经济还较薄弱, 特别是乡镇企业的发展几乎没有, 劳务输出在农民收入中占很大比例, 农村可持续发展的内在动力还很不足, 农民增收和农村经济的发展还需要深入探讨和研究。我认为只有努力壮大集体经济才能有效地提高农民的生活水平, 只有新形势下乡镇企业的不断发展, 才能有力促进农村面貌的改变。而集体经济, 特别是乡镇企业的发展中土地又是基础, 集体建设用地管理和使用得如何又起着相当大的作用。下面就此问题谈谈自己的一点思考。
1 集体建设用地利用现状
这里所谈的集体建设用地, 不包括村民的住宅用地和公益性用地, 就黔江区当前的实际情况来看, 集体建设用地的总量还不大, 主要由以下三个部分构成, 一是原有的乡镇企业用地, 二是近年来通过各种形式所实际形成的建设用地 (大部分没有审批手续) , 三是乡镇通过报批形成的建设用地。通过对集体建设用地构成的简单分析就可以看出, 集体建设用地在集体经济的发展中作用还是有限的, 从总体上说, 集体经济还不够壮大, 集体经济组织在管理和利用集体建设用地中还存在着一些问题。
1.1 集体经济组织利用规划中的建设用地较为困难
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制, 集体经济组织也十分想引进信誉好、实力强, 特别是能够解决村民就业的企业和对于村域经济有促进作用和有发展前途的项目。但是现实情况是, 农村集体经济组织在立项、规划以及如何办理用地手续中都存在一定的困难, 很难利用规划中的建设用地, 唯一的出路就是等待国家来征用。没有了土地, 农村集体经济组织的发展就成了一句空话, 农民就业和改善农村经济就更加困难。
1.2 部分没有合法手续的集体建设用地再利用难度很大
由于历史的原因, 一些乡镇企业或村集体 (也包括有些个人) , 在没有合法手续的情况下长期使用着一些建设用地。由于没有合法立项、土地、规划和房屋等手续, 房屋无法进行翻建和改扩建, 只能进行一些非正规的经营。经营有问题的, 也只能任其继续下去或转租, 但转租之后也仍然是继续其非正规经营的命运。对于经营稍好一点的, 由于其规模和范围都较小, 也很难继续发展, 扩大再生产或招商引资也因为没有用地手续而无法实现。
1.3 正常的集体建设用地较少而分散, 再利用也受到一定限制
对于一些有合法用地手续的建设用地。由于数量较少而且分散, 目前来看还很难发挥应有的作用。这些小、少而且较分散的集体建设用地, 很难再有大的发展或引进好的项目, 更不用说在办理新的项目手续时会遇到多大的困难和问题了。另外, 部分有正常手续的集体建设用地, 因各种原因有的已经由个人在经营, 或已经转租、承包出去了, 实际上已经不能为集体经济组织产生效益。
2 现行集体建设用地利用现状带来的影响
我在和部分乡镇领导的交谈中了解到, 乡镇和村集体非常希望能有可以自己管理和利用的建设用地, 以便于他们根据实际发展区域经济, 壮大集体经济, 从而更有能力改善村镇面貌和村民生活。但近年来我们对集体建设用地的重视和研究程度不够, 对征地问题研究得多, 对集体企业占地问题研究得少;对发展园区经济研究得多, 对发展地 (村) 域经济研究得少, 对给农民各种补贴研究得多, 对如何促进其自身发展研究得少。因此, 当前集体建设用地的管理和利用的现状也给农村发展带来了一定的影响。
2.1 影响了集体经济的发展壮大
集体经济组织是目前农民生产、生活和发展的重要保障, 要做到“保证农民现时生活水平不降低, 长远生活有保障”, 只能依靠集体经济组织的壮大。现行的集体建设用地管理现状, 影响了集体经济的发展壮大。集体经济组织如果不能规范而有效地管理和利用建设用地, 就无法引进高质量的投资, 只有靠引进一些规模小、质量低的投资, 因为这些投资有时可以不考虑用地手续的问题。引进这些低质量的投资, 必然导致从事的行业产出低、效益差。
2.2 土地资源浪费, 不利于集约节约利用土地
没有完善的手续, 缺乏统一规划和政府监督指导的用地, 极有可能造成土地资源的浪费, 不利于集约节约利用土地。另外, 规模小、质量低的投资必然导致建设规模小、地点分散、缺乏效益。
2.3 滋生了较多的违法用地、违法建设问题
由于正常的集体建设用地的渠道还不够畅通, 在城市发展的过程中, 特别是在近郊区, 由于利益的驱使, 管理制度的不完善, 以及农民致富门路不多, 收入较低等因素, 导致了大量违法建设问题的出现。另外, 集体经济组织办理合法的用地手续很难, 但集体经济又要发展, 有时也出现了出租土地进行非农业建设的问题。还有, 农民从征地补偿费、农业生产和各种农业补贴中所得的收入数额较小, 也大多无法从事非农业生产, 就业困难, 所以有些人就私自建房, 用于出租, 造成了“瓦片”经济的出现。
2.4 影响了政府部门的良好形象
国土部门是宏观经济的调控部门, 同时又是发展经济的服务和保障部门。特别是在当前形势下, 如何服务和保障“三农”, 促进农村经济和区域经济的发展, 应当是需要我们各级部门认真考虑的一个大问题。我觉得, 我们在这个问题上做得还不够, 现在我们做的最多的是征地, 办理出让、划拨, 查违法;农村土地确权发证工作尚未真正启动。如何保障经济、促进“三农”缺乏有效措施, 我们在查处违法用地时, 经常有村干部和村民质问我们:你们只告诉我们这块地不能用, 那样违法, 但却没给我们留下用地的空间和渠道, 没给我们明确指出一条怎样用地, 在哪用地的思路。他们认为我们是只堵不疏。其实这就反映了群众对我们的不满情绪, 不仅影响了政府部门的形象, 也直接影响了国土部门工作的开展。
3 几点建议
党和政府对“三农”问题历来都非常重视, 但是由于农业占国民经济比重很小, 有时还是重视不够, 很多问题只停留在思想认识的层面, 没有落实, 真正服务和保障“三农”的措施不多。虽然农业占国民经济比重很小, 但农业人口占总人口比例很大, 农业是安天下、稳民心的战略产业, 没有农业现代化就没有国家现代化, 没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定, 没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。目前, 我们强调对农业进行补贴和工业对农业的反哺, 其实《老子》中早就说过:“授人以鱼, 不如授之以渔, 授人以鱼只救一时之及, 授人以渔则可解一生之需。”我们现在最应该做的工作就是扶助农村集体经济组织自己产生造血功能。
3.1 对乡镇企业或集体经济组织使用规划中的建设用地给以必要的支持
对于集体经济组织提出的工业或科研的项目, 只要符合规划, 有利于村域经济的发展, 符合黔江区的产业发展方向, 我们应该给以必要的支持, 允许集体经济组织使用规划中的建设用地, 并办理相关土地、规划、立项和房屋手续。
3.2 完善原有的乡镇企业用地手续
原有的乡镇企业用地, 是否办理用地手续、经营主体、经营项目、权属关系、企业运转经营状况等情况千差万别, 应加强调研, 进一步明确分类处理和管理办法, 该置换的置换, 该合并的合并, 该办手续的办手续, 该明确权属的明确权属, 该收回的收回。对基本具备条件, 能够进行招商引资或转产的项目用地, 在对项目进行严格审查的基础上也应该大力支持。
3.3 进一步完善征地补偿方式, 让农民留有部分建设用地
进一步探索和实践征地多元化补偿的思路, 特别是加大对留地安置和农民以土地作价入股方式的支持力度, 解决好与现行的招拍挂政策的衔接问题。对于在征地过程中, 乡镇企业或集体经济组织通过补偿而获得的经营性或工作用地, 只要项目可行, 就尽快通过, 从而为农民长远生计获得保证和真正意义上的解决奠定基础。
3.4 尽快实现集体建设用地流转
当前集体建设用地的效益还不够显著, 解决的一个方法就是要加快集体建设用地的流转。在解决了权属、手续等问题后, 只有尽快流转才能有效发挥其作用。这是一个比较复杂的问题, 我们应该加快研究, 尽早出台流转政策。流转的形式可以参照经营性用地的方式, 采用招标和挂牌。其中公平、公正、公开的原则是极为重要的, 其最终目的是要保证农民对集体土地的所有权和支配权, 保证土地收益的拥有权和分配权, 只有这样, “农民现时生活水平不降低, 长远生活有保障”才能真正落到实处。