第一篇：建设法治政府路径研究
中国法治政府建设实践及完善路径
——以行政审批制度改革为视角
李林
2013-03-26 17:15:55
来源：《人民论坛·学术前沿》2012年第12月(上)
【摘要】在我国深化行政体制改革和发展社会主义市场经济的条件下， 改革和完善行政审批制度，是推进依法行政、加强法治政府建设的重要举措，也是转变政府职能、推进行政体制改革的重要内容。目前，我国行政审批制度改革还没有完全到位，存在政府职能转变不彻底、行政审批设定管理不严、监督机制不健全等问题。解决这些问题，需要从源头上规范行政审批权，加强政务中心建设以及电子政务建设。同时，更要强化监督制约，确保廉洁高效审批。
【关键词】行政体制改革;行政审批制度改革;电子政务;监督制约
在中国特色社会主义法律体系如期形成、全面实施宪法和法律成为依法治国关键环节的法治背景下，在我国现行管理体制下，深入实施行政许可法，不断改革和完善行政审批制度，既是推进依法行政、加强法治政府建设的重要抓手，也是转变政府职能、推进行政体制改革的重要内容。进入21世纪以来，国务院行政审批改革领导小组办公室对国务院审批的项目先后组织了五次大规模的清理，在清理审核的基础上共取消2167项行政审批项目，占原有总数的60.6%;地方各级政府也在中央的统一部署下，依法取消和调整了77629项行政审批项目，占原有审批项目总数的一半以上。[1]
十多年来，在国务院的统一领导和部署下，以加快转变政府职能、全面推进法治政府建设为目标，以清理、减少和调整行政审批项目为重点，以坚持集中、便民、高效和廉洁审批为原则，以创新行政审批体制、建立政务服务中心为平台，以实体集中审批与虚拟网络审批相结合为手段，全国行政审批制度改革取得了明显成效，受到群众和社会的广泛好评，得到专家学者的充分肯定。
在地方行政审批制度改革中，海南大胆探索，勇于实践，创新观念，积极推进行政审批体制机制改革，取得显著成效，走在了全国的前列。海南以省人民政府政务服务中心(以下简称“海南省政务中心”)为平台，相对集中行政审批权，大力改革行政审批的体制机制，着力推行行政审批的阳光政务，全面提升行政审批的效率和群众满意度，初步形成了地方行政审批制度改革的“海南模式”。
当然，任何制度改革都不可能是十全十美和一蹴而就的，行政审批制度改革也不例外。据统计，我国有大量法律、行政法规和部委规章对行政审批做出了规定，内容涉及经济、社会、文化、国防、外交、公安、环境、资源、卫生、教育以及物价、收费、市政、城管等数十个领域和行业。从社会主义市场经济不断发展对转变政府职能的必然要求来看，从广大人民群众当家作主对执政党和人民政府全心全意为人民服务的新期待新要求来看，从加强法治政府建设、创新社会管理对推进依法行政的内在要求来看，从监督制约权力、建设廉洁政府对行政体制机制改革的深层次要求来看，目前我国法律体系框架下的行政审批制度还存在诸多弊端，我国的行政审批制度改革还没有到位，存在以下突出问题：一是政府职能转变不到位，不该管的事没有完全放开，该管的事没有认真管好，特别是公共产品和服务提供不足。政府还集中了过多的公共资源和社会资源，权力部门化、利益化的问题依然存在，造成行政审批事项仍然较多，清理不彻底，一些应该取消的审批事项被合并或调整为审核、事前备案等，一些审批事项程序繁琐、时限长、办事效率低下。二是对行政审批设定管理不严，特别是对非行政许可审批项目，管理不规范、随意性大。一些部门和地区利用“红头文件”、规章等，以登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等形式，变相设置审批事项。三是对行政权力的监督机制还不健全，一些部门权力过于集中，同时承担审批、执行、监督、评价职能，权力滥用、权钱交易、官商勾结等腐败现象屡有发生。[2]四是未从法律上明确实施行政审批制度改革的牵头部门和责任主体，致使该项改革因缺乏统筹协调的“主心骨”而难以深入。
从海南省的情况来看，随着行政审批制度改革的深入，也面临一些问题与困难。其中有些问题是需要海南省自身研究解决的，如行政审批制度改革主要在省一级层面，市县区的改革进展参差不齐，有的是“形象工程”，有的是收发室和转运站，形成了省级审批办事方便、市县行政审批办事难的现象;[3]更多的问题则带有全局性、普遍性特点，如政务中心的法律地位不确定、法定职责不清晰、审批项目界定和划分困难、夹带审批难清理等问题，需要在深化全国行政审批制度改革中尽快解决。
继续清减行政审批事项，从源头上规范行政审批权
行政审批是现代政府履行公共管理和服务职能、行使行政权力的重要方式和基本内容。行政审批的权限设置、种类划分、数量多少、力度大小、程序安排等，都与政府的角色和功能定位直接相关。在“小政府、大社会”以及“弱政府、强社会”的自由市场经济体制下，政府的审批职能最低、审批事项最少，所谓“政府最好，管得最少”;在“大政府、小社会”以及“强政府、弱社会”的计划经济体制下，政府的审批职能最强、审批事项最多，从火柴到钢材、从摇篮到坟墓无所不及。我国今天实行或试图实行的是“大政府、大社会”以及“强政府、强社会”的“第三种”管理模式，政府管理要有所为、有所不为。
据统计，我国近年来根据中央政府规范性文件设置的行政审批近850项，根据省级规范性文件设置的行政审批约500～1500项，最多的省份已超过2300项。在我国深化行政体制改革和发展社会主义市场经济的条件下，政府管理总的方向是减少审批事项，减少对微观经济活动的直接干预，强化经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，营造更加公平的市场和社会环境。政府管理应遵循的总原则是：坚持市场优先和社会自治原则，凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，政府就不要设定行政审批;凡可以采用事后监管和间接管理方式的，就不要再搞前置审批。[4]然而，由于“大政府”和“强政府”的体制以及政府管理“有所为、有所不为”的不确定性，加之政府职能转变的不到位和行政法治的不完善，对政府部门有权有利的行政审批事项，往往被纳入政府部门“有所为”的范畴而成为清理、减少和调整的难点、“硬骨头”和“钉子户”，而对政府部门不利或小利的行政审批事项，则比较容易清理、减少和调整。换言之，就是行政审批项目清理还不够，清理掉的有许多是涉及面窄，与群众生产生活、企业生产经营活动相关度较低的项目，而涉及面广，与群众生产生活、企业经营活动密切相关而且不符合生产规律要求的一些审批项目依然未得到清理。因此，前几轮全国行政审批事项的清、减、调，尽管产生了可观的数字和比例，某些“难点”项目也被清理掉了，但清、减、调的改革远没有触底，尤其是一些垄断领域、利润高的事项和权力寻租行为，不仅成为改革的盲区或禁区，在有的地方和部门甚至还被巩固和强化。更有甚者，部分审批事项在清理后摇身变为“形式审查”或“备案”，实质上是换个旗号变相审批，与国务院精简审批事项的要求背道而驰。
面对行政审批事项“清理难、减少难和调整难”的“三难”问题，应主要从以下方面着手解决。
第一，明确行政审批事项清理的重点。按照温总理的要求，下一步行政审批事项清理的重点是投资、社会事业和非行政许可审批等三个领域。对于投资领域，国家应当只批准或核准政府投资项目和关系经济安全、涉及整体布局和影响资源环境的项目;对于社会事业领域，应当放宽社会和私人资本进入的限制，打破垄断，扩大开放，公平准入，鼓励竞争;对于非行政许可审批领域，应当清理一些部门和地方利用“红头文件”、规章等对公民、企业和其他社会组织提出的限制性规定，对那些没有法律法规依据、不按法定程序设定的登记、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等管理措施，都必须予以取消。应当明确界定非许可审批项目的概念和范畴，研究建立并严格执行非行政许可审批项目设立制度，禁止以非许可审批变相审批的项目。
第二，依法设定和实施审批事项。行政机关设定任何审批事项都要于法有据，严格遵循法定程序，进行合法性、必要性、合理性审查论证;涉及人民群众切身利益的，应当通过公布草案、公开听证等方式广泛听取意见。凡是没有法律法规依据的，任何行政机关都不得设定或变相设定行政审批事项，尤其不得以“红头文件”等形式，增加公民、企业和其他社会组织的责任和义务。应当进一步优化政府部门职能配置，一件事情原则上由一个部门负责。职能重复或相近的机构，应当整合归并;确实需要多个部门管理的，应当明确牵头部门，建立协调配合机制，防止多重审批和推诿扯皮。应当合理划分中央和地方政府的事权，中央政府重点加强对经济社会事务宏观管理，把更多精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上;市场监管、公共服务和社会管理等直接面向公民、法人和其他社会组织的具体管理服务事项，应当更多地交给地方政府。
第三，实施目录管理，制定和公布全国的行政审批事项目录。依法规范行政审批事项，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私及其他依法不予公开的审批事项外，应根据一定原则和权限，分别制定行政审批事项的国家部委目录、各省目录和全国总目录。这是一项基础工作，是全国行政审批事项的底数，可为审批事项的动态管理打下基础及提供依据。国家层面实施行政审批事项的目录管理后，取消、调整、下放行政许可审批事项的针对性会更强，对公开、清理、调整、统
一、规范都有重要意义。国家各部委实施目录管理，应当按照“先条后块、条块结合”的顺序对项目进行清理，摸清“家底”。此外，应当将全国、国家部委和各省的目录向社会公开，使各种行政审批事项和所有审批权力一目了然。
实行目录管理是有效应对行政审批事项清理的关键技术。海南省政务中心依照行政许可法和行政审批制度改革的有关规定，制定了《海南省行政许可审批目录管理办法》，编制并公布了《海南省行政许可审批事项目录》，其根本目的是对全省现有的审批事项进行调查摸底并有效分类清理，不合法的项目不能进目录，不进目录的不能再审批。根据《海南省行政许可审批目录管理办法》，海南省政务中心制定必须集中办理的审批项目标准，对进入目录的项目进行筛选，按照“应进必进”原则，继续推进审批项目的集中办理，进一步深化行政审批制度集中改革。按照《海南省行政许可审批目录管理办法》要求，各审批机关对目录中的每个项目编制《行政许可审批指导书》，对审批流程中的每个环节的条件、材料、操作方法、结果、例外处理、后续环节等进行详细规定。同时，把《行政许可审批指导书》相关内容公布在群众办事的相关网站和办事指南中，增加办事透明度;集成到网上审批系统和电子监察系统中，作为审批人员的操作标准和电子监察的依据，减少了自由裁量，加强了监督力度，实现了审批的法制化、标准化、信息化。
第四，进一步下放行政审批事项并做好督导工作。应当根据市场经济的需求，坚持能下放就尽量下放的原则，进一步推动行政审批事权向具备相应公共管理能力的基层政府转移，实现行政审批管理体制向扁平化方向发展，减少行政层次、降低行政成本、提高办事效率。海南省于2008年将197项行政审批权限下放，交由市县政府及有关部门行使，同时成立了下放工作督察调研组，加强配套制度建设及业务指导，保证了下放行政审批事项的顺利交接。
第五，加强对设立行政审批事项的监管。加强对设立行政审批事项进行监督和备案管理，及时纠正违反行政审批权限和程序、乱设立或者变相设立行政审批项目的行为。同时，应当增强行政审批项目的透明度和公开性，通过报纸网络等媒体向社会公布保留的项目，接受社会监督。
加强政务中心建设，为行政审批制度改革提供新平台
20世纪90年代中期，一些地方政府就尝试引入政务服务中心(以下简称“政务中心”)模式，实行行政审批“一站式”办理。此后，集中行政审批权、实行统一受理办理行政审批事项的做法，得到了行政许可法的确认。近年来，不少地方在推进政府职能转变，构建法治政府、服务型政府和廉洁政府的改革过程中，积极探索政务中心新体制，创新行政审批管理模式，积累了宝贵经验。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》(中办发〔2011〕22号)指出，政务服务中心是实施政务公开、加强政务服务的重要平台，凡与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可审批和公共服务事项均应纳入服务中心办理，充分发挥服务中心作用，统筹推进政务服务体系建设。
温家宝总理在全国深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上进一步明确指出，要创新行政审批服务方式，推进服务型政府建设，加强政务中心建设，原则上实行一个部门、一级地方政府一个窗口对外。
搭建集中审批平台，成立政务中心，是各地的普遍做法。尤其是行政许可法颁布后，政务中心在服务理念、服务内容、服务方式、服务领域、服务效能等方面，取得了突破性进展，成为地方政府的一个明星工程，成为方便群众和企业、服务社会、建设服务型政府的一个重要窗口和平台，对于推动地方经济社会发展起到了重要作用，深受群众的欢迎和好评。
据统计，截至2011年，全国共建立政务服务中心2800多个。具体来看，各地政务中心大约有五种管理类型：第一种是作为政府的派出机构，如海南省政务中心;第二种是作为政府办公厅(室)代管的二级机构或内设机构;第三种是作为政府议事协调机构的办事机构，如与政务公开领导小组办公室一个机构、两块牌子;第四种是作为政府直属事业单位和挂靠政府有关部门(如发展改革委、监察局、招商局等)的事业单位;第五种是作为政府的工作部门，如长春市路园区民生工作局、成都市武侯区行政审批局把所有审批集中在一个部门。
从全国政务中心的实践运行状况来看，各地差异较大，大致有三种模式：
第一种是有的地方纳入政务中心的审批事项较少，大部分审批事项仍在政府各个部门办理。例如，有些行政职能部门以各种理由拖延或者拒绝进入政务中心，导致部分含金量高甚至收费较高的审批项目仍然在政务中心外审批，政务中心基本上流于形式，行政审批制度改革往往成为“形象工程”。
第二种是有的政务中心只管受理申请和发放证照，政府各部门审批职能没有调整归并。例如，尽管有些行政职能部门在政务中心设了窗口，但是进入窗口的授权不到位，或者实质性授权不多，窗口只收申报材料，申报材料仍然要回部门审批，政务中心成为行政审批材料的收发室和转运站，行政审批制度改革往往成为“半拉子工程”。
第三种是有的政务中心实现了多数审批部门、审批事项进驻，绝大部分进驻事项均能办理，形成了以政务中心为平台的高效、廉洁、便民的行政审批机制，政务中心成为同级政府的行政审批管理与服务机构，切实承担起推动行政审批制度改革的主体角色。海南省政务中心作为第三种模式的代表，是行政审批制度改革的“样板工程”。
实践证明，建立政务中心相对集中进行行政审批，有利于规范行政审批权，提高行政审批的效率，增加行政审批的透明度，方便群众办事和监督。下一步深化行政审批制度改革，加强政务中心建设，应当做好以下工作：
第一，强化政务中心的集中审批。这里的关键词是“集中”。一般来讲，在行政审批制度改革中，有“两集中”和“三集中”两种模式。所谓“两集中”，是指审批人员和审批项目的相对集中。目前大多数地方实行的是“两集中”模式。所谓“三集中”，是指审批事项集中、审批权力集中、审批人员集中。审批事项集中是在不增加编制的情况下，各厅局设立专门的行政审批办公室，将原来分散在各处室办理的审批事项向行政审批办公室集中，其他处室不再具有审批职能;审批权力集中是由行政首长授权，将分散在各分管领导和业务处室的审批权力向行政审批办公室主任(即“首席代表”)相对集中;审批人员集中是指行政审批办公室以及工作人员整建制向中心集中。“三集中”后各审批办拥有受理权和直接审批权，启用“行政许可专用章”，在政务中心的统一领导、组织、协调和监督下进行行政审批。从根本上防止和解决了政务中心窗口“只受不理”、“两头受理”、“多头办理”以及由此产生的一系列问题。
海南省政务中心率先提出并实行“三集中”的模式。通过“三集中”，海南省实现了对行政审批事项和审批权的有序管理和科学整合，提高了依法行政水平，提升了行政审批效率。集中审批权，主要是审批权在审批机关内部以及从各审批机关向政务中心的集中。集中审批职能，主要是各部门将本部门所承担的行政审批职能和相关项目收费职能全部移交审批办;择优选配审批办工作人员，把政治素质高、业务熟、能力强、服务优的工作人员，集中到省政务大厅审批办窗口办公。另外，各审批机关行政首长要对作为审批办主任的“首席代表”依法委托授权，统一启用行政审批专用章。例如，海南省住房城乡建设厅共有49项审批事项，以前分散在7个内设处室，由3位领导分管，涉及53位审批工作人员，使用7枚专用章进行审批。进入省政务中心大厅后，49项审批事项由省住房城乡建设厅审批办11个工作人员办理一个窗口对外，“首席代表”全权审批， 使用1枚审批专用章对外行使审批职能。从海南的经验来看，实行“三集中”之前，审批权过分集中于各委厅局一把手或分管领导手中，容易造成办事拖拉或个别人对审批工作的干预，产生腐败和权力滥用;实行“三集中”之后，大多数审批权从各委厅局一把手或分管领导手中移交给了审批办主任(首席代表)，把审批权推向窗口统一行使，接受多层监督实行“谁审批，谁负责”，各委厅局一把手或分管领导对被授权的审批办主任实行监督。“三集中”之前，几乎所有审批项目都会超出法定审批时限，“三集中”之后，在进入政务中心大厅办理的审批项目中，有60.9%规定了短于法定时限的承诺时限，而且绝大多数审批项目都能在比承诺时限更短的时间内完成，除改为即时办理的项目以外，承诺时限比法定时限提速最高达95.6%。以海南省商务厅为例，经过“三集中”改革，审批办件的按时办结率达100%，承诺办件的提前办结率达99.7%，并有83.8%的承诺办件转化为即时办件，大大提高了审批效率。
第二，创新政务中心的审批机制。审批机制是行政审批应当遵循的程序、时限和规则，是提高审批效率、降低审批成本、便民利民的保障。各地政务中心设计和实施的审批流程不尽相同，却大同小异，主要有四种办理审批机制。一是即时办理审批机制。即申请人递交申请后，材料齐全的项目，审批办当场或当天予以办结。目前，海南省政务中心大厅有29个单位采用这种审批机制，共有60项可以即时办理的审批项目，即时办件数占全部办件总量的84%。二是承诺办理审批机制。即对程序、条件相对复杂，或需组织现场勘察、专家评审、听证等不能即时办理的审批项目，根据项目审批条件和法律规定时限承诺办结。承诺审批分为政务中心内部循环审批和委托办理、分办督办两种类型。三是重点项目联合审批会议机制。即对需要多个行政职能部门做出审批意见的项目，设立重点项目联合审批会议协调机构，为申请人提供并联咨询，协调解决审批中的难点、部门间互相配合、前置审批和后置审批的衔接等问题。四是上报审批机制。此类机制适用于在政务大厅窗口受理初审、审核、审批办主任(首席代表)做出初审意见后需要报上级审批的项目。目前海南省共有217项需要上报的项目，其中需上报国家部委审批的192项，需上报省政府审批的25项，占总项目的17%。
在实行以上四种审批机制的基础上，海南省还在完善审批配套机制上有所创新：为解决审批“三集中”改革后审批与批后管理可能出现的“脱节”问题，审批办与各部门相关业务处室建立了协同工作及信息交流机制。审批中涉及监督、年检、事权下放的环节，审批办与业务处室协同办理，并按时、按标准交互审批结果等相关信息，确保审批与批后管理两项工作有效衔接。
第三，强化政务中心的服务功能。提供高效便利廉洁的审批服务是设立政务中心和改革行政审批制度的初衷。为此，各地根据国务院的原则要求，从本地的实际出发，创新服务方式，强化服务功能，建设服务型政府。以海南省政务中心为例，它们推行政务大厅的“一站式服务”，创建了对外“四个一”(一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费)和对内“五到位”(授权到位、机构到位、人员到位、职能到位、监督到位)的行政审批办理模式，[5]全面增强了政务中心的服务功能。在强化审批服务功能的过程中，区分审批事项的不同类型做出处理。首先，对于简单审批事项，实行窗口人员直接受理并办理。对于复杂审批事项，实行“一审一核”或“二审一核”办结制，做到办件不出政务中心大厅。其次，对于受场地、设施和设备限制，需要在大厅之外开展检验、勘察、听证、论证等环节的审批事项，各首席代表行使分办权和督办权，依靠会审会签、会议研究、委托评审、专家论证、检测检验等制度，保证项目按时公开办理，按法定审批时限承诺办结。再次，对于涉及两个或两个以上部门办理的审批事项，实行“首办责任制”，由首办窗口或政务中心协调相关部门按时办结。同时科学优化审批流程，推行并联审批。例如，对电子口岸入网许可事项，由海口海关审批办牵头省商务厅等六个相关部门进行并联审批。海口海关通过网上审批系统将申请材料发送给各部门同时进行审批，节约了大量审批时间。无论哪类审批事项，均须由行政审批办公室受理和办理，且受理、初审、告知、发证等行为均须在窗口完成。据统计，当前海南省政务中心内部循环即可办结的审批事项办件量占所有审批事项办件总量的88.7%。
第四，加强政务中心建设亟待解决的两个问题。一是着力改善政务中心的法律环境。在现行法律体系和行政运行管理模式不变的情况下，对于政务中心的法律地位、行政主体和执法主体资格，政务中心与各行政职能部门的法律关系，政务中心与政务大厅的关系，政务中心的法律责任等问题，需要从法理、法律与实践的结合上研究解决。二是加强中央对行政审批制度改革和政务中心建设的领导。国家把行政审批制度改革顶层设计和领导实施的职能交给监察部，而不是国务院，没有国务院行政审批制度改革领导小组，也没有设立国务院的政务中心，使这项改革在中央和地方层面都缺乏应有的力度，地方政务中心履行职能面临“小马拉大车”的困局，对于这些体制性问题，国家应当尽快研究解决。
加强电子政务建设，全面推行网上行政审批
网上审批是对政务中心大厅审批的延伸和拓展，是政务中心加强电子政务建设的重要内容。国务院要求，应当大力推行和规范网上审批，推进行政审批公开，把审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等在网上公布，实行网上公开申报、受理、咨询和办复。
推行网上审批的必要性。在政务中心实体大厅审批的基础上推行网上审批，具有重要意义：一是有利于扩展政务中心办事大厅的实体空间(场地)，以便使更多的行政职能部门和行政审批事项“应进全进”到政务中心;二是有利于提高政务中心大厅行政审批的效能，减少审批环节，缩短审批时间，明显提高政务中心大厅行政审批的效率;三是有利于群众咨询、申报和办理审批事项，监督审批过程，更好实现便民审批和为民审批;四是有利于深化政务中心的机制改革，强化对行政审批的内部监督、过程监督和外部监督，有效防止审批腐败，实现廉洁审批。
在推行网上审批的过程中，有人认为只需要建实体大厅审批就能解决问题，不用搞网上审批;有人认为只需要实行网上审批就够了，不用建政务中心的实体大厅;还有人认为应当先建政务中心的实体大厅，再建网上审批的虚拟大厅，从而实现有形大厅与无形大厅相结合。事实表明，只建虚拟大厅而无实体大厅，不仅使网上审批缺乏基本的运行载体，而且无法有效解决办事群众“跑多门”的问题，无法达成审批事项集中办理的规模效应;只建实体大厅而无虚拟大厅，审批工作就缺乏丰富的科技手段延伸，无法实现政务服务的全天候覆盖。“两个大厅”缺少任何一个，都不利于“服务型政府”的建设。海南省政务中心的实践证明，把政务中心的实体大厅与网上审批的虚拟大厅结合起来，无缝对接，相互补充，彼此配合，相得益彰，可以满足人民群众不同层面的申办需求，能够更好地发挥“一班审批人马”、“两个政务中心”的作用，从而推动行政审批制度改革的不断深化。
建立网上审批的电子政务平台。以电子政务平台为依托的网上审批虚拟大厅，保证了群众在网上办事如同在实体大厅办事一样，享受同样便捷、高效和人性化的服务，同时又突破时间、空间和人情因素的制约，成为“全天候”的服务型政府。上海市推行网上审批，建立面向企业与市民的网上公开、网上申报、网上预审的网上办事大厅;实现数据共享，通过网上信息交换，建立诚信体系。
根据海南省政务中心的经验，加强行政审批制度改革中的电子政务建设，应当着力建设“五位一体”的电子政务平台：一是建设项目管理平台，将审批事项的集中管理、清理下放、集中审批等规范化、常态化;二是建设网上审批平台，将行政审批流程各环节的具体要求整合到审批平台中，实现按照审批实际情况定制审批流程;三是建设网上电子监察平台，实现对审批过程网上全程监督;四是建设网上办事平台，方便群众办事，使群众足不出户即可申请行政审批，咨询审批业务，查询办理结果或进展情况、存在问题及解决办法;五是建设政务公开平台，将群众关心的通知公告、政策法规、审批条件、程序时限等全部予以公开。海南省政务中心推行的是“五位一体”的电子政务平台，自2011年1月开展网上审批试点以来，迄今已办理网上审批办件74600件，占全部审批办件量的48%，[6]明显提升了行政服务的效率和水平。
完善网上审批需要解决的问题。第一，随着下放审批事项的增加，国家应当建立部、省、市、县的四级行政审批联网，通过审批网络系统实现远程申报和信息共享，开展网络审批，层层把关，全程监督，以减少各个层级部门的自由裁量权，减少审批备案环节，提高审批效率。第二，不断提高网上审批的电子化、技术化、数字化水平，减少人情和权钱干扰影响因素，制定统一的审批项目、审批标准和审批程序，开发统一的审批平台软件，并配备相应硬件设施，促进行政审批系统标准化、规范化和便捷化，形成统一高效的多级网上联动审批系统。第三，对行政审批工作人员和申请审批的群众进行培训，提高他们对网上审批的认识，适应网上审批的要求，掌握网上审批的操作技能，通过网络实现对行政审批的管理、服务、申报和监督。第四，研究制定网上审批的法规及标准，将网上审批纳入行政许可法律框架，从法律上对网上审批效力予以确认，明确网上审批过程中申请人及审批人员的权力和责任，完善电子签名、电子档案法规等网上审批相关法律配套。
强化监督制约，确保廉洁高效审批
行政审批是最容易设租寻租的行为，在分散行使审批权的管理体制下，行政审批容易成为腐败高发易发的主要环节。个别部门、少数公职人员利用手中的审批权，以权谋私、滥用权力、权钱交换、吃拿卡要，违背了法治政府的原则和政府管理的宗旨，损害了国家和公众的利益，损害了行政管理机关的形象。在政务中心集中行使审批权的新平台上，减少审批项目，规范审批行为，建立一整套行之有效的监督制约机制，强化对审批行为的监督，有利于从源头上减少腐败发生的可能性，有利于保证行政审批权的廉洁行使。
集中审批权需要加强监督制约。从理论上讲，权力集中容易产生腐败，绝对集中的权力产生绝对的腐败。但是，我国以政务中心建设为平台的行政审批制度改革，是权力集中与分权制衡、监督制约相结合的改革，是行政审批的“所有权”与“经营权”相分离意义上权力集中的改革，是追求高效廉洁便民利民的改革。这种“集中”与“分权”统筹安排的改革机理主要体现为以下三个方面：
一是在各审批职能部门内部，将审批权中的“所有权”保留于原权力主体(行政职能部门)，行政审批所有权的性质和归属不变，只是将审批权中的“经营权”从行政职能部门及其负责人手中分离出来，相对集中于政务中心大厅运行，实现审批经营权的集中行使和科学配置。这一改革，形式上是相对集中审批权，实质上是改变了过去审批权集中于个别领导的局面，通过审批权的科学配置，形成对审批权行使过程的有效监督机制。由于审批权被从原来各行政职能部门的处室剥离出来向审批办集中，进而向政务中心大厅集中，原处室的职能由过去侧重行政审批转变为主要制定规划、调查研究、拟定政策措施、加强监督检查，从而形成了决策、执行、监督适度分离而又相互制约的权力监督制约机制。
二是在政务中心大厅内部，强调对审批权进行适度分权制衡，强化对行政审批权的监督制约，消除因审批权集中运行而可能滋生腐败的体制机制因素。实行集中审批后，所有审批业务由审批办一个窗口对外，对办理条件、所需材料等实行一次性告知，审批办主任、各行政职能部门及其处室不接触申请人，对审批业务人员与申请人实行物理和制度双重隔绝，有效监督制约了行政审批权的行使。同时监察部门在政务中心设置行政效能监察室，对审批程序、办理时限、服务质量等实施全程“嵌入式”监控。
三是将集中于政务中心的审批权进行分解和分工，形成审批过程各个环节的权力监督制约机制，解决审批权在业务处室乃至审批办内部的权力制衡问题。部分项目由于受场地、设施、技术等条件的限制，需要在大厅之外采取委托办理、分办督办模式的，审批办将其授权给相关业务处室办理，审批办则牵头并利用网络对各业务处室进行督办。例如，海南省国土环境资源厅审批办推行“项目集中、过程委托、网上审批、统一监管”的审批模式。审批办负责对每个审批件和每个审批环节进行跟踪监督，向承办处室进行电话督办和发送《审批项目督办通知书》进行书面督办(图略)。
权力越是集中，越是需要加强对权力的监督制约。在对行政审批权进行监督制约方面，应当进一步健全行政审批的监督体系，不仅充分发挥专有机构的监督作用，而且积极发挥公众和社会舆论的监督作用，使各方面的监督形成合力;进一步完善对行政审批的制衡机制，通过事前和事中监督，建立重大责任审批、合法审核等会议制度，加强监督的针对性，防止决策失误、权力失控和行为失范，杜绝行政审批的不作为和乱作为;进一步完善行政审批的监察制度，建立具有适时监控、预警纠错、信息服务、投诉处理等多种功能的行政审批监察系统，增强监督的实效;进一步加强事后监督，严格执行行政审批责任制，追究违法审批者的法律责任。
强化行政审批的政务公开。公开透明是防止公权力腐败的有效手段，是监督制约行政审批权的重要原则。改革行政审批制度，应当根据“应公开全公开”的原则，全面推进行政审批的政务公开，将审批事项、主体、依据、条件、时限、程序、收费依据、收费标准等全方位向社会公开，阳光操作，增强群众对审批事项办理的预期性，便于社会监督;应当根据行政审批的服务质量承诺书，加强服务审批标准化，明确服务标准及时限，优化审批流程，向社会公开。
海南省的改革实践，为我们提供了行政审批政务公开、阳光操作的有益经验。为了全面实现行政审批政务公开，海南省政务中心建立政务公开平台，组织34个审批办对每个审批项目编制办事指南，制定示范文本、申请表格，提供数十台自助查询电脑，通过中心和政府各部门网站、新闻媒体、办事卡片、电话、邮件等多种方式，对行政许可审批项目名称、法律依据、申请条件、申报材料、办理程序、审批进度、承诺时限、收费依据等进行“八公开”，项目办理结果都通过中心网站、手机短信、现场LED屏幕、触摸查询机等进行公布，极大方便了群众办事。
强化网络电子监察。据统计，全国31个省(区、市)都不同程度地开展了电子监察工作，海南、浙江、上海、湖南、江西、广东、广西、贵州等地实现了省、市、县三级联网监察。海南省政务中心行政审批系统与34个进驻单位实现远程联网，进驻单位领导与相关处室可远程登录审批系统查询审批情况、监督审批工作。政务中心还对27个进驻单位进行视频联网，公开审批办工作人员工作作风、服务态度、在岗情况和办事效率，委厅局领导可对进驻中心大厅的审批办工作人员进行实时监督。同时，各界群众、新闻媒体、各级人大及政协代表可借助海南省政务中心网站，对审批工作进行在线监督投诉，建言建议等，使监督主体更加丰富，监督方式更加立体。
从地方的实践来看，目前一些地方的网络电子监察，主要还是局限于对限时办结情况和投诉受理的监督，还应当强化对行政审批合法性、规范性的监督。下一步应当集中人员、资金和技术等资源，努力攻克技术难题，打造先进完善的网上审批平台和电子监察平台，将审批项目的各项内容、各个环节、各种程序固化在网上，推行标准化审批和监督，减少审批人员的自由裁量权，实现用技术促服务、用技术促监督。
李林，中国社会科学院学部委员，法学研究所所长、研究员、博导。研究方向：法理学、立法学、比较立法学、法治理论、宪政民主理论等。主要著作：《立法机关比较研究》、《法制的理念与行为》、《立法理论与制度》、《法治与宪政的变迁》、《走向宪政的立法》等。
【注释】
[1][2][4]参见温家宝总理2011年11月14日《在全国深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上的讲话》。
[3]李林主编：《中国法治蓝皮书(2012)》，北京：社会科学文献出版社，2012年，第281页。
[5]参见海南省《关于34个单位776项行政许可和行政审批事项集中在省人民政府政务服务中心办理的决定》(琼府〔2007〕69号)。
[6]据海南省政务中心审批系统统计。
第二篇：法治文化建设的协同推进路径
上海大学 东方贱人
[摘要]加快建设社会主义法治国家，必须较好解决当下阻碍法治建设的种种问题。建设社会主义法治文化是化解法治中国建设中诸多问题的重要良方之一。十八届四中全会《决定》首次确立了以建设社会主义法治文化为重要目标的法治改革方案。法治文化建设应从制度建设、观念变革、行为养成等方面统筹谋划、协同推进。科学立法，提高立法质量为法治文化建设奠定制度基础;牢固树立人人平等的意识是法治文化建设的思想基础;崇尚程序正义是法治文化建设的价值基础;人人树立法治信仰，把法治作为一种生活方式是法治文化建设的心理基础。
[关键词]法治文化;法治精神;法治信仰;建设路径 [中图分类号]D920. 0 加快建设社会主义法治国家，必须解决实践中存在的阻碍法治建设的种种问题。而针对如何坚持走中国特色社会主义法治道路，如何加快建设社会主义法治国家，中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出了许多深化改革的新举措。其中《决定》提出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性”。因而，建设好社会主义法治文化是加快建设社会主义法治国家的重要环节。社会主义法治文化为全面推进依法治国提供理论基石与内生动力。没有良好的法治文化环境，建设法治国家会遭遇诸多障碍。十八届四中全会作出的一系列重大战略部署，为建设社会主义法治文化提供了全新视域与有利契机。本文正以此为背景，从法治国家建设的文化软环境角度出发，在制度建设、观念变革、行为养成等方面，深入探讨法治文化建设的统筹谋划、协同推进路径，以期有益于推进法治中国建设。
一、 法治文化的概念阐释
如同什么是法治、什么是文化一样，什么是法治文化也是一个众说纷纭的概 1 念。学界目前对法治文化并没有统一的看法，本文重点不在于深入剖析法治文化内涵本身，因此不对各种不同的法治文化概念作一一评析。本文以问题为导向，旨在解决法治建设中亟需解决的问题，选取在当前法治实践中有现实意义的有关法治文化的几个问题谈一点自己的看法。
(一) 法治文化概念的分解阐释
亚里士多德在《政治学》中提出了关于法治的经典定义：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[1](P.199)尽管历史上大家对法治见仁见智，但还是对关于法治的一些基本认识达成了共识。比如，法治是相对于人治而言的，法治是法律的统治;法治是规则之治;但是仅有规则之治不是法治，法治还必须是良法之治;若不问法之良善而仅依规则治理，那充其量是法制而不是法治。《决定》指出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，明确指出法治之法的价值意蕴，即法治之法必须是体现社会主义核心价值观的“符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”之法。本文认为符合现代法治精神、充满人文价值关怀的良善之法是法治文化建设的价值依归。
相比较于法治概念而言，文化概念更是一个众说纷纭的问题。有人统计，有161种文化的定义。[2](P.6)本文认为对分析法治文化概念有参考价值的可以概括为以下三种：一是广义的文化概念，与自然相对而言，包括物质、制度、精神等层面的内容;二是狭义的文化概念，仅指精神层面的内容;三是介于两者之间文化概念，包括制度、精神层面的内容。本文取后者来分析法治文化概念。
(二)法治文化概念的整合图景
如前所述，当下学界对法治文化概念并没有统一的看法。代表性的观点大体有如下几种：一是从制度、机构、设施、法律心理等方面来界定法治文化。“法治文化就是法律的意识形态和与其相适应的社会制度和组织机构。”二是从法治精神、法律制度以及行为方式等方面对法治文化作出广义和狭义界定。广义的“法治文化是一个国家由法治价值、法治精神、法治理念、法治思想、法治理论、法治意识等精神文明成果，法律制度、法律规范、法律措施等制度文明成果，以及自觉执法守法用法等行为方式共同构成的一种文化现象和法治状态”;狭义的“法治文化是关于法治精神文明成果和法治行为方式相统一的文化现象和法治
[3] 2 状态”。[4] 三是从法治文化的精神、制度、行为、物质承载四个方面来界定法治文化，认为“法治文化的核心是制度文化”，认为“建设法治文化，要抓住制度文化这个关键。制度中沉淀着精神和价值观，制度也可以塑造人们的行为，也可以通过有效实施而养成大家共同的生活方式和形成稳定的生活习惯”。[5]上述对法治文化的界定有诸多共同之处，只是强调的侧重点不同。
本文因关切当下中国法治实践中存在的实际问题，故从制度、理念、行为养成等方面来论述法治文化建设的协同推进路径。
二、提高立法质量为法治文化建设奠定制度基础
(一)法治文化建设必须坚持立法先行
《决定》指出，“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”法治中国建设要求我们必须科学立法，提高立法质量，完善立法体制，坚持立改废释并举，为法治文化建设奠定坚实的制度基础。法治建设本身是“深化改革”的主题之一，而且经济、政治、文化、社会、生态及党建等领域的改革只能通过法律的“废、立、改”进行;所有重大的改革须于法有据，在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，主动适应改革发展需求，及时提出立法需求和立法建议，对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止;实践证明行之有效的，要及时上升为法律，实现立法与改革决策的衔接和协调。[6]
人们常说，法网恢恢，疏而不漏，其实这只是一种对法治的浪漫情怀，不可能是客观实在。法网恢恢，漏洞很多才是立法的真实现状。立法者的有限理性决定法律漏洞的必然存在。正因为有法律漏洞存在，在现实中有人不理解现代律师制度在法治建设中的作用，认为律师就是在钻法律的漏洞。现实生活纷繁复杂，无限多样，而立法者的理性又必然是有限的，所以法律不可能将所有应当由法律予以规范的事项一一规定下来，这是法律与生俱来的不周延性。因此，近代德、瑞等国民法为处理案件需要，在总则编有原则性规定或者开篇就规定法的渊源。《瑞士民法》第1条第2项规定“本法未规定者，审判官依习惯法;无习惯法者，依自居于立法者地位时，所应行制定之法规，裁判之。”第3项规定：“前项情形，审判官应准据确定之学说及先例。”我国民国时期制定现在施行于台湾地区的“民 3 法”第1条规定：“民事，法律所未规定者，依习惯;无习惯者，依法理。”《中华人民共和国民法通则》第6条规定“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”有学者指出该条的国家政策具有一定意识形态及公共政策的意蕴，其功能相当于台湾地区“民法”第1条的法理，《瑞士民法》第1条第2项、第3项的功能。[7](P.47)此真乃至理之言。
(二)立法完善伴随法治文化建设始终
因为法律规定永远不敷现实之需，所以法律的立改废释必然伴随法治文化建设过程的始终。由于法律条文永远不能满足现实需要，因此如何解释适用法律就显得尤为重要。“将所有的一般法律原则，以明确的文字表现于法条之上，可借简单的推论径予适用。对立法者而言，系一项难以实现的任务，由于社会生活的繁杂与多变，亦非立法者所能完成的工作。解释法律，不宜拘泥法条文字，应发现隐藏于某项规定的法律理由(Ration Legis)或一般法律原则，以适用于法律未明白规定的事项，此系法学与法院的权利与义务，并为促进法律进步的必要途径。”[8](P.812)因此《决定》提出“完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”具有极大的现实意义。依法治国是依法治精神治国，不是依明文规定的法律条文治国，这是需要执法者、司法者树立的观念。在当下中国法治建设语境下，中国特色社会主义法律体系已经形成，相应地有法可依的问题已基本解决，而如何有效提高立法质量、准确解释适用法律是摆在当前的主要矛盾。
提高立法质量必须使法律符合事物本身的内在发展规律，立法应该提高科学性，广泛凝聚社会共识。在立法以及司法过程中，在某种意义上我们可以说通过平等商谈沟通达成的重叠性共识即为真理。我们知道在判例法系国家有“法官造法”之说。如果我们从立法的一般意义上来理解“法官造法”，就会得出“法官造法”是违反法治基本原理的结论。从权力制衡角度来说，法官不能行使立法权。法不溯及既往是法治的基本原理，如果在纠纷发生之后，处理案件的法官制定法律规范来适用于在此之前已经发生的案件，这就违反了权力制衡和法不溯及既往的法治原理。在判例法系国家，所谓“法官造法”其实是处理案件的法官去寻找法源、发现法律规范——法是蕴含在事物内部规律性的东西，是事物所本然或应然之原理，它客观存在于事物内部，等待法律适用之人去发现——它不是法官创 4 造的。更为重要的是，法官作为“偶尔的立法者”所发现的法律仅对裁判个案具有拘束力，与真正作为民意代表的立法者创造的具有普遍效力的法律规范相比不可同日而语。经典作家早就指出立法应该是把客观存在的规律(自然规律以及社会规律)用法律的语言表达出来。在传统乡土社会，乡村里有威望的长者调解邻里纠纷，能够收获良好效果，并不是因为他是好的法律专家，而是因为他很好地把握了乡土社会邻里纠纷如何化解这一事物的内在规律。
(三)立法质量应符合法治文化建设的需求
法律并不天然反映人民的利益，法律也不会自动反映人民的利益。立法者应该是民意的良好代表，但是立法者未必能把民意代表好。立法者是人不是神，并不天然代表人民的利益。立法者可能因为缺少智识，在立法时不能使法律法规很好的反映事物规律和人民利益;也可能因为主观好恶而腐败。经典作家早就指出，“如果认为在立法者偏私的情况下可以有公正的法官，那简直是愚蠢而不切实际
[9](P.287)的幻想!既然法律是自私自利的，那么大公无私的判决还有什么用处呢?”立法腐败是最大的腐败、源头的腐败。我们无法想象行政机关、司法机关有人搞腐败，立法机关就不会有人搞腐败。既然法律是意志的体现，那么在历史上有没有立法者偏私的情况呢?有没有自私自利的法律?答案是肯定的。比如在古代东方君主极权国家，立法者制定的法律仅是帝王牧民的器具;再如德国纳粹利用法律将犹太人变成次于人类的物，进行野蛮的种族灭绝。正因为如此，所以《决定》指出，“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。”这说的正是当前立法的质量尚不符合建设法治文化国家的需求。《立法法》第78条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”因为下位法有可能违反上位法，所以有了《立法法》第78条和第87条的规定。
正因为在现实中有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，这才彰显深入推进科学立法、民主立法、提高立法质量的重要性，也只有这样，才能较好奠定法治文化建设的制度基础。
三、尊崇人人平等是法治文化建设的思想基础
(一)法治文化建设须摒弃特权思想
我国传统社会等级森严，在长时段内存在人与人之间不平等的现象。由于受文化传统的影响，等级特权思想在当下社会有些人心中仍根深蒂固。等级特权思想来自于历史惯性，深深地植根于我们的社会场域，意欲在短时间内解决实乃一种幻景。新中国的建立是从半殖民地半封建社会直接跨入社会主义社会，没有经历成熟的启蒙思想与公民精神的洗礼，传统社会遗留给我们的等级特权思想在社会中有较大影响，当然也发生在法律适用领域。邓小平同志指出“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”，“解放以后，我们也没有自觉
[10]地系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视”。(P.332)由于社会历史发展是割不断的，中国社会历史发展的特殊性使得拥有特权思想的群体依然存在。
摒弃特权思想是法律面前人人平等的前提。在当下社会中拥有特权思想的人，尤其是手中握有权力的某些官员，不能平等对待每一个人，而是典型的对上对下的两面人，在适用法律时对待位高权重者是一个样子，对待社会地位低下的普通百姓又是一个样子。这样的人不是平等对待他面前的每一个人，而是眼睛要么往上看，要么往下看，丧失平等独立人格而根据每个人地位妄下判断。这样的人自己没有独立人格，也不能平等尊重他人人格尊严，在适用法律时对上奴颜婢膝，阿谀奉承，百依百顺;对下飞扬跋扈，趾高气扬，吃拿卡要。在现实社会中如果有较多这样的人员执法司法，我们离法治中国还有多远的路要走?
(二)人人平等是法治的坚固基石
《决定》指出，坚持法律面前人人平等，平等是社会主义法律的基本属性。任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，也绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。近段时期以来，中国政府的铁腕反腐就说明任何人都不能有超越宪法法律的特权。《决定》同时要求“增强全社会尊重和保障人权意识”。这就特别要求手中握有权杖的各级官员，应该平等尊重所有人人之为人的权利与尊严。人人平等要求在法律面前相同情况相同对待，不同情况不同处理。平等权是指平等的享有其他权利，所以说，它是一项很特殊的基本权利，没有具体的权利内容。平等对待每一个人是现代人权的基本要求。生存权是首要的基本的人权，但是作为基本人权的生存权的要义不在于人能作为一个生 6 命体生存于世，而是人应该像人一样体面的有尊严的活着。人之所以有尊严，就在于每一个人应当将他人作为一个人来对待。现代文明社会实证法明文禁止一个人自己不把自己当人对待，亦不允许一个人不把他人当人对待。
法治反对特权思想，反对媚上卑下。从人性角度考虑人皆有恻隐之心，都有同情怜悯之感情，也都具有有限的利他性。人人平等是一个人际传承、代际传承的问题。人若无平等之心，法治之路不在。因此，笔者认为人人平等是法治的坚固基石，而树立人人平等意识则为法治文化建设的思想基础。
四、崇尚程序正义是法治文化建设的价值基础
(一)法治文化建设以程序正义优先
如果把正义分为程序正义与实体正义，那么法治首先是程序正义。程序法治是一种新型的法治理论，通过程序法治的形式要素和实质要素彼此互为前提作为一个联合体出现;它为法治各种要素之间，立法、执法、司法以及法学研究之间的有效沟通和论辩都设定了符合实践理性的论辩程序和论辩规则;在当今的法治
[6]理论中，存在着一个由形式法治经由实质法治到程序法治的“螺旋式上升”。 然而，中国的传统法律文化一直重实体而轻程序。法治是一项按程序规则治理的事业，本身有其内在规律性。中国的法治进程仍处于初级阶段，程序法治建设之路任重而道远。
法官裁断纠纷，会受到许多法外因素的侵扰，有时案件的处理无法完全做到实体正义，但是对绝大多数案件却能保障达到程序正义。法律适用要求“法”无二解，但这只能是法律适用者应当追求的一种境界，而不是一种客观实在。法治要求权利必须得到救济，并且必须以看得见摸得着的方式得到救济。法谚曰，迟来的正义是非正义，因此案件处理有审理期限的要求。法治要求裁判案件以事实为依据，以法律为准绳。但是案件的审理期限有可能让裁判者无法彻底查清事实真相。如果没有额外的激励机制，亦不必考虑其他利害关系，每一个案件的处理对法官而言仅仅是工作而已，大多数法官总是倾向于以最少的时间、花费最少的精力将手中的案件予以裁判，从而更愿意追求程序正义而无额外动力去追求实体正义。
(二)法治文化建设无法确保实体正义绝对实现
7 在人类历史一定发展阶段上，人类的认识能力是有限的。人们认识的有限理性以及科技发展水平导致有的案件事实难以查清，裁判者依据难以查清的“案件事实”裁断必然做不到绝对的实体正义。有的案件在审限内无法查清事实，甚至给予更长的时间也无法查清事实，或者永远无法查清事实，因此做不到绝对的实体正义。“疑罪从无”理念所体现的价值意蕴并不是被指控之人真的未实施被指控的犯罪行为，而是依据举证责任和证明标准规范现有证据不足以证明指控罪名成立。号称美国世纪审判的著名橄榄球运动员辛普森涉嫌谋杀前妻以及前妻男朋友案件的民事判决和刑事判决结论的不同就很能说明这个问题。美国法院判决指控辛普森涉嫌谋杀的罪名不成立，但是美国法院在民事判决中认定被告对受害人亲属的民事侵权成立。该案民事判决一经作出，当地华人报纸一片哗然，认为美国法院的判决无法让人理解。按照中国普通民众的一般观念，辛普森要么杀人了，要么没杀人，客观事实只能是二选一;辛普森如果杀人了，指控谋杀罪名成立、民事侵权成立;辛普森如果没杀人，指控谋杀罪名不成立、民事侵权不成立。美国法院判决指控谋杀罪名不成立、民事侵权成立——美国法院的判决无法让人理解。其实美国法院的判决对一个法律人而言没什么不可以理解的，法院的判决并不矛盾，这是因为在民事诉讼和刑事诉讼中对证明标准的要求不同所致。当地华人报纸的态度很能说明中国普通民众对法治问题的理解，在当下中国可能有相当数量的普通民众对法治运行的内在规律一知半解，甚至有很多误解。
前些年在司法实践中发生的杜培武案、佘祥林案、赵作海案、杭州的张氏叔侄案，近期媒体高度关注的内蒙古呼格吉勒图案，以及最高人民法院指定山东省高级人民法院复查的聂树斌案等，为什么会发生?原因可以列举很多，我们当然可以指责有关办案机关和相关人员草菅人命。可是我们有没有站在办案人员立场上想一想老百姓能不能认同案子破不了?尤其是受害者亲属能不能容忍警察案子破不了、犯罪分子抓不到?受害者的亲属能不能容忍法院判决杀害自己亲属的人不被判处死刑?公安机关、检察机关以及受害人一方能在多大程度上接受法官因证据不足判决指控罪名不成立?有关机关为什么会要求“命案必破”、“限期破案”?“命案必破”在哲学上根本就做不到，可是老百姓喜欢听这样的说法。在刑事政策的顶层设计中，如果继续追求“命案必破”，冤假错案可能永远不能消除。[11] 实体正义的实现往往是非圆满性的。如果继续追求“命案必破”，我们每 8 一个人都有可能成为下一个呼格吉勒图。“限期破案”的合理性也值得怀疑，可是老百姓对此感觉大快人心。实际上，法治文化建设也无法确保实体正义的绝对实现。本文认为“命案必破”、“限期破案”实际上是“人有多大胆，地有多大产”这种违背客观规律的偏执理念在司法领域的表现，且与秉持实体正义观念有关。
(三)社会利益多元难以达致实体正义的统一标准
还有一个更为根本的问题就是实体正义的裁断标准以谁的理解为准?是以谁家的正义、谁家的合理性为裁判标准?有学者指出，“现在中国社会秩序遭遇的最大问题是根本没办法案结事了、平定纠纷”，目前缠讼现象非常严重，“一个案件可以没完没了地反复申诉和处理，制度成本大幅度攀升，有关部门也手足失措”。[12]加快建设社会主义法治国家无法回避的一个问题就是为什么目前上访现象缠讼现象非常严重?当事人为什么会缠讼?缠讼现象严重的社会肯定不会是法治社会，大幅度攀升的制度成本有可能让社会无法承受。
当事人缠讼的原因无非如下几个：法官枉法裁判，案件处理不公，当事人不服——此类案件应予改判;法官裁判案件符合程序正义，但是基于各种原因未臻实体正义，当事人不服——此类案件大部分无法改判;法官裁判案件符合程序正义和一般社会公众心目中的实体正义标准，但是当事人囿于自身利益和角度以及对案件事实的把握对判决结果不服——此类案件应予维持。当事人心中的正义标准未必合乎一般社会公众心目中的正义标准，有时候那只是他个人心中的正义标准。在社会利益多元和当事人利益截然对立的情形下，双方当事人心中的正义标准有时无法调和。也许有人会说当前司法腐败严重，司法公信力不足，法官权力太大、权威太低，当事人不服从判决，怎么办?那么我们禁不住要问，如果不让法院行使终局判断权，那么谁是个案是非最佳的终局判断者?谁做最终判断者更合理?总得有个人或者有个机关给纠纷画个句号吧?本文认为还得由法院来画句号，至于司法实践中存在的问题，那正是司法改革要解决的问题。扬弃实体正义、认同程序正义，对纠纷处理结果更容易接受，这是法治文化建设的价值基础。
五、树立法治信仰是法治文化建设的心理基础
(一)法律运行需要强制力但更需要法治信仰
迄今为止的人类法治实践中，法律都必须由国家强制力来保证实施。在法律 9 的运行中如果过多地运用国家强制力，必然会导致社会关系不稳定和法律运行成本增加。在法治社会也不是所有人都会遵守法律，法律的强制力也要运用。但是较为理想的社会秩序应该是法律的强制力备而不用、蓄而不发，或者较少运用强制力，法律的运行要靠人们的自觉遵守。当下中国社会民众遵守规则的意识尚不理想，与依法治国的目标还有差距，其中重要的原因之一就是尚未树立法治信仰。
未来的发展法治思维将成为社会转型期的主流意识形态，而法治方式将成为主导社会治理的手段。[13] 在推进国家治理现代化的进程中，要善用法治思维和法治方式，摒弃人治思维、运动思维，“在化解社会矛盾、维护社会稳定方面，不能简单依靠国家强制力、甚至国家暴力去压制”。[14]法治之法需要人们遵守，主要不是强迫人们遵守，而是要人们自觉自愿地遵守;不是要我遵守，而是我要遵守。这就需要在全社会树立对法治的信仰，运用法治思维化解纠纷。一般认为，只有良善之法才能树立威信，才能让人们信仰。法治之法的合法性、正当性基础就在于它是民意的体现。人们必定会尊重、遵守自己的意愿。
美国法学家伯尔曼先生曾言“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”基于长期研究法律与宗教的关系，他认为，“确保遵从规则方面，其他因素如信任、公正、信实性和归宿感等远较强制力为重要。正是在受到信任因此而不要求强力制裁的时候，法律才是有效率的;依法统治者无需处处仰赖警察”。 [15](P.20)我们知道，法律需要人们遵守、需要人们敬畏，但是人们不是因为敬畏而遵守，而是因为心悦诚服、心服口服而遵守。虔诚的宗教徒信仰宗教，不需要外力强迫，而是出于内心真诚的信仰。本文认为没有全社会对法治的真挚信仰是建不成法治社会的。运用法治思维和法治方式治国理政，需要养成依法办事的习惯、树立法治信仰。“法治信仰，是基于对法治油然而生的神圣情感，是对法治发自内心的认同和尊崇。”[16]要想信仰法治，内心必先敬畏法治，就像宗教徒敬畏教规和神明一样来敬畏法治。
(二)法治思维、法治方式要求树立法治信仰
树立法治信仰需要法律实效性为依托。在现实生活中有些人不信仰法治，不相信法律有实效性，相信找人更靠得住些。在司法实践中有“官司一进门，双方都找人”的说法。那么我们要问为什么会出现“官司一进门，双方都找人”的社会现象?如果双方当事人都不找人，没有外力干预，法官会不会公正裁判?法官 10 应当会公正裁判案件——法官没有理由不公正裁判案件。在此情形下，法官裁判案件如果有问题，那是法官的水平问题，不是裁判者主观愿意如此。既然大家都不相信法律，相信找人找关系更靠得住些，结果就是你去找承办法官，我就去找庭长;你找分管院长，我就去找院长;你找市长，我就去找书记。当然找人的时候是不能空着手去的，这又必然导致贿赂丛生，这种社会环境为权利寻租提供机会，成为腐败的温床。民众不相信法律、不信仰法律，我们不能简单地说民众无知，是现实教育民众法律靠不住，不如找人靠得住。过去我们治国理政的方式偏重于人治思维，某些领导干部以言代法、以权压法，甚至以权废法，导致人民群众信访不信法、信大不信小、信上不信下。[17]不改变上述问题，法治信仰无法树立。法治思维、法治方式要求树立法治信仰。必须认识到，法治作为一种治国理政的实践活动，在当下中国并不是所有的人从内心予以认同法治，“少部分人对现代法治有较透彻的认识并积极倡导法治，大多数人虽然口头上认可法治但并不愿意自己在法治中接受约束”。[18]这就决定了我们的法治信仰建设之路任重而道远。
(三)反腐肃贪惩治腐败要求树立法治信仰
一方面，在我国科层制的权力结构体制下，领导干部不相信法律，甚至以言代法、以权压法，则更容易从内部助长腐败贪污的气焰。相反，我们国家的依法治理水平和法治化程度，在相当程度上取决于领导干部这个“关键少数”群体对于推进法治建设的信念、决心和行动;如果领导层在观念上拥有法治意识和法治精神，就必然在行动上做到心为民所想、权为民所用、利为民所谋、情为民所系。[19] 另一方面，民众不相信法律，更相信权力能办事，必然导致攀附权贵，导致权力寻租，滋生腐败。树立法治信仰，在两个层面上可以从源头上减少腐败。第一，民众信仰法治，不去找人找关系，权力寻租的机会减少;第二，官员信仰法治，不滥用权力，权力寻租的事例减少。腐败滋生，有人说是因为对权力监督不力，所以要加强监督。如此思考解决问题的路径必将陷入逻辑上不能解决的难题，一是监督需要成本，二是谁来监督监督者?如何防止监督者权力肥大导致监督者自身的腐败?谁来做最终的监督者?谁来监督最终的监督者是一个在实践中无法操作的问题。
官员为何不信仰法律?近期查处的周、徐、苏、令等案件，围绕在他们身边 11 的一帮人，是不是依靠领导人不依靠制度的表现?秘书帮、石油帮、山西帮都是帮派主义的体现。中国共产党作为先进的马克思主义政党，自延安整风时期就反对宗派主义，毛泽东同志在《整顿党的作风》、[20](P.811~829)《反对党八股》[20](P.830~846)中对宗派主义的危害有深刻的论述。近些年来，在官场中拉帮结派抱大腿的“圈子文化”有一定市场，其实质是结党营私的帮派团伙，这与依法治国是背道而驰的。“拉帮结派严重玷污党的先进性和纯洁性。它不仅把封建社会那种君臣父子关系渗入党内生活，而且也将利益交换的商品关系带进党组织，在帮派团伙中形成人身依附，臭味相投。”[21]形成人身依附的人和团伙不可能信仰法治，帮派主义、山头主义都是典型的依靠人不依靠法律的表现，他们信奉的是“朝中有人好做官”，整天围绕小圈子中手中握有权力的干部打转，心里没有党的事业，眼里没有人民的利益，一切以小圈子利益为取舍。怎样改变这个现象?本文认为用人制度不够完善、法治信仰未树立是上述问题长期存在且难以从根本上解决的重要原因。
(四)强化法治的道德底蕴是树立法治信仰的关键
树立法治信仰，必须敬畏法治，强化法治的道德底蕴。“法律是成文的道德，
[22]道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。”要树立法治信仰必须“发挥好道德的教化作用，必须以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用。再多再好的法律，必须转化为人们内心自觉才能真正为人们所遵行。‘不知耻者，无所不为。’没有道德滋养，法治文化就缺乏源头活水，法律实施就缺乏坚实社会基础。”[22]这就要求我们必须坚守职业良知与伦理道德，认识到有些事不能做，做人做事都要有公正底线，在实践中身体力行，真正把法治内化为我们工作学习和生活的指南，让法治变成一种行为习惯、生活方式，是自然而然的生活方式，不是外力强加的生活方式。只有这样，法律才能从“纸上的法律”落实为“行动中的法律”。
国民树立坚定的法治信仰，能够提升其运用法治的能力。《决定》指出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，推动全社会树立法治意识，把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程。我们曾专门撰文论述中小学法治教育应该如何做，从法治教育的内容、师资、制度建设等方面做了论述。中小学法治教育重在法治意识与行为养成的培养，不在于记住几个 12 法律条文。本文认为中小学法治知识教育对树立法治信仰至关重要，谨防中小学法治教育滑入应试教育的窠臼。
法治信仰未树立的社会是建不成法治国家的。只有全社会信仰法治，把法治当作全社会共同的生活方式，那么法治社会、法治政府便逐渐会从理念走向现实。作为“中国梦”的制度载体，除了法治与民主，我们别无选择。[23](P.10)法治中国建成之日，便是我们中华民族伟大复兴的中国梦实现之时。
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Collaboration-propelling path of the rule of law culture construction
Zheng chengyou, Han Zhenwen (School of Law
Shandong University of Technology, Zibo Shandong 255049) Abstract To accelerate the development of the socialist country under the rule of law, we should better solve the kinds of problems obstacle to law construction at present. The construction of the socialist rule of law culture is the one of the important ways to resolve many problems in the construction of the Chinese rule of law. of the fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee confirm the construction of the socialist rule of law culture as the important target of the rule of law reform first. Constructing the rule of law culture shall plan as a whole and propel collectively from the aspects of system construction, concept exchange, behavior cultivation and so on. Scientific legislation and to improve the quality of legislation is the system foundation of the rule of law culture construction. Firmly establishing the consciousness of equality is the ideological foundation of the rule of law culture construction. Believing in the procedural justice is the value foundation of the rule of law culture construction. Everybody establishing the rule of law faith and making the rule of law as a way of life is the psychological foundation of the rule of law culture construction. Keyword
The rule of law culture; The rule of law spirit; The rule of law belief; constructional path;
第三篇：国土资源法治文化建设的路径思考
党的十七届六中全会审议通过了《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，对社会主义法治文化建设提出了新要求。随后国土资源部积极部署，绘就培育国土资源法治文化的蓝图，吹响了国土资源文化建设的号角。国土资源法治文化建设是社会主义法治文化建设的内容之一，包含于社会主义法治文化建设中并反映社会主义法治文化建设的方向。加快国土资源法治文化建设既是时代的要求，也是法治文化建设的应有之义。研究思考国土资源法治文化建设的路径，发挥法治文化在国土资源发展中的作用，就显得尤为迫切和重要。
以转变理念为先导，树立正确的法治文化观。建设国土资源法治文化，必须转变理念、确立现代的文化观。法治文化具有定位作用、导向功能。国土资源法治文化是国土工作人员的定位和导航系统，它深入人的意识、理想、观念之中，指引与规范人们的行为，对工作人员的价值取向具有导向作用，决定着工作人员的行为模式。同时法治文化是评价、检测法律实施效果的价值准则。因此，要下大力气，培育、树立正确的法治文化观。要在全体党员、干部，特别是国土执法人员中开展社会主义法治理念教育，用社会主义法治理念武装头脑、指导实践，倡导“甘于奉献、勇于担当、敢于碰硬、善于创新”的精神，坚持社会主义法治的正确方向，引导执法人员深刻理解社会主义法治理念的本质要求，围绕以人为本、执法为民等内容，严格依法办事，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
以国土法治实践为依托，营造良好的法治文化氛围。法治文化不是凭空产生的，而是来源于法治实践，培育法治文化的意义在于推动法治实践，因此国土资源法治文化的培育，必须依托于现有的国土法治实践。国土资源部门承担着土地供应保障、城乡一体化推进、节约集约用地、土地矿产资源规划等重要职能，关系着社会的基本民生、人民的切身利益。因此，应当在国土法治实践中把握法治建设的特点和规律，加强法治文化理论研究，特别是注重在国土法治实践中丰富和发展法治文化理论，培育和创新法治文化，营造良好的法治氛围。为切实推动国土资源法治文化建设，可以考虑在一定范围内开展“国土资源法治文化建设示范点”创建活动，立足于国土实际工作，在一定范围内建设、培育一批各具特色、内容丰富的国土资源法治文化示范点。
以国土资源系统为基础，探索面向社会的机制。建设国土资源法治文化，既要以本系统为基础，联系国土资源管理实际;又要面向社会，丰富法治文化建设的形式。建设国土资源法治文化，要指定或设立专门的机构负责法治文化建设，突出重点，有针对性的开展法治文化建设活动。要求在本系统内深入推进依法行政，健全决策程序、规范行政行为。要注重自身修养，清正廉洁、仪表端庄、语言文明，树立廉洁文明的公务形象。加强对“国土为民，公共服务”的宣传，展示新时期国土资源法治文化风貌，提升国土资源部门的精神境界。要丰富法治文化建设的形式，探索建立面向社会的建设机制，积极引导人民群众参与法治文化建设活动。国土资源部门应当深入了解民情、广泛集中民智培育国土资源法治文化，建立听证、协商、沟通等机制，在土地规划、城乡建设、征收土地等方面更好地体现人民的意志，提高社会的认可度。加大送法到乡村、送法到社区、送法到学校、送法到企业等送法活动，创新法治文化载体，突出法治文化的大众性、普及性，引导广大人民群众参与、认同、融入国土资源法治文化建设。
第四篇：法治政府建设法治政府指标体系建设的理论思考
杨小军 宋心然 范晓东
2014年04月18日15:55 来源：国家行政学院学报
以2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称“纲要”)为契机，为落实《纲要》中所提出的建设法治政府的目标，各地开始探索通过制定和实施法治政府指标体系作为措施和途径来具体推进建设法治政府目标的实现。因此，厘清法治政府指标体系建设中的理论问题，有助于推进法治政府建设的进程。
一、法治政府指标体系的产生背景及建设实践 (一)法治政府指标体系产生的历史背景
法治政府指标体系是落实和推进法治政府建设的产物，而我国法治政府的建设过程是与民主法治的发展历程相伴随的，主要经历了以下几个过程：
1.起步阶段：从依政策办事到依法律办事
改革开放以前，我国的行政管理基本上以人治为主，行政机关主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事。经过“文革”的十年浩劫，法律虚无主义的危害已被深刻认识，中国社会迫切需要建立健全民主法制。1978年召开的党的十一届三中全会，拨乱反正，在全会公报中指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。这“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，重新确立了法律在社会治理中的最高地位，至此，我国的法制建设才开始真正进入了新纪元。1982年《中华人民共和国宪法》第5条第1款规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，并在宪法层面规定了一切国家机关，包括国家行政机关都必须在法律范围内活动，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。1984年，党中央提出了“从依政策办事，逐步转变为既要依政策办事，又要依法律办事”的方针。1987年10月，党的十三大又从宏观上提出了改革开放背景下加强社会主义法制建设的任务，强调“法制建设必须贯穿于改革的全过程”。据此，从1978年—1988年十年间，以国务院组织法、地方政府组织法和许多单行法律、行政法规的颁布实施为标志，行政管理由原来的单纯依靠政策逐步向更多依靠法律办事过渡。
2.确立阶段：依法行政，规范政府行为
以1989年《行政诉讼法》颁布为起点，标志着我国法治政府建设进入到了以约束行政权力、规范政府行为为重点的阶段。1993年3月，八届全国人大第一次会议通过的《政府工作报告》，正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事”。1997年9月，党的十五大明确提出了依法治国基本方略，指出一切政府机关都必须依法行政。1999年3月，依法治国基本方略被写入宪法。如此，在1989年—1999年的10年期间，以行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法等一系列规范政府行为的法律、行政法规的颁布实施为标志，依法行政作为行政机关行使权力的基本准则被逐步确立起来。
3.全面推进阶段：全面推进依法行政，建设法治政府
以“依法治国，建设社会主义法治国家”写入1999年宪法总纲为开端，1999年11月，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，明确“依法行政是依法治国的重要组成部分”，对推进依法行政工作作出了专门部署，这标志着我国法治政府建设开始进入了全面规划和整体实施的新阶段。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，并对法治政府建设的基本原则和要求、主要任务和措施等作了全面部署，此成为了法治政府建设过程中的一部重要的纲要性文件。接着，国务院又于2008年5月发布了《关于加强县市政府依法行政的决定》，于2010年10月提出了《关于加强法治政府建设的意见》，这些都延续和深化了《纲要》的内容。近来，党的十八大又进一步强调，到2020年全面建成小康社会时，要实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”的目标。据此，自1999年以来，主要以国务院先后提出和发布的决定、纲要和意见为标志，建设法治政府作为建设法治国家的主体工程，依法行政作为依法治国的主要环节得以全面推进。 也就是在我国加快建设社会主义法治国家，全面推进依法行政，努力建设法治政府这一大的背景下，基于将法治政府建设的目标和任务、基本原则和要求等予以细化和量化的考量，全国的许多地方政府开始尝试制定和实施法治政府指标体系。
(二)法治政府指标体系目前在我国的建设实践
目前，我国的法治政府指标体系建设主要在地方政府层面展开，并正在经历由部分地区先行先试向全国更大范围推行的发展趋势。
首先尝试建立法治政府指标体系的是深圳市。2008年12月，深圳市委、市政府作出了《关于制定和实施<深圳市法治政府建设指标体系(试行)>的决定》，将法治政府的建设具体细化为12个大项、44个小项、225个细项的重要指标。此后，在市级政府层面，温州市、渭南市、黔西南布依族苗族自治州、苏州市、惠州市、沈阳市等也先后出台了各自的法治政府指标体系。在省级政府层面，湖北省、四川省、广东省先后出台了法治政府指标体系，如2010年6月，湖北省委、省政府印发的《湖北省法治政府建设指标体系(试行)》，以8个大项、35个中项、160个小项，并大多以完成式的语态，说明了法治政府建设指标要求达到的结果和状态。此外，县级政府层面，河北省永年县、江西省玉山县、贵州省普安县、江西省修水县、浙江省鹿城区、青岛市市南区、苏州市吴中区等也都对法治政府指标体系的建立进行了实践探索。
可见，越来越多的地方政府已加入到了法治政府指标体系的建设行列，这是因为国务院《纲要》等文件虽然明确了法治政府建设的目标、基本原则和要求等内容，并对工作推进提出了全面部署，但总体上来说，这些规定基本还是原则性的、框架性的，对于如何落实以及法治政府的具体标准都缺乏统一认识。而制定法治政府指标体系的意义，就在于将《纲要》等文件中规定的法治政府的大致轮廓予以细化和量化，由此法治政府的轮廓就从粗线条变为了细线条、抽象变成了直观，更加清晰，可以看得见、摸得着，这就使得践行法治政府有了更为具体明确的内容和实施路径。也正是因为反映了目前法治政府建设更为深入、规范、精致的客观需求，法治政府指标体系得以在这种背景下应势而起，并作为政府法治建设进程和发展方向的一个侧影，被各个地方政府所采纳，成为法治政府建设过程中具体“抓手”。
二、 法治政府指标体系对于法治政府基本要求的体现和反映
法治政府有基本要求，这是法治政府内涵的体现。法治政府指标体系应当紧紧围绕法治政府的基本要求进行内容设定。
(一) 法治政府的基本要求
法治政府从字面上讲就是“法律统治下的政府”，即政府在法律限定的范围内行使权力。现代的法治政府作为一种理论主张和政府模式，其思想源于西方的“法治”理论。但对于什么是法治政府，法治政府的具体要求和标准是什么，这些问题并没有完全统一的答案。总的来说，西方“法治”理论视野下理解法治政府的关键和要害在于政府行为均应当受到法律的限制、规范和约束，政府权力的运行应体现法治的原则和精神。而从实质法治观的角度来看，法治政府中对于行政权力加以约束的法律还必须是符合正义的良法，这是因为实质法治观看来，法律也可以成为权力的工具，权力的装饰，所以“善法”、“良法”或曰“公正的法律体系”被视为实现法治的前提。[1]
我国自2004年《纲要》正式提出建设法治政府的目标，对于法治政府内涵的理解主要体现在《纲要》中对于依法行政所提出的六项基本要求上。具体如下：
1. 合法行政，强调行政机关应当依照法律规定取得和行使行政权力。这就意味着在法治政府的范畴内，计划经济条件下的“全能政府”应转变为市场经济条件下的“有限政府”。
2. 合理行政，强调行政机关实施行政管理应当公平公正，行使自由裁量时也要合乎比例原则。这就意味着法治政府应当为一个能够保障公众权利、为社会提供公众服务的“服务政府”。
3. 程序正当，强调行政机关实施行政管理应当公开透明，严守法定程序，保障行政管理相对人的知情权、参与权和救济权。这就意味着法治政府应当是一个“阳光政府”。
4. 高效便民，要求行政机关实施行政管理遵守法定时限和职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。这是意味着法治政府应达到“效能政府”的基本要求。
5. 诚实守信，要求行政机关信息公布应当全面、准确、及时，不得随意撤销、变更已经生效的行政决定，确需撤销或变更时，要按法定权限和程序进行，要给相对人损失补偿。这就意味着法治政府打造的是一个“诚信政府”的形象。
6. 权责统一，强调行政机关违法或不当行使职权，必须承担相应的法律责任，实现权利和责任的统一，依法做到执法有保障，有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权需赔偿。这就意味着法治政府的范畴内，政府应当是一个“责任政府”。
可见，“有限政府”、“服务政府”、“阳光政府”、“效能政府”、“诚信政府”、“责任政府”就是《纲要》中对于法治政府的基本理解，合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一就是建设法治政府目标下对于推进依法行政工作的基本要求。但若从行政权力依照法治原则进行运行这一法治政府的精髓来分析，“有限政府”、“阳光政府”、“诚信政府”、“责任政府”的内涵都是直接指向行政权力运行的规范和方式的，理应属于法治政府的基本内涵;而强调行政应提高办事效率，为社会公众提供优质服务的“服务政府”、“效能政府”的内涵，则更侧重于强调政府行政的宗旨和导向，这其实是对法治政府建设所提出的更高目标和要求。笔者认为，就目前我国建设法治政府的目标来说，法治政府的内涵应首先是符合底线标准和体现最低要求的，这是因为，就公权力的运行规律来说，依照法律进行运行这是行使行政权力的底线，只有坚持了依法行政的基本原则，也就是坚守了法治政府的基本内涵。这也就意味着，要达到“服务政府”、“效能政府”的更高目标，基础和前提首先是法治政府。因此，建设法治政府的目标应首先是达到法治政府基本要求中的最低标准，即合法行政、程序正当、诚实守信和权责统一。
(二) 法治政府指标体系应以分解法治政府的基本要求作为内容设定的基本依据
目前各地基本上是以《纲要》中建设法治政府的基本框架进行指标体系的内容设定的。为落实关于法治政府的六项基本要求，《纲要》中从七个方面对法治政府建设提出了任务和措施，即转变政府职能，深化行政管理体制，包含5项内容;建立健全科学民主决策机制，包含3项内容;提高制度建设质量，包含5项内容;理顺行政执法体系，加快行政程序建设，规范行政执法行为，包含5项内容;积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，包含3项内容;完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督，包含8项内容;不断提高对行政机关工作人员依法行政的观念和能力，包含4项内容。这七个方面33项内容构成了《纲要》中法治政府建设的基本轮廓，各地的法治政府指标体系即主要依此轮廓设定出了具体的指标体系内容。以深圳市为例，其指标体系共设置了12个大项、44个子项、225个细项。12个大项是：政府立法工作法治化;机构、职责和编制法治化;行政决策法治化;公共财政管理与政府投资法治化;行政审批法治化;行政处罚法治化;行政服务法治化;政府信息公开法治化;行政救济法治化，行政监督法治化，行政责任法治化，提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。再如湖北省，其设置了8个大项、35个中项、160个小项的指标体系。8个大项为：政府职能界定与机构职责配置;制度建设;行政决策;行政执法;行政服务;社会矛盾的防范和化解;行政监督;依法行政能力建设。可见，法治政府指标体系虽然基本反映了《纲要》中对于法治政府建设的基本要求，但内容并不完全对应，各地往往结合自身的实践，对于法治政府建设的具体方面有所侧重，有所取舍，并在具体内容上有所突破。
那么，法治政府指标体系是否可以被看作为法治政府基本要求的具体规定?达到法治政府指标体系的要求是否即意味着实现了建设法治政府的目标?笔者认为，若单纯将法治政府指标体系作为推动法治政府建设的“抓手”，从手段和工具的意义上，指标体系的具体内容是可以超出法治政府的基本要求，对法治政府建设的方方面面提出更高的要求，此时指标体系本身并不等同于法治政府，二者之间是手段和目的的关系。但是若要以法治政府指标体系作为建设法治政府的评判标准，则就应当围绕法治政府的基本要求进行内容设定，或者将体现法治政府的基本要求和最低标准的内容确定为指标体系中的基本部分，此时，法治政府指标体系的内容才可以被看作为法治政府的具体规定，这种对应关系就涉及到了法治政府基本要求能否被量化为指标体系具体内容的问题。
三、法治政府是否以及能否运用
指标体系予以量化法治政府的内涵是丰富的，基本要求也是抽象概括的，一套具体化的法治政府指标体系，是否以及在多大程度上能够反映法治政府的内涵和基本要求?这是构建法治政府指标体系所要回答的理论问题。
(一) 法治政府可以被量化的理论和实践依据 法治政府如同法治一样都是抽象概括的，而法治的基本要素在学理上和实践上是能够被细化分解、指标量化的，这构成了法治政府可以被量化的理论和实践依据。
1. 理论依据
学理上关于法治构成要素的分析，为量化法治提供了理论依据。如德国社会学家韦伯就认为：法治秩序的主要指标是科层制行政活动的持续性、客观性，行政活动要权责分明，公私严格区分，禁止买卖官职，公务员的人格要保证独立化、专业化等。[2]又如我国法学家张文显教授认为，根据不同时期法治的原理和各国法治实践，可以把不同法治国家共性化的标志分为形式标志与实质标志：形式标志是指法治国家的外在表现方式以及实现法治国家的技术条件，这些条件包括完备统一的法律体系、普遍有效的法律规则、严格的执法制度、公正的司法制度、专门化的法律职业等等;实质标志则是指依据法治的精神而形成的理性化制度的确立和运作，涉及法律与政治、公共权力与国家责任、权力与权利、权利与义务等方面的关系。[3]这些理论，说明了法治可以分解为不同的构成要素，而这些构成要素是可以通过具体指标来予以计量的。
2. 实践依据
目前世界上一些政府机构、社会组织尝试运用社会指标的方法，对部分地区的法治发展状况进行考察和分析，具体开展了法治指数的量化实践，这些实践活动为法治政府指标体系的建立提供了实践依据。例如世界银行推出的“全球治理指数”，认为对一个国家治理情况的评估主要由六项指标构成：反馈与问责、政治稳定与减少暴力、政府效力、规制质量、法治和腐败控制。其中，对法治评价的标准，主要为政府对隐私、合约的保护力度，以及警察、法庭等部门削减犯罪和暴力的能力。再如由美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织发起的世界正义工程，其于2008年7月出台了旨在形成全球统一规范，衡量一个国家遵循法治程度的“法治指数”，其通过将行政、立法与执法过程等原则浓缩为联合国公约的13个核心原则，再对每项原则制定出3—7个具体指标，形成了一套包含60个指标的评价体系。还有我国的香港地区也于2005年出台了“法治指数”，它通过量化罪案率、法律援助、司法复核申请、各级法庭每年听取的案件、当值律师服务处理的案件、以及质化公众对法治几方面的观感数量来计算法治指数。且在及格分为50分，满分为100分的情况下，具体评定出2005年香港的法治指数为75分。这些实践活动均直接说明了抽象概括的法治是可以通过具体指标予以量化的。
(二)法治政府能够运用指标体系予以量化的可行路径
相比于法治被分解为不同的构成要素和具体指标，法治政府又如何被分解量化呢?笔者认为，从建设法治政府基本要求的横切面上，可以通过设定制度性指标、行为性指标、系统性指标和效果性指标四个方面将法治政府予以量化。
1. 制度性指标。依法行政的前提首先是要有完备的法律制度，为规范行政权力运行提供合法合理的依据，这是法治政府的基础性和前提性的要素。而行政法规、规章和规范性文件这些制度性规范，则完全可以在规模、质量、规范等方面量化为具体的制度性指标。首先从数量规模上，尽管制度的绝对数量并不必然导致法治政府的形成，但是法治政府下，制度的数量或者规模必须能够达到足以覆盖大部分的政府行政领域的程度。此时，制度的有无、多少、是否已经有效公布等均可以通过指标进行量化。其次，在质量要求上，制度建设是否遵守了法定的权限和程序，是否具备完善的规范要素，如施行时间、有效期等，也可以通过设定具体指标予以判断。再次，在规范性上，制度内容是否统一清晰，也完全可以通过制度是否定期进行检查、评估和清理的工作进行指标性的考评判断。
2. 行为性指标。依法行政主要体现为行政机关的一系列行政行为，这是法治政府的主要内容之所在。而政府在具体行政决策、行政审批、行政处罚、行政救济、信息公开、行政服务等方面的行为表现，可以通过设定具体行为性指标予以量化。比如行政决策行为，就可以通过对决策程序是否进行了意见征求、风险评估、合法性审查等内容予以具体的指标设定和判断。再比如对于行政复议行为，也可以通过对复议机关是否依法受理、办理、作出等环节进行分析判断，形成具体指标内容。
3. 系统性指标。依法行政以规范行政机关的行为为主要内容，但并不局限于此，法治建设中从立法到司法、护法、守法、学法的各个层面的法治环境都是依法行政的土壤。可以说，若没有整体的法治环境，单独的法治政府也是不可能实现的，这些构成了建设法治政府的体系性要素。而与政府行政行为相关的其它法治要素，则可以通过外在性表现进行指标考量。比如法治观念，就可以采取对行政领导实施任前法律知识考试、强化集体学法以及开展依法行政知识培训等途径进行提升，而这些途径的开展情况作为具体实践本身又可以运用指标予以量化。再比如行政机关与人大、政协、司法机关之间的协调和监督关系，也可以通过落实行政机关办理人大代表建议、政协委员提案的办结率，行政机关对于行政诉讼的出庭率和执行率等情况予以指标设定，进行量化考核。
4. 效果性指标。行政机关依法行政的能力和水平，最终还是要体现为人民群众对于政府推进依法行政及其取得成效的认可和满意程度。可以说，法治政府建设的成效如何，群众感受最真切，评价也更客观，这些构成了法治政府建设的不可或缺的民意要素。而公众对于法治政府的评价，则可以通过设定反映人们对于法治政府建设的感觉、愿望、态度、评价等主观状况的评价性指标进行考核。
当然，法治政府指标体系能够被设定是一个层面，而这些指标如何在实践中被测量、被验证则是另一层面的问题，这涉及到法治政府指标体系建设中数据获取的方式和途径。应该说，制度性指标、行为性指标、系统性指标作为客观存在，“大多可以通过统计报表或现有资料获得”。[4]而效果性指标作为主观评价，则可以通过设计调查问卷、进行抽样调查等多种方式，获取公众主观感受的相应数据。这里笔者要强调的是，为保持指标体系评价的透明度和有效性，客观性指标所获取的数据应当选取的是公开数据，而主观性指标所获得的数据则应侧重于由独立的第三方进行评估。
四、法治政府指标体系建设
应当处理好的系统关系法治政府建设本身是一个系统工程，不是也不可能是政府系统自身就可以实现的目标。因此，在构建法治政府指标体系的过程中，应着重处理好以下几种关系：
(一) 行政机关内部自上而下推动法治政府建设与人民群众由外及内驱动法治政府建设的关系
目前我国法治政府的建设基本由政府主导推进，政府通过公共权威，采用自上而下、有目标、有计划的法治政府的建设路径，这种模式下，上级政府、行政机关或者行政领导的安排和指令是法治政府建设和推进的直接动力，上级政府及行政领导对于法治政府建设的重视程度，往往决定了法治政府建设的发展程度和推进速度。不可否认，在现阶段，行政机关内部自上而下推动的优势和有效性是非常明显的，政府作为一种“初始推动力”具有不可替代的意义。[5]但对自上而下的推动来说，行政机关更注重也更擅长使用上级要求下级服从的方式，如命令、指示以及相伴而生的处分、问责等，其强制色彩较为浓厚，手段也较为单一且刚性。这样一旦下级行政机关和公务人员不能认同，出现有形或无形的抵制时，法治政府建设的动力也就难以长久的维持。同时，单纯依靠政府的推动模式也往往会导致法治政府建设失去应有的社会基础而无法推行。按照现代政治哲学理论：“政府公共权力的运行不仅取决于自身的支配性、强制性和惩罚性，在某种意义上还取决于作为相对人社会公众的同意。只有当公众认为政府行政行为具有了法治化特征，政府在公众眼里才是合法的。”[6]社会公众作为法治政府建设成效的体验者和最终评判者，其本身从外部对于法治政府建设的需求和回应、认可和支持，将成为法治政府建设不可或缺的动力源泉和民意基础。
所以，法治政府建设需要行政机关和公众的沟通和协作，应当积极引导政府之外的社会公众参与到指标体系的内容建设、评估考核的过程之中，整合两种推动力量的优势，从不同角度发挥合力。
(二)法治政府与法治国家、法治社会一体建设的关系
政府建设既是治国理政的基本方面，又是社会发展中的重要内容。因此，国家的依法治理、社会层面的法治建设，成为了与法治政府建设息息相关的政治“生态环境”，如果没有相应的政治“生态环境”，法治政府建设也难以“孤军深入”[7]。关于这一点，总书记在2012年12月4日召开的首都各界纪念现行宪法公布施行 75 周年大会上，强调了新时期的法治中国建设问题，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。这里提到的全面推进、共同推进、一体建设，这正是对法治国家、法治社会、法治政府关系内涵的深切解读。具体来说就是，建设法治国家是根本任务和远大目标，建设法治政府是核心任务和关键环节，建设法治社会是基础任务和普遍要求，它们的建设标准有同有异、互系互动、异曲同工。
故此，在确立法治政府指标体系时，需要站在法治国家、法治社会的大框架内进行法治政府建设的思考。一方面，法治国家建设所需具备的政治、经济、思想基础需要在指标体系的设定过程作为背景予以参考和体现;另一方面，法治社会中除了制度要求外，其他法治精神层面的要素也应成为法治政府建设中的基本理念，成为指标体系确立时的价值依据。
(三)地方法治政府建设与国家法治政府建设的关系
目前法治政府指标体系的建设只是在部分地方政府层面展开，而在国家层面，虽然2009年国务院法制办公室曾组织起草了《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见(讨论稿)》，并提交于同年12月召开的全国法制办主任法规司司长会议讨论，但这个指导意见并没有正式印发，也就意味着国家层面目前并没有出台法治政府指标体系。在国家层面统一的法治政府指标体系缺失的情况下，部分地区率先进行指标体系建设，并主张要在地方范围内率先实现法治政府的建设目标，这样就有个问题：在统一的法域内能否存在部分地区建成法治政府的状态?地方法治政府建设与国家法治政府建设的关系是一种什么关系?对此，笔者认为，一方面法治政府建设是有基本要求和最低标准的，站在这个角度，依法行政不能因为地区、层级、城乡等不同而不同，否则就会导致整个国家法治建设缺乏内在的统一性。由此出发，法治政府指标体系的建设也应强化整体性和科学性，从国家层面应当出台法治政府指标体系建设的“基本版”，对于全国范围内指标体系的统一建设提出最低要求。但另一方面，法治政府建设实践却是复杂和多样的，各个地方社会、文化、经济条件的不平衡，自然会使法治政府建设的进度和关注点有所差异和不平衡，因此，法治政府指标体系的建设在地方层面可以有“充实版”，这可以体现出不同地方法治政府建设的特色和重点。
可见，法治政府建设需要国家层面和地方层面共同推动。只要在国家法治建设的统一框架内，地方政府法治政府指标体系的出台，不仅不会破坏国家法治政府建设的统一性，不可能导致所谓的“法治割据”，相反，它还会使我国的法治政府建设更加具有现实性、针对性和实践性。
(四)法治政府的不断发展性与基本规定性之间的关系
法治政府建设与法治发展一样具有渐进性特征，其处于不断完善的长期历史过程之中。同时，法治政府的建设也并非无源之水，它受到社会市场经济、民主政治、理性文化等诸多因素和条件的制约，而政治的民主化程度、社会理性文化的积淀、国家安定的内外部环境等本身也处于一个不断积累的历史进程，这些都决定了法治政府的建设是不断发展的，而且这个过程没有终点。此时产生的问题就是，既然法治政府建设始终处于不断完善的过程之中，那么《纲要》中提出的用十年左右的时间基本实现建设法治政府的目标，以及党的十八大提出的2020年法治政府基本建成的目标又如何来理解呢?此时需要关注法治政府建设所具备的基本规定性，即法治政府在历史长河中虽然是不断发展的，但在某一历史时期内，法治政府的建设还是有基本要求的，也就是意味着法治政府是有最低标准的，如此达到了法治政府的基本要求和最低标准，我们就可以认为此阶段内基本实现了建设法治政府的目标。
可见，法治政府的建设是不断发展性和基本规定性的统一。受此特点影响，法治政府指标体系的建设也应当区分出静态指标和动态指标，其中，静态指标反映法治政府的基本规定性，由此确定出一个阶段内法治政府建设必须完成的任务;而动态指标则反映法治政府的不断完善性，由此来明确未来法治政府建设发展的方向。
[参考文献]
[1] 张树义主编.法治政府的基本原理[M].北京：北京大学出版社，2006.179. [2]季卫东.法制的轨迹[M].杭州：浙江大学出版社，2009.191. [3]张文显主编.法理学(第三版) [M].北京：法律出版社，2007.90. [4]袁曙宏.关于构建我国法治政府指标体系的设想[J].国家行政学院学报，2006,(4)：12-14. [5]王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架[M].北京：中国民主法制出版社，2007.66. [6]彭国甫等.地方政府绩效评估研究[M].长沙：湖南人民出版社，2005.184. [7]国家行政学院课题组.以职能转变为核心推进行政体制改革[J].行政管理改革，2013，(5)：15-20.
第五篇：建设法治政府
国务院发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《意见》)。国务院法制办负责人就《意见》的有关问题回答了记者的提问。
问：怎样理解《意见》的总体思路?
答：一是以加大《纲要》的贯彻力度为主线，明确当前和今后一个时期推进依法行政的重点任务。根据《纲要》确定的推进依法行政各项任务的落实情况，针对当前依法行政和行政管理中存在的突出问题，《意见》规定了提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力、加强和改进制度建设、坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、全面推进政务公开、强化行政监督和问责、依法化解社会矛盾纠纷等7个方面的任务。
二是围绕上述7个方面任务的落实规定具体措施，增强各项措施的针对性和有效性。
三是加强法治政府建设，关键是要提高对建设法治政府重要性紧迫性的认识，特别是要加强对这项工作的组织领导。《意见》强调了新形势下加强法治政府建设的重要性紧迫性，提出了加强法治政府建设的总体要求，还分别就健全推进依法行政的领导体制和机制、强化行政首长作为推进依法行政第一责任人的责任、加强法制机构和队伍建设等方面作了具体规定。
问：当前，一些行政机关工作人员包括有的领导干部依法行政的意识和能力还不够强，法治观念比较淡薄，“权大于法”的观念仍然比较严重。《意见》在提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力方面提出了哪些新要求?
答：行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力，往往决定着一个地区、一个部门依法行政的整体水平。针对目前存在的问题，《意见》规定：①要建立法律知识学习培训长效机制，推行依法行政情况考察和法律知识测试制度，使各级行政机关工作人员自觉养成依法办事的习惯，增强运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出问题和化解矛盾纠纷的能力。②同时，重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。问：改革开放30多年来，我国政府立法工作取得了巨大成就，但也还存在立法的针对性、可操作性不够强，规范性文件的制定程序不够规范等问题。《意见》在加强和改进制度建设方面有哪些新规定?
答：制度建设是依法行政的基础。针对实践中存在的问题，《意见》规定：①政府立法要突出重点，确保质量，符合经济社会发展规律，充分反映人民意愿，着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾;②除依法需要保密的外，行政法规草案和规章草案都要向社会公开征求意见，并以适当方式反馈意见采纳情况。③加强对行政法规、规章和规范性文件的清理，坚持立“新法”与改“旧法”并重。④健全规范性文件制定程序，把公开征求意见、合法性审查和集体讨论决定作为必经程序。
问：当前，一些行政机关违法决策、随意决策、拍脑袋决策问题仍然存在。《意见》在坚持依法科学民主决策方面提出了哪些新要求?
答：依法科学民主决策是政府工作的基本准则。为了提高行政决策的质量、减少决策风险，《意见》规定：①要规范行政决策程序，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。②完善行政决策风险评估机制，把风险评估结果作为决策的重要依据。③严格决策责任追究，对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。
问：在行政执法活动中，乱执法、粗暴执法、执法谋利等问题时有发生。《意见》在规范行政执法方面有哪些新规定?
答：行政执法是行政机关最经常、与人民群众权益最直接相关的管理活动。针对行政执法活动中存在的突出问题，《意见》规定：行政机关要严格依法履行职责，加大行政执法力度，严厉查处危害安全生产、食品药品安全、自然资源和环境保护、社会治安等方面的违法案件，维护公共利益和经济社会秩序。完善行政执法体制和机制，加强程序制度建设，严格执法人员持证上岗和资格管理制度，改进和创新行政执法方式，确保严格规范公正文明执法。加强执法评议考核，要把评议考核结果作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。问：公开透明、让权力在阳光下运行，是现代政府的重要特征。《意见》在全面推进政务公开方面有哪些新要求?
答：推进政务公开，是规范权力运行、方便群众监督、有效防治腐败、提供高效便民服务的有效措施。为此，《意见》规定：①要认真贯彻实施政府信息公开条例，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开。②加大主动公开力度，对人民群众申请公开政府信息的，要依法在规定时限内予以答复;③深入推进办事公开，创新政务公开方式。
问：孳生腐败的根本原因是对权力的监督和制约还不到位。《意见》在强化行政监督和问责方面有哪些新规定?
答：强化对行政权力的监督和制约是促使行政机关工作人员严格依法行政，防止权力滥用，预防和制止腐败的关键。为此，《意见》规定：①各级政府和政府各部门要自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督，拓宽群众监督渠道，高度重视舆论监督。②上级行政机关要切实加强对下级行政机关的监督，及时纠正违法或者不当的行政行为。③保障和支持审计、监察等部门依法独立行使监督权。④严格行政问责，坚持有错必纠、有责必问。
问：实践中，有的地方政府和部门对群众反映的问题漠不关心，群众的合理诉求得不到及时妥善处理，导致小问题拖成大问题。《意见》在依法化解社会矛盾纠纷方面有哪些新规定?
答：化解社会矛盾纠纷是维护社会和谐稳定的基础性工作，行政机关负有重要责任。为此，《意见》规定：要建立由地方各级政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，完善行政调解制度，推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制。加强行政复议工作，畅通复议申请渠道。积极配合人民法院的行政审判活动，对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。
问：《意见》在加强对依法行政的组织领导和督促检查方面提出了哪些新要求?
答：《意见》规定：①要建立由行政机关主要负责人牵头的依法行政领导协调机制，强化行政首长作为推进依法行政第一责任人的责任，②加强对推进依法行政工作的督促指导、监督检查和舆论宣传。③加强依法行政工作考核，将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。④加强法制机构和队伍建设，使其规格、编制与承担的职责和任务相适应，充分发挥其组织协调和督促指导作用。