一、概述
马克思认为: “每一个预算的基本情况是预算收支部分之间的对比关系, 是编制平衡表, 或者为结余, 或者为赤字, 这是确定国家或者削减、或者增加捐税的基本条件。”不同国家、不同领域、不同学者、对于“预算”这一概念有不同的定义, 有学者认为: 预算是遵循既定的规则和程序, 规定由何人、何时、如何提出要求和配置资源的过程。①也有学者认为: 预算是经国家法定程序审批并具有法律效力和制度保证的年度财政收支计划。②在经济学里, 预算是资源的优化配置; 在政治学中, 预算是政府对公共事务进行管理的工具; 社会学中, 预算是指分配资源。在法学领域, 预算是具有法律效力的规范性文件。综述, 预算就是国家机关、团体或者事业单位等对于未来一定时期内的收入和支出, 经法定程序审核、批准的国家年度性财政收支计划。财政预算, 也称为公共财政预算, 是指政府的基本财政收支计划, 是按照一定的标准将财政收入和财政支出分门别类地列入特定的收支分类表格之中, 以清楚的反映政府的财政收支状况。财政预算监督, 政府预算监督主体对各级政府和预算单位的财政预算编制、执行、调整等活动的合法性和有效性实施的监管和督导。③财政预算监督制度, 不仅是宪法、法律赋予人民代表权力, 更是选民赋予人民代表权力, 对政府公共事务活动的收支情况文件进行监察、监督, 以实现宪政意义。
二、新预算法的革新
随着社会现实的变化和发展, 预算法的内容暴露其与社会现实的不相适应, 为从根本上解决我国财政预算立法滞后, 尤其是立法理念滞后的局面, 2014 年8 月31 日全国人民代表大会常务委员会通过修改《中华人民共和国预算法》的决定, 并于2015 年1 月1 日施行。
从内容上看, 预算法的“新”体现在以下几个方面: 第一, 健全预算公开透明制度。众所周知, 国家财政收入来源于广大的纳税人, “干什么, 怎么花”的问题关系到每一个纳税人的切身利益。向社会公开财政预算有利于增强民众对维护纳税人基本权益的意识, 改善民众的冷漠态度有利于提高人民群众监督各级政府财政预算, 二者相互牵制, 相得益彰。
第二, 强化约束预算草案。由于时间短、任务重、人员少等诸多因素导致政府预算编制不明确, 具体单位、项目所需的资金含糊不清, 这样笼统的预算编制给人代会审查报告带来了许多不便, 大大降低办事效率。为了让代表更好地看明白预算报告, 此次预算法修改在实践的基础上, 对预算编制提出了细化的要求。预算草案不再是简单的数字罗列, 而是要求内容具体、明确, 必要时需要详细的文字说明。
第三, 严格把控地方债务风险。原预算法规定, “地方各级预算按照量入为主、收支平衡的原则编制, 不列赤字”。但现实中, 地方政府为了搞经济谋发展, 不得不采取多种形式的融资方式, 导致收支不平衡形成多头举债、权责不清、调控不力的债务情况。而且这些债务并未纳入预算管理, 中央和人大就不能对其进行监督, 这给地方政府带来了不小的风险。为了改变过去“两本账”的问题, 新预算法增加了允许地方政府举借债务, 但从主体、资金用途、资金规模、举借债务方式和控制风险这五个方面加以限制。
第四, 密切联系人民群众, 从群众中来, 到群众中去。新预算法中提出: “举行会议审查预算草案前, 应当采用多种形式, 组织本级人民代表大会代表, 听取选民和社会各界的意见。”美国学者爱伦·鲁宾认为公共预算的主要特征就是: “支付费用的人不是那些决定怎么花钱的人, 因为民选官员有可能把钱花到与纳税人的愿望不同的地方。”财政预算具有预见性和计划性, 所以, 钱怎么花的问题不能全由行政机关说的算, 也该听听老百姓的心声。在人民群众的监督下行使行政机关的自由裁量, 是行政机关接受民意、实践民主监督, 是建设阳光政府、创新预算监督、实现社会主义民主的最新体现。
三、我国财政预算监督的不足与缺陷
尽管我国颁布施行了新的《预算法》, 但仍有个别问题没有得到相应的解决, 例如, 第一、从监督主体上看, 我国财政预算的监督主体是各级人大及其常委会, 由于人大代表的选举制度还不健全, 人大代表与选民之间的关系处于两难状态, 一则选民不认可人民代表, 二则人民群众不信任人大代表能够代自己解决问题, 与其等结果不如凭自己努力走信访之路。一些人大代表在专业和素质上欠缺参政议政的能力, 有些代表把“人大代表”看成一种政治上的殊荣、身份的象征, 对监督财政预算并不关心。监督队伍的人员设置不到位、专业程度不高、主动性不足并未得以解决。
第二、人民群众的监督意识不强。政府的一切权力来源于人民, 政府活动所需的经费也来源于人民, 人民有权知道公共财政情况并对其进行监督。虽说我国是人民当家作主的社会主义国家, 但民众民主意识普遍淡薄, 法律素质较低, 除非涉及个人利益, 否则大多数人并不会监督财政预算。权利意识的淡薄导致大部分基层群众不愿、不想、不会监督, 人民群众对财政预算监督的冷漠态度必定会降低人民代表的监督意识, 此类恶性循环久而久之必成问题。
第三、从预算的程序上, 我国财政预算的基本程序是先由财政部门制定新年度的预算草案, 然后将其交由政府研究讨论、再转交由党委会商讨决定, 最后由政府交给人大进行审议。我们清楚一点, 人大代表大多由党员组成, 加之我国宪法明确规定人大接受党的领导, 预算程序带来的问题是人大可不可以监督党委会, 在我国的预算法中尚未提及。
四、完善人大预算监督制度的建议
政府的支出情况与纳税人有着千丝万缕的关系, 增强公民纳税人的法律意识, 将公众参与带入预算领域, 以预算听证的形式接收来自社会的不同声音、意见、建议, 这不仅能够加强公众参与热情和参与信心, 而且有利于公民积极地响应国家号召, 主动纳税。
加大信息公开和社会监督是新预算法的一个亮点, 在法律制度不断进步的同时我们必须营造良好的氛围使得预算监督能够积极健康的进行。十三亿人不能做到人人都能直接参与财政预算监督, 但我们可以通过舆论监督、网络监督等有效方式参与到预算监督之中, 人民群众的参与有利于鞭策人大代表的监督自觉性, 集思广益、提供良策。
我国财政监督立法完善, 将财政监督、审计监督和社会监督三者协调分工, 各司其职。提升人大对于预算的监督能力, 应当加强人大自身与预算监督的组织建设。人大代表候选人的推荐过程存在着不合理情况, 地方基层问题尤为突出, 普通选民的参与度不高, 甚至根本不知道人大代表是谁, 这大大降低了人大代表的素质能力、行动力。提高人大代表素质与能力势在必行。
然, 良好的法律不能得到切实的实施与执行也是空谈, 务必认真贯彻落实新预算法。立法不能停留在静态, 如何能够发挥法律的实质效果是我们不容忽视的。认真贯彻落实《预算法》将成为我国财政预算工作的一项重要内容。首先, 做好宣传普法工作。各级政府相关部门带头认真学习新预算法, 将所学运用于日常工作之中, 从长远利益和可持续发展角度出发, 不搞面子工程, 在财力可行的范围内严格依法办事。各级财政部门加大力度培养财政专业人员, 为财政预算监督工作创造良好的法律环境。其次, 我国是一个人口大国, 经济发展相对不均匀, 本着一切从实际出发, 各地方结合本地区实际情况, 依照宪法和法律以及预算法的相应规定, 高效率、高质量地制定具有可操作性、可执行性的政府预算条例。
摘要：原《财政预算法》制定于20世纪90年代, 其中部分内容已不适应于当前的社会发展状况。为适应发展趋势, 新《财政预算法》于2015年1月1日起施行。财政预算作为治理国家的一种方式, 受到社会各方的日益关注。全国人民代表大会作为最高国家权力机关, 也是预算制度最重要的参与者, 在建立现代预算制度中发挥着监督、制衡的作用。本文主要通过阐明了新财政预算法的亮点, 进而提出我国财政预算监督的不足, 最后对完善人大预算监督制度提供建议。
关键词：财政预算,全国人大,预算监督
参考文献
[1] 艾伦·希克.预算的作用urbaninstitutepress.1990.1.
[2] 于国安.政府预算管理与改革[M].北京:经济科学出版社, 2006.
[3] 马海涛.政府预算管理学[M].北京:复旦大学出版社, 2003.