一、引言
行政诉讼在司法实务中案件的逐渐增多, 人民检察院实行法律监督的方式是抗诉, 为了维护国家和公共利益的需要, 维护司法权威和司法公正, 行政法与行政诉讼法在司法实务中也发挥着至关重要的作用, 保障国家法律的正确实施。由于我国长期以来政治体制以及民告官总是官占据较大的优势的原因, 行政相对人在行政诉讼中仍处在一个弱势的地位, 行政裁判有失公平, 但是行政抗诉案件逐渐增多, 行政权力的扩大, 行政抗诉制度的不完善逐渐被暴露出来。
二、人民检察院行政抗诉的概述
( 一) 人民检察院行政抗诉制度的由来及发展
根据《宪法》赋予人民检察院的监督权, 人民检察院作为国家的法律监督机关, 对人民法院已经发生法律效力的错误的行政裁定、判决, 可以按照审判监督的程序提出抗诉。对于抗诉制度, 从我国法律的发展进程来看, 追溯到前苏联的检察制度。我国的检察制度跟列宁的理论有很大的渊源, 从列宁所写的著作提及到检察监督理论, 认为检察机关是专门的监督机关检察机关, 有权把案件交给人民法院判决, 维护法律的公正, 根据苏联法律的规定, 检察机关参加民事诉讼, 主要表现在它可以提起民事诉讼, 也可以参与整个诉讼过程。并对它认为不公正的第一审法院判决提出抗议, 要求上级法院重审。①但是这并不代表我国是照搬苏联的模式, 而是根据我国的国情与实际情况结合苏联模式。虽然行政抗诉权有了法律的规定。但是, 一种民告官的思想认为没有胜诉的可能, 再加上行政抗诉制度有很多问题没有具体的规定以及行政抗诉中行政检察的程序和可操作性, 这一系列的问题严重阻碍了行政检察的发展。
( 二) 行政诉讼法中行政抗诉存在的意义
在行政诉讼活动中, 由于行政案件的特殊性, 受行政干预的较多, 在一定程度上影响裁判的公正, 行政抗诉权并不完整, 实行行政抗诉制度, 有利于保障人民检察院对行政诉讼监督权的实施, 有利于人民法院和人民检察院互相配合, 互相监督、相互制约, 防止权力的滥用, 提高行政案件的审判质量, 更好保护行政相对人的合法权益。由检察机关提起的行政抗诉, 是对当事人权利救济的一个重要手段, 不是代表哪一方当事人提起的抗诉, 而是防止司法不公, 维护司法公正以及司法权威, 建设法治国家作为最终的目标。②但是, 从我国现阶段法官的素质和国民素质的基本情况看, 缺乏专业性的人才以及缺乏相关的知识背景, 尤其缺乏行政专业的人才, 在一定程度上影响行政诉讼案件的质量。
三、我国行政抗诉制度存在的问题研究
行政诉讼法的颁布推进了法制建设的进程, 同时也带来了更多的问题, 行政抗诉制度在立法上对行政抗诉程序规定不具体和不完善, 司法解释滞后跟不上审判形势的发展, 审判方式改革的不断深化和发展, 我国制定了有关人民检察院行政抗诉的法律、法规及其政策, 建立了初见成效的行政抗诉体系, 对人民法院审理行政诉讼案件中存在的一些实体或程序上的错误进行纠正。笔者基于行政抗诉这一问题进行分析。
( 一) 有关行政抗诉制度在立法上的不完善
我国宪法和检察院组织法对检察机关是国家的法律监督机关作了明确的规定。检察机关对国家的法律实施监督, 维护社会的公平。人民检察院对于已经发生法律效力的判决、裁定违反法律、法规规定, 人民检察院提出抗诉, 是行政案件发生再审的原因之一, 但主要还是根据当事人或者其他利益相关人的控告或者申诉, 而进行审查的结果。由于立法上对抗诉程序规定不具体和不完善, 导致了人民法院和检察院在具体的案件中出现了矛盾, 应该进行立法规范, 防止行政自由裁量权的滥用, 导致行政抗诉案件的工作难度增加甚至难以施展。对于一些行政诉讼案件, 行政相对人不敢提起或者其他原因无法提起行政诉讼, 行政相对人的合法权益受到严重的伤害, 但由于违法者的权力过大, 而放弃走司法程序, 针对这种案件, 检察机关应该主动积极参与, 维护当事人的合法权益, 维护法律的权威信, 还有就是人民群众或当事人向检察机关检举、揭发徇私枉法, 当事人认为案件处理不公, 要求检察机关给予行政监督, 维护合法权益, 检察机关认为有必要参与的, 应该积极主动参与, 行政诉讼案件是“民告官”, 历史长期遗留的“民不与官斗”的思想造成了一些影响, 再加上我国公民的法律意识淡薄。因此, 检察机关独立参加行政诉讼, 对审判活动进行监督, 有利于法院独立行使审判权, 维护司法公正, 提高审判质量。
( 二) 行政抗诉制度在司法实践中存在的问题和缺陷
1. 行政抗诉制度中, 公众认知度低
人民检察院作为国家司法机关, 依法独立行使检察权, 公众对行政抗诉制度认知度较低, 法律意识淡薄, 作为原告方的行政相对人多半会放弃上诉权, 当事人以及其他利害关系人就会认为这一制度几乎不存在, 认为“民告官”的胜诉也不大, 更不会诉诸检察院。结果是行政检察监督的案件量仅仅是法院审判的相应案件量的百分之一甚至还不到这个比例。③对于行政抗诉案件形同虚设, 不但没有解决行政相对人的诉求, 反而引起公众对司法机关的不满, 因此, 应加大公众的法律意识, 运用法律的手段维护自身的合法权益。
2. 行政抗诉制度人才的匮乏
在人民检察院刑法专业的人才较多, 更多的是解决刑事案件, 在行政诉讼中抗诉案件较少, 这就导致在行政法这一块的检察官需求人数则较少, 而在行政法这一块的检察官也没有经过系统的培训与学习, 对于相关行政法知识掌握程度不够, 并不能实际解决行政抗诉的案件, 行政相对人的诉求得不到合理的救济。再检查检察系统里并没有行政诉讼方面的专业人才, 阻碍了行政抗诉的发展, 导致了“抗诉难”。因此, 检察院需要建立行政诉讼专业的知识人才, 扩大行政人才的队伍, 加强对原有行政检察人员的培训与学习, 在检察院可以招聘行政法专业的人员, 不仅加强了检察队伍的建设, 还能更好解决行政法学专业的学生就业。
四、完善我国检察机关行政抗诉制度的建议
探究行政抗诉制度立法上以及司法实践中存在的缺陷和不足, 使我们认识到检察机关在行政抗诉中需要一部比较完善的法律加以指导; 分析行政抗诉制度的审级问题, 使我们看到我国需要明确检察院抗诉该由何级法院进行审理, 是该再审还是重审, 如何解决这些问题? 如何让行政抗诉制度更加完善? 这都需要我们的思考。
各区县级人民检察院作为最贴近基层最贴近群众的司法机关, 要深入到群众中去, 密切联系群众, 比如可以加强每年的“12. 4”普法宣传日的宣传力度, 对检察院的工作及职能进行大量的宣传, 使群众了解检察院的行政抗诉职能。目前我国人民检察院特别是各区县级以及地市级人民检察院的人员招聘主要仍依靠各省公务员统一招聘考试以及其他类型考试, 但在招聘中很少甚至几乎没有对各部门法学专业的要求。作为法律监督机关, 特别是从事行政抗诉的检察官, 本身对其行政法学理论功底就要求较高。同时, 招聘行政法学专业的人才, 可以促进行政法学的就业, 更好解决行政抗诉这一难题。因此, 作为民事行政检察部门的工作人员, 应突出其民法以及行政法的专业特征, 并对其进行系统的培训以及考核。例如, 可以加强与各高校之间的合作, 提高检察官队伍的素质, 使检察官到各高校行政法学院的进行学习, 提高其理论水平, 进而突破行政抗诉制度专业人才匮乏的瓶颈。
摘要：在行政诉讼中, 行政相对人处于弱势地位, 其诉讼请求得不到合理的救济, 在我国的司法实践中行政抗诉不容乐观。因此, 本文从我国检察机关依法对行政案件行使抗诉权过程中出现的法律问题进行探索与研究。
关键词：行政抗诉,再审法院,审级设置
参考文献
[1] 杨立新.民事行政检察教程[M].北京:法律出版社, 2002.
[2] 蒋重敏.刍议行政检察监督抗诉模式之完善[J].法制与社会, 2012 (1) .