评职称或毕业的时候，都会遇到论文的烦恼，为此精选了《客观属性构建公共管理学论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。[摘要]当前我国将逐步推行免费中等职业教育,而中等职业学校众多,学生基数庞大,中等职业教育市场的完全竞争性,中等职业教育产品属性逐渐演变为公共产品,如何在这种背景下让广大学生、家长享有充分的择校权,如何提高政府免费提供的中等职业教育资源配置的公平性与效率性,实行中等职业教育券将是最可行的直接答案。
客观属性构建公共管理学论文 篇1：
公共资源的经济属性分析
摘要：除了具有自然属性外，更重要的是，公共资源还具有经济属性，是人类生产和生活的物质基础。若漠视了公共资源的经济属性，就会导致“公地悲剧”的发生。通过归纳与比较，本文认为供需特点与市场失灵、外部性、公共产品、产权结构等方面是公共资源的重要经济属性。在现实的公共资源管理中，我们需要在重视其经济属性的基础上改进管理方法。
关键词：公共资源； 经济属性； 公共资源管理
一、 引言
公共资源是指自然生成或自然存在的资源，它能为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件，这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件，包括空气资源、水资源、土地资源、森林资源、草地资源、湿地资源、矿产资源、海洋资源等。也有文献和报刊杂志将包括市政设施、道路、航线、无线电频率等公共设施以及公共权力都统称为公共资源。实际上公共设施以及公共权力属于公共产品的范畴，在国内，公共资源一般是指具有公共产品性质的自然资源，包括环境资源。公共这一概念是相对私有概念和公有概念而存在的，它介于私有和公用之间，属于某一群体内部的个体之间的行为关系。[1] 而对于公共资源的描述，正如E·奥斯特罗姆[2]所说的那样，它既具有使用或消费上的公用性，又具有占用意义上的非排他性，同时又具有使用上的竞争性，为任一群体成员所使用就会妨碍其他用户来使用一定量的该项物品。
除了具有自然属性外，更重要的是，公共资源具有经济属性，是人类生产和生活的物质基础。若漠视了公共资源的权属、外部性、供给与需求等经济特性，就会导致“公地悲剧”的发生。“公地悲剧”最初由哈丁（Garrit Hadin）在其发表于1968年《科学》杂志上的一篇文章“The Tragedy of the Commons”中提出。公共牧地的悲剧就在于：每一个放牧人拼命使用公共资源以追求个人利益最大化，其结果导致公共资源的过度掠夺和消耗，使所有人的利益受损。就中国的现实情况来看，公共资源领域的“公地悲剧”例子比比皆是。中国最大的淡水湖鄱阳湖目前由于失灵的禁渔制度而面临着严峻的生态威胁，流域管理体制的失效导致黄河断流形势的愈演愈烈，北方草原牧区因牲畜超载而加剧土地荒漠化和沙尘暴，对煤炭资源的过度争夺和粗放开采导致了屡禁不止的矿难频发，等等。这些“公地悲剧”是中国目前资源环境正面临着巨大压力的一个缩影，透过它，我们可以认识和反思20多年来构筑起来的“中国经济奇迹”背后的沉重代价。实际上，中国过去二十多年来的高速经济发展是不断向自然资产拼命索取和透支的过程。[3] 当前，急剧推进的工业化和城市化过程造成了人口与资源矛盾的空前尖锐，产生了大规模的生态破坏和十分严重的环境污染问题，形成了中国历史上最大规模的“资源危机”和“生态赤子”。
二、 公共资源的多重经济属性
综合已有研究成果，通过归纳与比较分析，我们认为公共资源的主要经济属性包括供需特性与市场失灵、外部性、公共产品、产权结构等几个方面。
（一） 公共资源的供需特性与市场失灵
像许多物质产品一样，公共资源可以通过市场提供给消费者，满足人们对公共资源以及公共资源产品的需求。除此之外，公共资源的特性也决定了总要有一部分以非市场的方式供人类消费与享受，包括满足人类基本生存需求的阳光、空气、空间、水源、土地等的供给；也包括满足人类生态享受需求的生物多样性、自然景观等的供给；非市场供给也可以直接满足人们的生活消费需求，如生活在林区的人们可以直接采集林产品供自己使用，水域附近的居民可以打捞水产品直接消费。随着公共资源的稀缺性日益严峻，非市场供给的数量和质量都在下降，尤其是满足人类基本生存需求的供给问题引起了人类的高度重视，如阳光中的有害成分增加、空气质量下降、生活空间拥挤、饮用水不洁与短缺等。实际上，对于公共资源的市场供给与非市场供给，两者之间是相互作用、相互影响的，二者呈此消彼长的态势，相应而言生活消费需求与基本生存需求和生态享受需求的满足程度也相互影响。
当然，公共资源的非市场供给以及市场供给过程中的无效部分都是因为市场失灵所引起的。市场失灵（Market failure）一词，是1958年由美国经济学家弗朗西斯·M·巴托（Francis. M. Bator，1952）在《市场失灵的剖析》（The Anatomy of Market Failure）一文中首次提出来的。市场失灵是自由的市场均衡背离帕累托最优的一种情况。经济学理论表明，在一系列理想的假定条件下，自由竞争的市场经济可达到资源配置的帕累托最优状态，但理想化的假定条件并不符合现实情况。在某些情况下，市场会失灵，比如不完全竞争，公共物品，外部性存在，信息不完全等。公共资源不同于普通的制造品，它的功能是多方面的，其效用也是多样化的。因此公共资源配置效率的判定依赖于人类对公共资源价值的认识。如果仅仅关注公共资源的物质性和直接效用，那么满足市场成功的制度安排同样可以实现公共资源的有效配置。但是，如果同时考虑公共资源的直接效用和间接效用（例如生态效用），并且在可持续发展的视野下考察资源配置的代际效率，古典经济学中市场有效性的条件只能是公共资源有效配置的必要条件而不是充分条件。况且这些必要条件在现实的市场经济中也很难同时得到满足，因而相对于其它类商品而言，公共资源市场失灵的现象就更加普遍，也更为严重。[4]
（二） 外部性
公共资源供给需求特性及其市场失灵的主要原因之一是外部性的存在，这也是公共资源政策工具实施的重要理论基础。环境问题的起因之一就在于其“外部不经济性”，即产品的生产或消费会使生产者或消费者以外的社会成员遭受损失，却没有为之承担应有的成本费用的现象。当负的外部效应存在时，市场主体通常根据自身的微观经济成本，而不包括环境成本和代价在内的外部成本，安排生产经营活动，导致产量远远超出有效产出水平，此时通过市场配置社会资源或生产要素是低效或无效的。环境污染具有很强的负外部效应。例如，在生产过程中，上游企业向下游排放污水造成环境污染，严重地影响到下游企业的生产和居民生活；在消费活动中，汽车尾气排放、一次性塑料包装的废弃等都会对环境产生不利影响。因此，环境污染的外部不经济性客观上要求政府对此予以干预或规制。政府通过经济手段规制私人的各类不利于环境保护的行为，其实质就是将外部效应的边际成本进行定价，使外部效应内在于个人或厂商的私人成本，从而调整私人的生产或消费数量。
外部性（Externalities）一词，在经济学文献中有时又被称为“外部效应（External Effects）”或“外部经济（External Economies）”。对于外部性问题在经济学中的地位和作用，中国著名学者盛洪曾给予很高的评价，他认为，“广义地说，经济学曾经面临的和正在面临的问题都是外部性问题，有的是已经解决的外部性问题，有的是正在解决的外部性问题。”[5]关于外部性概念的内涵，自从其产生以来就存在诸多争议。正如美国斯坦福大学的蒂博尔·希托夫斯基（Tibor Scitovsky）在一篇文章的开头所说，“外在经济概念是经济学文献中最令人费解的概念之一”。[6] 更有甚者，张五常等经济学家认为，外部性概念过于空泛，“是模糊不清的理念”。[7] 当前，在经济学教科书中较为流行的关于外部性概念的定义，均来自布坎南等人的论述。1962年，布坎南（Buchanan）和斯塔布尔宾（Stubblebine）给外部性下了这样一个定义：只要某人的效用函数或某厂商的生产函数所包含的某些变量在另一个人或厂商的控制之下，就表明该经济中存在外部性。[8-9] 该定义用数学语言较为准确地描述了外部性行为的基本特征，因此成为后继经济学家研究外部性问题的基本工具之一。
从非经济因素来说，外部性的存在会影响我们每个人日常的工作、学习和生活；从经济学来说，它会降低资源配置效率。通常情况下，生产领域的负外部性会导致某些商品供给过度，而生产领域的正外部性则会导致某些商品供给不足。相应地，在消费领域，产生负外部性的消费行为往往会导致某些商品的消费过度，而产生正外部性的消费行为往往会导致某些商品消费不足。由外部性所引起的供给过度、供给不足、消费过度及消费不足都是资源浪费，都会造成社会福利损失。因此，探寻外部性问题的本质特征和内在规律，以便制定更好的外部性政策，是外部性理论研究的目的所在。
总而言之，外部性是一个内涵丰富，富有研究价值的重要概念。外部性理论不仅涉及到中国现实的人口、生态、环境问题，而且涉及到公共产品的效率和制度安排问题。
（三） 公共物品
公共资源规制的另一重要理论基础是公共产品。公共产品是与私人产品相对而言的，在消费上具有非排他性和非竞争性的用于满足社会公共需要的产品。许多公共资源具有公共物品的属性。但即使公共物品能够产生正的净效益，现存市场提供或保全公共物品的可能性也是极低的，结果是从社会效率的角度看完全的市场经济所提供的公共物品的数量是非常低的。即使是在一个充分发展的私有市场中，公共物品的市场供给仍然可能是无效率的，而且这种假设本身的可能性也非常小。结论就是必须有政府的干预才可能提高效率。这也就表明政府在土地、矿产、水等自然资源产权招拍挂等制度中的重要作用。
市场是进行私人产品交易的制度安排，而政府则是提供公共产品制度安排。从起源看，市场交易和公共选择都遵循一致同意规则，然而从两人交易走向多人选择，就会出现区别，即在公共选择领域中，在公共决策中受到损害的一方不能退出，从而存在着效率上的问题。如果不恰当地将政府形式运用到私人产品领域，将会导致更严重的效率损失。计划经济就是政府过度扩张到私人产品领域，从而导致效率低下的制度结构。这种情况就是要进行市场化改革的条件。市场化改革的限度，就是以政府退到公共领域为限。市场化改革的主要形式，又分为市场的形式，即合约方式的变革；及政府的形式，即法律制度的变革。选择改革成本较低的形式，恰当地运用市场的和政府的两种改革形式，是市场化改革获取成功的重要因素。
由于私人产品产权明晰，经济主体完全通过市场来交易。在理想市场情形下，有无数个买者和卖者，产品是同质的，双方都是价格接受者，市场信息充分，在这种情况下，市场交易的结果是供给与需求相等，在供给与需求相等这一价格点上市场出清，交易结果达到帕累托最优。因此，私人产品管理的最有效方法是完全放开、由市场自行运转与管理。
由于外部性，公共产品的提供无法由直接市场提供，市场面临失灵的问题，因此只能通过政府干预来实现。但政府干预是一把双刃剑，一方面可以解决市场失灵的问题，另一方面却面临着政府失灵的困扰。政府在干预经济中受到各方面力量的影响。政府直接干预经济也会招致失效，寻租现象就是在不发达市场经济中，政府干预带来的一个显著问题。政府借助于法律和行政权威，运用强制手段直接干预经济活动，能产生租金，自然就有追求经济利益的活动。寻租活动非但不能增进社会财富，反而白白地消耗了社会经济资源。在发展中国家，政府干预十分严重，寻租也相当普遍，因此，应通过制度创新来消除寻租。正因为政府失灵的问题，在公共产品管理中，需要处理好政府与市场的关系。在那些可以发挥市场功能的经济领域，或者是通过一些办法能够促进市场运行的地方，政府应该尽量减少干预。同时，在那些不能依靠市场的领域，应该发挥更大的作用。政府的作用是补充市场，而不是替代市场。
（四） 产权属性
某种经济能够实现资源有效配置的程度决定于该经济中主要财产权的性质。Hartwick和Olewiler（1986）[10]对财产权的定义是：“一系列可以把某种权利让渡给财产所有者的特征”。这些特征包括回报的专有性、可分割与让渡性，权利的排他程度和权利的存续时间及可操作性。对于某人或某个组织来说，当某项权利具有排他的特性时，该项权利就是私人财产权。在这种情况下，就存在相应的市场，不需要政府的干预就能实现资源的有效配置。对于某些公共资源，其产权特性就不存在上述财产权特征，在这种情况下就不能实现社会最优的结果。在不存在排他性产权的情况下，往往存在公共产权或开放产权。
本文中的公共资源主要是指公共产权资源，而非开放性资源。特别是在中国，土地、矿产、水、森林、环境等自然资源基本上都属于国家所有，也有部分属于集体所有，但都是名副其实的公共产权资源。在这种情况下，多种因素可以造成此类资源的无效率利用，比如国家法制不健全、资源管理部门条块分割、利益集团干扰、执法不力、管理思路落后等，这也是当前绝大多数研究中所分析的资源管理效率低下的诸多原因。但作者认为，这些问题固然存在，但最根本的问题在于此类资产的使用权和收益权不明，资源的开发利用者难以得到预期的、稳定的投资回报。在缺乏资源使用权和收益权制度规范的情况下，经常发生对这类资源的掠夺性利用。实际上，所有权属于国家、集体或私人并不是资源能否有效利用的关键问题所在，真正重要的是某种资源的使用权和收益权真正归经济主题所有，这也就是起源于中国农村、进而推广到城市和商业中去的层层承包制的精髓所在。以解释科斯理论起家的张五常教授将中国经济近30年的高速增长归结于中国自上而下的层层承包制和地区竞争制度，1994年的财税制改革更是将合理的财税分成制织进了层层承包的合约之中，后来如火如荼的地区招商竞争将这种经济制度的优越性极大地体现了出来，并以此促进了地区经济的快速发展。
在实践中，将所有权与使用权、收益权相分离的产权解释也适合于公共产权资源的管理。比如，国家将农业用地使用权长期承包给农民，并在去年免去了农业税，容许农地转包与流转。还有，国家将工业用地使用权承包给企业家、将矿产资源开发权和经营权承包给具有经营自主权的企业，等等。这些都是很好的管理制度与思路，但问题在于政府需要将国家所有的一级产权公平、公正、透明、合理的分割为具有竞争性的二级产权，建立完善的产权市场、价格机制、流转机制等辅助性制度。
总的说来，公共资源的产权属性属于国家所有，其产权主体行为由国家代表行使，但国家并不完全符合理性经济人的假设，因此，公共产品纯粹由国家管理，并不一定完全有效率。综合新制度经济学和公共管理学的观点，公共产权资源的产权属性可以进行分解，所有权归国家所有，经营权和收益权可以转让给私人，这样就使得公共产品产权明晰，其经营权和收益权可以通过市场的方式来实现，因而可以提高管理效率，避免政府失灵的问题。公共资源产权分割与出让的前提，是要正确评估其价值。这就涉及到公共资源价值评估问题。价值评估以后，还需要建立产权交易市场，通过产权价格机制实现公共资源产权分割与出让。
三、 公共资源的管理要重视其经济属性
对公共资源的悲剧有许多解决办法，哈丁指出：我们可以将之卖掉，使之成为私有财产；可以作为公共财产保留，但准许进入，这种准许可以以多种方式来进行。他也指出，这些意见均合理，也均有可反驳的地方，“但是我们必须选择，否则我们就等于认同了公共地的毁灭，我们只能在国家公园里回忆它们。”像公共草地、人口过度增长、武器竞赛这样的困境“没有技术的解决途径”，所谓技术解决途径，是指“仅在自然科学中的技术的变化，而很少要求或不要求人类价值或道德观念的转变”。这表明，公共资源的管理问题归根结底要从制度（公共政策工具）的角度来探寻，而制度（公共政策工具）与其经济属性又是密切相连的。比如，我们需要理解公共资源领域中的公共物品属性与私人物品属性的混合特性及其边界、外部性、市场失灵、信息不对称、产权、制度成本、供给与需求等与人们的生产、生活密切相关的经济特性。在此基础上所选择的公共资源管理制度、方法（公共政策工具）才会有效。这对于我们针对不同经济属性的公共资源运用不同的管理方法具有基础性的指导意义和方法论意义，因此，公共资源的经济属性及其管理方法研究在当下的中国显得尤为重要和迫切。同时，如何选择合适的公共政策工具来管理环境和自然资源，实现人与自然的和谐，经济与环境的协调，是摆在资源管理与环境政策制定者和相关学者面前的一个巨大挑战。选择合适的公共政策工具，可以起到事半功倍的作用；反之，将不得不承受由于环境破坏和资源耗竭而给我们带来的灾难性后果。这是新世纪中国崛起过程中必须解决的资源环境瓶颈问题，也是政府推行科学发展观、构建和谐社会、建设资源节约型与环境友好型社会等重大战略所必需解决的关键课题。
参考文献：
[1]袁祖社.“公共哲学”与当代中国的公共性社会实践[J].中国社会科学，2007，（3）.
[2]A·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].上海：上海三联书店，2000.
[3]胡鞍钢.中国崛起之路[M].北京：北京大学出版社，2007.
[4]罗丽艳.自然资源市场为何失灵[J].财经科学，2004，（4）.
[5]盛洪.盛洪集[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，1993.
[6]Tibor Scitovsky. Two Concepts of External Economies[J].The Journal of Political Economy. Vol.62, No.2. Apr,1954,143-151.
[7]张五常.合约结构与界外效应[A].经济解释（三卷本）[C].台湾：花千树出版公司，2002.
[8]Buchanan, James and Tullock, Gordon.The Calculus ofConsent [M].University of Michigan Press,1962, 117-123.
[9]Buchanan, James and W. C.Stubblebine. Externality [M].Economica.1962,29：371-384.
[10]Hartwick J., Olewiler N. 1986. The Economics OfNatural Resource Use. Harper & Row, Publisher, Inc.Key Note, 2002, 113-115.
责任编辑刘凤刚
作者：韩方彦
客观属性构建公共管理学论文 篇2：
试论实行中等职业教育券的可行性
[摘要]当前我国将逐步推行免费中等职业教育,而中等职业学校众多,学生基数庞大,中等职业教育市场的完全竞争性,中等职业教育产品属性逐渐演变为公共产品,如何在这种背景下让广大学生、家长享有充分的择校权,如何提高政府免费提供的中等职业教育资源配置的公平性与效率性,实行中等职业教育券将是最可行的直接答案。
[关键词]中等职业教育 教育券 可行性
[作者简介]沈有禄(1976- ),男,四川盐源人,广西大学教育学院,副教授,硕士生导师,华中师范大学教育学院教育经济学在读博士后,研究方向为教育经济学;谯欣怡(1977- ),女,陕西宝鸡人,广西大学教育学院,讲师,硕士,研究方向为教育管理学。(广西南宁530004)
1955年,诺贝尔经济学奖获得者米尔顿·弗里德曼(MiltonFriedman)在其发表的《政府在教育中的作用》一文中,提出应改变目前政府对公立学校的直接补助的教育投入方式,把原本应投入到教育中的资金经过折算发给每一位学生,学生凭券可以进行自由选择,到政府认可的任何一所学校(无论是公立学校还是私立学校)就读,学校再从教育主管部门或财政部门根据其获得的学生上交的教育券的数量,兑换该校获得的相应的教育经费。
教育券已经在世界上许多国家和地区得以实践,其涉及的领域包括幼儿及学前教育领域、初等教育领域、高等教育领域,其实践也必将推广到职业教育领域,而我国即将实施的免费中等职业教育又将为教育券的实施开辟新的领域。
一、当前我国实行中等职业教育券的可行性分析
(一)农村劳动力众多,对其进行转移就业的基本职业技能培训可以通过培训券(教育券)的方式进行,对农村劳动力的培训必将纳入中等职业教育体系
我国农村劳动力众多,且素质普遍不高,缺乏转移就业的职业技能,影响其向非农产业和城镇的转移,农村劳动力转移培训任务艰巨。我国农村有1.5亿富余劳动力,每年还要新增600万农村劳动力。在农村劳动力中,受过专业技能培训的仅占9.1%,在2001年新转移的农村劳动力中,受过专业技能培训的只占18.6%。①为了实现全面建设小康社会的奋斗目标,加快农村富余劳动力转移就业的关键在于加强对农民工的培训。为此,国家制定了《2003-2010年全国农民工培训规划》,重点支持农村劳动力转移职业技能培训,其培训目标是:2003-2005年,对拟向非农产业和城镇转移的1000万农村劳动力开展转移就业前的引导性培训,对其中的500万人开展职业技能培训;对已进入非農产业就业的5000万农民工进行岗位培训。2006-2010年,对拟向非农产业和城镇转移的5000万农村劳动力开展引导性培训,并对其中的3000万人开展职业技能培训。同时,对已进入非农产业就业的2亿多农民工开展岗位培训。②
为了加快对农村劳动力转业职业技能的培训步伐,我国实施了“阳光工程”。阳光工程是由政府公共财政支持,主要在粮食主产区、劳动力主要输出地区、贫困地区和革命老区开展的农村劳动力转移到非农领域就业前的职业技能培训示范项目,即农村劳动力转移培训阳光工程(以下简称为“阳光工程”),其目标任务:2004-2005年培训农村劳动力500万人,年培训250万人;2006-2010年培训农村劳动力3000万人,年培训600万人;2010年以后,按照城乡经济社会协调发展的要求,把农村劳动力培训纳入国民教育体系,扩大培训规模,提高培训层次;其培训经费实行政府、用人单位和农民工个人共同分担的投入机制。③
按照“阳光工程”的规划,农民工培训在2010年后要纳入国民教育体系,预计将来农民工培训将纳入中等职业教育这一国民教育体系,享受与中职学生一样的职业教育与技能培训,到时农民工培训的经费及其使用将与中职学校的学生一样按国家既定的中职教育经费的来源与使用政策运行。
由于农民工的流动性极强,所以对其进行职业技能培训的经费如果能以教育券的形式发放与使用,将极大地方便农民工参与技能培训,如农民工可以在家乡进行基本的就业技能培训,这样个人生活成本比较低,容易获得相应的基本职业素质训练;也可以选择在其打工的地方边工作边培训,半工半读的方式也能降低个人生活成本。
(二)中等职业教育规模大,学校数量众多,学生人数多,竞争激烈的中职教育市场具备实行中职教育券的基本前提
2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》指出:到2010年,中等职业教育招生规模达到800万人,与普通高中招生规模大体相当;高等职业教育招生规模占高等教育招生规模的一半以上。“十一五”期间,为社会输送2500多万名中等职业学校毕业生,1100多万名高等职业院校毕业生。④实际上在2008年基本上就实现了原定将于2010年才能实现的中职发展规模的目标。据统计,2008年全国中等职业学校共有14767所,年招生规模达到810万人,在校生达到2056万人,中等职业教育与普通高中教育规模大体相当。⑤
由于中职学校数量多,中职教育市场竞争激烈,学生基本可以自由选择就读的学校(除个别学位数量比较有限的专业及户籍限制严格的地方),学生有自由的择校权是中职教育可以实行教育券制度的基本前提。
(三)中等职业教育的公共产品属性
1.中等职业教育的准公共产品属性。公共产品(也叫“公共物品”)是指那种不论个人是否愿意购买,都能使整个社会每一个成员获益的物品,即每个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少。公共产品与私人产品相对,私人产品恰恰是那些可以分割、可以供不同人消费,并且对他人没有外部收益或成本的物品。介于公共产品与私人产品之间的为准公共产品。公共产品的生产和分配可以分离,既可以由政府生产并分配,也可以由私人(市场)生产,政府购买来分配。公共物品理论倾向于把具有公共物品属性或外部性的资产的产权归并到集体、社团、政府或国家手中,从而弥补市场缺陷,这实际上就是政府从事公共物品的生产与分配。如弗里德曼就主张由私人生产教育(基础教育可以认为是纯公共产品),而政府来购买。但是,如果纯粹由市场来生产公共物品的话,那么市场本身提供的公共物品通常将低于最优数量,即市场机制分配给公共物品生产的资源常常会不足。
由此,可以看出:一方面,职业教育在消费上具有一定的竞争性,在既定教育供给下,多一个人对职业教育消费,其成本便增加,而且职业教育不属于义务教育,学生需要交学费;另一方面,职业教育不仅仅使受教育者受益,还具有更重要的“社会利益”,如推动经济增长、提高民众文化素质等。因此,职业教育既不是具有完全竞争性和排他性的私人产品,也不是完全具有非竞争性和非排他性的公共产品,而是兼有私人产品和公共产品的性质,属于准公共产品。
2.中等职业教育产品属性新的阐释。中等职业教育的准公共产品属性不是一成不变的,随着政府对重点投入的逐渐增强,甚至是政府的免费提供,中职教育的公共产品属性将进一步增强,变成完全公共产品。
中等职业教育的属性因公共中等职业教育产品与非公共中等职业教育产品的不同而分为公益性与营利性两个子属性,中等职业教育产品的投入主体及投入数量决定其子属性。
影响中等职业教育属性的因素从投入的角度来说主要包括政府投入和非政府投入两方面:政府投入包括各级各类财政拨款、税收等政策优惠,各类公益(非营利)性基金投入等;非政府投入包括私人、企业等利用非财政性资金的社会组织的各种形式的投入。政府投入影响并决定了中等职业教育属性的公益性,而非政府投入影响并决定中等职业教育的营利性。笔者将在中等职业教育两个子属性的基础上构建中等职业教育的二维无差异效用属性模型。如下图所示:
因此,可以认为(假设):(1)中等职业教育的属性是可以分解的,忽略其他次要子属性,其属性主要是由公益性与营利性这两个子属性共同决定的,并且可以用一条连续变化的效用属性曲线Umve来表示。(2)公共中等职业教育产品的数量决定中等职业教育的公益性,非公共中等职业教育产品的数量决定其营利性。假定公共中等职业教育产品的数量与公益性、非公共中等职业教育产品的数量与营利性都是完全呈线性关系的函数,即公益性(营利性)= a×公共中等职业教育产品(非公共中等职业教育产品)(其中a为子属性与各类中等职业教育产品的相关系数,是正数值)。如此,从中等职业教育不同种类的产品对消费者的效用满足方面来说,就可以用公共中等职业教育产品与非公共中等职业教育产品的组合所形成的中等职业教育的无差异效用曲线来代表中等职业教育的无差异效用属性曲线,或用此无差异效用属性曲线来代表中等职业教育的属性曲线;⑥横轴表示公益性Ngmve,纵轴表示营利性Nngmve。⑦(3)由图可见,中等职业教育的无差异效用属性曲线,是一条光滑的曲线,并凸向原点,代表了中等职业教育的效用属性。⑧如果假设(2)是固定的,其前提是此曲线是陡峭的,且在靠近纵轴的一边较为陡峭,而在靠近横轴的一边变得平滑。(4)一定水平或数量的教育投入(包括政府投入与非政府投入)共同构成了中等职业教育的投入,相应的有一条投入预算线Imve与之对应。
根据上述假设有如下推论:
第一,中等职业教育的公益性与营利性是不冲突的,偏重于公益性还是营利性,并不是中等职业教育属性的本质,关键在于它们共同以一定的比例形式体现中等职业教育的属性,具体体现就是某一条无差异效用属性曲线所代表的效用来满足人们的教育需求。
第二,这条无差异效用属性曲线代表了在一定投入(包括政府投入与非政府投入)的情况下,中等职业教育能满足人们的教育需求所带来的总体效用,并不是针对某一个人的中等职业教育消费的效用。
第三,在一定的教育投入水平下,中等职业教育的预算线与无差异效用属性曲线相切的点P,是此投入水平下能取得的教育效用的最佳点,即在该点达到了中等职业教育效用的帕累托最优(Pareto optimal),该点也是中等职业教育的公益性与营利性达到了均衡。因此,中等职业教育的公益性或营利性不是人们主观判断出的,而是由政府投入与非政府投入(投入的预算线)所决定的中等职业教育效用的帕累托最优点处的公益性与营利性的组合。每一对应投入水平下都会得到一个帕累托最优点,这些点的运动轨迹就是中等职业教育在各种投入水平下相对应的教育属性的最佳点的曲线组合。投入增多,即预算线外移,相应的帕累托最优点也外移,则可满足人们更高层次的教育需求和效用属性。
第四,在总投入不变的情况下,帕累托最优点移动的趋势有以下两种:一是如果非公共中等职业教育产品的价格不变而公共中等职业教育产品的价格下降,即预算线的纵截距不变,而横截距增大,预算线则向右移动。如此,新的预算线与原来的无差异效用属性曲线不是相切而是相交,与新的无差异效用属性曲线相切于P点的右上方,此时,能满足人们更高水平的效用,即帕累托最优点向外移动;如果公共中等职业教育产品价格上升,即预算线的纵截距不变,而横截距减小,截点向左移动,此时,新的预算线与原来的无差异效用属性曲线不能相交,即不能达到帕累托最优,而只能满足比原来的水平低的效用,或者说是帕累托最优点向内移动。二是如果公共中等职业教育产品价格不变而非公共中等职业教育产品的价格下降,即预算线的横截距不变,而纵截距增大,预算线向上移动。如此,新的预算线与原来的无差异效用属性曲线不是相切而是相交,与新的无差异效用属性曲线相切于P点的右上方,此时,能满足人们更高水平的效用,即帕累托最优点向外移动;如果非公共中等职业教育产品价格上升的话,即预算线的横截距不变,纵截距减小,截点向下移动,此时,新的预算线也与原来的无差异效用属性曲线不能相交,即不能达到帕累托最优,而只能满足比原来的水平低的效用,或者说是帕累托最优点向内移动。
第五,两种极端情况为:一是如果中等职业教育的效用属性曲线无限靠近横轴,即只有绝对的政府投入,此时,中等职业教育的投入预算线变成了横轴,相应地体现的就是中等职业教育的绝对(100%的)公益性,此时即相当于把中等职业教育完全国有化、国营化,把中等职业教育当做纯粹的政府福利事业来办;二是如果中等职业教育的效用属性曲线无限靠近纵轴,即只有绝对的非政府投入,此时,中等职业教育的投入预算线变成了纵轴,相应地体现的就是中等职业教育的绝对的(100%的)营利性,即此时相当于把中等职业教育完全市场化或私有化,把中等职业教育当做纯粹的私人产品完全由市场来办。
实际上,中等职业教育应该是多方參与、多元投入的,从而决定了其属性从投入的角度来考虑是在一定的无差异效用属性曲线上连续变化的。其属性也是在公益性与营利性的二维无差异曲线上移动,在与中职教育预算线相切的点取得其属性的最优点。
3.中等职业教育准公共产品属性向公共产品属性过度。随着我国经济的发展,对职业技术人才的需求量大,同时农民工的转业技能培训任务艰巨,我国中等职业教育的普及程度亟待提高。2009年3月5日,在第十一届全国人民代表大会第二次会议上,国务院总理温家宝在政府工作报告中提到要“优化教育结构,大力发展职业教育,特别要重点支持农村中等职业教育。逐步实行中等职业教育免费,今年先从农村家庭经济困难学生和涉农专业做起”。⑨
随着免费中等职业教育的推进,政府负担的中职教育成本的比例越来越高,中等职业教育的公益性越来越强。国家发展战略及当下形势也迫使政府必须把中等职业教育当做纯公共产品,才能对国家及公众更有利,实现国家经济社会的可持续发展,这时的中等职业教育呈现完全的公共产品的属性。
(四)当前以教育券改革中等职业教育投入方式的现实意义
第一,中等职业教育券是对中等职业教育拨款机制的创新。这种新的投入方式以其潜在的投资拉动效应可以解决中等职业教育经费投入过低、增长缓慢的现状。改革中等职业教育投入机制,利用有限增加的政府投入拉动其他投资渠道对中等职业教育的投入,从而提高对中等职业教育的投入比例及其增长速度。
第二,改革创新中等职业教育经费投入机制,有利于改变我国中等职业教育经费投入来源单一、社会投入过低的现状。
第三,教育券在中等职业教育投入拨款机制方面的应用能极大地提高经费的使用效率。教育券是将公平与效率融为一体的教育财政资源配置的有效方式,实际上是对公共教育产权的一种以契约合同的形式来明晰公共教育财政经费的使用权(产权),降低了公共教育财政经费使用过程中的交易成本,从而提高公共教育财政经费的使用效率。
二、中等职业教育券已在部分地区得以实践,我国教育主管部门也正在研究其可行性
教育券在中国众多地区已有所应用,尤其是2001年9月始于浙江长兴县的教育券项目,拉动了社会资金对中等职业教育的投入,提高了职业教育经费的使用效率。浙江长兴通过教育券对民办中小学及其在民办中小学就读的学生进行资助,不仅使贫困学生受到了资助,也使民办学校与公办学校之间形成一种良性竞争的态势,从某种程度上也起到了调节社会公平的作用,同时也提高了教育券的使用效率。教育券在长兴的实行及推广,对提高中职教育经费使用效率有着重要的启示意义。
据成都市教育局、财政局、劳动和社会保障局联合下发文件(成教[2009]72号),成都市将对户籍在成都市19个区(市)县和高新区,就读成都区域内具有招生资格、收取中等职业教育券的全日制中等职业学校的一、二年级学生,从2009年9月1日起发放每生1200元的中等职业教育券,用于对实施对象应缴学费的补助。⑩该文件对中等职业教育券的实施对象、面值、经费分担办法、教育券发放与使用及其兑付和结算、教育券的管理、收取教育券学校资格的确定、保障措施等都有明确规定。可见中等职业教育券在国家政策的支持下,已逐渐从理想变为现实。
2004年7月27日,教育部公布的《关于贯彻落实全国职业教育工作会议精神进一步扩大中等职业学校招生规模的意见》中提出:“各类中等学校还将采取设立专项资金、奖贷学金、发放教育券、减免学费以及鼓励社会资助等措施加大对职业教育的经费投入。”可见教育券已经成为促进中等职业教育发展的重要举措之一。 与此同时,在农民工转业职业技能教育培训的“阳光工程”中的政府补助资金通过培训券方式或培训机构降低收费标准方式直接让农民受益,不用于培训单位基本建设、培训条件建设和技能鉴定。正因为如此,前不久,教育部副部长赵沁平表示目前教育部也在论证这种方法在我国实行的可行性,因此以教育券的形式来改革中等职业教育投入机制,有其客观需要,也有必要深入研究该方案。
总之,中等职业教育券以更加公平、透明的财政制度确保了中等职业教育的稳定发展,扩大了中等职业学校面向社会、面向人人的办学自主权,保障了校长、教师和学生在教育教学中的权利。因此,当前应积极探索研究实行中等职业教育券的可能性及具体的操作方案,进一步壮大发展巩固我国中等职业教育的发展成果,确保广大学生的受教育权及家长与学生的自由择校权。
[注释]
①②国务院办公厅转发农业部等部门2003-2010年全国农民工培训规划的通知(国办发[2003]79号)2003-2010年全国农民工培训规划[EB/OL]. http://www.
nmpx.gov.cn/zhengcedaohang/t20040310_14883.htm,2004-03-10.
③农业部.阳光工程简介[EB/OL].http://www.nmpx.gov.cn/yangguanggongcheng/
gongchengjieshao/t20040331_16323.htm,2004-03-31.
④国务院关于大力发展职业教育的决定[EB/OL].http://www.nmpx.gov.cn/zhengcedaohang/t20051111_39514.htm, 2005-11-11.
⑤周济.中职教育招生规模达810万与普通高中大体相当[EB/OL].http://
npc.people.com.cn/GB/28320/152280/152287/9177730.html,2009-04-22.
⑥因公共(非公共)中等职业教育产品的数量与中等职业教育的公益性(营利性)子属性成完全线性关系,多一个常数系数并不影响新曲线的形状,所以,中等职业教育的无差异效用曲线与中等职业教育的无差异效用属性曲线的形状是一样的。
⑦横轴及纵轴分别代表的公益性与营利性,这样安排的原因是无差异曲线的边际替代率递减规律决定了一般的人们在刚开始时为了多获取一单位的公共中等职业教育产品时愿意放弃的非公共中等职业教育产品是大于一个单位的,即“-△非公共中等职业教育产品数量/△公共中等职业教育产品数量”的比值在刚开始即在无差异曲线的左上端是大于1的,并沿着曲线向右下端逐渐减小。
⑧中等职业教育效用属性无差异曲线是曲线的原因是一般的公共中等職业教育产品与非公共中等职业教育产品并不互为完全替代品,即它们之间的边际替代率并不是一个常数,相应的无差异曲线也不是一条斜率不变的直线。曲线凸向原点是由边际替代率递减规律决定的。
⑨温家宝.大力发展职业教育[EB/OL].http://www.ele169.com/article/show.php?itemid=697, 2009-03-10.
⑩成都市教育局办公室.成都市中等职业教育券实施办法[EB/OL]. http://
news.xinhuanet.com/edu/2009-06/28/content_11615035.htm,2009-06-28.
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作者：沈有禄 谯欣怡
客观属性构建公共管理学论文 篇3：
公共性视角下政府购买社会服务的困境及优化
摘要：对政府购买不仅要做“规范性导向”的研究，还需进行“价值性导向”的分析。由于购买主体的特殊性、资金的财政性、服务对象的特殊性及监管评估的全民性，决定了公共性是政府购买服务的内在属性与客观要求。当前政府购买服务在各地实践中有诸多探索，发展出不同模式，如购买岗位制、购买项目制等，但普遍呈现公共性不足的特征。因而需要通过发展多种购买主体、发展公共服务组织与机构、设立公众需求表达机制、评估上加强公众参与等策略而优化并提升购买服务中的公共性。
关键词：政府购买；公共性；社会服务；需求表达；治理创新
10085831（2016）01020306
一、研究背景与相关文献综述
政府职能转变和建立服务型政府是中国全面深化改革的重要举措和目标。党的十八届三中全会《决定》提出，推广政府购买公共服务，凡是事务性管理服务，原则上都应引入竞争机制。国务院办公厅《关于政府向社会力量购买公共服务的指导意见》也明确要求到2020年全国基本建立比较完善的政府购买服务制度。近几年的实践中，各地方政府也把购买公共服务作为一种创新社会管理、提升政府服务水平的模式进行了有益的探索，发展出购买岗位、合同外包、直接资助制和项目申请制等多种购买模式。但由于中国政府购买公共服务目前还处于起步探索阶段，也出现购买“内部化”、黑箱化、成本高、监督评估缺位、服务对象不满意等各种问题[1]。
既往对国内地方政府购买服务问题成因的研究主要从“公共服务市场失灵”、“非均衡结构”及“制度供给不足”三种视角进行解释。（1）“公共服务市场失灵”指政府购买服务的目的是为了解决市场失灵的问题，但由于其本身也是一个市场行为，因而也不可避免会出现市场失灵的现象。“公共服务市场失灵”主要沿着理性主义、博弈论的范式对政府购买服务进行了研究。李学认为，由于受契约的不完全性和交易费用的影响，市场化公共服务改革思潮所倡导的市场理性并不必然在现实中得到实现。在中国地方政府公共服务具体的实施过程中，非但没有起到预期的效果，反而诱发了大量的腐败问题。因此必须重视公共服务市场化治理模式的局限性[2]。周俊也认为，由于公共服务本身的特性和供需双方的能力限制，其优越性的体现需以完全市场化等一系列条件的满足为前提，公共服务市场发育不成熟是导致系列风险与问题的根源[3]。在一定意义上，第三部门失灵或社会失灵也导致了公共服务市场的失灵。如王俊华[4]、许继芳[5]等相继指出，由于存在公益不足、操作不规范、独立性欠缺等第三部门的内在缺陷，造成了公共服务供给效率、效益和质量的低下。（2）“非均衡结构”主要从中国地方政府与社会组织的不对等关系解释政府购买服务中的问题。如王名认为，中国地方政府购买服务的几种模式，即依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买和独立关系竞争性购买都存在许多问题和不足，关键就是政府部门和民间组织并非契约关系，而是行政关系[6]。郭道久认为，由于第三部门体制内和体制外的“二重性”决定了其自身存在一定限度，因此难以完全胜任公共服务的第三方供给角色[7]。邓金霞则从社会交换理论出发，认为在公共服务市场中政府与社会存在不平衡的权力关系，因而呈现出购买“纵向一体化”的理性选择倾向，这种倾向会面临公共服务的多重困境[8]。肖小霞和张兴杰从一个具体的社工机构的生成路径与运作困境出发，分析了在强政府背景下，受资源依赖、组织外部环境等因素的制约，政府全面介入也导致社工机构在自主性、专业性、认同性三方面出现不足[9]。（3）“制度供给不足”是更多学者采取的分析角度。苏明、贾西津认为，公共服务购买五大问题中的第一个问题即是在制度上尚未被纳入政府采购范围，缺乏相应的法律制度保障[10]。王浦劬通过对多个省市的实践调研后认为，政府购买中的制度性问题主要有购买程序规范程度较低、合作过程随意性较大、服务评价和监督体系缺失等[11]。刘润华等基于深圳市民政领域中的政府向社会组织购买公共服务政策进行梳理分析后，也概括出了七个具体方面的政策制度问题[12]。
上述三种视角均从不同的理论逻辑出发对中国地方政府购买公共服务的问题进行了探讨，为理解政府购买服务的复杂性提供了有益的尝试，具有独到的学术价值。但这些研究总体而言属于“规范性导向”研究，而政府购买服务作为一种公共管理活动，对其存在的问题不仅要进行规范性分析，还需要进行价值性分析。以“价值导向”的框架重新审视政府购买服务活动，有可能会发现新的问题、得到新的启示。基于此，本文尝试从公共性视角，以厦门市HL区政府购买服务为样本实证考察政府购买中的公共性问题，探索与研究如何提升政府购买服务过程中的公共性，以减少上述购买服务中的各种不良效应，并实现购买资金的公平性与效率性、服务对象的迫切性与普惠性、服务主体的市场化与均等化。
二、政府购买社会服务的“公共性”要求
所谓公共性，指的是对于一切政府公共管理活动的内容、工具和手段的内在价值要求。随着公共管理理论与实践的发展，公共性已成为当代公共管理学说的核心概念，公共性亦成为公共行政实践的首要美德[13]。无论是政府公共性科学的和哲学的谱系，还是政府公共性管理的和伦理的谱系，公共性都给予政府管理活动一种强大的约束性和范导性[14]。因此，实现公共性是购买服务体现公平、效率的内涵与要求。
（一）购买主体的特殊性要求公共性
就中国政府购买服务的主体而言，主要由地方各级政府部门组成，但又不限于政府部门，购买主体呈现多样化、部门化的特征。因为承担社会管理与公共服务职能的，还有党委下属的政法、综合治理等部门，有工会、共青团、妇联等群团组织，以及一些承担行政管理职能的事业单位，它们都归属于财政预算管理范畴，并承担大量的具体的社会管理与服务工作，也是政府购买服务的重要主体[15]。但无论政府购买服务的主体是何级部门，购买主体的特殊性都决定了购买的过程及结果要求实现公共性。
在现代政治理念中，政府公共性是政府合法性的基础。这就说明政府在进行公共管理时，其核心是公共性，也就是要满足社会群体的整体利益。政府所提供的服务不能只顾及一部分群体，或者将社会资源的分配偏向于部分群体，而是要考虑整个社会群体的利益。即便是更加注重某部分特殊或弱势群体，也应是基于社会公共安全与秩序的需要，而非领导人的偏好或利益集团的压力。特别是对于中国政府来说，其核心价值观即是“代表最广大人民的利益，为人民服务”，因此中国各级政府部门作为购买公共服务的主体，在购买公共服务时体现公共性尤为重要。
（二）购买服务资金来源于公共财政因而要求公共性
公共财政的特点决定了购买服务中要取之于民、用之于民，实现财政用途对全民的公共性。虽然目前中国各级政府在购买公共服务时资金来源多样，有财政预算资金、专项业务资金、预算外资金、福彩公益金和由政府支配的社会捐助等[16]，但是资金绝大部分来源于各级财政收入。而在中国财政收入的主要来源即是税收，约占90%，因此公共财政来源于全体纳税人，而非私人财产，因此也应服务于全体纳税人或大多数、或基于全体纳税人安全需求考虑之上，或过程中体现了全体纳税人的意志而服务于少数特殊群体（社会救助、罪犯矫正等）。因此购买什么服务应基于公共的讨论、参与、需求，让公众参与计划的制定，按照大多数公众的需求决定购买什么样的服务、谁来提供服务和服务于谁，民主决策，从而体现决策的公共性。购买什么类型的服务不应基于对象的特定性、对象的现实性（如指定服务机构、服务内容、服务群体），应注重财政资金的运用是否顾及大多数人的利益，使公共财政真正为群众谋福利。
（三）服务对象的需求要求公共性
公共服务的需求大于供给的现实矛盾要求购买服务中体现出公共性。中国是拥有13亿人口的国家，经过改革开放以来30多年的发展，人民整体生活水平有所提高，政府提供的公共服务内容与类型也有了质的提高。但是由于市场化、城镇化、家庭结构小型化等多方面的原因，人民群众仍然存在大量公共服务的需求，特别是由于生活水平的上升带来的精神文化生活方面的公共服务需求。但另一方面中国政府自身因财力与能力所限，所能提供的公共服务只能是最底线、最基本的服务，远远不能满足社会公众的个性化、多层次需求。而要平衡现实与理想的这种矛盾就要求政府在购买服务时做到公共性，即提供最优先最迫切的服务，同时得到其他群体的知情、理解与支持。因此在购买公共服务的过程中，要充分了解社会各个阶层的需求，科学统筹，合理安排，尽力满足不同群体的需求，实现购买公共服务的公平性[17]。
（四）实现购买公平与效率要求公共性
政府购买公共服务的整个过程都需要注重公平与效率，如购买中的公示、购买后的资金使用审计、服务后的效果评估。从技术角度而言，购买服务的这些环节都要求公共性，即社会的参与、公众的配合与支持。购买时的公平主要指对服务提供者的公平，即及时充分地向社会公开购买服务的项目内容、承接主体条件、绩效评价标准等信息，确保社会力量公平参与竞争，而公共性是防止暗箱操作与权力寻租、实现购买公平的最好方式。另外，为了保证公共服务的效率，就需要引入服务对象评估、公共评估、第三方评估、多元化评估等方式，通过公共性的实现形成有效的公共服务监督与管理机制，保证资金不被挪用，保证所提供服务的质量、水平与效率。如果购买公共服务脱离公众，缺少公众的支持与配合，则会使公共服务的效果大打折。
三、政府购买社会服务的“公共性”困境与不足
厦门市HL区是全国较早开始开展政府购买服务的城区。从2010年开始该区每年投入一百多万元，向辖区内社会组织如希望社工服务中心、霞辉老年社会服务中心等购买社会服务项目。项目服务对象涉及范围广泛，包括援助“单亲妈妈”家庭社工服务项目、居家养老专业社工服务、关爱残疾人专业社工服务项目、外来员工关爱与支持项目等。从近五年购买服务的实施效果看，得到社区居民的普遍认可，形成了政府购买、高校支持、社区与民办社会组织协同服务社区居民的良好局面，但同时也显现出公共性不足的困境。
（一）在购买主体上公共性不足，呈福利化趋势
从理论角度而言，政府购买服务的主体为“各级行政单位”和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位，以及纳入行政管理且经费由财政负担的群团组织。其中，“各级行政单位”除了政府行政机关外，还包含党的机关、人大机关、政协机关、审判和检察机关以及民主党派机关等。而根据厦门市制订的《关于推进政府购买服务工作的实施意见》，在教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障等基本公共服务领域，厦门市将逐步加大政府购买服务的力度；非基本公共服务领域，也将更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合向社会购买服务的，都将通过合同、委托等方式交给社会力量承担。但在实践运作中，厦门市的政府购买服务仍然局限在少数部门，并没有实现公共性、普遍性的政府主体参与。
根据公布的资料显示，目前厦门市政府购买公共服务主要以区级政府购买为主，市级政府多提供政策指导与资金支持。而各区中仅仅有HL区民政部门及残联等少数部门开展了购买服务，且主要集中在养老助残、社会救助、法律援助、扶贫帮困、住房保障等领域，呈现出福利化的趋势。其他政府部门都还并未实施，普遍处于观望或疑虑的状态，维持着传统的管理惯性。这种现象是地方政府购买公共服务主体公共性不足的典型表现。而在西方国家，政府购买公共服务历史悠久，其中一个重要的特征就是购买主体多样化，政府购买服务得到大量的推广，不仅在民生领域，甚至在司法、军事等传统领域也大量采用政府购买方式。
（二）在购买项目内容上公共性不足，以协商式为主
购买公共服务的目的在于弥补政府部门所提供的公共服务的不足，满足社会对公共服务的需求。为了达到这一目的，在购买何种公共服务的项目时，应充分考虑公众对公共服务的需求，对社会需求进行科学的调查，以此体现公共服务的公共性。但是政府部门在制定购买公共服务的计划时，许多购买项目依靠主观判断、长官意志而决定，缺乏科学依据，到底需要购买什么项目比较盲目。例如厦门市HL区在购买时的项目设计主要由区民政局主导，采用的模式是“机构+社区协商式”而非“公共参与式”的项目设计模式，即由社区提出服务需求，并提出机构选择意向，社区和机构共同商定方案，区社区办牵头组织区财政局、高校专家对项目方案进行审定的做法。相对原来直接由社会组织自己提出项目的方式，现有的做法已有改进，相对更能够反映社区的需求。而在实践中由于社区的非专业性、反映社区居民需求的间接性及政绩包装冲动，这种“协商式”的购买服务要么受民政部门官员或社区干部的个人影响而指定项目内容，要么变异为社会组织“私人订制”的购买活动，实际上是由社会组织自由地提出需要购买什么服务。因此导致在厦门市所购买的公共服务中，一些项目的服务对象并不属于当前社会最迫切需要帮助的人群，项目的合理性和公共性还有待商榷。
导致这种公共性不足的表面原因是由于当前社会组织发展还不充分，深层次原因更在于以下几方面。首先是制度上缺乏民意表达机制。在制定购买计划时，缺乏公众参与，政府部门的决定并没有及时地、有效地公之于众，决策下行通道存在障碍；公众在得知购买规划时，想要表达的意见和建议难以快速反映给政府部门，民意上行通道不通畅。同时，最应该代表人民意见的人民代表大会并没有在政府购买公共服务之问题上发挥重要作用。其次是目前评价政府优劣的直观标准就是“政绩”，政府部门希望通过开展一些新颖的服务项目获得名誉，凸显政府在公共管理方面的作为。最后，政府部门为了维护社会和谐与稳定，方便公共管理行为的开展，也习惯将公共服务投入到可以为上述目的带来收益的项目中，针对一些社会不稳定因素投入较多的公共服务，而对其他需求则缺乏投入动力。这些原因都对政府购买公共服务的公共性产生不良的影响。
（三）在服务提供机构上的公共性不足，官办色彩浓厚
公共服务的提供主体可以是社会组织、企业、事业单位，甚至还可以是个人。但是，目前社会组织的发展状况与政府购买公共服务的要求相比，无论是数量还是运作能力都还处于比较低的水平，普遍存在着业务水平低、规模小、服务能力不强的情况，难以承接社会公共服务。在许多公共服务项目的实施中，政府难以找到多家社会组织来承接购买项目，没有合适的、值得信赖的社会组织参与公共服务的购买[18]。例如厦门市HL区全区仅有8家注册社工服务机构，整个厦门市也才有10家，而HL区仅有的8家机构中有3家是注册不到1年的新机构，3家是注册不足3年的机构，最早的一家成立时间也不足5年，机构还处在招募社工、组建队伍、尝试服务、培育专业服务能力阶段。政府在这种现实情况下，对于服务机构的选择非常有限，服务提供机构竞争不足，竞争难以充分展开。此外，已有的社会服务组织大都有官方背景或由官方支持成立，即所谓的“官办NGO”，缺少真正的草根民间组织。最后导致政府购买资金的大部分都给予政府自己成立的社会组织，而真正的“社会力量”受益不多，形成公共资源的不平衡分配。这些因素大大削弱了服务提供机构上的公共性。
（四）在购买后的项目评估上公共性不足，缺乏公众参与
正如上文指出，为保证购买服务的公平与效率需要在项目评估上实现公共性。特别是由于存在当前公共服务难以量化以及成本与价格难以计算等客观原因，还没有形成一套可以保证服务质量和对所购买的服务进行监督和科学评估的有效办法，因此更需要加强公共性以弥补这一短板。与全国其他开展政府购买的地区类似，厦门市HL区在对公共服务的绩效评价上主要评价两个方面的内容：一是购买公共服务的效率指标，即购买一定数量的服务所使用的财政资金是否最少，使得这些财政资金实现最大社会效用；二是购买公共服务的效果评价体系，主要是通过购买服务对象满意度来测量政府购买公共服务的效果[19]。而这些评价目前主要通过审计及专家的评估完成，在评价流程中有以下一些公共性不足，如服务对象评估由机构自行组织、缺少公示制度、缺乏第三方评估、缺少公众评估等。从一定层面上讲，社会公众是公共服务的直接受益者，政府购买的各种公共服务是否科学、合理，将直接影响到社会公众的利益，因此，社会公众对监督政府购买公共服务的积极性极高。但是目前，公众很难参与到对政府所购买公共服务的评估与监督中。一是程序不明确，缺少法定的评估规范，各地在公开公示内容、程序上具有较强选择性。二是信息不对称，或者政府部门由于对购买服务的品质缺乏信心而不愿意在大范围层面让公众参与，或者公众由于种种原因对于政府采购公共服务的信息了解较少，并且关注人群数量有限。最后，也是目前公众公民意识淡薄的表现，参与公共事务的欲望不强烈。
四、政府购买服务的“公共性”优化策略
作为社会管理创新的一种方式，政府购买服务能否实现公共性，既是政府职能从管理型向服务型的过渡等改革的关键点，也是推进国家治理体系和治理能力现代化、全面深化改革的重要保证。
因此，为了更好地增强政府购买中的“公共性”，减少政府购买中的福利化、非竞争性、封闭性及低效性，可以从多个方面进行主体与流程的公共性优化。
（一）在购买主体与类型上拓展更大范围
中国公共服务大致分三个板块，有三个相应服务主体：一是行政审批等事项服务，由各个政府部门直接负责，基本不委托；二是教科文卫体范畴的服务，主要通过大量的事业单位组织来提供；三是介于上述二者之间的福利民生服务事项，这是当前开展得较多的服务内容。在当前各地政府财力有限的现实条件下，政府购买可先重点投入在福利民生领域，但随着改革的深化及购买服务机制的完善，购买主体应进一步拓展，凡是能由社会组织提供服务的，都应由社会及市场提供。特别是要利用目前事业单位分类改革的契机，将原来事业单位承担的公共服务逐步以购买的方式实现，在此基础上逐步向其他的政府部门包括党政部门拓展。另外，可借鉴国外政府购买服务的经验，制订出“政府转移职能目录”和“政府购买公共服务目录”，以政策法规的形式明确公共服务边界。要求在目录范围内的公共服务都必须实行政府购买，通过强制性的要求进一步推动购买服务的扩大，最终实现应买尽买。
（二）在服务购买方上发展公共服务组织与机构
培育和支持社会组织的发展，为社会组织承接公共服务创造良好的平台和环境，是完善政府购买公共服务过程的关键环节[20]。购买服务的社会化、市场化需要有真正的社会组织体系，当政府通过各种有形或无形的手高度管控这些组织时，公共服务很难获得应有的效率。为了使公共服务得到有效供给，政府须对社会组织进行松绑，培育社会力量，将公共服务主体由单一的政府部门扩大到营利组织、非营利组织等多元主体，形成竞争性社会组织体系。首先，要改革现有的社会组织登记体制，给予公共服务机构和服务组织政策上的支持。简化民间组织成立的行政审批程序，为社会服务机构成立提供良好的环境，促进服务机构数量增加。其次，政府部门应改变当下管控思维大于服务意识的倾向。第三，公共服务机构和服务组织要加强自身建设，加强专业修养，提高服务水平，自我完善，自我发展。最后，鼓励社会各界对服务机构提供支持，如提供财政支持和税收优惠，或鼓励对服务机构进行捐助。
（三）在购买内容上构建公众需求表达机制
公共服务“买什么”将直接影响政府职能的转变与购买的效果。公共服务的购买流程中最重要的就是避免购买行为的随意性，科学选择购买内容，保证购买服务的公共性。这就需要构建公众需求表达机制，了解公众需求，合理制定规划。政府应扩宽社会信息收集渠道，全面收集群众关于公共服务需求的信息，切实了解社会需求，制定具有可操作性的、符合群众要求的整体规划，确定购买公共服务的数量和项目。要完善基层民主制度在公众需求表达机制中的作用，落实公众表达自身需求的话语权，让不同的利益主体都有表达“买什么”的平等机会。重点要强化公众需求表达机制中人大的功能，人大是民众表达需求的载体，也是反映民意的代言人，因此可通过人大代表来表达民众想“买什么”的功能。还需要完善政府购买的听证制度，落实决策参与权，充分听取社会各方面的意见，特别是对利益攸关方有重大影响人的意见，保证政府购买的公平公正。由于政府购买受益群体多为弱势群体，而源于制度资源的匮乏和制度安排的不合理，其话语权没有足够的制度支持和制度保障，因此特别要多听取弱势群体的声音，将弱势群体需求表达制度化，使政府购买能满足弱势群体真正的需求。
（四）完善公众参与的服务评估体系
“基于公民权的公共服务要求评估必须以公众需求为先导”[21]，公众满意度是检验政府购买服务效果的最终标准，因为“公民作为公共服务评估主体，可以最直观地体现评估的满意特征”，“公民满意是政府绩效评估的发展趋势”[22]。因此在服务的效果评估与监管中要保证公共性的实现，即通过制度设置与体系完善让公众充分参与。评估体系中最重要的应是直接服务对象的评估参与，对服务效果应全面听取服务对象的意见，而且要遵从匿名、主客观结合、多维度等科学评估原则。公众参与评估体系还包括独立、专业性、多元化的外部监督评估机制。包括独立的第三方监督机构，如会计事务所、法律事务所、审计事务所、专业调查公司等机构，也可以包括新闻舆论、志愿者及普通公民的评估与监督。基层政府要善于利用问卷调查、随机走访、专项访谈、吸纳部分市民进入评估团队等方式，引导社会公众参与公共服务的绩效评价，实现“问绩于民”，提高评价的参与度和透明度[23]。在服务效果评估反馈方面，要根据服务对象的评估结果确认服务质量，依此确定资金的继续拔付及社会组织下次承接政府购买的资格。
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（责任编辑彭建国）
作者：邓玮