一、引言
矿区环境治理的成效关系着人民群众的生产生活环境, 关系着地区经济社会的可持续发展。深入推进矿山环境的生态治理, 全力打造绿色矿山, 规范矿山企业落实绿色安全主体责任意识, 带动我省各地建成绿色矿业示范区, 从而实现矿业经济绿色发展, 既是贯彻落实国家各地区关于生态环境保护工作决策部署的客观要求, 也是湖南省优化人居环境、推动城市转型发展的必然选择。湖南矿产资源比较丰富, 其矿业发展历史悠久。但伴随湖南省矿业经济的步伐, 我省矿区生态环境存在的问题也越显严峻, 局部地区乱采滥挖、非法采矿现象出现屡禁不止, 一矿多开、大矿小开等矿区问题依然存在[1]。尤其是一些矿山重采轻治, 只采不治, 导致矿业经济呈现粗放式发展, 这影响着整个资源节约型、生态环境友好型两型社会的建立。尤其提出“着力解决突出环境问题”[2], 并明确要构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的多元环境治理体系。这为湖南省矿山环境问题的解决提供了新思路, 也对其它资源治理问题的解决提供了更有利于发展的途径。
二、湖南省矿区治理现状及政策
湖南省矿业资源具有矿种较为齐全、单独矿产少, 共 (伴) 生矿产多、空间分布广、矿种多, 分布不均衡等特点, 属于我国地质灾害比较严重的省份之一。据统计, 全省因矿业开发而引起塌方、山体滑坡等的地质灾害约已占到各种地质灾害总数的1/3以上[3]。目前全省矿山地质环境问题包括矿业开发占用破坏土地资源、矿山地质灾害、矿业开发对水资源破坏、矿业废水废渣污染4类;现有50个矿山地质环境严重区域;截至2015年底, 全省历史遗留矿山地质环境治理恢复率44.0%, 矿区土地复垦率38.8%[4], 按照《湖南省十三五国土资源发展规划》的整体规划, 湖南省大多数矿山企业已经开始对矿山进行整顿关闭、对矿山企业进行整合兼并以及相关绿色技术的技改工作。
十三五规划《关于加强矿山地址环境恢复和综合治理指导意见》的出台, 要求各地明确任务要求, 加大财政资金投入, 鼓励社会资金参与, 按照“谁治理、谁受益”的原则, 充分发挥财政资金的引导带动作用, 大力探索构建“政策扶持、政府主导、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境治理新模式, 加强政策与项目资金的整合与合理利用[5]。在全力建设生态文明打造生态文明的背景下, 湖南省对矿区环境治理颁布的政策、投入、以及相关的学术研究都是前所未有的, 通过用地政策、财政政策、金融扶持政策等综合发力, 到2020年, 全省矿业要基本形成节约高效、环境友好、矿地和谐的绿色发展新模式。目前, 湖南省共有国家级绿色矿山试点单位20个, 涉及煤炭、有色金属、稀土等矿种, 计划到2020年在全省建设8个绿色矿业发展示范区。
三、湖南省矿区环境治理存在的困境
(一) 专项资金投入不足
矿区环境的治理是一项全方位的工作, 在环境保护、企业管理、社区和谐建设等各方面均需要投人大量的人力、物力和资金, 大多数矿山难以独自负重[6]。虽然近年来, 湖南省企业及私人资本投入逐渐增多, 但总投资金额仍然很少, 全省投入地勘资金来源仍然以中央财政为主。近10年由于资金投入的不足, 地勘工作一直处于萎缩状况, 不能适应经济社会发展对重要矿产资源的需要。从矿山安全生产方面来看, 我省安全生产技术措施费缺口仍然很大, 安全生产隐患多, 安全事故仍然突出[7]。
目前, 湖南省矿山环境恢复治理的资金主要来源于矿山企业和各级政府财政投入。尽管政府与矿山企业逐年加大了对矿山环境保护的投入, 但与历史遗留的大量矿山环境恢复治理问题的实际治理需要相比, 差距甚远, 专项资金严重不足对湖南省绿色矿山建设工作的进行, 乃至矿业循环经济的发展是一个巨大障碍。需出台相关政策设立矿山地质环境治理专项资金, 同时吸引大量社会资金参与矿山环境保护。
(二) 矿区环境治理模式单一
由于受过去计划经济时代的思想影响, 政府机关习惯于大包大揽, 导致了“大政府、小社会”的行政管理体制的产生。矿区环境治理领域也同样存在这个问题。首先从政府来看, 管理部门往往习惯从便利行政管理的角度出发思考问题, 并未完全理解公众参与对于矿区环境治理的意义, 在实施矿区环境治理时容易政府主导思维, 很少引入公众参与机制, 这种管理理念上的滞后还突出体现在行政机关对民间环保组织的态度上[8]。其次, 从企业角度看, 近年来, 全省各地的煤矿企业开始重视企业绿色管理建设, 也取得了阶段性成果。然而, 大多数矿企仍缺乏对企业绿色管理文化和宏观视角的全面把握。没有充分认识到企业绿色管理文化建设的重要性, 使得相关的宣传活动无法及时、有效地进行。进一步导致企业包括公司各级主管在内的员工们, 大多只懂得绿色管理的概念, 而对绿色管理的进一步认识和如何实践则是一片空白。最后, 从公众参与意识的角度来看, 在“自己管好自己”、“搭便车”等传统私人利益观的影响下, 广大民众缺乏积极参与矿区环境治理的意识, 并很少积极参与矿区环境的保护、治理和监督工作[9]。由于对矿区生态环境治理宣传不足, 导致公众参与矿区生态环境治理的意识缺乏, 绿色发展理念未能深入民心。这使得公众难以在矿区生态环境治理中发挥出应有的作用。
(三) 企业生产开发技术落后
与矿产勘探技术相比, 采矿业的绿色技术仍然普遍落后。改革开放后, 中国国民经济迅速发展, 对于能源的需求迅速增加, 研究机构在矿产勘探技术方面投入了大量的人力和物力。现阶段, 我国的矿产勘探技术已接近或达到世界先进水平。但在瓦斯、“三下”采煤方法等方面的技术难题还没有得到很好的解决。整体来看, 一是部分矿山, 尤其是民营中小矿企的开采和选矿技术较为落后。湖南省矿产资源特别是有色金属资源相对丰富, 但矿产资源综合利用水平较低, 总回收率约为40%。这不仅浪费了资源, 而且增加了对固体废物的排放, 还增加了尾矿的重金属排放。二是废渣废水综合利用率低。三是, 先进技术在矿山环境保护中的研究和应用不广, 对矿区环境的治理效果影响不良。不先进的绿色技术和设备在矿区环境治理中的长期应用, 制约了湖南省绿色矿山建设的发展, 并带来了一系列严重问题。一方面, 由于采矿方法和设备的选择不科学、不合理, 资源回收率很低, 资源浪费严重。另一方面, 井下工人的劳动强度十分大。每个地下工作人员的平均工作时间为12小时。同时由于工作环境差, 工人患职业病的情况普遍。全国每年新增尘肺病例有5000至10000例, 每年还有2500至3000人死于尘肺。创新矿业相关绿色技术, 改进工人生产作业环境, 减少废石废渣废气产生, 从而改善矿区生态环境十分必要。
四、湖南省矿区环境治理对策
要构建起共建共治共享的社会治理格局。由于历史原因, 矿区环境治理问题上有很多遗留欠账, 寻求适当的途径让社会各界都积极有效地参与到环境治理中来至关重要。要解决目前湖南省矿区环境治理的困境, 就必须由政府、企业以及社会, 多方协作出力。
(一) 政府立法方面
1. 健全矿区环境治理的法律法规
只有完善的法律体系才能保障矿区环境治理的顺利进行和矿业经济的健康发展。目前, 湖南省的法律法规还不够完备, 对矿山环境本身的保护还不够, 对污染生态环境的企业的处罚力度也不够, 无法有效地引导企业走上绿色可持续的道路[10]。这要求政府首先要加强全省的地勘活动, 打造一支专业的地勘团队, 对全省矿业资源进行专业勘探与评估, 对矿产资源进行评估其开采的适宜度, 合理开发矿产资源, 避免过度开发。其次要加强矿产资源规划管理, 动态监测矿产储量, 实行最严格的“环境准入准出制度”、“地质环境保证金制度”, 对矿山企业收取一定数量的环境保护保证金, 以监督矿山企业在开采过程中以及矿山停办、关闭或闭坑时是否切实履行了矿山环境保护和矿山治理及生态恢复的职责, 实行严格的环境责任追究制, 实行谁主管谁负责, 主要领导负全责。有关部门在规划和设计同时, 必须提交环境影响和安全评估报告。企业在采矿前要取得相应的环境许可证, 并明确规定采矿者在环境保护和土地开垦方面的主要责任和特殊要求, 例如建筑布局和土地堆积、废物排放标准、土地复垦要求以及矿山环境恢复措施等。最后, 还应大力做好普法宣传, 使环保相关法规政策深入民心。
2. 创新矿区环境治理的投入机制
由于矿区环境治理的资金需求量比较大, 单纯依靠财政投入, 难以满足实际需求。应出台相应的优惠政策, 创新资金投入机制, 建立政府和社会资本合作模式, 鼓励社会资金投入, 首先对于计划经济时期国有矿山造成的和现阶段矿业经济发展所遗留的矿山地质环境问题[11], 各级政府应当制定相应的矿山环境保护规划, 设立矿山环境保护专项资金, 增加财政投入。其次, 要充分发挥储备金制度的约束作用, 督促矿业权持有人主动增加投资。根据"谁投资于恢复治理, 谁从中受益"的原则, 可将矿山土地承包经营权转让给参与治理的企业和个人, 以确保其利润收益。最后相关部门还应转换思路, 积极调动社会力量参与废弃矿山治理, 将废弃矿山治理与其他经济活动紧密结合起来, 实现边治理边收益, 在政府统一调查规划的基础上, 大力宣传发动群众资金配套, 同时积极推进企业兼并重组, 探索矿区经济发展的绿色产业链, 推动绿色矿业经济示范区建设, 坚持选优淘劣、强制入园、科学分配、专业互补、链条发展, 实现经济绿色循环发展。
(二) 企业技改方面
1. 加强矿企绿色技术创新
多措并举, 提升相关科技创新能力, 强化成果转化。建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。完善创新机制, 打通创新链条, 将科技成果及时转化为政策、技术和市场。组织好一批重点研发计划项目, 突破一批重大关键技术与装备, 抓好标志性成果产出, 要为科研机构和企业提供成果发布、洽谈对接平台。同时企业还要引进相关的人才保障机制, 人才是开展绿色技术开发的重要支柱。要加强企业与大学、科研机构之间的人才平台建设, 一方面, 地方矿业院校和科研院所要及时调整相应的培训体系, 既要适应矿区环境治理与生态文明发展的需要, 又要重视理论与实践相结合的人才培养。通过培育创新型人才来实现相关技术的创新。
2. 构筑矿区循环经济绿色产业链
大力发展园区经济, 构筑矿业循环经济绿色发展四大体系。在绿色发展的产业链中要重点发挥龙头企业带头作用, 不断改进、引进先进的工艺技术和先进的技术设备, 着力建设集科研开发、生产、冶炼、粗深加工、供需、销售、服务一条龙的重点矿山和选冶加工骨干企业或企业集团, 充分发挥企业龙头带动作用。
一是企业内部物质循环:通过循环工艺, 将生产过程中的废料“回炉”, 提升企业“三废”资源的再生利用率。二是企业间物质循环:即一家企业无法利用的废料成为另一家企业的原料。三是园区企业间物质循环:如郴州市永兴县太和工业园产生的铂、钯、铑的废料流转到柏林工业园再处理。柏林、太和工业园生产的粗银等循环到县循环经济工业园进行再提纯、再分解。四是省域内物质循环:各企业、园区最后剩余的废渣废液, 集中到省冶炼废渣无害化终极处理中心, 通过特殊工艺再次综合回收有价金属物质后, 废渣制作微晶板材, 废水实现达标排放。如此反复循环利用, 确保有价金属被“吃干榨尽”的绿色产业发展链。
(三) 社会参与方面
矿区环境治理离不开公众的参与和监督。目前, 矿区环境治理任务与各级队伍力量还不匹配, 要实现绿色矿山、打造矿业绿色循环经济是示范区既要依靠专业人员, 也要把热心群众发动起来, 构建起全社会“共同参与的环境治理体系”。首先要形成良好的公众参与意识, 强化责任感与参与感。公众参与相关环境治理往往是综合素质的体现, 需要有良好的环境素养与能力。应向公众普及相关矿业知识和环境保护方面的政策法规, 丰富其参与环境治理的技能, 通过实际的行动来投身环境治理。其次要广开言路, 鼓励公众献计献策, 利用群众的智慧为废弃矿区谋出路, 畅通公众监督渠道, 充分利用现代信息技术, 促进信息公开、社会监督和反馈机制的常态化和规范化, 形成一个完善的体制机制网络, 充分认识到民间环保组织、普通公众在环境治理中的作用, 持更为务实、开放和包容的态度[12]。环境保护主管部门还可以聘请社会组织和志愿者担任环境保护监督员, 以此监督矿山企业和其他矿山经营者在矿区的环境保护活动和建设项目对环境的影响。
摘要：湖南省矿产资源品种多, 但相对比较分散, 矿区分布广泛, 矿区生态环境破坏严重, 治理任务艰巨。党报告提出, 要打造“共同参与的环境治理体系”, 针对现有的矿区治理存在的法律、资金、技术等问题, 以打造绿色矿业示范区、恢复矿区生态环境为主旨, 让政府通过完善法律法规为矿区环境治理创造良好的政策资金环境, 让企业通过绿色技术创新实行绿色循环经济模式, 让公众和社会组织积极参与矿区环境治理, 加强监督力量, 从而建立起湖南省矿区治理的政府、企业、社会共同参与的矿区环境治理体系。
关键词：矿区,治理,多元,循环经济
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