水是生命之源, 是人类生存与繁衍的必需品, 也是社会经济发展不可或缺的重要资源之一。为珍惜和保护水资源, 联合国将每年的3 月22 日定为“世界水日”。近年来, 随着人口、经济的快速增长, 河流水污染也日益严重。上世纪80 年代, 邵阳县乡镇企业异军突起, 成为经济发展的核心力量, 环境污染问题特别是夫夷河流域水污染问题也逐渐凸显。二十几年过去了, 夫夷河水污染趋势并没有得到有效遏制, 反而越发严重。与此同时, 社会公众的环保意识不断增强, 明确提出自己应享有的环境权利, 对夫夷河保护的呼声越来越高。夫夷河水污染问题逐渐成为制约当地经济发展, 影响社会安定和人民生活质量的重大问题, 而夫夷河水污染防治又缺乏一套系统科学的地方性法规为指导, 因此对夫夷河水污染防治立法研究是治理夫夷河水污染的一个关键课题。
一、夫夷河水污染防治现状
夫夷河发源于广西资源县猫儿山, 流经湖南新宁县、邵阳县, 在邵阳县双江口与赧水汇合, 始称资江, 全长352 千米, 流域面积6780 平方千米。夫夷河为两岸近40 万人口提供饮用水源, 被新宁县和邵阳县人民称为“母亲河”。据邵阳县环保局相关资料显示, 近十年来邵阳县境内夫夷河沿岸修建了17 家工厂, 如邵阳县造纸厂、水泥厂、氮肥厂、印刷厂等。沿岸人口从2000 年的173000 人到2010 年增长到207000 人, 十年间增长了19. 65% 。随着城市化、工业化进程的不断加快, 大量人口迅速向河流两岸聚集, 远远超过了流域环境的承载能力, 造成了夫夷河流域环境污染加重, 水质恶化。
对于现代文明国家而言, 生态文明扮演着越来越重要的角色。2013 年7 月1 日, 为隆重纪念建党92 周年, 邵阳市环保局举办了“推进生态文明建设, 建设美丽邵阳”的环保活动, 第一次正式提出了建设“美丽邵阳”的构想。夫夷河水污染防治是生态文明建设的一部分, 也是建设美丽邵阳的重要内容。夫夷河水污染防治能有力地推动“美丽邵阳”建设的发展, 更需要法律的保障。但目前还没有一套健全的、专门的地方性防治法规体系, 只是出台了一些笼统的、零碎的管理办法、政策性文件等, 或者就是将上位法进一步细化。邵阳市政府在《邵阳市公众诉求环境问题信息综合管理办法 ( 暂行) 》中指出, 各区县可以根据当地的实际情况, 制定更加详细的地方性环境保护法规、办法, 以支持和配合全市的环保工作。为促进美丽邵阳建设, 科学利用和保护水资源, 邵阳市、邵阳县、新宁县等相关政府部门组织制定了一些有关水资源开发利用、防治和保护方面的地方性法规、办法和政策性文件。
( 一) 水资源开发利用方面
2011 年新宁县制定了《新宁县饮用水源地保护总体规划》, 该文件对新宁县各处水源特别是夫夷河水源的保护作了全面而细致的规定; 2012 年邵阳县水利局下达了《关于进一步规范农业灌溉用水的通知》, 对农业用水行为作了具体规定。
( 二) 水资源保护方面
2000 年, 邵阳市颁布了《资江饮用水水源保护条例》, 该条例对邵阳市境内的资江饮用水源的保护作了比较具体的规定; 2009 年邵阳市环保局编制了《资江流域水源质量手册》, 首次向社会公众公布了水源质量。
( 三) 水污染防治方面
1999 年, 邵阳市出台了《关于< 水污染防治法 ( 试行) > 具体实施条例》, 将《水污染防治法 ( 试行) 》的有关规定进一步细化; 2006 年邵阳市人民政府制定了《邵阳市城市排水专业规划 ( 2007—2020) 》来规范和防治城市街道污水、工业废水和生活污水; 2011 年邵阳县人民政府制定了《邵阳县采砂管理暂行办法》和《邵阳县河道采砂专项整治及规范化管理工作方案》, 通过规范河道采砂来防治水污染。
二、夫夷河水污染防治立法现状分析
上述一系列的地方性法规、办法和政策性文件对规范水资源的开发利用行为, 防止水污染方面起到了一定的作用。为了进一步规范夫夷河水资源的开发和利用行为, 更加有效地保护流域环境和水资源, 防治水污染, 改善水质, 应对其存在的问题进行分析, 使之进一步完善, 更加有效地发挥保护水资源, 防治水污染的功能。夫夷河流域水污染防治立法主要存在以下几个问题。
( 一) 重视力度不够, 立法投入不足
不管是政府部门还是社会公众对夫夷河水污染防治立法工作都不是很重视。根据今年7 月我在当地实地调研的统计分析结果显示, 40. 0% 的公众对政府部门的水污染防治立法工作毫不关注; 28. 5% 的公众偶尔关注, 18. 0% 的人比较关注, 只有13. 5% 的人很关注。此外, 2013 年邵阳县财政收入为5. 732 亿元, 而实际投入到水污染防治立法工作的资金不到100 万元, 投入严重不足。
( 二) 缺乏可操作性
从现有的法规、办法来看都是概括性、原则性的规定, 政治色彩较浓, 缺乏可操作性。夫夷河水污染防治立法应当在“美丽邵阳”建设的框架下, 结合当地的实际情况, 突出地方特色, 将规定条文落到实处, 增强可操作性。
( 三) 公众参与度不高
夫夷河水污染防治立法尚处于起步阶段, 公众对此不应该仅仅作为一个旁观者, 而且应该积极参与到立法工作中来, 为防治立法建言献策。然而从我走访当地居民所了解的情况来看, 绝大多数公众对立法工作漠不关心, 只有一些与自己有直接利害关系的公众才关心立法工作, 公众参与度不高。[1]
( 四) 缺乏交流合作
夫夷河在湖南省主要流经新宁县和邵阳县, 流域内的污染情况有一定的关联性, 但出于地方利益的考虑, 在实际立法过程中, 两县有关部门缺乏必要的交流与合作, 都是闭门造车, 各自为阵。夫夷河的水污染情况与省内其他流域如湘江流域、资江流域等也具有一定的相似性, 立法时可以借鉴别人的成果, 但是由于缺乏相应的交流机制, 与其他流域防治立法缺乏应有的交流。
( 五) 没有突破行政区划的区域性
夫夷河作为一个流动的水体, 各个河段紧密相连, 整体流域就是一个有机的生态系统, 不可分割, 不能因为行政区划将其分割为几个独立的部分。[2]立法时应将整个流域视为一个有机整体, 从整体利益出发, 在整个流域内制定一部法规, 保持立法的整体性。夫夷河流域的新宁县、邵阳县都制定了相关法律, 没有突破行政区划的区域性。
三、完善夫夷河水污染防治立法的设想
夫夷河为沿岸近40 万居民提供饮用水源, 与流域内近200 万人的生活息息相关, 对于带动当地经济发展具有不可估量的作用。然而这些年来夫夷河遭到了严重污染, 严重阻碍了当地社会、经济的发展。为了营造良好的生态环境, 建设“美丽邵阳”, 促进社会、经济、生态协调发展, 治理夫夷河势在必行。要治理夫夷河, 首先得完善相关的防治法规体系。
( 一) 加大立法投入
一方面, 在当地成立夫夷河水污染防治立法专家小组, 设立立法专项资金, 并根据实际情况提供必要的资金支持。[3]另一方面, 加强自身立法人才队伍建设或者向外引进相关法律人才, 提高立法技术, 加大人才、技术投入。
( 二) 增强法规的可操作性
夫夷河水污染防治的专项立法一定要规定到位, 落到实处。以环保局为主要的执法主体, 明确环保局的各项职责, 依据相关法规、办法, 严格执法。对沿岸企业的排污标准、业务范围、活动区域作出具体规定。建立企业污水, 居民生活废水排放监测机制, 将污水、废水排放进行量化, 落实到厂, 落实到户, 严惩超标、超量的排放行为。[4]
( 三) 提高公众参与的积极性
夫夷河水污染防治立法关系到流域内的每一个人的切身利益, 公众积极参与对于立法的完善具有积极作用。首先, 相关部门尤其是环保局要加大环保立法信息的宣传, 让公众及时了解相关信息。建立环保局官方网站, 实行政务公开, 将重大方针政策在网上予以公布, 以便公众搜索查询, 提高政务的透明度。其次, 政府部门、环保局可建立官方微博、微信平台, 方便公众在线交流探讨。再次, 召开防治立法听证会, 搭建公众参与平台, 鼓励市民代表多提建议, 对于已采纳的好的建议给予奖励, 提高公众参与的积极性, 从而提高立法的科学性与合理性。[5]
( 四) 建立交流合作机制
它山之石, 可以攻玉。学习和借鉴别人先进的立法经验和法规体制, 对于完善夫夷河流域水污染防治立法具有重要作用。夫夷河水污染防治立法交流合作机制可以从内部交流和外部交流两方面来努力。一方面, 流域内的广西资源县和湖南省的新宁县、邵阳县三者之间建立立法协调机制, 争取立法的一致性。另一方面, 可与周边的邵阳市、邵东县、新邵县、武冈市等经济相对比较发达, 法规相对完善的市县建立交流合作机制, 学习它们的立法经验, 借鉴它们的法规体制。
( 五) 保持立法的整体性
夫夷河水污染之所以这么严重, 一个很重要的原因就在于资源县、新宁县、邵阳县三县的防治法规有很大的分歧, 缺乏一致性和整体性。为了从整体上治理夫夷河的水污染, 这三个县在制定法规的时候, 应当充分交流, 达成共识, 保持流域内立法的一致性与整体性。当然, 这并不是要求三个县的防治法规完全一样, 但是基本原则和主要内容要保持一致。[6]
四、结语
当前夫夷河水污染问题已成为制约当地经济、社会发展的瓶颈, 认真反思如何保护夫夷河流域的生态环境是我们每一个邵阳人的责任。夫夷河水污染防治立法的意义是非常重大的, 对于改善流域生态环境, 建设“美丽邵阳”具有至关重要的作用。通过立法, 将夫夷河水污染防治纳入法制轨道, 是时代的要求, 也是具体实践的需要。我相信只要政府保护环境的决心和宗旨不变, 流域内各主体积极配合, 社会公众积极参与, 夫夷河水污染防治法规体系必将进一步完善, 改善流域生态环境, 建设“美丽邵阳”也就是水到渠成的事了。
摘要：夫夷河水污染防治立法是完善地方性法规立法理论的要求, 也是生态文明建设的现实需要, 急需一套完善的污染防治法律体系。应当从加大立法投入, 扩大公众参与, 加强交流合作等方面入手, 完善地方性法规体系。夫夷河流域是一个天然的有机整体, 水污染防治立法不能因为行政区划的区域性而割裂流域的整体性。
关键词：水污染,立法,公众参与
参考文献
[1] 陈晓景.流域管理法研究:生态系统管理的视角[D].中国海洋大学, 2006.
[2] 肖建华, 赵运林, 傅晓华.走向多中心合作的生态治理研究[M].长沙:湖南人民出版社, 2010:64-67.
[3] 苏明.财政要提高环保投入比重[N].人民日报海外版, 2006-06-16 (5) .
[4] 赵柯.水污染流域管理的立法思考[J].上海环境科学, 1999 (2) :21
[5] 梁顺成.湘江流域水污染防治立法研究[D].湖南师范大学, 2011.
[6] 梁智娇, 蒋兰香.长株潭土地资源保护的立法初探[J].中南林业科技大学学报, 2011 (6) :35-38.