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行政行为认识论文 篇1：
浅析我国抽象行政行为司法审查制度
【摘要】长期以来，由于对抽象行政行为存在不同认识，也由于我国行政诉讼法和行政复议法一直将部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，因而也未形成对抽象行政行为的有效监督。抽象行政行为的特点以及我国行政机关实施抽象行政行为的现状，决定了在我国建立完善的抽象行政行为司法审查制度的现实必要性，正确构建司法权和行政权之间的关系，明确司法审查的权限和效力，应当作为促进我国的司法审查制度的完备的制度方案加以实施，由此谋求立法、行政、司法三权之间的平衡。
【关键词】抽象行政行为；法制监督；行政复议
一、我国抽象行政行为司法审查的特点
第一，没有明示的宪法依据和明确具体的行政法依据。我国宪法没有明确赋予人民法院对抽象行政行为的司法审查权，我国行政诉讼法也没有具体规定人民法院如何行使对抽象行政行为的司法审查权，仅仅规定为“参照规章”。第二，行使抽象行政行为司法审查权的主体是国家的司法机关，具体讲是人民法院。人民法院对抽象行政行为行使司法审查权体现了司法对行政的监督，符合“立法、司法、行政互相分工、互相监督、互相配合”的原则，有利于行政机关提高行政规范性文件的质量，提高工作效率。第三，我国对抽象行政行为的司法审查是间接的、附带的，而不是直接的。
二、完善我国抽象行政行为司法审查制度的现实必要性
（1）对抽象行政行为进行必要的监督已成为当务之急。由于抽象行政行为是针对普遍对象作出的，适用的效力具有反复性，它产生的影响远远大于具体行政行为，其一旦违法，将会侵犯众多公民的合法权益，给众多公民造成损失。但法律并未授予人民法院对抽象行政行为撤销或宣布无效的权力，公民不能够通过诉讼来有效制止违法抽象行政行为对其合法权益的侵害。这就很难保证行政机关制定的法规、规章的合法性，也就更难保证依此类法规、规章作出的具体行政行为的合法性。（2）立法权、行政权对抽象行政行为的合法性监督存在诸多缺陷。我国法律赋予立法机关和行政机关在其权限范围内撤销或改变违法抽象行政行为的权力。但实际上，立法机关和行政机关对抽象行政行为进行监督惯用的是批准和备案的方式，即特定规范性文件须提交有权机关批准方能生效；生效的行政规范性文件须提交有权机关存档备案。但是，法律却没有规定备案的期限，也没有明确规定有权机关的哪个工作部门负责备案工作，这使得备案流于形式，其强制力难以保证，自然也无法做到真正审查抽象行政行为是否与授权法或宪法、法律存在不一致之处。
三、完善行政性抽象行政行为司法审查的制度设计
《行政诉讼法》颁布实施之前全国人大常委会在审议草案时曾经强调行政诉讼受案范围有一个逐步扩大的过程。从现阶段我国公民法律意识、权利意识状况，违法抽象行政行为的社会危害性及行政审判的实际需要和实践看，扩大行政诉讼受案范围、赋予法院对抽象行政行为司法审查权时机已日趋成熟。（1）确立高级别管辖原则。鉴于我国目前法院与行政机关之间存在着难以完全割舍的千丝万缕的联系，为保障司法独立，不仅要从法律上、制度上保证人民法院的人事安排、经费划拨、装备配置权不受地方行政机关干涉，从而使法院能够审查行政性抽象行政行为，另外还有必要设立由制定行政性抽象行政行為的机关的上级行政机关同级的法院管辖案件，并规定一审由中级人民法院管辖的原则，从根本上保证法院在审理行政性抽象行政行为的案件中保持中立超然，从而公正裁判。根据上述建议，如果受案法院有权对行政相对人提出审查要求的抽象行政行为进行审查，则直接处理；如果无权，则报上级有权审查的法院审查。（2）法院对行政性抽象行政行为进行司法审查的方式。法院对行政性抽象行政行为进行司法审查可以兼采以下几种方式：第一，事后审查方式。人民法院不对行政性抽象行政行为作事前的预防性和抽象性审查，只对行政性抽象行政行为生效实施后是否违法进行审查监督，这是总的原则。第二，具体的、附带的审查方式。公民、法人和其他组织因对具体行政行为不服而提起行政诉讼时，可以对具体行政行为所依据的行政性抽象行政行为附带地提出合法性的司法审查。人民法院受理后就应当首先对行政性抽象行政行为进行合法性审查，并据此审查裁定具体行政行为的合法性。第三，依职权审查方式。公民、法人和其他组织只对具体行政行为提起行政诉讼时，人民法院也要依职权先审查具体行政行为所依据的行政性抽象行政行是否合法，并以此为根据审查和裁定具体行政行为。第四，控诉审查方式。公民、法人和其他组织认为生效实施的行政性抽象行政行为侵犯其合法权益的，可以直接诉请人民法院对其进行司法审查并作出合法性裁定。
参 考 文 献
[1]狄骥．郑戈译．公法的变迁[M]．沈阳：辽海出版社，2004
[2]欧阳亚非，段龙飞．抽象行政行为可诉性分析（第三版）[J]．行政与法．2009
[3]王宝明，赵大光等．抽象行政行为的司法审查[M]．北京：人民法院出版社，2006
作者：刘军
行政行为认识论文 篇2：
论行政行为成立与合法要件价值取向研究
摘要：全国人大常委会分别于2014年11月1日、2017年6月27日对《行政诉讼法》分别进行了不同的修改。其中第六条明确规定：人民法院审理行政案件，应当核查行政行为的合法性。行政行为的成立并不等于行政行为合法，它仅是启动行政责任的基础条件，《行政诉讼法》正是通过对各种行政行为的合法性约束来规范和调整各种行政关系。行政行为的成立是行政行为合法性评价的基础，是实体法约束的问题，行政行为成立后该行政行为是否合法，是从诉讼程序方面对其所做的价值取向判断，故研究行政行为成立与合法性要件的价值取向有利于规范各种行政行为，有利于推进行政机关依法行政。
关键词：行政行为成立；合法要件；价值取向
在司法实践中，行政行为是否成立，是审理行政案件的前提。行政行为成立后，是否适当是法院认定环节的重中之重，适当的行政行为是否具有法律效力，还必须进一步的审查判断，不能简单地按传统的思维习惯来下结论。一部分行政行为貌似合法，但却违背常理，有些行政行为看似违法，但其具有一定的合理性。故对于行政诉讼案件，无论是法官、行政机关、行政相对人均应当围绕行政行为合法性构成要件举证、质证、认证、结论。
一、行政行为概述
（一）西方国家对行政行为的定义
由于各国的政治、经济、法律等文化背景不同，导致人们对行政行为的认识不同，甚至于同一国家在不同的历史时期会作出不同的解释。
法国，传统意义上的行政行为被称为“Acte Adminisrtatif”，指行政机关在具体的行政管理活动中作出相应的处理决定。在本质是行政相对人必须服从行政机关单方面的的处理、决定和命令 。
德国借鉴法国对行政行为的定义，指出行政行为是公共行政机关根据公法或私法产生的行政措施，主要针对具体行政行为产生法律效力。基本特征：一是针对具体事实的行为；二是行政机关作出的行为；三是具有外部法律效果的行为。
英国和美国为代表的英美法系对行政行为没有明确的定义，绝大部分学者只研究國家行政机关行使权力的范围和行使权力的程序是否符合法律规定。市民更多的是关心和注意行政机关的行政行为是否与国家规定或授权的这个机关、机构的基本职责和法定职责相互吻合，是否在按照法律规定的有关程序行使行政行为。概括起来说，英国对行政行为的定义归为两类：一是行政行为；二是决定命令。对行政行为来讲更多的是指一种状态或结果，是指事实行为。决定命令当然包括类似于中国的具体行政行为和抽象行政行为。美国对行政行为的定义在学术上非常抽象，即是行政管理活动的概括性范畴，是代表着行为主义在政治、行政上的应用 。在行政法领域更多是倾向于具体行政行为。
（二）中国学者对行政行为的定义
对中国学者来讲，行政行为的定义主要是借鉴法国和德国对行政行为的概念，结合中国国情，得出行政行为的定义。
追根溯源，我国的行政行为在不同的历史时期，其定义的内容也不完全一样。但我国对行政行为的权威性定义源于最高人民法院1991年6月11日发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见〈试行〉》（以下简称《意见》），该意见首次对具体行政行为的定义做出了起源性的解释：具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。
通过对不同国家对行政行为定义的比较发现：法国对行政行为的概念主要在于确定行政诉讼的受案范围，德国对行政行为的定义既解决受案问题，也解决审理问题。英美法系国家就没有行政行为的定义，他只是规定解决问题的方法、案例、判例，主要保障权利的实现，无需准确定义。我国对行政行为的定义采用的是技术性概念，就是为完成特定的目的而形成的概念。随着国家职能的变化、社会的变化，行政行为定义内涵、外延均发生变化，故行政行为的定义会随之而变。
二、行政行为成立的形式构成条件
行政行为是行政机关根据法律、法规的规定，依法对行政相对人作出的具体行政决定的行为，行政行为一经作出，即产生法律效力，产生了法律效力并不等于行政行为就具备法律规定的合法性。行政行为必须具备法律规定的合法构成条件的同时才具有合法性。
行政行为产生法定的法律效力的前置条件，一定是在行政行为成立的基础之上，否则皮之不存，毛将附嫣？故行政行为的成立，是指行政行为的形成或作出，即行政全能开始发生效力。通常而言，行政行为的成立一般情况下应当符合以下形式构成要件。
（一）作出行政行为的行政机关
行政行为的作出机关应当是具有国家法定行政职权的国家行政机关或者法律、法规授权的其他组织或事业单位。
（二）行政机关的主观构成要件
行政行为的产生虽然是以行政单位的名义作出的，但其本质上还是行政执法人员经过主观分析后得出的处理决定，仍然是体现国家的意志、体现行政机关的意志。机构没有主观思维，都是通过执法人员依托行政机关这个合法的载体表达出主观构成要件。不管行政机关作出的行政决定、行政处罚行为是否合法，对行政行为的成立不产生任何实质性的影响。
（三）行政行为的客观构成要件
行政机关作出的行政行为有可能是合法的，有可能是非法的，但行政行为的成立不会追究其合法与否，只要行政机关客观上作出了行政行为，即体现了行政机关的行政行为。换言之，行政行为的合法与否不影响行政行为的成立。
（四）行政行为的法律后果构成要件
行政行为作出后必然产生一定的法律后果。行政相对人收到行政处罚决定书后，有可能服从处罚决定，有可能申请行政复议或提起行政诉讼。所以，行政行为一经作出，行政机关和行政相对人的法律关系就必然会发生改变，行政相对人的权利和义务必然会由此受到较大的影响。
综上，行政行为的形式构成要件足以说明：行政机关虽然作出了行政行为，但该行政行为不一定符合法律规定，不一定具有法律效力。只有符合对应的行政法律、行政法规的相关规定，行政机关作出的行政行为才能被确定为行政行为是合法的。
三、行政行为的法定构成要件
通常来讲，行政行为的法定构成要件是指行政行为合法成立生效所必须具有的最基础的条件，或者说应该具有的基本要素 。行政行为合法构成要件因不同的行政法律、法规其规定的行政行为的具体类型存在差异，部分行政法规、规章，虽然都由国务院颁布，但该行政法规的起草单位却不一样，代表不同的部门，所以对同样的违法行为，合法要件却各有不同。行政行为的合法性构成要件具体包括。
（一）行政机关主体必须合法
行政机关的合法性主要是指作出行政行为的组织必须具备行政主体资格，能够独立的以自己的名义作出行政行为，并能够独立的承担相应的法律责任。合法的行政机关具体说来包括：行政机关主体合法、授权或委托的组织合法、处理公务的工作人员身份合法。
（二）行政机关的权限必须合法
即行政主体必须在法定的行政职权范围内作出，行政机关作出行政行为必须在法律规定的职权范围内依法作出，超越法律规定的职权作出的行政行为不具有合法性，在行政复议或行政诉讼中将承担不利的法律后果。
（三）行政行为的内容必须合法
具体来说行政行为的内容合法包括以下六个方面：行政行为所确定的权利义务必须符合法律、法规、社会公共利益以及贯穿于整个法律的基本原则；行政行为的合法性必须有法律法规的授权依据，不得违反法律、法规的效力规范、层次规范；对具体行政行为自由裁量权必须符合法律、法规的规定和裁量的幅度，必须符合法规的立法宗旨和基本目的；行政行为必须符合比例原则；行政行为的内容必须充分明确，让行政相对人对行政行为能够充分理解，不产生误解；行政行为的结果在法律上、现实上必须具有履行的可能性。
（四）作出行政行为的基本程序必须合法
程序公正是实体公正的基本保障，程序不公正，实体权利根本得不到任何保障。故行政诉讼法规定的基本程序就是实施行政行为应当经过基本步骤、时间顺序、具体的方式等。
四、行政行为成立的构成要件与合法构成要件的价值取向
（一）行政行为成立要件与合法要件分类的必要性
行政行为是否有必要分为成立要件与合法要件，分类学术界一直争论不休。相当一段时间来，学术界均认为两者之间没有区别。但随着社会的发展，不断涌现出一些新观点，即行政行为必然存在合法性问题。将行政行为成立与合法混同必然导致。
1. 具体行政行为均指合法行为，该观点导致行政诉讼审查行政行为的必要性与合法性形同虚设。
2. 违法行政行为超越法律管辖范畴，被排除在法律之外，是典型的政策效力高于法律法规的表现。
3. 事实上否定了具体行政行为的公定力，换言之否定了行政行为主要是维护公共利益的需要，只要做出行政行为，不管是否合法，均推定为合法，而且必须付诸实施。鉴于此，笔者提出对行政行为要件分为两类，即行政行为的成立要件与合法要件。
（二）行政行为的成立要件与合法要件价值取向
1. 性质方面的价值取向。笔者认为《合同法》中关于合同成立与生效的规定可以借鉴，虽然《合同法》属于私法范畴，行政法属于公法范畴，但行政行为的成立与合法却与合同成立与生效的法学原理完全一致。行政行为的成立是一个事实状态的判断问题，它着眼于行政行为的事实状态是否发生或客观存在。行政行为的合法是一个法律价值判断问题，它着眼于已经形成的行政行为是否符合法律规定或符合法律精神、法律指导原则。
2. 评判标准和依据的价值取向。行政行为的成立要件与合法要件评判标准和依据的价值取向不同。前者是对行政行为的成立标准所作的外部表征描述，旨在解决具体行政行为与其他相近的非具体行政行为的区别，为行政相对人提起行政诉讼是否符合法院立案标准做依据。后者是界定合法行政行为的标准和依据，是法院對行政诉讼案件评判的依据，是法律对行政行为是否合法最低要求的描述，是法院认定行政行为合法与违法的准则，是法律人和司法机构掌控法律价值评价标准。
3. 二者存在的逻辑顺序不同。行政行为的成立认定在先，行政行为的合法判断在后。行政行为的成立是审查行政行为合法性的基本前提条件，行政行为合法性的认定则是行政行为成立的最终价值取向。没有行政行为成立的前提条件，则不存在行政行为合法性审查价值。
五、结语
行政行为的合法性审查实际上就是对行政行为是否符合法律规定的实体法上的审查，对行政行为是否合法作出判决是程序法上的问题。从法律层面来说，行政行为的合法性需要通过具体的实体法加以判断，判断的结果成为诉讼法上裁判的依据。在具体的司法实践中，笔者认为不能机械地根据实体法来判决行政行为成立的合法性，我们应当根据行政行为合法性的价值取向对行政行为的合法性作出准确判断，这样更有利于促使行政机关依法行政。
参考文献：
[1]江必新.中国行政审判体制改革研究[J].行政法学研究，2013（04）.
[2]马怀德.行政法与行政诉讼法[M].中国法制出版社，2000.
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[4]江必新.完善行政诉讼制度的若干思考[J].中国法学，2013（01）.
[5]应松年.四国行政法[M].中国政法大学出版社，2005.
[6]王利明.裁判方法的基本问题[C].中国法学教育研究夏季论文集，2013.
（作者单位：四川建筑职业技术学院）
作者：黄南铨
行政行为认识论文 篇3：
论行政行为违法性连带的司法审查
摘 要：现代行政，一项行政事务的完成，往往是由一个多阶段的行政过程构成的。先行行政行为的违法是否会连带地导致后嗣行政行为违法是一个在行政法上有意思的命题。从行政行为公定力、确定力理论、诉讼时效、纠纷解决成熟性角度考量，会发现行政行为违法性连带的适用范围是非常有限的。
关键词：行政过程；行政行为；违法性连带
一、行政行为效力研究现状
一直以来，行政法学界对于行政行为效力的研究都是在一个非常狭隘的框架内进行的，关于行政行为效力理论的争辩通常限于行政行为所谓的“四元效力”以及其无效、可撤销和废止的层面。然而，这种近乎平面式、静态式的行政行为效力理论，囿于现今纷繁复杂、形式多样的公权力生活，其形而上的弊病日渐为愈来愈多的行政法学者所省思和批判。
朱芒教授所撰《“行政行为违法性继承”的表现及其范围—从个案判决与成文法规范关系角度的探讨》一文就显然迥异于以往大多数行政法学者研究行政行为效力所采取的进路 [1]。该文首先将研究对象—行政行为置于行政过程之中，从行政行为所处的阶段性去具体考察其效力的问题；进而试图通过解剖个案判决的方法达到重新“认识实定的法律规范的内容”的目的。文章中涉及的行政行为违法性继承的问题，在迄今国内的行政法学研究中鲜有学者关注，是行政行为理论研究领域中为数不多的一块“飞地”，更兼承担我国行政法部分法典化使命的《行政程序法》尚未出台，因而非常有必要在此领域继续细化研究，进而达成理论上的共识。
所谓继承行政行为是指在行政过程中行政主体在基于先前行政行为的基础上依据法律法律规章所作的能够引起行政法律效果的单方意思表示行为。亦即继承行政行为是这样一种行政行为：在一个连续多阶段的行政过程中，存在多个行政行为，根据实定法上的规则，这些行政行为被安排有先后之别，后续行政行为的作成须仰赖于先前行政行为的完成并以之为基础，其中，后续的行政行为称之为继承行政行为，先前的行政行为称之为被继承行政行为。
在此值得行政法学者所关注的问题是，当一个继承行政行为的作成所仰赖之被继承行政行为违法时，继承行政行为的法律效力如何？或易言之，在行政诉讼撤销之诉中，原告可否通过主张被继承行政行为（即先行行政行为）的违法性作为继承行政行为（即后嗣行政行为）的撤销事由问题？如果肯认被继承行政行为的违法性会导致继承行政行为违法，则继承行政行为亦将因违法而为撤销归于无效，也即肯定行政行为的违法性连带。如果否认被继承行政行为的违法性会导致继承行政行为的违法，则继承行政行为的法律效力或将得以存续，也即主张行政行为的违法性阻却[1]。
本文所要探讨的主要问题：一是在继承行政行为和被继承行政行为的行政案件中， 行政行为的违法性连带与行政行为的违法性阻却两者的边界问题；二是法院在审判该类案件中，应作哪些具体的考虑。本文将首先通过一些案例来阐述行政行为违法性连带在司法实践中的现状，次后从实体法、诉讼法两个维度出发去平衡和考虑继承行政行为的效力。
二、经典案例表述
在判例中，涉及行政行为违法性连带的案例较典型的是最高人民法院公布的“沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案”判决。该案具体情况如下。
1.案件事实摘要
2000年1月卫生部做出批复，同意第三人建设高级动物实验室项目。2000年9月11日，北京市规划委员会（被告）核定《审定设计方案通知书》，确定该案第三人针对该案项目的可行性研究结论。2000年12月7日第三人就该案项目向北京市环境保护局申请办理环保审批。2001年11月北京市城乡建设委员会下达建设施工计划通知书。据此，2001年12月10日，被告向第三人就该案项目颁发2001规建字第1969号《建设工程规划许可证》。2002年2月21日北京市环保局核发该案项目的《项目环境影响报告表的批复》[1]。
2.原告诉讼请求及理由
沈希贤等182人（原告）请求法院撤销被告为第三人做出的该案规划许可行为理由：一是该案项目在可行性研究阶段未进行环境影响评估；二是该案项目涉及方案不符合GB14925-2001号国家标准和卫生部颁布施行的《卫生系统实验动物管理暂行条例》的要求，因为原告的住宅楼位于该案项目中的实验室北侧，其中一栋楼与该规划建筑的间距为19.06米，因此该案项目涉及方案不符合GB14925-2001号国家标准中关于实验室动物繁育、生产、实验设施应与生活区保持大于50米距离的规定，以及卫生部颁布施行的《卫生系统实验室动物管理暂行条例》要求具有一定规模的实验动物室建筑，周围至少应有20米的卫生隔离区的规定。
3.判决内容摘述
北京市西城区人民法院依照《行政诉讼法》第54条第（二）项第一目之规定，判决：撤销被告北京市规划委员会于2001年12月10日向第三人颁发的（2001）规建字1769号“建设工程规划许可证”。
判决理由如下：《城市规划法》规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程实施，必须持有有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，合法建设工程规划许可证。被告作为北京市城市规划行政主管部门，有权依建设单位的申请，对符合城市规划设计要求的建设项目，核发“建设工程规划许可证”。根据《环境保护法》第13条的规定，建设项目报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主官部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。被告北京市规划委员会在审批该项目的“建设工程规划许可证”时，应当审查第三人是否已取得了环境影响报告书。另外，根据卫生部颁布施行的《卫生系统实验室动物管理暂行条例》规定，具有一定规模的实验动物室建筑，应至少应有20米的卫生隔离区。但是，本案中被告核准的动物实验室工程设计方案中，该实验室与原告的住宅楼之间的距离为19.06米，未达到这一距离要求。被告还存在向法院提交证据不充分的问题，不足以证明其审批行为认定事实清楚，程序正当、合法[2]141。
4.法律问题归纳
“沈希贤案判决”涉及的法律问题在于一个被继承行政行为存在违法事由是否会连带地导致继承行政行为具有违法性。就具体而言，就是在环境保护行政部门尚未批准环境影响报告书的情况下，计划行政机关就作出批准建设项目设计任务书的行政行为（被继承行政行为），是否会导致城市规划行政机关作出的继承行政行为——颁发建设工程规划许可证的行政行为具有了违法性。
依照《城市规划法》第32条的规定，“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。”和《环境保护法》第13条的要求，“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计书。”可知，从第三人提出申请颁发建设工程规划许可证到批准颁发这一行政过程，主要分为两个阶段：一是计划部门批准建设项目设计书的行政行为；二是颁发建设工程规划许可证的行政行为。而前者计划部门批准建设项目设计书的前提之一是环境影响报告书业经批准，即环境影响评价得到通过。后者颁发建设工程规划许可证的行为又基于建设项目设计书得以通过。“沈希贤案判决”的案件事实是在环境影响评价还未通过的情况下，北京市规划委员会就颁发了建设工程规划许可证。北京市西城区人民法院认为北京市规划委员会有责任审查第三人在获批建设项目设计书之时，环境影响评价是否业已通过。因此，在环境影响报告书尚未获批的情况下，北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证的行为存在违法性，因而应以撤销。亦即北京市西城区人民法院的判决承认了行政行为存在违法性连带。
三、实体法考虑
诚如上文所言，“沈希贤案判决”实质上肯认了行政行为违法性连带的存在，即先行行为之被继承行政行为存在违法性时，后嗣继承行政行为亦为违法行政行为。换言之，在行政诉讼撤销之诉中，当事人可以以被继承行政行为（先行行为）具有违法性事由，申请撤销继承行政行为（后嗣行为）。
然而，就现今行政诉讼制度而言，“沈希贤案判决”不无争议。因为在此类撤销之诉中，原告提出的诉讼请求是撤销继承行政行为，而提出的事由却是被继承行政行为具有违法性事由。在沈希贤案，原告提出的撤销诉讼之标的是继承行政行为即北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证，而提出的撤销事由却是被继承行政行为即批准建设项目任务书违法（事先未经环保审批）。由于被继承行政行为并非诉讼的标的，法院不可能主动审查其违法性和给予撤销，而按照公定力理论，被继承行政行为在未经法院在撤销诉讼中给予撤销之前就具有被任何人尊重的效力，因此，原告提出被继承行政行为具有违法性事由以达到撤销继承行政行为的目的在行政行为公定力原理上遭到阻却。
日本的判例与学说也承认：由于行政处分（近似但不等同于我国行政行为的概念）有公定力，所以即使其存在瑕疵，只要未被有权机关撤销，它就是有效的；故而先行处分的违法（瑕疵）原则上不为后续处分所承继。即在后续处分撤销诉讼中，原告可以主张的违法事由原则上限于后续处分本身固有的违法事由，不能扩张至作为另一个行政处分的先行处分的违法事由[3]90。因此，可以认为基于行政行为公定力理论，继承行政行为与被继承行政行为的效力关系一般不存在违法性连带的问题。
但是，日本的判例和通说还认为这一原则存在例外：如果先行处分和后续处分分别是同一目的的手段和结果，两者结合在一起共同完成一个效果，从而构成两个相互连续的行为，则先行处分的违法性为后续处分所承继[3]91。就沈希贤案，其先行行为批准第三人建设项目任务设计书的行为其目的效果应是追求建设工程的许可，后嗣行为颁发建设工程规划许可证的行为亦是追求建设工程的许可，两者在效果上是一致的。况且，前者其本身属于未完成型的行政行为，因此，承认两者存在违法性连带对于保护原告的合法权益更为有利。
四、诉讼法考量
在行政诉讼法上，行政行为违法性连带，将面临着这样一个问题：即被继承行政行为的诉讼时效业已经过，允许原告就撤销后嗣继承行政行为之诉审查先行被继承行政行为的合法性，将导致行政诉讼起诉期限的空洞化。行政相对人完全有可能明知先行被继承行政行为违法的情况下不对已做出的被继承行政行为提起起诉，而等到后嗣继承行政行为做出才提出诉讼，在后嗣继承行政行为的撤销诉讼中追究被继承行政行为的违法性。而这有违行政行为效力理论。
除行政行为具有公定力外，行政行为效力理论还包括确定效力，即行政行为一经最后决定，非经法定程序，不得任意变更[4]324。行政行为的确定力由形式确定力和实质确定力两部份构成。其中，形式确定力是指在过了行政救济期限，相对人原则上不得再申请行政复议或诉讼要求撤销行政行为。行政行为的确定效力宗旨在于使行政法律关系能够尽早的确定下来，使得行政秩序安定下来。行政行为违法性连带，允许行政相对人在后嗣行政行为的撤销之诉中，使法官审查先行行政行为的违法性，无异于鼓励相对人在权利上睡大觉。因此，行政行为违法性连带并不符合法安定性的要求和精神，应该严格限制其适用的范围。
在“沈希贤案判决”中，被继承行政行为建设项目任务设计书的批准对原告来说，对其影响并非是直接的、迫切的、重大的影响，甚至还是处于“看不着，摸不到”的阶段；而后嗣行政行为建筑工程规划许可证的颁发则对于原告是直接的、紧迫的、重大的影响。因此，北京市西城区人民法院认为本案两个行政行为存在违法性连带的关系，并非没有道理。
如上述所述，被继承行政行为对于行政相对人权益的影响可能并非直接、迫切、重大，此时行政相对人和行政机关的纠纷还远远未成熟，法院如果此时就介入双方当事人的纠纷解决，其必要性值得探讨。日本最高法院的态度是：重视纠纷的成熟性和权利变动的具体性，原则上不认定阶段性行为具有行政处分性；但实定法规定可以就该阶段性行为提起行政不服审查的，认定该阶段性行为具有行政处分性[3]48。“沈希贤案判决”中，被继承行政行为即批准建设项目任务设计书并不代表北京市规划委员会行将批准建筑工程规划许可证，因为建设项目任务书只是批准建筑工程规划许可证的一个要件之一。因此，法院在此时，为节省司法资源，尚没有必要介入到远未成熟的纠纷中去。
五、结语
通过本文的梳理，本文认为，行政行为违法性连带的司法适用边界为：被继承行政行为与后嗣行政行为必须在效果意思上同一；被继承行政行为对行政相对人合法权益的影响并不直接、迫切和重大。
参考文献：
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（责任编辑：田 苗）
作者：李年清