一、审计发现的问题
(一) 财政预决算粗化, 约束机制不强
乡镇政府在预算批复、调整及执行过程中仍部分存在违反《预算法》的行为。表现为预算编制不科学, 预算编报简单粗化, 未完整反映“乡镇本级”收支情况, 不是准确和完整的预算。部分乡镇“其他收入”未完全纳入预算, 财政资金的使用透明度不高。预算调整不规范, 有些乡镇追加 (追减) 预算没有严格履行报同级人大审批的程序, 未履行程序进行批准调整, 超出预算部分脱离了同级人大的监督, 是比较典型的“乡镇长预算”。如某镇2012年末因需维持当年预算收支平衡, 超预算拨款, 将已拨付的防洪堤配套款197万元, 调整到“预算暂付”科目核算等。
(二) 财务管理机制不健全, 资金管理不到位
部分乡镇财务管理等内控制度不健全, 执行制度不严格。有的乡镇机关财物保管人员和单位会计由一人担任;未建立货币资金管理、应收应付款项管理、固定资产管理等制度。主要表现在:
一是专项资金管理不到位。由于政府部门在项目管理上体制不顺, 职能交叉, 导致乡镇专项资金管理分散。尤其是对项目多、资金量大的乡镇, 未按规定对专项资金实行专项核算。部分支出在经常性科目中核算, 各项目之间互相调剂、挤占, 很难有效进行监督管理和绩效评价。此外, 部门对专项资金支出的监督突击性检查多, 但对发现的问题没有具体的处罚和整改措施, 使监督流于形式, 致使乡镇普遍存在挤占、挪用专项资金和代管资金的情况。如某镇2010年1月至2013年5月挪用财政专项资金459.44万元, 用于弥补经费不足或偿还历史旧欠。该镇一下属单位截至2013年6月末滞留各项专项资金合计221.21万元 (被挤占166.62万元) 未及时拨付使用。
二是债权债务未及时清理。部分乡镇历史遗留问题和未决事项较多, 债权债务缺乏有效的管理, 普遍存在不良长期投资以及往来款挂账数额较大、时间过长等问题。随着时间的推移, 债权债务规模越来越大, 潜藏着一定的财政风险。部分乡镇借出款项、工程建设、物资采购等支出不及时入账, 或违规以政府名义对企业、公司借款提供担保, 产生对外担保纠纷, 从而造成账外债权债务。对债权管理不善, 对部分欠款未及时追缴, 有的乡镇领导和经办人员把款项借出后, 不能及时清理, 财务人员不过问或不敢过问, 造成账务处理不及时。乡镇领导干部在职期间不愿意或不想去解决这些问题, 一届传一届, 拖成“老大难”。如某镇至2013年5月, 镇机关“经费暂付”长期挂账16笔594.07万元、“经费暂存”长期挂账28笔342.82万元;镇财政所“预算暂付”长期挂账11笔110.02万元、“预算暂存”长期挂账29笔151.36万元。
三是资产管理不严。资产 (特别是固定资产) 的管理和核算不严格、不规范, 存在账实不符和资产流失的问题。部分乡镇在资产购置时, 没有实行严格的招投标和政府采购等公开制度。资产管理中, 缺乏严格的管理和规范的会计核算, 没有实行专人保管资产, 责任到人的制度, 没有进行实物登记和明细核算;乡镇普遍存在资产有物无账的问题, 形成大量账外资产。资产处置未经集体决策, 不履行法定报批程序, 资产管理失控, 造成了不同程度的流失。如某镇政府2010年5月25日未经控办审批, 购置思威牌小汽车一部, 价款21.37万元, 且未纳入固定资产核算管理, 并未经法定程序, 先后于2010年1月和7月出售五菱小客车、北京现代小车各一辆等。
四是经费支出较随意。部分乡镇仍存在违反中央“八项规定”精神的现象, 有的乡镇用公款购买高档茶叶、公款支付营业性娱乐场所费用、有的乡镇在下属相关部门列支招待费用, 以及在下属相关部门以目标责任奖、外勤补贴、交通补贴、午餐补贴等各种名义发放津补贴等。如某镇党委书记、镇长均有审批费用, 2013-2015年度, 购买茶叶款5.16万元, 且大多以大额现金报销, 在下属相关部门以目标责任奖、外勤补贴、交通补贴、午餐补贴等各种名义发放津补贴达20多万元等。
五是超限额使用现金支付结算。根据国务院《现金管理暂行条例》的规定, 现金的结算限额为一千元, 超过限额的部分应当以支票、银行本票或转账等方式支付, 单位库存现金限额为该单位3天至5天的日常零星开支所需现金。但部分乡镇在现金使用范围以外, 大额支出使用现金、白条支付现金。有的乡镇银行存款、库存现金不进行日清月结;有的乡镇现金没有每日进行盘点, 出现了白条抵库、坐支现金等问题;有的乡镇库存现金量大、给资金的安全带来隐患。如某镇政府用现金支付辖区内某村土地增减挂钩基础设施配套费10万元、现金支付镇供销社小城镇建设房屋置换搬迁费用补偿款10万元等。
六是部分乡镇仍有违规收费, 且票据管理不规范。有的乡镇擅自设立项目收费、无证收费、超范围、超标准收费违规收费, 以及使用不合规票据收费等。票据领用、保管、缴销、审核制度不健全。未建立票据使用管理台账, 收款收据和已用完的收款收据长期放在经办人手上未及时到财务部门办理缴销登记手续、对领用的票据不及时到财政部门缴销。如某镇在2012年—2014年期间, 镇招标办收取招标对象资料费、报名费等费用4.69万元等。
(三) 政府投资项目建设有待加强
部分乡镇政府投资项目未严格落实《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》和《福建省工程建设项目招标事项核准实施办法》等规定, 存在项目肢解、化整为零规避公开招标;高估冒算项目工程预算, 项目工程造价水分十分严重;招标代理单位和投标单位为关联单位、评标委员会成员为投标单位主管部门工作人员;由施工单位垫资等违规现象。如某镇防洪堤工程项目, 设计费的最高控制价为219万元。该项目招标采用综合评标法进行评标, 共有3家单位参与投标, 其中两家互为关联单位, 投标报价分别为216.8万元和218.1万元, 均接近最高控制价。同时还存在评标委员会人员构成不符合法定要求的现象。该项目的评标委员会5位成员中有4位为投标单位主管部门的工作人员。
(四) 财务人员业务素质偏低, 会计基础工作薄弱
会计基础工作效果直接影响财务管理决策的有效性和准确性。由于单位的特殊性, 财会人员来源复杂, 有些乡镇会计从业人员专业素质和职业道德水平较低, 有些会计人员不重视专业知识更新, 有些财务人员甚至不了解现行财务会计制度, 导致会计核算不规范。表现为财会人员未按照国家的有关规定进行会计核算, 会计报表、会计账簿、会计凭证编制不规范, 账簿设置不全、账务处理不准确、科目运用不恰当、记载不及时, 账账、账款、账务不符, 会计资料不能真实反映单位的财政、财务收支状况, 会计资料所提供的会计信息不准确、不完整;财会人员未按规定对原始凭证进行审核, 使用票面记载事项与实际经济业务不符的发票报销入账, 使用未按法定渠道取得的发票报销入账, 接受了不真实、不准确或不合法的原始凭证, 原始凭证记载的内容有涂改或有错误, 原始凭证金额有错误未重开, 记账凭证未根据经过审核的原始凭证及有关资料编制;发票的内容和应使用的发票不符, 部分原始凭证是自制收据、外购收据或白条;支出票据批报手续不全, 只有批报人, 无经手人或证明人;有的发票只有经手人, 未见批报人, 弱化了乡镇的财务管理状况。
二、产生问题的原因分析
发生这些问题的原因, 既有体制机制方面的缺陷, 也有制度建设滞后的因素;既有领导思想性的, 也有干部素质性的;既有监管不到位的漏洞, 也有查处力度不够的原因。
一是法律意识欠强。一些乡镇的领导和有关人员置政策、法规和制度于不顾, 采取上有政策、下有对策的方法, 另搞一套, 导致财经纪律松弛, 财务管理混乱。有的乡镇和部门的领导认为, 违纪资金都用在单位公务支出上, 没有进个人腰包, 即使查出来也不能把我怎样, 存在知法犯法, 有章不循, 心存侥幸的现象。一些乡镇特别是乡镇主要领导对依法管理财务工作重视不够, 缺乏依法理财的自觉性, 对财务知识和相关法律法规不够熟悉, 造成违法违纪事件的发生。一些乡镇会计信息失真, 不合规票据列支、超限额支付现金、大额支出没有明细、规避采购、扩大开支范围、超限额列支招待费等;少数乡镇虚列支出套取资金等违纪违规问题屡禁不止。
二是内控机制缺失。部分乡镇未建立健全财务管理内部控制和制约机制, 财务不公开, 经济业务事项失去有效监督, 使违纪者有空可钻。有些乡镇对“一把手”的权力缺乏有效监督制约机制, 造成其无所顾忌;一些乡镇财务人员业务知识欠缺, 操作能力不强, 支出不审查、不把关, 没有发挥好单位领导的“参谋”助手作用。少数财会人员不具备财务管理人员的基本条件和素质, 违规操作, 不会记账, 甚至乱记账。还有一些财会人员工作责任心不强, 账务记载不及时, 科目设置不规范, 没有履行好应尽的职责。
摘要：乡镇是国家政权的基础, 乡镇财政是乡镇政府履行各种职能的财力基础。乡镇财政担负着保障乡镇正常运转, 落实党和国家各项民生政策等重大任务, 是党和政府联系农民群众的桥梁和纽带。因此, 依法聚财、依法理财、依法用财是经济发展新常态下乡镇政府必须研究的新课题。但是, 从近几年乡镇审计工作的情况看, 仍然存在一些违反财经纪律等方面的问题, 需要从体制、机制、制度的层面采取措施加以解决。
关键词：乡镇政府,财务管理