对外开放打破了长期闭关锁国的封闭状态, 使中国融入国际社会主流, 开创了历史的新纪元。它与改革相结合, 是决定当代中国命运的关键抉择, 是实现中华民族伟大复兴的必由之路。中国对外开放成就卓著, 对外贸易飞速发展, 成功地利用外资并加大“走出去”力度, 先后加入三大国际经济组织且影响力与日俱增。中国经济取得举世瞩目的成就, 从一度濒于崩溃的边缘发展到总量跃至世界第四、进出口总额位居世界第三, 人民生活从温饱不足发展到总体小康, 贫困人口大大减少, 为世界经济发展和人类文明进步做出了重大贡献。
1 中国对外开放的进程
总结中国三十年来对外开放的发展历程, 可以将其划分为四个阶段:从1978年改革开放起到20世纪90年代初的试验探索阶段;从1992邓小平南方讲话到20世纪末的全面开放阶段;从2001年到2006年以加入世界贸易组织为契机的体制全面接轨阶段;2007年后对外开放进入新阶段的互利共赢阶段。
1.1 试验探索阶段
该阶段从1978年改革开放起, 至20世纪90年代初, 以重点开放沿海地区、建立经济特区并赋予特殊优惠政策为主要特征, 经历了一个由点 (经济特区) 到线 (沿海开放城市, 由线到面 (沿海经济开放区) 逐步推进和深化的过程。
1.2 全面开放阶段
以1992年春邓小平南方讲话为标志, 中国的对外开放进入全面开放时期。1992年3月, 中国开放黑龙江、吉林、内蒙古、新疆、云南、广西6省 (区) 的13个市、镇, 形成了沿边开放的雏形。同年8月, 进一步开放重庆等5个长江沿岸城市, 以后又增加宜昌等为长江沿岸开放城市, 形成了沿江开放格局。同时还开放了哈尔滨等7个边境、沿海地区省会 (自治区首府) 城市, 以及太原等11个内陆地区省会 (首府) 城市, 对外开放逐步向内地推进。十四大要求进一步扩大对外开放, 形成多层次、多渠道、全方位开放的格局。十五大要求“完善全方位、多层次、宽领域的对外开放格局, 发展开放型经济”。期间, 在经济特区、开放城市和其他开放区, 还兴办了多个经济技术开发区、高新技术产业开发区和保税区。
在这一时期, 中国对外开放的特点表现为:一是开放的战略格局开始由沿海经济特区向内地扩散, 对外开放扩大到全国各地和国民经济的众多领域。二是开放的战略重心开始由体制试点向全面制度建设转型, 由政策导向逐渐向市场导向转变, 如深圳、厦门特区已开始逐步对外商投资企业实施国民待遇[1]。三是以开放促改革, 对外开放的发展不断对贸易、金融等领域的改革提出要求。四是兼顾区域平衡发展。如发挥中心城市的作用, 加快资源富集区的开放开发, 鼓励沿边省区积极参与周边国家的次区域经济合作, 建立边境自由贸易区与跨国经济合作开发区[2]。1999年3月, 正式实施西部大开发战略。之后又先后提出了振兴东部老工业基地战略和中部崛起战略。
1.3 体制全面接轨阶段
2001年12月11日, 中国加入WTO, 标志着中国的对外开放不仅按照自己的时间表逐步展开, 还将在国际制度规范下开放。对外开放进入一个崭新的阶段, 即由有限范围和领域内的开放, 转变为全方位的开放;由以试点为特征的政策性开放, 转变为在法律框架下的可预见的开放;由单方面为主的自我开放, 转变为中国与WTO成员之间的相互开放。中国做出了广泛的入世承诺, 不仅包括影响货物贸易的边境政策和国内政策、影响服务贸易的政策、与贸易有关的知识产权制度, 而且在宏观经济体制和政府管理体制方面都做出了说明和承诺。中国政府切实地履行了各项入世承诺, 通过大幅度削减关税水平, 逐步取消非关税壁垒, 进一步放宽服务市场准入, 促进了中国对外贸易的迅速发展。中国顺利通过了WTO每年一次的过渡期贸易政策审议, 获得了WTO及其成员的肯定。
1.4 互利共赢阶段
党的十七大报告不仅提出要“完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系”, 而且要“奉行互利共赢的开放战略”。一方面, 中国将坚持对外开放的基本国策, 把“引进来”和“走出去”更好结合起来, 扩大开放领域, 优化开放结构, 提高开放质量, 完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系。另一方面, 中国将始终不渝奉行互利共赢的开放战略。从最初提出对外开放, 到利用国内国外两种资源、两个市场, 再到明确提出互利共赢的开放战略, 中国的对外开放已经从立足于提升自身竞争力的适应性开放, 进入到全球化视野下以更加主动的姿态积极参与经济全球化的战略性开放阶段[3]。
2 中国对外开放的经验
中国对外开放为什么能取得如此骄人的成就?在国际经济风云变幻之中, 为什么中国经济和对外开放事业能持续健康发展?其中有许多值得总结和继承的宝贵经验。在诸多的文献中, 这些基本经验包括:以邓小平理论指导对外开放、走渐进式开放道路、开放与改革及发展并举等等[4]。除了这些基本经验之外, 笔者认为, 如下“十大关系”既来自对外开放三十年一些成功的经验, 也来自对一些矛盾和问题的反思, 是进一步扩大开放所要重点关注和解决的深层次问题。
2.1 开放与保护的关系
其本质是如何处理利益与风险之间的关系。中国对外开放的目的之一即是积极融入经济全球化, 获得收益。三十年的历程证明中国是此次经济全球化的最大受惠国[5]。加入WTO是中国进一步扩大开放的战略选择, 尽管在入世过程中做出了重大的承诺, 但事实证明, 那些入世程序严格苛刻且被要求做出更多承诺的成员, 其在入世后经济增长率较高, 经济效益提高的也更多[6]。然而, 扩大开放和参与经济全球化也会带来风险, 会带来保护主义的压力。鉴于此, 中国的对外开放是渐进的, 其实施过程根据不同的需要和考虑, 在程度上有所不同, 在时间上有所差异, 在部门上有所侧重。然而, 这些管理和保护措施的目的是在于推动开放的平衡发展, 规避和化解开放中可能出现的风险, 管理和保护不应阻碍开放的进程, 应通过符合国际规范的而非扭曲的政策措施和工具来实施。
2.2 效率与公平的关系
对外开放具有“推动改革效应”和“增强竞争效应”, 可以增进效率, 促进资源的优化配置。可以说, 在开放初期, 中国更关注短期的效率问题, 如针对外资的各种优惠措施扭曲了公平竞争的市场环境, “千方百计扩大出口”的方针政策相对忽视劳动者的权益。
当前, 开放过程中体现公平的最重要指标是就业问题。开放提高了生产效率, 贸易迅速发展, 顺差和外汇储备迅速增加, 但同时也带来了诸多压力, 如资源价格上升、汇率升值、流动性过剩、摩擦增多等。在此背景下, 人们开始反思现有的开放模式, 出现了怀疑甚至要求改变现有贸易政策和外资政策的声音。
不论采取何种政策措施, 都要明确首要的政策目标, 抓主要矛盾。目前中国经济社会运行中的主要矛盾是失业率过高。虽然城市登记失业率是4%左右, 但这大大低估了失业水平。考虑到国有企业在职冗员和下岗职工、农村隐形失业人口等因素, 全社会失业率实际上已经达到了较高的水平, 蕴涵着巨大的社会风险。在市场竞争日趋激烈的条件下, 就业弹性系数明显下降, 失业问题日益严峻。在建立和谐社会中, 应该把控制失业率作为宏观调控的首要目标, 作为制定开放战略时的首要目标。而中国现有的开放模式, 无论是加工贸易还是外资政策都对就业做出了巨大的贡献。因此, 中国现有的开放政策不能做出逆转性的改变, 只能在有限的政策工具中进行微调, 不能寄希望于在短期内解决长期性的问题。
2.3 集权与分权的关系
通过适当分权调动地方的积极性已经成为经济改革的成功经验之一。为了推动地方政府扩大出口的积极性, 中央政策采取了以下措施:一是放开一部分外贸审批权和一度试行外贸承包制及外汇留成制等方式;二是实行财政分税制, 积极利用外资, 发展出口贸易, 可以为地方政府扩大税基。另外, 现有的投融资体制也加强了地方政府干预经济的能力, 在投资的冲动下, 形成了大规模的生产能力, 在国内市场有限的情况下不得不转向国际市场。
因此, 应继续给予地方自主权, 允许区域性、地方性的贸易和外资发展战略, 但这需要与国家整体外经贸发展战略相统一, 应保证国家统一的贸易政策能够在地方得到贯彻实施。在贸易政策的制定等方面, 需要建立制度性的中央部门之间以及中央与地方之间的沟通和协调机制。减少地方过度竞争, 尤其是在利用外资方面, 避免演变成为优惠政策的过度竞争, 减少投资的同质低效竞争。同时, 还要积极进行财政和税收体制改革, 在集权与分权之间找到合理的平衡点。
2.4 对内与对外的关系
处理好对内与对外的关系注意包括如下三个方面。
一是对外开放的同时更需要对内开放。在加入WTO的背景下, 完善市场经济需要公平的竞争环境, 从而要求对外开放的同时也要加大对内开放力度, 尤其是加大对民营经济和民营企业的市场开放程度。
二是积极利用外需的同时更需要扩大内需。中国是一个大国, 大国不仅拥有规模经济、专业化分工等经济优势, 也拥有更大的维护经济安全的优势。然而, 上述“大国优势”的实现有赖于发达的内需, 这也是中国目前经济发展中所面临的突出问题。
三是积极利用外资的同时更需要合理利用内资。在扩大开放的进程中, 通过积极利用外资, 弥补了资金缺口, 提升了资本的技术含量, 也推动了制度变革和体制创新。因此, 尽管中国利用外资规模已经位居世界前列, 外汇储备不断增多, 国内流动性出现过剩的局面, 但鉴于外资具有诸多内资不可替代之处, 中国应继续积极利用外资, 拓宽利用外资的渠道。
2.5 质与量的关系
三十年来, 由于过于追求规模和发展速度等“硬指标”, 中国外经贸的“量”迅猛发展。相对应的是“质”没有得到应有的重视和改善, 主要表现为贸易的效益和利益不高, 技术溢出效益不明显, 而且代价巨大。首先, 在贸易投资在一体化条件下, 国际贸易利益不再只属于贸易国, 而是分割为几部分由东道国以及母国的有关主体分享, 显然中国由于处于分工的末端而获取的利益较少。尤其是占据对外贸易半壁江山的加工贸易, 其经济效益较少, 对国民经济的带动效应也不强。其次, 尽管中国出口产品的技术高度得到了提高, 但出口贸易仍以低技术含量的制成品为主, 出口产品的技术结构仍然偏低[7]。而且, 中国依赖外来技术的程度较高[8], 出口贸易尤其是加工贸易的技术溢出效应并未充分地发挥。最后, “出口导向”模式付出的代价是非常巨大的, 耗费资源并抬高了价格, 环境污染严重, 劳工标准难以提高。
总之, 贸易尤其是出口的数量不应再被视为追求的目标, 而更多的应被视为推动经济和社会发展的工具[9]。为此, 需要放弃“出口创汇”、“千方百计扩大出口”等目标, 不要再以数量来考核政府和企业, 摆脱“新重商主义”观念的束缚。
2.6 产业之间的关系
发展的阶段性和国际分工的现状决定了中国对外开放的实质内容是围绕制造业和制成品贸易展开的。在已经成为第二大贸易体的情况下, 制成品出口导向的发展模式面临着挑战, 转型的压力来自国内外各种因素的变化。在此背景下, 国内各界开始重视服务业和服务贸易的发展。然而, 三次产业之间的关系是相互支撑、联动发展的。没有发达的农业和制造业为基础, 服务业也不可能健康发展;落后的服务业水平也会成为制约农业和制造业进一步发展的瓶颈。为此, 中国在入世后将服务业的开放作为对外开放的重点环节, 希望以此提高服务业发展水平, 改善服务提供能力, 从而为其他产业发展提供良好的支持。这无疑是正确的。同时, 还应高度重视农业和制造业的进一步开放问题, 加快升级换代的步伐, 三次产业的发展缺一不可。
2.7 地区之间的关系
可以说, 对外开放三十年的历史基本上是各区域渐次开放的历史, 也是以区域优惠政策推动开放的历史。一些省份具有特殊的地位, 故而能够获得更优惠的政策鼓励, 经济特区、保税区、出口加工区等改革的“飞地”享受着特别的待遇。这些政策一旦给予就很难再取消, 许多地方政府依靠政策“租”获得了优先发展[10]。这些政策的历史功绩不容磨灭。然而, 其弊端也是显而易见的。它造成了各区域之间的不平衡发展, 也造成了区域市场分割和地方保护主义。这种地方市场分割影响了要素的自由流通, 割裂了供给和需求的有机联系, 阻碍了国内竞争机制的形成, 限制了国内企业的分工协调, 削弱了企业的国际竞争力, 影响了规模经济的和企业品牌的形成。而且区域市场分割致使各区域迅速将注意力转向对外贸易, 不同程度地形成了“对外贸易偏好”[11]。不仅如此, 区域发展不平衡还削弱了宏观经济政策的有效性。
当务之急是, 消除地方市场分割, 建立真正统一的全国大市场。为此, 各界专家学者提出了种种思路和对策, 颇有政策参考价值, 如深化财税体制改革, 在中央和地方之间建立合理的利益分配机制, 制定相应的激励政策来减少地方保护行为, 使地方政府从竞争性产业中退尽, 建立更加科学和适应社会发展的政绩考评体系, 建立综合性行政大区管治机构等等。
2.8 经济政策之间的关系
在对外开放的过程中, 各种经济政策之间的关系是紧密相联的。为了推动贸易的发展, 贸易政策改革的核心是不断下放外贸经营权 (贸易权) 。与此紧密相联的是外汇政策。同时, 贸易与投资一体化的趋势越来越明显, 贸易政策和投资政策的协调也越来越重要。另外, 在经济全球化的背景下, 国际间可交易的范围扩大, 贸易政策的范围已从边境措施延伸至国内政策领域。贸易政策与国内政策如投资政策、知识产权政策、政府采购政策、环境政策、劳工标准、宏观经济政策等之间已经形成“引一发而动全身”的唇齿相依关系。总之, 各种经济政策之间的联动效应越来越强, 给宏观经济调控增加了难度, 这就需要在解决问题时准确抓住主要问题的主要矛盾。
2.9 引进来与走出去的关系
对外开放也就是利用两个市场、两种资源, 而且不仅要“引进来”, 而且还要“走出去”。“引进来”的有商品, 也有资本和技术, 但不能盲目引进。引进商品应进行必要的监督和监控, 不能有质量、安全或环保问题, 也不能对国内造成大的冲击;引进资本, 不仅要注重数量, 更要注重质量, 还要有引进后的监控机制;引进技术, 要注重合适性, 更要注重消化吸收和自主创新。“走出去”, 包括商品的出口和生产能力的转移, 也包括资本的走出去, 去投资建厂或购买能源或通过并购等方式获取高新技术。2.1 0单赢与共赢之间的关系
三十多年来, 中国更多的是关注如何提升自己的生产力, 增强自身的国际竞争力。毫无疑问, 对外开放本身必定是互利共赢的, 中国自身的快速发展也为世界各国提供了发展的机遇。然而, 不可否认, 中国经济的快速增长会对其他国家带来竞争压力。另外, 由于中国在国际上的低调形象, 国外要求中国承担更多责任的呼声也很高。这些因素都造成了中国快速增长“单赢”的假象。事实上, 在市场经济中, 竞争是不可避免的, 对各方也是有益的。但在全球化的背景下, 竞争也会带来保护主义的压力。为此, 中国提出将“奉行互利共赢的开放战略”, 更多关注来自外界的诉求, 从而为进一步扩大开放, 实现和平发展创造良好的条件。
3 结语
中国对外开放分阶段逐步深入发展, 取得了重大成就, 并成为世界第二大经济体和第二大贸易体, 在世界经济和政治中的影响力与日俱增。其中, 既有成功的经验, 也有突出的矛盾和问题, 需要进行及时的总结和反思。展望未来, 中国将本着解放思想、实事求是的基本原则, 进一步扩大对外开放, 积极融入经济全球化, 抓住机遇迅速发展, 并为世界发展做出积极的贡献。
摘要：本文总结中国对外开放的进程, 将其分为四个阶段:试验探索阶段、全面开放阶段、体制全面接轨阶段、互利共赢阶段。本文分析了对外开放过程中的基本经验, 并在总结成功经验与突出问题的基础上详细分析了需要重点关注的“十大关系”。
关键词：对外开放,进程,经验
参考文献
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