今天小编为大家推荐《行政问责救济制度论文(精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。[内容摘要]随着陕西省城市化进程的加快，土地征收问题愈发重要，本文从建立健全失地农民长效社会保障制度、完善土地征收补偿程序和完善土地征收救济制度三个方面出发建构符合陕西省的征收补偿机制，为陕西省土地征收补偿制度改革提供参考性建议。
行政问责救济制度论文 篇1：
行政不作为的形成根源及其法律治理
[摘要]十八大报告指出，推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。当前，行政执法不严、行政不作为等现象与依法治国、执法为民的社会主义法治理念相悖。行政不作为包括具体行政不作为和抽象行政不作为两种形态。行政不作为之所以产生，主要在于对权力的欲望、对部门利益的追逐以及体制的缺陷。文章从推行政府信息公开、改革行政管理体制、完善行政问责机制、健全行政救济制度等方面探讨了治理行政不作为的路径。
[关键词]行政不作为;生成机制;法律治理
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[作者简介]艾恒平，新疆警察学院治安系教师、硕士研究生，研究方向：宏观调控法。
所谓行政不作为是指行政主体依法应当积极履行职责和义务，但是却不履行、或者不正确履行、或者消极履行，从而导致行政效能低下的一种状态。近年来行政不作为现象频发，使政府的公信力受到严重损害。在我国大力推进依法治国的背景下，如何根除行政不作为现象是摆在我们面前迫切而艰巨的任务。
一、行政不作为的表现形态
理论界对行政不作为的划分没有统一的标准，本文按行政不作为的性质把它归类为具体行政不作为和抽象行政不作为。前者基于具体的事件和特定的人考虑，后者则从行政主体制定具有普遍约束力的规范性文件的行为来考虑。实践中这两种不作为有不同的表现形态。
（一）具体行政行为不作为的表现形态
《中华人民共和国行政诉讼法》以及最高人民法院《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》从以下三个方面解释了行政行为不作为可能的表现形态：
1.明示拒绝履行职务行为。明示拒绝履行职权的行为是指明确拒绝办理依职责规定应当办理或者服务对象申请办理的事务的行为，如某地发生治安事件时，群众已经向公安机关报案，但是公安机关却借故拖延，或者干脆置之不理;又如部分公开服务的行政单位对于行政许可申请人符合条件的许可事项拒绝颁发许可证，都属于明示拒绝履行职权的行为。
2.默示拒绝履行职务行为。在依申请的行政行为中，行政主体对申请人不予回复的行为是一种的默示拒绝履行职权的行为。例如行政主体在已受理申请的情况下，明知受理的申请符合规定却一直拖沓不予以落实，这是一种典型的默示拒绝履行职权的行为;再如某地发生刑事案件，公安机关在知情的情况下没有采取救助措施，也属于默示拒绝履行职务行为。
3.不完全履行职务行为。行政主体在行使职权过程中，因懒散拖沓而致使履行职责不充分或者没达到效果，那么这种行为可称为不完全履行职务行为。这种不完全履行职务行为也是行政不作为的一种，需要加以警惕。如接到报警到达现场后，交警对于在交通事故中的伤者未及时采取措施，或者迟迟未到达现场而延误救治时机，即履行法定职责的实际效果与法律规定应达到的效果不符。这是一种更具有隐蔽性的不完全履行职务行为。
（二）抽象行政行为不作为的表现形态
抽象行政不作为通常与不制定合理的规范性文件或废除不合理的文件有关。例如面对社会各种乱象而没有合理的规范文件来管理，导致在具体管理过程中无章可循，没有说服力，从而引起非议;或者因为形势早已发生变化，但是仍然使用过时的规章制度，同样会导致管理的混乱。这些行为都是抽象行政行为不作为的表现，因其相对人具有不特定性，其产生的潜在影响及危害更大。
1.不及时制定规范性文件。各行政机关以及依照法律法规授权建立的各种组织机构等构成了行政的主体，负有法定的职责。行政主体在管理公共事务过程中经常出现不制定或拖延制定管理需要的规范性文件，如《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定”。这条规定表明，各行政主体在管理事务过程中，对于出现的问题，应当及时在符合宪法和法律的框架内制定相对应的管理规定，这是一种法定义务，如果行政主体不能够及时履行义务，其行为就是抽象行政行为不作为的表现形态。
2.不及时修改、废止规范性文件。按照法制统一、法律保留的原则，当上位法已经颁布实施或修改之后，行政主体应当及时清理、修改或者废止那些与上位法相抵触的规范性文件，否则容易导致相关行政相对人的利益受损，这是一种典型的抽象行政行为不作为。
二、行政不作为的形成根源
行政不作为通常是因为行政主体在主观意念上不履行或者消极履行其职责规定的义务，其形成的根源错综复杂，归纳起来，可以从权力本位观念、利益驱动、救济机制缺失等方面来考虑。
（一）权力本位之观念
中国几千年的人治传统社会里，是以不平等的制度为起点设计社会运行机制的，在旧社会“权力”被社会成员视作荣誉和地位的象征，为了权力相互之间往往展开激烈的争夺，人权大于法权，尤其是皇权至高无上，既是其他一切权利的来源，也是立法的渊源。“虽然中国历代都设有专门的中央司法机关，设有专门的法官，但是皇帝也可以委派其他的高级官员来参与甚至决定审判”。[1]由于受到几千年传统思想的影响，权力本位观念仍然深深植根于一些人的头脑，一旦这些人拥有了权力，就开始推行这种观念，以权谋私，置法律于不顾，最后身败名裂。
（二）部门利益之驱动
从法理上说，有了权利的“让渡”才有权力的“行使”。私权利是公权力的来源，行政行为应当是服务行为、有限行为和责任行为。但在实践中由于受到本地方、本部门、本单位利益的影响，一些行政机关及其工作人员在行政执法过程中表现为“重利轻法”，对应当积极给予配合的先谈条件，没有利益就不予配合。一旦执法行为与执法者利益相挂钩，执法者必然不正确行使法定职权，包括以罚代管。同时，行政权力配置不合理，职权交叉或职责不清，同一件事情受多个部门管辖，从而导致多头管理，互相扯皮，办事效率低下。甚至为了部门利益，互相牵制，严重影响工作的正常开展。
（三）救济机制之缺失
根据《行政诉讼法》的规定，行政诉讼的受案范围限定为几种具体行政行为，这就从法律上把抽象行政不作为排除在司法审查与救济之外;第12条又规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼”。可见，即使因行政机关不及时制定、修改或废止规范性文件而侵害行政相对人的合法权益，行政相对人也不能提起行政诉讼，这又从反面将抽象行政不作为排除在司法审查之外。因此，抽象行政不作为侵害行政相对人是不可能得到行政赔偿的。
三、行政不作为的法律治理路径
（一）推行政府信息公开
接受人民监督，是消除行政不作为的有力保障。要做到这一点，执法人员就必须主动公开行政执法行为，而不能暗箱操作。包括行政执法人员在公共事务管理中应主动向社会公众公开执法依据、过程，并及向公众通报结果，做到一切行政行为都公开化、透明化，杜绝暗箱操作，自觉接受群众监督，保证人民群众的知情权、参与权，让人民群众参与行政行为过程并获取相关信息，从而达到监督不作为的行为。实践证明，凡是政务公开搞得好的地方，其行政行为就比较规范。
（二）改革行政管理体制
权力配置及职能分工不合理、不科学，是导致行政工作效率偏低和行政不作为的一个重要因素。所以，必须对现行的行政管理体制进行改革，按照政企分开、职能转变和精简、统一、效能的原则，对各个部门之间的权力进行调整，重新配置，从体制上克服政出多门、职责不明、拍脑袋做决定的状况，实现部门职权的合理配置。创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。[2]
（三）完善行政问责机制
健全问责机制，有助于强化行政主体及其工作人员的服务意识与责任意识。“要坚持用制度管权管事管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”[3]《公务员法》引入了领导干部引咎辞职和公务员辞退制度。对于“年度考核连续两年不称职，不胜任现职工作，不接受合理安排，不履行义务，不遵守纪律”的公务员，可予以辞退。辞退制度对于公务员队伍的管理是个很好的约束，大大增加了公务员队伍的生机与活力。建立科学的行政问责制，需要明确规范“谁来问责”“问谁的责”“怎么问责”等。制定统一的行政问责法律法规，使行政问责由“权力问责”向“制度问责”转变，把政府机关及其公职人员的日常行为纳入问责范围。当然，问责不是口头化的，也不是临时随意的，而应当建立健全问责制度，在法律的框架内进行问责，做到有法可依、有法必依。
（四）健全行政救济制度
1.扩大行政复议和行政诉讼的受案范围。行政相对人因国家行政机关的违法或不当行政处分使其利益或权利受到损害时，可以行使行政救济制度，受害人可以依法向有关行政机关或司法机关请求撤消或变更因违法不当的行政行为造成的损害得到救济。实际工作中，许多行政相对人不懂相关法律，不知相关规定，不能很有效地去维护自己的权益。抽象行政不作为的特殊性决定其应当纳入诉讼救济的范围。具体而言，包括三种情形：一是法律或上级条例的颁布实施导致下级机关某项规范性文件丧失合法性，在法律和上级条例公布后两个月内，利害关系人可以请求行政机关修改或废除不具合法性的规范性文件。此类情形下，行政机关必须及时采取相应措施，否则构成行政不作为行为，行政相对人可以向法院提起诉讼。二是立法者可以在制定法律条款时规定下级机关必须采取一切措施来保障上级条例或者某一法律的执行，下级机关在制定措施时要合理合法。如果某行政机关必须制定一项条例才能有效地执行其行政职责时，就算法律和上级机关的条例没有规定，该行政机关也有制定某项条例的义务。如果行政机关没有自觉地制定相关工作条例，则公众有权力向行政机关提出制定相关条例的要求，如果没有结果，公众有权对这种行政不作为的行为提起诉讼。三是如果实际情况发生重大变化，某项规定或条例已经不具有合理性，或者不具有合法基础，此时当事人可以请求行政机关修改或废除该条例，如果行政主体不履行职责，当事主体可对行政机关的不作为提起诉讼。从而督促行政主体更好地履行职责。
2.扩大行政公益诉讼的原告资格范围。虽然《行政诉讼法》和十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了检察机关、社会组织可以提起公益诉讼。然而，行政公益诉讼主要为制约行政权而设，为了维护公共利益，当行政主体不作为行为对公共利益造成侵害时，无直接利害关系人也可以作为原告提起行政诉讼。从以往的案例来看，具体行政不作为诉讼和抽象行政不作为诉讼是公益诉讼的两种基本类型。实际上，在我国行政诉讼法中，抽象行政不作为和具体行政不作为的可诉性受到了一定限制。如果要把抽象行政不作为诉讼主体，因其特殊性，可以采取相对应的方式，如采用检察公诉制、行政机关诉讼制或直接由公民提起行政诉讼。
3.将行政不作为侵权纳入国家赔偿范围。新的《国家赔偿法》并没有明确行政不作为行为国家赔偿条款。也就是说没有规定行政不作为行为对个人和公众造成损害而由国家承担赔偿的责任。从法理上讲，发生损害的后果，应当有相应的赔偿。哪怕是由行政不作为造成的，行政主体一样要承担责任。因行政不作为而导致个人或公众的损害，却找不到国家承担赔偿的依据，实质是我国国家赔偿制度的一种缺陷。将行政不作为违法的责任归到国家赔偿责任范围，有利于保障公民、法人和其他组织的人身权和财产权，进一步督促行政机关依法行政。
参考文献：
[1]叶孝信.中国法制史[M].上海：复旦大学出版社，2002.
[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].北京：人民出版社，2013.
[3]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[R].北京：人民出版社，2014.
责任编辑：张洋
作者：艾恒平
行政问责救济制度论文 篇2：
陕西省土地征收补偿制度完善研究
[内容摘要]随着陕西省城市化进程的加快，土地征收问题愈发重要，本文从建立健全失地农民长效社会保障制度、完善土地征收补偿程序和完善土地征收救济制度三个方面出发建构符合陕西省的征收补偿机制，为陕西省土地征收补偿制度改革提供参考性建议。
[关键词]陕西省;土地征收补偿;完善
作者简介：毛帜，女，碩士，2000年任职于西安工业大学文学院，研究方向：社会法学。
在当代，国家快速发展的前提之一是对土地的开发和利用，所以，完善的土地征收制度对高效利用土地资源、推进各个地方农村市场化以及增加农民收入起着重要作用。
现阶段，“建设社会主义新农村”、构建“和谐社会”，以及“全面脱贫”的政策都要求各个地方正确处理好土地征收和农民权益保护之间的关系。随着陕西省城市化进程的快速推进，对土地的需求量越来越大，土地征收作为建设用地取得的一项重要手段大量存在。因而，土地作为稀缺资源不可避免的与政府发展需求之间产生了矛盾，其矛盾的主要体现之一在于土地征收补偿金额同农民权益保障之间的矛盾。
一、陕西省土地征收补偿中遇到的障碍
（一）失地农民的长效社会保障机制不够完善
目前，根据我国现行法律法规，各个地方对失地农民的补偿主要还是实行现金补偿方式，陕西省也不例外。随着陕西省城镇化水平不断提高，以及经济的快速发展，单一的货币补偿方式已经难以满足农民的需要。发给失地农民安置补助费、土地补偿费，其目的在于保证土地征收的顺利进行，但缺少了长效社会保障机制的土地征收补偿方式对农民的长远利益保护不够。基于此，陕西省除了给予失地农民现金补偿外，还积极采用其他方式解决农民的根本问题，如要求有条件的地方要采取扶持创业就业、鼓励失地农民参加社会养老保险等，但失地农民的就业权保障依然不够完善，此外，对于失地农民的土地开发权方面并未涉及。
（二）征收补偿程序不规范
根据我国现行法律法规，陕西省在土地征收报批批准确定后即出台土地征收补偿方案，而在制定土地征收补偿标准和范围时，因农民缺乏参与权，政府并没有听取农村集体经济组织和农民的意见，农民没有对与自己有切身利害关系的被征收土地的范围、土地面积以及被征地农业人口的安置办法、征地补偿标准等发表意见，这不利于保障失地农民的权利。基于此，陕西省应出台相应措施使农民充分参与到土地征收的过程中，如在征地报批前就被征地公告其土地征收补偿方案，并听取失地农民及集体组织的相关意见;再如政府在定土地征收补偿标准时，改变政府单方面决定补偿价格的现状等。
（三）针对土地征收补偿的纠纷缺乏完善的救济制度
首先，失地农民的救济手段单一。我国现行法律规定，被征地方对土地征收补偿标准有争议的，由县级以上地方政府协调，协调不成的，由批准征用土地的政府裁决。由此，我们可以看出，失地农民对土地征收补偿标准产生的纠纷只有行政救济权，缺乏司法救济权。而这种政府给自己充当案件法官的行为，与法律的公正原则相违背。
其次，司法救济适用范围较窄。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，人民法院受理农民提起承包地征收补偿费用分配的诉讼。由此可见，司法救济只在于对失地农民提起的承包地征收补偿费用分配时引起的纠纷的诉讼，其它的纠纷不纳入司法救济的范畴，这明显不利于解决土地征收中的矛盾，从而影响法治社会的建立。
最后，农民的法律意识较低。现实中，农民的文化程度较低，法律意识较淡薄，加上司法救济所承担的费用，所以农民在遇到土地征收纠纷时采取司法救济的比例并不高，一些农民会不了了之，一些农民会采用“私了”的方式解决问题，另一些农民会甚至采用闹事、上访等方式解决问题，这些方式导致了政府在进行土地征收时过程的不顺畅，因土地征收而导致的冲突和矛盾则愈演愈烈。
二、陕西省土地征收补偿完善建议
（一）建立健全对被征地农民的长效保障机制
土地是农民赖以生存的重要生产资料，农民一旦失去了土地，也就失去了唯一的生计保障，于是建立健全被征地农民的长效保障机制成为亟待解决问题。
首先，保障失地农民的就业权。针对农民的文化程度低、就业竞争力弱等状况，陕西省应继续加强对农民的就业技能培训，提高农民的就业竞争力和创业能力。为此，政府可以结合农民自身的特点聘请专家对失地农民进行职业培训，在需要的情况下还可以聘请心理辅导员疏导失地农民再就业的心理压力。另外，政府可以安排被征地农民优先在用地单位就业、提供一些公益性岗位安置失地农民就业以及鼓励引导国有企业、民营企业、社区吸纳被征地农民就业，还应大力扶持被征地农民自主创业。
其次，要建立健全失地农民的社会保障制度，解决失地农民的后顾之忧。目前陕西省为失地农民提供了养老保险、医疗保险、失业保险等多重社会保障。在此基础上，政府还可以把土地增值收益中的一部分资金，用来设立被征地农民长期保障基金，在失地农民遇到特殊困难时可以申请基金补助。该项措施虽然增加了政府负担，但使被征地农民的权益得到了长久有效的保障，有利于缓解政府和农民之间的征地矛盾，减少申请行政复议的数量。
最后，给予农民一定的土地开发权补偿。为了缓解城市化进程中土地征收同农民利益之间的矛盾，陕西省应该综合考虑农民集体所有的土地因用途转变而产生的土地增值收益问题，建立健全土地开发权，改变土地开发权益完全归于政府的现状，充分保证失地农民在土地增值收益中的分配比例，从根本上维护失地农民的财产权益。
（二）完善土地征收报批程序
首先，落实土地征收补偿中的农民参与权的履行，并建立相应的听证制度。针对被征地农民缺乏参与具体制定土地补偿标准的问题，陕西省政府应当保障征地审批前失地农民的参与权的实现。基于农民文化素质等方面的考量，政府在征地审批前应采用多种措施，如挨家挨户宣传、公告以及广播等多种方式、多种途径告知农民土地征收方案，充分听取失地农民和其他组织的意见，在共同协商的基础之上制定征收补偿标准，从而减少土地征收中的矛盾和纠纷。积极落实农民的参与权，是对失地农民权利的一次保障。
除上述参与权的落实之外，还应赋予失地农民相应的听证权。在农民履行了参与权后，在征地依法报批前，当地有关部门应当告知被农民拟征土地的补偿标准、补偿数额、补偿费分配办法和安置方案等內容，如有异议，应允许农民申请听证，政府应组织土地征收的利害关系人参与听证，之后再正式出台土地征收补偿的相关措施。可以说，赋予农民听证权是给予了农民在土地征收补偿措施出台前的二次保障权。
完善土地征收的征地报批程序，是在土地征收补偿标准、范围等内容正式公示之前，让农民最大限度的履行参与权，让农民享有听证权，这种事前保障能够全面听取失地农民意见，了解农民的想法，尽可能地保障农民权益，从而缓解后期土地征收过程中带来的矛盾
（三）完善土地征收补偿的法律救济制度
作为土地征收过程中的弱势群体的农民，会因土地征收补偿金额不满而感到权益受到损害，从而产生聚众闹事、上访等一系列行为，形成社会不安定因素，从而激化失地农民与政府之间的矛盾。为了减少征地纠纷，化解矛盾，应当健全土地征收补偿纠纷的救济制度，陕西省可从如下两方面人手完善土地征收救济制度：
首先，政府要对农民进行普法教育，提供政策咨询。针对农民整体文化素质不高的情况，收入较低，对土地征收的救济程序不够了解的情况进行有针对性的说明和教育，以此首先解决农民的意识问题，尽量避免有问题不解决或者“私了”的情况，建立起正确的法律救济意识。
其次，允许被征地人对土地征收的补偿标准和安置方案存有异议时，可以提起申诉、行政复议以及行政诉讼。根据该规定如果被征地农民认为，土地征收补偿标准不合理或者补偿费分配不公，在行政复议之后还不能达成合意时，可以请求法院作出裁判。此外，政府应强调按照征收补偿的标注和方式按时向被征地农民发放土地补偿金，如果政府或其他组织因工作失误未能按期发放土地征收补偿金，赋予被征地农民可以请求人民法院裁判政府弥补其损失或者补足未发放的金额的权利，甚至要求国家赔偿。此外，鉴于农民的普遍低收入性，避免因无法承担律师费和诉讼费，从而放弃司法救济的情况，受理案件的法院应提供司法援助，诉讼过程应简便、迅速。
完善土地征收救济制度的目的在于最大限度的保护被征地农民的权益，不仅如此，在被征地农民行使了救济权后，政府还应对违法违规征收土地的相关部门及负责人进行行政问责，以避免违法违规行为的屡次发生。
作者：毛帜
行政问责救济制度论文 篇3：
反腐高压态势下的行政不作为法律问题研究
【摘要】党的十八大以来，反腐已经成为了一个热点话题。反腐风暴的来临，在很大程度上解决了党的作风问题，但也有一部分政府行政主管部门的公职人员以消极不作为来应对反腐。文章拟从反腐高压态势下的行政不作为的原因分析出发，从行政法的视角，探讨解决这一问题的路径。
【关键词】反腐 行政不作为 问责机制
在新的形势之下，我们的党和政府面临着许多严峻的挑战，党内也依然存在着许多亟待解决的问题，尤其是在一些党员干部之中所发生的贪污腐败、脱离群众以及官僚主义的问题。①十八大以来，习近平掷地有声地提出了“打铁还需自身硬”，需要从严治党的方针。之后，党中央就始终坚持将从严治党摆在了新时期的党务工作的突出位置。②截至2015年7月29日，根据中纪委的统计数据显示，十八大以来的反腐风暴之中，已经有效挽回经济损失达387亿元之多，收缴违法所得201亿元，被查处的副国级以上干部5人，中央委员4人，中央候补委员11人，中纪委系统3人，中央机关19人，军队系统25人，央企高管14人，中央政法警卫系统3人，省部级高官多达79人。高压反腐之后，我们可以明显的察觉政府部门在依法行政方面得到了极大的改善，行政服务水平得到了极大的提升。但是，也有一些公务员表现出消极应对的情绪，认为在当前环境之下是“不做不错，做多错多”③。行政不作为情形的存在以及其在反腐高压态势下的演化，无疑对行政法制建设造成了严重的阻碍，甚至是一种政府权力与责任严重脱节的状态，不仅仅悖离了政府公权力机构的职能，同时也会对公民的个人权益以及社会的公共利益构成严重的威胁。④
反腐高压态势下的行政不作为表现及其影响分析
对于可能涉嫌违规的行为，基本予以杜绝。这是反腐高压带来的一个很好的结果，减少了很多政府行政机关的“乱作为”，这意味着自十八大以来的持续高压反腐已经在很多层面取得了成功，对于净化我党工作作风，起到了非常重要的作用。政府的“乱作为”的减少，将越来越多的领域让渡给市场调剂，在一定程度上增强了市场活力，能够更为充分地运用市场机制对各种资源的配置进行调节，对于提升社会公平，提高经济效率具有非常重要的现实意义⑤。
对于涉及到敏感问题的行为，虽然合法合规，也不作为。在反腐过程之中暴露出来的一些反腐重灾区，比如工程项目、土地、房建、能源等领域，如果涉及到较大利益的项目审批，主管部门往往会下意识地进行自我保护，尽量避免“瓜田李下”之嫌，这就有矫枉过正的意味了，不利于一些正常项目的开发，对我国社会经济的正常发展造成了较大的负面影响⑥。诚然，在当前我国调整产业结构，促进经济转型的大背景之下，上述热点领域的投资项目已经有意识地进行了一定的调整和限制，但若一味的行政不作为，显然是不符合我国的产业政策以及经济发展的实际需要的。
对于一些政府行政改革之后，没有太多管理经验的行为，缺乏锐意进取的精神，推三阻四，怕担责任。在新一轮的政府行政改革之后，部分政府行政主管部门的职权范围出现了一定的变动，对于一些新的管理内容，相关人员担心因为没有经验而出错，而人为设置各种障碍，或者踢皮球，给行政相对人带来了极大的困扰⑦。同时，这种行为也给政府的公信力带来了巨大的伤害，使得民众对政府行政改革的各种措施产生不信任或不理解，不利于树立良好的政府形象。这种行政不作为行为，必然使得政府行政改革的目的无法实现，从而对社会经济的发展造成伤害。
高压反腐态势之下，一些公务员因为自身存在各种各样的问题，而提心吊胆，无心做事。一些公务员，因为在过去存在各种各样的违法、违纪行为，在高压反腐态势之下度日如年，惶惶不可终日，担心自己的腐败问题总有一天会被暴露出来，整天想的是如何“把屁股擦干净”的问题，难以集中精力去做事情。这种情形在很大程度上降低了政府机关的行政效率，尤其是在当前我国政府行政改革的背景之下，行政机关的内部工作流程得到了优化，每一个岗位在业务流程当中的作用都逐步得到了显现，这些公务员的心态无疑会对整个国家行政机关的工作效率带来极大的负面影响。
反腐高压态势下行政不作为的原因分析
表面原因是反腐高压。反腐高压使得政府部门的相关工作人员逐步失去了权力寻租的空间，而必须要将权力运行置于阳光之下。在这种背景之下，公务员任何工作的开展，可能都会更为谨慎，尤其是一些职责划分不明确，可做可不做，或者存在一定的风险的工作，都会更为保守，以免贻人口实。
从风险取向的视角来看，在反腐高压态势下，公务员的行为风险取向偏向于保守，是一种必然的结果，“不做不错，做多错多”的心理也非常普遍。由于当前我国行政法律法规并不完善，对行政作为与不作为的责任划分还相对欠缺，不作为的责任不大、风险较小，而作为则可能出现各种瑕疵，引发各种风险。因此，选择不作为相对较为保险，成本较低。
内在原因是行政作为的动力阙如。经过反腐风暴之后，权力寻租的空间被不断的压缩，而权力寻租可能给双方带来的成本与风险则被无限的放大，这也就意味着之前政府行政机关的行政作为“动力”（权力寻租）已经被摘除。
从法理的角度来看，政府行政机关行政作为的动力应该是法律、法规，这是依法治国与依法行政的内在要求，也是政府行政机关权责统一的要求。从我国目前的实际情况来看，依法行政的基本要求虽然已经提了很多年，并且在各个政府行政机关也都有明确的要求，但传统文化的惯性、公务员自身行为角色的失调以及干部管理体制的整体滞后，再加上行政机关以及公务员自身的法律意识的淡薄，使得法律、法规的要求，在实际上并未成为行政行为的动力⑧。
具体而言，行政机关的行政作为，应该包含了内生动力与外生动力两种动力源泉。内生动力是指根据国家相关法律、法规的要求，而基于自身的职责，而生发的一种作为的动力与渴求；外生动力则是指根据国家的相关法律、法规的规定，由外部的机构、主体对行政机关作为的一种督促与监督，如若其违反相关的法律法规的规定而出现行政不作为的情形，则可以对相关责任主体课以一定的处罚。
然而，遗憾的是，由于传统的官本位理念以及公务员法律意识的淡漠与相关法律知识储备的不足，使其在目前的内生动力还并不强大。而由于我国目前的行政法律体系还不够健全，行政问责法律规范严重缺失，异体问责体系难以有效发挥作用，行政不作为的诉讼救济制度也存在显而易见的各种缺陷，这些都导致了外生动力的作用无法得到有效体现。在上述几个方面原因的共同作用之下，就使得行政机关的工作人员，在高压反腐态势之下，更加趋向于以不作为的方式，来获取对自己的最大利益—不被作为反腐对象，且没有任何责任。
根本原因是我国行政法律体系还有待进一步完善。首先，在行政主体权限方面，界定不够清晰。我国的行政法有一项基本原则，即职权法定。根据该原则，无论是哪个行政机关，其职权都是由法律规定的，无论哪个行政机关都不能够凌驾于法律之上。但是，我国目前还是存在着中央政府与地方政府之间的权限范围模糊，政府各个工作部门之间的权限范围模糊的问题。⑨比如，我国各个地方政府往往存在着诸多工作小组、领导小组等，这些临时性的机构不仅仅管理上杂乱无章，而且职责与权限都非常混乱，“该管的不去管，不该管的乱管，有油水的争着管”。主体权限的不明确，为行政机关踢皮球、推诿责任，乃至于行政不作为都预留了空间。
其次，行政问责法律制度严重缺失。前文已述及，行政问责机制的缺失，使得行政机关缺乏作为的外生动力。具体而言，我国目前在行政问责方面，只存在中央政策而没有法律，比如在《中国共产党纪律处分条例》之中，对党员或者领导干部在职责范围内不履行或者不正确履行自身职责的，可以给予警告、撤销党内职务、开除党籍，但是这并不是法律，而且其惩罚力度也并不足，使得公务员的不作为成本极低。此外，我国虽然在《公务员法》、《特大安全事故行政责任追求的规定》、《安全生产法》这三部法律之中，对行政问责有一定的规定，但其仅仅针对某一类型的行政责任的追究，并不是一部全面、系统的行政问责法律。更为关键的是，除了上述的“同体”问责法律、法规的缺位之外，人大问责缺乏具有操作性的法律规范、指引，新闻媒体问责难度非常之大，而公民问责又缺乏足够的保障，司法机关独立性不强，也使得行政问责存在着力度不足的问题。
最后，我国的行政不作为诉讼救济制度还存在着明显的缺陷。从目前来看，我国的行政不作为，主要可以通过行政复议与诉讼两种途径进行救济。行政复议因为是同体救济，不仅在公平性方面难以得到保障，而且受案范围也受到了严重的限制⑩。当前我国《行政复议法》仅规定了依申请产生的三种具体行政不作为可以提起行政复议。而在诉讼方面，无论是起诉期限的明确性、诉讼原告的主体资格的限定还是救济期限的长度，都决定了行政诉讼难以成为遏制行政不作为之风的有效路径。
反腐高压态势下行政不作为问题的法律规制路径
明确各级行政主体的权力界限。首先，要明确中央与地方政府的权限，通过法律规定，将中央政府与地方政府的责任以及义务予以明确的规定，建构起中央与地方的法治体系，使得中央政府与地方政府之间不仅仅是单纯的行政隶属关系，而是增加了一定的契约关系，使其能够在不同的权力范围内各司其职。
其次，要理顺同一级政府的各个部门之间的关系，对各级政府各个部门的行政职能进行系统梳理，合并职能相近的部门，裁撤职能重叠的部门，对职能交叉的部门进行重新组合，在这个过程之中，还不能忽视对各个部门内设机构的规范。
最后，要对岗位职责进行落实。为了防止岗位之间的踢皮球问题，还要将政府行政人员的岗位职责进行明确，并且通过法律规定进行确认，确保各个岗位人员的职责法定，杜绝因人设岗。
建立健全行政不作为的问责法律规制。一方面，要加强行政不作为的问责立法，解决当前的行政不作为问责更多依靠党内政策，而缺乏法律依据的问题。可以根据我国的现实国情，制定《行政问责法》，并且在其中明确行政不作为的具体情形，增加可以被问责的行政不作为类型。在具体的立法之中，需要注意如下几点内容：第一，要明确问责主体，除了同体问责之外，还应该明确规定外部媒体、社团组织、公民都具有问责的权利，同时也要明确规定问责主体需要遵守何等规则；第二，要明确问责对象，应该通过立法明确，除了行政主体及其工作人员，立法以及司法机关也应该成为被问责主体，特定情形之下，被行政机关委托授权形式管理权力的组织以及个人也应该成为被问责的对象；第三，要完善行政问责的救济制度，如果问责过程出现偏差，应该给予被问责的主体一定的救济通道，防止暴力问责带来的损害，甚至要给被问责的公务员建立起一整套复出机制；第四，要对问责配套制度的建设予以足够的重视，尤其是对人民代表大会制度、党代会制度与干部人事制度进行改革，将更多的被问责主体纳入到民主选举与民主监督的范畴之内。
另一方面，要加强行政不作为的异体问责法律规制。第一，是要强化人大问责立法，进一步厘清人民代表大会与政府之间的职权，通过更为完善的、具有可操作性的立法，健全人民代表大会对人民政府的监督制度，完善人大代表的意见建议督办法律体系，增强人民代表大会的问责手段以及问责的力度；第二，需要加大媒体的问责立法，通过《中华人民共和国新闻传播法》的制定，明确媒体在政府行政作为与不作为之中的正当采访、报道、评论权，要求是保障媒体对政府的反面事件的报道揭露权，保障媒体的知情权，明确国家机密以及社会公共利益的范畴，防止政府部门以国家机密以及涉及社会公共利益为借口，侵犯媒体的知情权；第三，要通过立法明确人民群众在行政机关作为与不作为之中的监督地位，以及人民群众能够采用的监督手段；第四，要健全司法机关的问责机制，建立并强化司法机关对行政行为的司法审查机制，扩大司法机关的受案范围，从而使得更多的行政不作为行为能够纳入到司法监督的范围之内，给予行政相对人更多的保障。
完善行政不作为诉讼救济法律制度。首先，要通过立法扩大行政不作为的法律救济范围。将侵害公共利益的行政不作为以及抽象行政不作为都纳入到诉讼救济的范畴之内，解决侵害公共利益行政不作为与抽象行政不作为的不可诉问题。而事实上，侵害公共利益的行政不作为以及抽象行政不作为的危害，往往要比涉及到个体的行政不作为的危害更大，可以考虑通《行政诉讼法》的修订，解决此类问题。
其次，完善行政不作为的起诉条件的相关立法。一方面，是要完善行政不作为的起诉期限的规定，具体可以参照民事诉讼中关于时效以及期限的规定。另一方面，要积极拓宽原告的主体资格范围。比如，对于公益诉讼的原告资格，可以参考我国的《环境保护法》进行设定，对于“法律上的利害关系”的界定也宜更为宽松，从而拓展原告主体资格范围。
最后，可以考虑设置行政不作为诉讼的简易程序，降低诉讼成本，提高效率。通过这种方式，可以通过诉讼程序的尽量简约化，以有效降低诉讼成本，提高诉讼效率，节约行政相对人的时间，同时也能够提高行政效率。
（作者为辽宁警察学院法学教研部副教授）
【注释】
①[美]蓝志勇：《行政官僚与现代社会》，广州：中山大学出版社，2003年。
②[美]欧内斯特·盖尔霍恩，罗纳德·M·利文：《行政法和行政程序概要》，黄列译，北京：中国社会科学出版社，1996年。
③方世荣等撰稿，应松年主编：《行政诉讼法学》，北京：中国政法大学出版社，2002年。
④李洪雷：“中国行政诉讼制度发展的新路向”，《行政法学研究》，2013年第1期。
⑤章志远：“司法判决中的行政不作为”，《法学研究》，2010年第5期。
⑥尚海龙，伊士国：“行政不作为类型化研究现状与反思”，《人民论坛》，2014年第23期。
⑦蔡浙勇：“不当行政行为引发法院执行难的现状及对策”，《中共四川省委省级机关党校学报》，2007年第2期。
⑧肖俊：“论因果关系推定在行政赔偿诉讼中的应用—兼论行政不作为赔偿因果关系的认定”，《贵州警官职业学院学报》，2011年第4期。
⑨黄健柏，李奇：“我国行政监督机制的生态解读与思考”，《行政与法》（吉林省行政学院学报），2005年第1期。
⑩周佑勇，尚海龙：“论行政立法不作为违法—基于法律文本的解析”，《现代法学》，2011年第5期。
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作者：马泽红