小编精心整理了《连片特困地区扶贫金融论文(精选3篇)》，供大家阅读，更多内容可以运用本站顶部的搜索功能。新一届中央领导同志就农村扶贫开发工作作了一系列重要讲话，习近平总书记要求要把扶贫开发作为“三农”工作的重中之重，十八届三中例会提出要发展普惠金融，德宏州委州政府按照中央精神将境内的梁河、盈江、陇川、芒市4县市作为连片特困地区来规划，4县市整体贫困情况严重。主要表现为：一是贫困群体分布广、贫困程度深；贫困人口山区多、坝区少，少数民族村寨多。
连片特困地区扶贫金融论文 篇1：
连片特困地区扶贫项目到户问题研究
摘要：落实连片特困地区扶贫到户工作是未来我国扶贫工作的方向。从连片特困地区大规模访谈案例和问卷调研结果来看，连片特困地区不同扶贫项目依据自身特点采取了普惠式到户、选择具备特定条件的农户到户、项目间接带动等不同的到户方式，总体上扶贫项目到户率不高，各项目到户率存在较大差异，扶贫项目没有明显的“益贫”特征。“省、市—县、乡、村—农户”三个层面均存在影响扶贫到户的不利因素，最终导致扶贫到户中贫困瞄准偏离、财政扶贫资金使用效率低下。因此，政府相关部门应积极推进扶贫到户改革，提高扶贫工作的精准性。
关键词：连片特困地区；扶贫到户；建档立卡；贫困瞄准
一、引言
经济发展、收入分配和减贫的关系表明，收入分配均等程度越高，经济增长的减贫作用越大。近十年我国的基尼系数均超过了国际警戒线水平（0.4），经济增长的减贫作用逐渐减弱。在此背景下，提高扶贫精准度、提高扶贫资金使用效率成为未来我国扶贫工作的重要内容。近几年，我国已经开始逐步推进精准扶贫和扶贫到户的工作。如《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中提出“建立健全扶贫对象识别机制，做好建档立卡工作，实行动态管理，确保扶贫对象得到有效扶持”；习近平总书记在湘西调研扶贫工作时提出要“精准扶贫”；李克强总理在2014年政府工作报告中也提出“实行精准扶贫，确保扶贫到村到户”等。这些均强调了扶贫政策精准到户的重要性。可以说，改进扶贫到户工作机制、提高扶贫精准度已经成为未来扶贫工作的主导方向。
当前我国农村贫困问题呈现新的特点，农村贫困的性质正在发生变化。农村贫困分布已从改革开放初期的“整体性贫困”，向集中连片特困地区的“区域性贫困”过渡。在连片特困地区，贫困规模大，贫困程度深；基础设施状况相对落后，生态脆弱性明显；劳动力文化程度低；医疗条件和就医状况差；致贫因素复杂，且多种因素交织并相互作用；贫困问题恶性循环导致“贫困陷阱”。因此，连片特困地区成为未来我国扶贫攻坚的主战场。加大连片特困地区的扶贫开发力度，推进精准扶贫工作，提高扶贫到户效率，对于实现减贫目标意义重大。
分析连片特困地区扶贫项目到户状况、扶贫到
收稿日期：2015-02-03
*基金项目：国家社会科学基金重大项目“我国特殊类型贫困地区扶贫开发战略研究”（10ZD&025）。
作者简介：汪三贵，男，中国人民大学农业与农村发展学院教授，博士生导师，中国人民大学反贫困问题研究中心主任（北京100872）。
张雁，女，中国人民大学农业与农村发展学院博士生（北京100872）。
杨龙，男，中国人民大学农业与农村发展学院博士生（北京100872）。
梁晓敏，女，中国人民大学农业与农村发展学院博士生（北京100872）。户机制存在的问题是推进连片特困地区精准扶贫工作的基础。本文将基于乌蒙山片区的四川省喜德县和叙永县、贵州省桐梓县和大方县、云南省大关县和宣威市的县级座谈、村级访谈、农户访谈和调查问卷①的相关数据，就连片特困地区扶贫项目的到户方式、扶贫项目到户率、当前扶贫项目到户过程中存在的问题及其原因等方面进行深入分析，并在此基础上提出扶贫到户改革的政策建议。
二、主要扶贫项目到户情况分析
乌蒙山片区的扶贫项目种类很多。只有使农户真正受益的扶贫项目才有意义。因此，本文关注那些真正实现扶贫到户、使农户受益的项目。农民从扶贫到户项目中受益的方式很多，主要有四种：一是参与扶贫项目，改善生产或生活条件。二是从项目中直接获得现金或实物补贴。三是在培训项目中学习工作技能，提升人力资本。四是获得金融扶贫项目的贷款资格。这四种方式可以衡量扶贫项目是否到户，扶贫项目满足其中一项者即视为项目到户。由此，乌蒙山片区的扶贫到户项目主要包括以下六种：基础设施扶贫项目、住房新建或改建项目、产业扶贫项目、劳动力培训项目、金融扶贫项目、能源建设项目。本文将从这六种扶贫项目的实施方式、项目村和项目户的选择标准、项目的扶贫到户率等方面对乌蒙山片区主要扶贫项目到户情况进行分析。
1.主要扶贫项目到户方式及瞄准机制
基础设施扶贫项目主要包括整村推进、人畜饮水工程、入户道路建设等。基础设施建设通过改善农户生活生产条件、降低交易成本、加速信息传递和物流发展等方式使贫困农户间接获益。基础设施到户包括选择村庄和选择农户两个方面。选择项目村的方式主要有两种：一是在贫困村再分级基础上选择深度贫困村。贫困村再分级是指将贫困村分为一、二、三类，其中一类贫困村贫困程度最深，是项目实施过程中优先瞄准的对象。二是整乡推进或连片开发。其指将扶贫资金进行整合，以乡域范围内全部村庄或连片的村庄为项目实施对象。选择农户的方式包括普惠式到户和瞄准到户两种。前者指不区分贫困户和非贫困户，将村内全部农户纳入项目实施的范围；后者指在不同项目中，只有具备特定条件的农户才能获得项目支持②。
住房新建或改建项目主要包括彝家新寨、危房改造和安居工程项目。住房相关的扶贫项目帮助农户从道路不便、资源匮乏的偏远山区迁入生产生活条件便利的平原地区，直接改善了农户的生活条件，提高了家庭卫生水平，促进了生产发展。该扶贫项目到户主要采取三种方式：第一，根据相对集中原则选择项目户。在项目指标有限的条件下，相对集中地选择某个村组或者某个区域内的农户实施项目。相对而言，交通较为便利、建设材料运输成本较低、人口相对集中的村组更容易成为项目对象。第二，选择需新建或改建房屋且能够提供配套资金的贫困户实施项目。第三，普惠式到户。即对村庄内全部农户实施改建或新建房屋项目。由于资金等因素限制，普惠式住房项目较少，主要用于灾后重建项目。
产业扶贫项目包括乡村旅游扶贫项目、种植业和养殖业扶贫项目。从乡村旅游扶贫项目来看，农户受益方式主要是直接补贴资金、完善村内基础设施建设以及带动周边农户农产品销售并增加村内务工机会。从种养殖业扶贫项目来看，农户受益形式主要包括直接现金补贴和实物补贴等。实物补贴体现在为参与项目的农户提供种苗、幼畜等。在扶贫项目设计中，贫困户还可以通过联户机制和公司加农户形式获益。联户机制指的是若干农户以实物或劳动力入股，联合进行生产活动，按照所占股份进行利润分成。在联户机制中，贫困户可以通过土地入股的方式，破除资本制约，参与产业发展并从中获益。联户养殖还能整合分散农户的资源，扩大生产规模，降低生产成本，节约劳动力，带动贫困户发展。公司加农户主要包括以下三种模式：一是公司为农户提供种苗、幼畜等，农户负责培育、养殖工作，最后产品由公司按照协议价格收购。二是公司租用农户土地，采用反租倒包的形式进行生产，农户参加相关生产工作，领取工资。三是订单农业。由于产业扶贫项目涉及范围广、资金充分，其在选择农户上限制较少。只是个别技术含量较高的产业对农户有所限制，如山羊养殖等，往往要求参与农户具有一定的生产经验和家庭资本。
劳动力培训项目涉及两方面内容：一是劳动力转移培训。主要针对农民工展开技能培训。培训期满后，为农民工发放资格证书。这类培训成本高，覆盖劳动力数量多。二是对农户进行实用技能培训。主要是种养殖业相关技术培训。培训形式包括集中在职业学校统一培训和集中在乡镇并请教师下乡培训。这类培训项目成本低、规模较小。劳动力培训项目在选择农户上限制很少，只要劳动力符合条件，一般均可报名参加。
金融扶贫项目通过向贫困村农户发放生产性贷款来缓解贫困农户发展面临的资金短缺问题，最终使农户获益。金融扶贫项目主要包括贫困村互助资金和扶贫贴息贷款。贫困村互助资金通过政府投入一定初始资金和农户自我管理，在一个行政村或自然村中运转，以发放小额贷款方式促进农户发展生产。扶贫贴息贷款则通过中央财政贴息，给予农户较低利息的贷款。贫困村互助资金在农户选择上限制较少，只要该村有资金互助社，家中有劳动力从事生产活动，便可加入互助社，获得相应资金支持。
能源建设项目主要包括沼气或太阳能建设。能源建设项目改善了农村环境卫生，建立了循环农业的发展模式，降低了农户生产生活成本，使农户从中间接获益。此类项目采取如下到户方式：一是按区域集中补贴。即为某一区域内农户统一建设沼气池或太阳能。二是对可以提供项目配套资金的农户进行补贴。采取“先建后补”方式，由参加项目的农户先建设沼气池，然后扶贫项目部门对其验收后发放相应补贴。
2.主要扶贫项目到户率
前文所述的六种扶贫项目的到户方式和农户受益方式，一定程度上反映了乌蒙山片区扶贫项目的到户情况。除此而外，扶贫项目的到户率也是反映乌蒙山片区主要扶贫项目到户情况的重要数据。扶贫项目的到户率是指农户参与扶贫项目并从中受益的比例。由于不同扶贫项目的作用、目标群体、到户方式不同，可能导致不同扶贫项目到户率存在差异，本文从扶贫项目的总到户率和不同扶贫项目的到户率两个方面来分析乌蒙山片区扶贫项目的到户情况。需要指出的是，在扶贫项目的实际操作中，扶贫项目到户的宗旨是要更多地瞄准建档户③，让建档户从扶贫项目中受益。因此，本文着重对建档户与非建档户的扶贫到户率进行比较分析。
扶贫项目的总到户率是指至少参与过一项扶贫项目并从中获益的农户占农户总数的比重，该指标可反映各类扶贫项目到户的覆盖面。表1显示，乌蒙山片区主要扶贫项目总到户率约30%，建档户扶贫项目总到户率与非建档户相近。具体来看，2012年和2013年乌蒙山片区总到户率分别为29.80%和29.66%，表明近三成农户从至少一项扶贫项目中受益。其中，建档户2012年和2013年到户率分别为27.99%和30.37%，非建档户2012年和2013年到户率分别为30.77%和29.28%。建档户和非建档户的受益程度相近，表明乌蒙山片区扶贫项目并未明显偏向于建档户，“益贫”效果不明显。
就不同项目到户率来看，表1显示，总体上，不同扶贫项目的到户率存在较大差异，同一项目建档户和非建档户扶贫项目到户率相近。具体来说，基础设施建设项目的到户率最高，到户率近20%，这说明基础设施建设项目是农户受益最大的项目。互助资金项目、扶贫贴息贷款项目以及能源建设项目的到户率很低，均未超过2%。住房新建或改建项目、产业扶贫项目和劳动力培训项目的到户率在4%到10%之间。非建档户在基础设施项目、劳动力技能培训、互助资金和扶贫贴息贷款项目中的到户率略高于建档户。建档户在其余三个项目上的到户率则略高于非建档户。总体看，建档户和非建档户在各个具体扶贫项目上的到户率差异不大。这也就是说，当前实施的扶贫项目没有特别照顾贫困户的利益，扶贫项目没有显示出明显的“益贫”特征。
三、扶贫项目到户率低的原因分析
如前所述，扶贫项目的宗旨是瞄准建档户，使其从扶贫项目中受益。但是，从前文扶贫项目到户率的分析来看，无论是扶贫项目的总到户率还是不同项目的到户率，建档户和非建档户的到户率差异均不大，扶贫项目并没有显示出明显的“益贫”特征。什么原因导致扶贫资金“益贫”效率低下？本文从“省、市—县、乡、村—农户”三个层面综合分析扶贫到户项目中存在的问题及原因。
1.扶贫资金分配缺少灵活性
当前我国实行的扶贫工作领导体制是“中央统筹、省负总责、县抓落实”。扶贫资金的管理和分配权力掌握在县级以上机构。扶贫资金分配体现上级意愿，缺少灵活性，往往和基层想法及实际情况存在一定差异。主要表现在：第一，扶贫资金分配中行政指令强的特征依然明显。个别省份限定了扶贫资金的申报范围，导致县级或乡级机构不能根据自身具体条件选择扶贫项目。第二，专项扶贫资金的规划要求和实际扶贫需求不匹配。省级扶贫资金采取分块管理，要求专项扶贫资金70%以上用于产业发展，用于直接支持扶贫对象，剩余的30%可以用于基础设施建设等公共投资。但县级部门认为，只有在基础设施较为完善的前提下，到户的产业项目才能获得更大的效益，相较于直接到户的产业发展，贫困地区的基础设施建设更需要资金支持。显然，现有的资金规划要求与这种实际情况相矛盾。第三，扶贫资金额度和扶贫人口数量不匹配。如整村推进项目是以行政村为项目实施单位的，但在当前行政村合并的背景下，行政村存在大规模扩张现象，而扶贫资金并未相应提高，以致整村推进资金不足。
2.扶贫项目管理和审批程序复杂
1997年，我国确立扶贫开发省级负责制，明确责任、权力、资金、任务“四到省”，项目审批、资金分配大权由省级掌握。这套机制曾在我国减贫开发中发挥了巨大作用。但是，随着扶贫攻坚形势的不断变化，其弊端也逐渐凸显。当前扶贫项目管理呈现“上下两个点，中间千条线”状况，上面的点是中央的资金管理部门，下面的点是县，中间是省和市，项目审批程序烦琐，不但导致人力、物力、财力投入增加，而且可能导致某些时效性较强的产业项目因时间延误而失败。更需要提出的是，省级审核村级，项目管理和审批权限远离项目实施区，基层的具体情况很难知晓，很容易造成项目的选择和管理与基层实际、规划与变化脱节的问题。
3.扶贫相关部门之间协调不足
扶贫工作涉及多个部门，但各部门扶贫工作并未做到有效衔接。例如，沼气池建设项目由县多个部门实施，该项目在不同的部门有各自不同的名称、资金来源和补助标准，但实质内容一致。在不同部门扶贫时，这种各自不同的标准很容易带来农户受益程度的差异，从而引发村民内部矛盾。这一问题也存在于互助资金项目中。某省扶贫部门与民政部门协调不足，导致省内全部资金互助社无法在民政部门注册，对资金管理带来了巨大的负面影响。
4.贫困县获得项目难度大
当前扶贫项目采取竞争入围的方式，即由专家对各县项目进行评审，具备实施条件的地区或者最有可能成功的项目能够获得扶贫资金。在扶贫项目实施中，上级主管部门往往要求地方进行项目资金配套。因此，各县获得扶贫项目的可能性是由其经济发展条件决定的，而不是从需求出发。越是自然条件差、经济发展水平低的贫困县，配套能力越差，项目实施难度越大，获得项目的可能性也就越低，这容易导致其在申报项目的竞争入围中处于劣势。
5.深度贫困户遭到排斥
当前扶贫项目考核是以能否成功实施项目为标准，且项目补贴常采取“先建后补”的方式，即农户先自行垫资完成项目，相关部门完成项目验收后，再将补助资金一次性补贴给农户。此外，为保证项目成功实施，扶贫部门更愿将项目交给懂技术、有经验的农户。在这种导向下，贫困农户很难参与扶贫项目。一方面，贫困户资金匮乏，无法提供项目配套资金；另一方面，贫困户人力资本水平较低，缺乏相应的技术支持。资金和人力资本的双重制约，使得他们没有能力自己先实施项目，也不能保证项目成功实施，因而难以得到项目补贴。“先建后补”的资金发放方式和贫困户自身条件的不足导致深度贫困户被排斥在扶贫项目之外。
6.扶贫项目与农户需求不完全一致
在扶贫项目规划中，一些地方政府往往直接干预产业发展，忽视农户的需求。它们追求产业的规模效益，制定的扶贫项目和群众的需求脱节。例如，某省把核桃产业扶贫项目作为全省确定的十大扶贫产业之一，但一些农户考虑到家庭劳动力状况、回收周期长等问题不愿种植核桃，该省强行推行此项目导致基层扶贫部门工作难度大，同时给农户的正常生计也带来了不利影响。
四、结论和政策建议
我国扶贫政策在经历了区域瞄准、村级瞄准阶段后，现着眼于扶贫到户，实行农户瞄准。同时，在扶贫机制上从单纯开发式扶贫逐渐转变为开发式扶贫与精准扶贫兼顾的模式。当前，依托区域性开发实现农户精准扶贫开始成为扶贫政策制定与实施的主要方向。从作为连片特困地区之一的乌蒙山片区三省六县的调研结果来看，现有扶贫项目到户主要采取了普惠式到户、选择具备特定条件的农户到户、项目间接带动三种方式，但是，总体上扶贫项目到户率不高，扶贫项目并未显示明显的“益贫”特征。“省、市—县、乡、村—农户”三个层面均存在影响扶贫到户的不利因素，导致扶贫到户中贫困瞄准偏离以及财政扶贫资金“益贫”效率低下。
因此，应大力推进扶贫到户改革，努力提高扶贫工作的精准性。第一，将扶贫资金的项目管理和审批权力下放到县，因地制宜制定扶贫项目。根据贫困人口和贫困程度给贫困县下拨扶贫资金，由县级政府决定扶贫资金的使用方式、扶贫项目的类型和优先顺序。县级项目到省级和市级备案，省级和市级主要负责对扶贫项目进行监管。监督的重点是扶贫资金是否产生了扶贫效果并使贫困人口真正受益。改变扶贫项目和政策中不切实际的“一刀切”现象。第二，将贫困人口的减少和贫困发生率的降低作为贫困县最重要的工作考核指标，实行以扶贫为导向的考核机制。第三，根据各贫困县贫困人口数量和贫困程度分配扶贫资金，改进竞争入围的项目争取方式。提高扶贫资金分配中的灵活性，针对贫困人口数量较大和贫困程度深的贫困县，增加扶贫资金。第四，借鉴财政“一事一议”方式制定贫困村扶贫项目。借鉴“一事一议”财政奖补政策的工作方式，召开村民大会，通过村民的商议和讨论确定村庄急需发展的项目，制定项目实施计划并决定实施方式。第五，在扶贫项目中制定具体的贫困户受益机制。在种植和养殖项目中，可规定合作种植和联户养殖必须有贫困户参加并规定参加的比例。在公司加农户的产业扶贫模式中，要明确带动贫困户的数量，确定贫困户受益的方式。在住房建设项目中，要制定差异化的扶持政策，提高对贫困户的补贴额度，同时要完善金融信贷制度，扩大贫困户的借贷来源，为住房新建和改建的贫困户提供资金。第六，减少政府对产业发展的不必要干预，探索基于市场机制的产业扶贫方式。在产业扶贫的项目选择、品种选择、实施方式等方面充分发挥市场机制的调节作用。让农户根据自身条件和意愿做出产业发展决策。政府相关技术部门应重点提供技术和信息服务。第七，探索政府购买服务的形式。针对扶贫到户中扶贫工作量大和政府扶贫部门力量不足的矛盾，应采取政府购买社会服务的方式，由社会力量组织到户项目的实施。政府扶贫部门主要负责项目的发包和对实施主体的监督考核。
注释
①本次调研在县、村、农户三个层面进行。县级层面调研主要采用访谈的方式，了解县内扶贫到户项目的类型、实施方式和实施效果等。村级层面调研采用访谈和问卷调查相结合的方式，收集了人口、基础设施、村庄扶贫项目投入状况及项目实施操作方式等信息。农户层面调研采用访谈和问卷调查的方式，详细调查了家庭人口特征、收入、参与扶贫到户项目等情况。调研村和农户的具体抽样方法为：每个县随机抽取5个项目村、5个非项目村。全部农户被分为建档户（也即建档立卡贫困户）和非建档户（也即非建档立卡户）。调研首先采取整群抽样，在每村选择建档户和非建档户均超过10个的村民小组。在确定调研村组的基础上，采取随机抽样的方式在每村选取10个建档户、10个非建档户作为调研对象。最终获得有效农户问卷1209份。②例如项目通常会选择能够配套项目资金的农户。③建档立卡工作是扶贫到户的基础，贫困户建档立卡后才能实行有针对性的到户扶贫项目。
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责任编辑：海玉中州学刊2015年第3期社区工作者队伍结构现状、问题与对策——基于南京市54个社区的实证研究2015年3月中 州 学 刊Mar.，2015
第3期（总第219期）Academic Journal of ZhongzhouNo.3
作者：汪三贵 张雁 杨龙 梁晓敏
连片特困地区扶贫金融论文 篇2：
对德宏州连片特困地区金融扶贫工作情况的调查
新一届中央领导同志就农村扶贫开发工作作了一系列重要讲话，习近平总书记要求要把扶贫开发作为“三农”工作的重中之重，十八届三中例会提出要发展普惠金融，德宏州委州政府按照中央精神将境内的梁河、盈江、陇川、芒市4县市作为连片特困地区来规划，4县市整体贫困情况严重。主要表现为：一是贫困群体分布广、贫困程度深；贫困人口山区多、坝区少，少数民族村寨多。2013年底全州还有农村贫困人口11.31万人，农村贫困发生率达11.3%；全州农村人均纯收入5608元，仅为全国农民人均纯收入的60%。二是产业结构单一，以粮食和甘蔗种植为主；三是基础设施落后，农业产业化程度低。群众生产生活条件差，抵御自然灾害能力弱。农村特色产业发展规模低、优质产品少、精深加工少、附加值产品少、产业链条短。农业产业化龙头企业少、竞争实力不强。农村合作经济组织发展缓慢，社会化服务水平低。四是贫困山区群众普遍缺乏商品意识、信用意识和市场竞争意识。五是再生性返贫现象凸显，综合解决难度大。因灾、因病、因学、因毒等再生性贫困现象日渐突出，许多以种养殖业为主要经济来源的广大贫困农户通过帮扶虽能暂时脱贫，一旦发生自然灾害，农户往往会再次致贫。
一、金融扶贫发展的基本情况
连片特困地区金融网点设置情况：截止2014年8月末，共有银行业金融机构13家，其中，国有商业银行4家，政策性银行1家，城市商业银行1家，邮储银行1家，地方性法人金融机构6家，银行机构营业网点数136个，小额贷款公司19家，证券交易网点2个，保险公司13家，其中寿险4家，财险9家，流动金融服务站7个、担保公司5家、典当4家，全州金融业从业人员总计5576人。片区累计布放惠农支付点453个，较2012年增加334个；乡镇覆盖率达100%，行政村覆盖率达72%，惠及地区713个。
表1 片区金融发展指标
单位：亿元
表2 片区金融扶贫类融资情况表
单位：万元
数据采集至2014年8月末。
从各指标来看，金融服务的可获得性和普惠性都得到了提高，农村信用社也在农村地区开展了网上银行、手机银行等业务。截至2014年8月末，片区共有网上银行签约个人用户 270，462户，企业用户6141户，手机银行客户201，971户。
二、片区金融扶贫工作存在的问题
第一，地方财力贫乏和片区信用意识不强致使金融扶贫发展受限。一是人均扶贫资金少。截至2013年12月，德宏州共有扶贫互助合作社57家，投入资金697.705万元，每家的资金5～20万元不等。如果按德宏州近12万贫困人口计算，约每万个贫困人口拥有4.75家互助社，每人可使用扶贫资金仅58.14元。二是有的县市还存在扶贫贴息款项到位受财政制约情况。三是信用观念淡薄致使不良贷款率有上升趋势，截至2014年8月末，片区不良贷款率1.23%，比年初上升0.31百分点，有的县农户不良率高达到94%，出于收益和风险等因素考虑，金融机构对扶贫工作存在惧怕心理。
第二，片区银行资金向低洼地带抽水和政策性保险保障范围窄现象依然存在。金融机构存贷比为69.79%，而不在片区范围的瑞丽金融机构存贷比却高达79.20%，仍有把贫困地区的存款拿到经济发达地区使用的情况。2014年1～8月，农业保险保费收入2527.33万元，仅占全部财产保险收入的8.44%，政策性保险品种主要集中在涉农保险方面，而能给贫困地区带来较高收入的信用保证保险和商业性保险品种非常少。
第三，片区基础金融服务仍欠缺。目前在片区特别是人群分散居住的自然村金融网点较少，国有大型商业银行分支机构基本撤走。如梁河县土地面积1159平方公里，只有农业银行、农村信用社2个业务齐全的机构和3家小贷公司，金融网点有18个，金融网点密度仅为0.02个/平方公里。虽然农村信用社为了帮助农村居民取款方便，在一些农村小商店和农户家中安装了惠农POS机，但这一方式存在的不足之处为：每笔取款金额限在1000元以内，由POS机所在地农户先期垫付，每月到乡镇农村信用社凭POS机小票兑付，仅可以取款且数额较小，存贷业务还是需要到业务齐全的乡镇营业点办理，基础金融服务仍然欠缺。
第四，金融扶贫相关政策和可行项目缺乏使得有效信贷资源配置不足。一是由于商业银行顶层未出台可操作性扶贫政策，各金融机构目前还未明确各自对片区的贷款期限、信贷规模、利率水平、贷款审批权限等实施差别化的经营管理方式。二是农户小额信贷限定在5万元以内，三年周转使用，但很多种养殖业周期长，无法在1年时间就见效益，小额信贷使农户脱贫致富效果不太明显。三是片区再贷款余额为1000万元，只在陇川有发生，如果在片区平摊，每县市平均仅250万元，目前还没有再贴现。四是片区小而散的、没有经过整合的项目较多，没有适合国有商业银行需求的可行的、有特色的项目，金融扶贫供需矛盾突出，有效信贷资源在片区的配置严重不足。
三、推动片区金融扶贫发展的建议
第一，建议国家在贫困地区建立政策性的不以盈利为目的的金融机构或是创建一种新的基础货币投放工具，引导商业银行信贷投向贫困地区，直接为贫困地区提供一部分低成本资金。由国家投资、各类扶贫资金和农村地区存款作为其资金来源，并对其减免税收，实施有别于其他金融机构的监管，满足贫困地区的金融需求。
第二，创新金融服务手段。一是参考政府政务中心的做法设立综合性的金融服务点，解决农村地区综合性金融服务缺失现象。将银行的基础金融业务、理财业务、征信业务，各保险公司的小额保险业务，证券公司的小额农产品期货行情咨询业务等都集中在一起开展业务。二是因地制宜，推动搭建林权、柠檬、热带水果、茶叶、贡米等各类特色资源交易平台，实施与农户农产品农业贷款需求与金融的快速对接。三是积极探索土地保障贷款和直补抵押、质押担保贷款业务，推广大型农机具、农业机械等动产的抵质押等多种担保形式，较好的适应贫困地区与贫困人口对金融多样化需求。
第三，建议增加扶贫贴息贷款的期限和额度。建议将贴息期限放宽为1～3年，贷款贴息率提高到5‰，贷款额度增加到15万元以内，以适应农业生产周期长，满足更多贫困农户的生产和致富需求。
第四，优化片区金融生态环境。一是开展小微企业和农村信用体系建设，加快完善征信建设步伐，尽快建立农户信用信息系统建设，建立健全小微企业和农户信用信息档案，对小微企业和农户信用状况进行调查评级，推动片区扩大授信面。二是有针对性地放宽一些公益性、准公益性小贷公司、资金互助社的准入途径，允许政策性银行或商业银行给予这些公益性小微金融的贷款支持，并在税收上给予一定的优惠，为公益性小微金融的发展创造更宽松的政策环境和市場环境。
作者：任祎君
连片特困地区扶贫金融论文 篇3：
连片特困地区扶贫攻坚的战略选择
摘 要：党的十八大报告提出，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。在我国，贫困与生态环境脆弱往往是共生的。我国农村贫困人口大部分分布在连片特困地区，因而，片区扶贫攻坚在生态文明建设中处于极为重要的地位。本文通过分析连片特困地区生态文明建设面临的挑战，从优化空间格局、调整产业结构、改进生产方式、完善生活方式等四个方面论述了连片特困地区扶贫攻坚的战略选择，为该地区推进扶贫开发与生态文明建设提供一些有益的参考。
关键词：生态文明建设；连片特困地区；扶贫攻坚；战略选择
一、研究的问题与背景
生态文明，或称绿色文明、环境文明，是依赖人类自身智力和信息资源，在生态自然平衡基础上，经济社会和生态环境全球化协调发展的文明，2它是人与自然关系的一种新颖状态，体现了人类文明发展理念的重大进步。从人类文明形态的演变发展来看，先后经历原始文明、农业文明、工业文明，可以说，生态文明作为一种后工业文明，是人类迄今最高的文明形态。建设社会主义生态文明，是贯彻落实科学发展观的客观要求，与建设社会主义的物质文明、精神文明和政治文明，是互为条件、相互促进、不可分割的一个整体。3
改革开放以来，我国经济社会发展取得了巨大成就，我们用几十年的时间走过了西方国家几百年的发展历程，但是与之伴随的各种矛盾和问题也开始集中显现。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，以牺牲生态环境为代价的粗放型发展方式已难以为继。党的十八大从新的历史起点出发，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总布局，全面深刻论述了生态文明建设的各方面内容，从而完整描绘了今后相当长一个时期我国生态文明建设的宏伟蓝图。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。
消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。党和政府一直以来都高度重视扶贫开发工作，已取得举世瞩目的成就，走出了有一条中国特色的扶贫开发道路。但是，贫困地区的不平衡发展问题却越来越严重。12011年颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中，将六盘山区、秦巴山区、武陵山区等14个集中连片特殊困难地区（以下简称连片特困地区）作为扶贫攻坚的主战场。这些片区长期受生态环境脆弱、自然条件恶劣、道路交通制约等因素影响，传统经济增长带动乏力，常规扶贫手段难以奏效。2
工业文明进程中的反贫困，突出经济增长和个人收入增加。在这样的理念下，一种观念认为,只要加大对贫困地区的扶持力度，改善当地的基础设施,促进以当地资源开发为基础的经济发展,便可以逐步解决贫困问题。3但这种区域开发及反贫困战略仅仅从经济收入角度来看待贫困问题，认为经济条件的改善就是反贫困，在扶贫政策设计时难免会更加侧重促进经济发展和提高经济收入的目标，忽略了解决贫困的环境和条件，容易造成贫困人群的生计脆弱性。最终，这样的反贫困往往演变为以工业化为主导的贫困地区开发式战略，贫困人口很少能够从中得到收益，同时还对自然生态环境造成极大的破坏，增加了在遇到自然灾害时由于自然资源的缺乏而重新返贫的可能性。
在我国，贫困与生态环境脆弱往往是共生的。4我国农村贫困人口大部分分布在连片特困地区，这些地区地形以山地、丘陵、高原为主，许多地方属于国家主体功能区规划的“限制开发区域和禁止开发区域”，因此，连片特困地区扶贫攻坚在生态文明建设中处于极为重要的地位。必须从战略高度审视连片特困地区生态问题的重要性，把生态环境建设摆在与经济发展同等重要的位置，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，促进连片特困地区生态环境保护与扶贫开发的良性互动，实现经济、社会和生态的协调发展。生态文明建设背景下的连片特困地区扶贫攻坚，其重点在于树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，解决片区自然资源的可持续性问题。连片特困地区通过生态文明建设，在实现当代人利益的同时，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。
二、生态文明建设背景下连片特困地区扶贫攻坚面临的挑战
早在20世纪80年代，中央政府就划定了18个集中连片贫困地区。随后，连片特困地区经济建设得到了一定的发展，经济实力明显提高。然而，由于发展理念的落后以及文化建设的滞后，生态文明的概念目前在片区还没有得到普遍的认知和推行，致使连片特困地区生态文明建设极富挑战性。连片特困地区扶贫攻坚面临的挑战首先表现在生态文明建设方面。
（一）自然条件恶劣，生态环境脆弱
连片特困地区大多地处偏远山区和省际交界地带，以山地、丘陵、高原为主，地质地形条件复杂，水土流失极其严重，自然灾害频繁，大部分属于地质灾害高发区域；耕地面积十分有限，水资源严重短缺，资源环境承载力低，生存条件恶劣，很多地区不适宜人类居住；同时，连片特困地区大多位于湖库源头、江河上游、重要的生态功能区，生态地位重要、生态环境脆弱，许多县属于全国主体功能区规划中的限制开发区县或禁止开发区县，资源开发与环境保护矛盾突出。
（二）人口素质低下，生态意识落后
连片特困地区多属老少边穷地区，历来政治、经济、文化非常落后。大多数人思想观念陈旧，小农意识强，受教育水平不高，素质较为低下。许多农民生态意识薄弱，农村脏、乱、差的环境尚未得到有效治理；多数人对于生态文明建设不理解或者把它等同于环境保护，认识不到位，参与热情不高，行动迟缓。基层政府在谋求发展的过程中，往往置生态环境于不顾，认为自然资源具有无限性，可以任意掠夺，对生态环境保护问题比较冷漠。
（三）经济发展滞后，生态矛盾突出
连片特困地区是全国经济社会发展最为滞后的地区，是区域发展最为薄弱的地区。2011年，11个连片特困区的人均地区生产总值、人均地方财政一般预算收入、农民人均纯收入三项指标分别只相当于西部平均水平的49%、44%和73%。1这些地方面临着最繁重、最艰巨的经济发展任务，然而，鉴于片区生态系统的极端脆弱性，片区经济发展与生态环境保护之间的矛盾十分尖锐。如何从根本上摆脱贫困，实现可持续发展，是一个摆在眼前迫切需要解决的问题。
（四）生态保护不足，制度措施滞后
尽管目前生态环境保护受到高度重视，但由于缺乏制度保障，生态环境往往成为经济建设的牺牲品，我国生态环境恶化的态势没有得到根本改善。近年来，我国陆续修订或出台了如《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国水污染防治法》《退耕还林条例》等法律法规，对建立生态补偿机制作出了规定。然而却仍然不能满足我国生态保护的要求，生态破坏和生态服务功能持续退化的问题还没有得到有效遏制。十八大首次提出加强生态文明制度建设，或许是一个有效的破冰之举。
三、生态文明建设指导下连片特困地区扶贫攻坚的战略选择
贫困既是生态环境脆弱的产物又进一步加剧了生态环境的脆弱性。2目前，连片特困地区一方面面临着十分繁重的经济社会发展任务，扶贫开发举步维艰；另一方面，又承担着极其艰巨的生态保护任务，生态文明建设停滞不前。在生态文明理论已成为我们的发展理念、生态文明建设被摆在突出位置的大背景下，坚持以生态文明建设指导连片特困地区扶贫攻坚，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。具体而言，笔者尝试从以下四个方面论述连片特困地区扶贫攻坚的战略选择。
（一）优化空间格局，巩固生态屏障
连片特困地区由于独特的自然地理、生态环境、历史进程、民族文化、经济区位等原因，在空间布局上有着显著的空间重叠特性，主要表现为贫困地区与生态脆弱地区、主体功能区格局下的限制和禁止开发区域、少数民族地区、资源富集地区、边境地区以及革命老区的高度重叠性。1推进连片特困地区扶贫开发，必须坚持生态文明理念，优化片区空间格局，进一步巩固生态屏障，落实生态文明建设。
1.落实主体功能区战略
推进形成主体功能区，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城市化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局，构建高效、协调、可持续发展的美好家园。2目前我国的反贫困问题已不再是解决少数人的温饱问题，而是要解决区域性贫困问题。3连片特困地区大都地处海拔较高、交通不便、生态脆弱的地区，在当前扶贫开发中，表现出了对人与自然的和谐以及可持续发展重视不够，造成了人与自然的不和谐，经济发展无法摆脱“贫困—生态环境恶化—贫困”的恶性循环。连片特困地区在整体区域内部具有非常重要的生态屏障作用，扶贫开发一定要根据自然资源环境条件，明确其所承担的区域功能，促进片区协调发展，人与自然协调发展。
2.完善生态移民搬迁
移民是生态条件恶劣地区人口脱贫致富的重要途径之一。4连片特困地区大多属于生态脆弱地区，人与自然资源配置不合理、生态环境破坏严重。这些状况让生活在这里的贫困农民无法摆脱贫困，甚至维持生存都很困难，因此，他们有强烈的迁移愿望，希望能够迁移到资源相对丰富的地区。政府应该积极规划和支持，坚持生态环境的保护和解决贫困人口温饱相结合，在群众自愿的基础上，对生态脆弱地区贫困人口实行迁移，并为贫困农民的迁移提供必要的条件：土地、住房和社区；生态移民除享受扶贫开发优惠政策外，各地要制定具体政策措施，提供各种优惠条件，确保搬迁一户解决一户温饱，切实保证生态移民人口在新安置区的长住久安，杜绝“迁后返贫”和“重返原籍”现象；积极发挥各贫困县自身优势，组织具备条件的贫困地区开展有序劳务输出，促进贫困地区劳动力就近转移，千方百计拓宽贫困地区群众向当地小城镇和工业园区转移，从根本上缓解当地人口和环境资源压力，帮助贫困地区劳动力充分就业并增加收入。过去30年的移民历史表明，人口迁移促进了贫困人口的脱贫致富，也促进了移入地区的经济发展和移出地区的生态恢复。1
（二）调整产业结构，发展生态产业
生态扶贫是通过发展生态产业达到扶贫目的的一种策略，它指发展生态农业、生态工业、生态旅游业等。2连片特困地区开展生态扶贫，可以将贫困问题和生态问题紧密结合，在兼顾减贫和改善生态环境双重目标的前提下，优化资源配置，保障贫困人口收入增长的可持续性，让贫困人口收入增长得到生态建设的长效促进，构建生态建设与扶贫开发工作相结合的高效机制。
1.大力发展生态农业
连片特困地区生态系统十分脆弱，农业现代化进程缓慢，多数地区尚处于贫困落后的状态，大力发展生态农业，走环境、经济、社会的可持续发展之路已经迫在眉睫。相关政府部门应尽快完善连片特困地区农业基础设施建设，如积极建设农业科技园区，改进片区水利设施，引进与生态农业相配套的先进技术，提高生态农业的科技含量等，为生态农业发展创造有利的条件；通过积极争取国家的财税资金支持、加强与银行等金融部门的合作、引导民间资本进入生态农业建设等措施，拓宽融资渠道，破解资金匮乏难题；通过建立科学的农业产业化组织管理体制、延伸生态农业产业纵向链条、树立农产业自有品牌，积极推进生态农业的产业化进程，努力增加农民收益；加强对农民的教育和培训，使农民从心里接受和认可生态农业，在连片特困地区形成保护环境、发展生态农业、促进可持续发展的良好氛围。
2.推进落实生态工业
连片特困地区生产生存条件较差，生态人口压力较大，经济发展相对滞后，工业基础薄弱，地方工业在片区经济中比重很低，发展难度极大。生态工业是一种现代工业发展模式，它是一种整合思维和系统思维，依据生态规律、经济规律和系统工程方法来经营和管理，以资源节约、减轻生态环境损害和废物系统化、多层次利用为特征的现代化工业发展模式。3连片特困地区发展生态工业，必须把工业发展与生态环境保护和建设有机结合起来，在经济与生态协调发展思想的指导下，立足于生态，着眼于经济，因地制宜，全面规划，合理组织经济实现可持续发展；必须坚持保护环境、节约资源和综合利用，不断调整优化工业布局和产品结构，大力发展生态能源工业，积极培育清洁工业，加速改造传统工业，努力提高工业整体效益；片区政府应根据地方生态工业发展的现状制订相应的条例和地方性规章，注重技术标准，注重规定企业在生产过程中所排放物含量的指标，并在税收政策、生态工业发展政策方面给予大力支持。1
3.重点建设生态旅游产业
连片特困地区的旅游资源拥有较大的优势，自然资源十分丰富，包括自然景观资源、特色产业资源、红色旅游资源、民族文化资源等等，具备开展生态旅游的先天条件。生态旅游是建设生态文明的重要途径，2也是推进片区扶贫开发的重要方式。连片特困地区开展生态旅游，应该在生态文明理念的指导下，在环境承载力的范围内，以提高资源利用效率为核心，因地制宜，根据区域环境特征选择适合地方特色的生态旅游发展模式；在生态旅游产品开发设计中，要以生态为基础，以保护为前提，突出地方特色，避免外来文化对本土文化的冲击、商业文化对传统文化的冲击、庸俗文化对淳朴文化的冲击，建设生态化的设施和旅游项目，打造原汁原味的生态旅游精品；3在生态旅游发展过程中鼓励当地社区居民积极参与生态旅游各个环节，提高他们参与生态旅游的积极性和保护生态环境的自觉性，努力建设资源节约型、环境友好型旅游目的地，从而推动片区人口、经济、社会和环境全面协调和可持续发展，实现生态文明。
（三）改变生产方式，实现生态生产
生态危机的出现来自工业化生产方式所产生的消极环境成果，而生态文明建设的基本要求就是要消除这种消极的环境成果，为此，就需要对工业化的生产方式进行变革，以形成一种新的生产方式，即生态化生产方式。4连片特困地区生态文明建设是解决片区生态环境恶果的有效途径，社会生产方式的进步与发展是其重要的依托，生态化生产方式主要对生产活动、消费活动以及生产关系等方面提出了与工业化生产方式不同的要求。
1.改革生产活动
连片特困地区开展生产活动，必须摒弃传统工业化生产中浪费资源、污染环境的发展方式，选择符合片区生态文明建设的生产方式即生态化生产方式。要求社会生产在满足人及其社会对物质产品需求的基础上，必须考虑对生态环境的不良影响，以持续供给能力为限度利用自然资源，并有效重复利用，避免资源浪费；同时，考虑生态环境承载能力，对生产过程中所产生的各种废物进行无污染无害化处理，整个生产活动表现出一种“清洁生产”的特征，实现生态环境有效净化的目的。
2.优化消费活动
随着现代工业生产的发展，连片特困地区大部分人的生活越来越多地不是依赖于对天然产品的消费，而是对自然界中所没有的人工合成产品的消费。这在一定意义上虽说是片区人民脱贫致富的一个表征，但是，由于生态环保意识的缺乏，片区农村地区垃圾随处可见，如各种非降解性的塑料制品、化学制品、电子制品等等。各种废物未进行有效无害化处理，将对生态环境造成污染或阻断其正常的物质、能量循环，破坏生态系统的平衡。1因此，连片特困地区在扶贫开发的过程中，必须坚持生态化的消费方式，兼顾消费活动。对人和自然的双重作用，对消费垃圾实施回收处理和循环利用；控制产品非自身用途的资源消耗以及奢侈品的生产，提倡节约、适度的消费方式，抑制消费中的各种浪费现象。
3.调整生产关系
追求生产活动与自然进化和人的发展的统一，是生态文明建设的基本价值目标之一。2传统的工业生产方式往往过于追求生产效率和利润，主要关注产品质量和数量，而忽视“人”这一要素，人变成了技术的附庸，导致生产活动与人的发展相背离，物质生活与精神生活相背离也造成了生产活动中人与人关系的对立。同时，这种对抗性也必然会体现在人与自然的关系中，最终造成人与自然关系的紧张和对立。连片特困地区扶贫开发，不仅要大力推进经济活动的开展，同时也要关注生态环境的保护以及片区贫困群众的自我发展，使三者达到协调统一，推动生态文明建设健康有序进行。
（四）完善生活方式，倡导低碳生活
目前，连片特困地区生态文明的建设较为薄弱，形势严峻，推进片区生态文明建设是一项综合性、长远性、科学性的系统工程，需要多方面的协同推进，其中，生态生活方式的确立是重要的组成部分。生态生活方式建设要求确立人—社会—自然生态系统协调发展、人自身全面发展的生活价值取向，在现实生活中树立节制、和谐、全面发展、可持续发展的生活观念，将生态观念落实到人们日常生活的方方面面。3
低碳生活方式应该是在连片特困地区亟须建立推广的生活方式，是一种绿色生活方式。低碳生活是指生活作息时所耗用的能量要尽力减少，从减低碳，特别是二氧化碳的排放量，进而减少对大气的污染，减缓生态恶化，主要是从节电、节气和回收三个环节来改变生活细节。4对于每个人来说，低碳生活是一种生活价值取向，也是一种生活观念，要求我们从每一件小事做起，积极养成生态生活方式。中国环保事业在过去几十年中有了长足进步，但同全国其他地区比较起来，连片特困地区的环境保护工作相对来说仍较薄弱，片区生存环境的保护问题越来越成为中国环境保护工作的焦点。因此，倡导“低碳生活方式”有利于保护连片特困地区生态环境，促进人与自然和谐相处，有利于贯彻落实科学发展观，打造资源节约型、环境友好型社会，有利于片区生态文明建设的顺利进行。
四、结语
建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。贫困既是生态环境脆弱的产物又加剧了生态环境的脆弱性。当生态环境系统遭到破坏，贫困群体无法承受突发自然灾害和由此带来的损失，新的贫困问题十分突出。自新中国成立以来，扶贫开发一直是各级政府工作中的重中之重。随着中国特色社会主义道路的不断深入，党和政府也逐渐拓展出了更加宽阔的平台和更加成熟的机制，摸索出了一条政府主导、开发扶贫、社会参与、自力更生和全面发展的符合中国国情的扶贫道路。连片特困地区作为我国扶贫攻坚的主战场，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，既要在扶贫开发过程中取得成效，又要保证生态环境不受到破坏，最终在生态环境改善与贫困人口脱贫致富之间取得双赢，为建设美丽中国助力，实现中华民族永续发展。
［作者单位：李晓龙，重庆大学公共管理学院；徐鲲，重庆大学公共管理学院。］
（责任编辑古东）
Strategic Choices of Poverty Alleviation in Contiguous Destitute Areas Under Background of Ecological Civilization Construction
Li Xiaolong，Xu Kun
Key words： ecological civilization construction； contiguous destitute area； poverty alleviation； strategic choice
1收稿日期：2014-04-25
基金项目：教育部人文社会科学西部项目“西部农村扶贫开发中公共产品供求机制与模式研究”（12XJC790009）
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作者：李晓龙 徐鲲