1 旬阳县农村土地流转基本情况
旬阳县位于陕西省东南部,秦巴山区东段,汉江横贯其中。总面积33 554km2,人口45万人,辖21个镇,305个行政村(社区),13 867个村民小组,11.88万户,40.8万农业人口,24.02万个劳动力;耕地总面积6.07万hm2,人均0.15hm2。
农村土地流转政策实施以来,截止2017年7月全县累计流转土地面积1.21万hm2,涉及3万农户,其中:出租土地0.69万hm2,土地转包0.49万hm2,农户土地互换460hm2,转让土地60hm2。土地流转备案,规范签定流转合同1.3万份。
2 存在的问题
2.1 农村土地承包经营权确权不到位
该县在2003年进行农村土地经营权换证时,部分村把农村土地经营权证放在村干部家里,没有向农户发放;部分村因农户之间存在土地纠纷,故将矛盾户的证书暂扣,没有及时处理发放给农户;部分村农村土地经营权证上记载的土地没有清晰的四至界畔,导致农户后辈之间土地纠纷矛盾上升,给土地连片流转造成困难。
2.2 农村土地流转手续不健全
很多农户在土地流转时没有经过村民小组或村民委员会同意,更没有到农业部门来备案,只凭农户口头协商,并没有签定有效的农村土地流转合同。有的农户虽然签定了农村土地流转合同,但不规范,权利义务不明确,条款不完善,表述不准确,对土地的面积或位置没有明确规定;有的农户移民搬迁政策,迁入到小城镇居住,农村卖房搭地现象普遍存在,致使土地流转纠纷频发。
2.3 流转行为不够规范
《农村土地承包法》规定,“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转,当事人双方应当签订书面合同。”但在旬阳县的农村土地流转实践中,仍存在着严重的不规范行为。(1)农户之间自行协议流转,极少向村、组乃至于乡镇政府报批、报备。(2)土地流转的主要形式以农户之间的口头约定为主,一旦发生纠纷,约定内容查证难。(3)或有书面流转协议,但存在概念不清、约定不明等问题。
2.4 农村土地流转管理混乱
村民小组在发包土地时,部分村组没有按照法律规定由村民小组或2/3以上村民会议通过,一些村组干部利用职务之便,为自己谋取利益,一旦发生争议,以合法的农村土地经营权证为依据,引发流转农户之间的土地经营权纠纷。村组没有建立土地流转台帐。村干部认识出现偏差,认为土地承包经营权流转是农户自己的事,根本没有登记建立台账;部分村对农户上报流转协议,也没有按规定办理备案手续。各镇的农村土地承包纠纷调解制度不完善。发生纠纷没有及时调处,或对纠纷处理不满意,引发农户上访。
2.5 土地流转等待观望
一是思想认识不到位,专业大户、家庭农场、合作社对土地流转愿望不强,部分农户对长期流转出的土地不放心,宁可粗放经营,甚至撂荒也不愿意流转。二是流转期限过短。有的农户流转1至3年,影响长效产业发展,土地流出户不安心,怕时间长了地收不回来;流入户心存顾虑,怕在流转的土地上投资大了不合算,还没见效益就到期了,只考虑流转期内发展、经营、投入,加剧了在土地上的短期行为和掠夺式经营,影响农业可持续发展。三是流转体系不健全、流转过程缺乏有效监管。虽然农村土地承包经营权流转已成为农村经济发展有效途径。
2.6 土地流转规模有待提升
旬阳县农民专业合作社、家庭农场、专业大户虽然种类全、数量多,但规模档次不高,抗御自然风险和市场风险能力不强,大多数的合作社、家庭农场以生产型、粗加工为主,产业链条短,产品附加值不高,抗风险能力差,尚未形成“利益共享,风险共担”的机制。旬阳县隆科生态种植专业合作社是旬阳县规模最大的农民专业合作社,流转土地仅140hm2,产业经营小而全,即从事设施蔬菜生产,又发展水稻生产及稻米加工,水产养殖及食用菌生产,产业化水平和经济效益都比较低,专业化程度也不高,与陕西靖边涌泉居马铃薯生态种植专业合作社,流转13 333hm2土地种植马铃薯相比流转规模及专业化水平都有待提升;旬阳县金田元生态种植专业合作社在小河镇龙王滩村流转54hm2水浇地,因供水设施跟不(下转第65页)上,蔬菜种植灌水困难,改种发展葡萄生产,因种植园浇不上水,影响合作社效益的发挥及合作社的发展壮大和社员收入的增加。
3 建议思考
农村土地承包经营权流转工作,量大面广,涉及各项农村政策的落实,如何有效预防和处理好农村土地经营权流转矛盾纠纷,科学合理的指导专业大户、家庭农村、农民专业合作社及农业产业化龙头企业流转土地,发展农业产业,实施产业脱贫,共建小康社会,关系到广大农民群众的切身利益和农村的改革、发展、社会稳定。据此笔者建议:
3.1 依法确权颁发农村土地承包经营权证书
县级人民政府农村土地承包经营权管理部门,对尚未颁发农村土地承包经营权证书的农户,应尽快进行调查核实,及时向农户发放证书。做到逐户发证,无论过去因何种缘由导致农村土地承包经营权证书滞留在那个环节,或现在还有什么理不清的情由,任何一级组织都一律不得扣留农户的土地承包经营权证书;保证承包经营权证书记载内容与实际信息相一致;及时处理因土地流转或其他原因产生的农户间或农户与村集体组织之间的矛盾,保证农村土地承包经营权颁证工作顺利进行。
3.2 加强土地流转的宣传教育
向农村干部群众宣传《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国合同法》;宣传农村土地经营权流转有关政策,不断提高广大农村干部及农民群众的守法意识。严格遵守《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定,依法按照法律规定流转土地,将矛盾纠纷消灭在萌芽状态;鼓励专业大户、家庭农场、农民专业合作社及农业产业化龙头企业了解农村土地流转政策,签订长期稳定的土地流转协议,为做大做优做强地方特色优势产业提供土地保障。
3.3 加强对农村土地流转工作的管理
充分发挥农村土地流转中心的职能,加大矛盾纠纷的调解力度,以说服疏导为主,纠纷查处为辅,通过积极的协商寻求解除纠纷的办法,依靠镇、村、组三级组织的作用,协调、疏导、调解及做好善后工作。各镇政府在确权登记颁证过程中要依法做好农村土地清查工作,深入了解农村土地承包的现状,分析可能存在的不安定因素,对症施治,排除矛盾纠纷隐患。
3.4 加强对农村土地流转行为的管理
县农业主管部门严格按照《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定,规范农村土地流转承包合同,明确权利义务,加强指导和管理,规范土地承包行为,健全规范化的流转管理工作制度和规程。流转双方在自主协商的基础上,签订规范的流转合同,要对流转土地的用途进行审查,防止流转出的土地用途发生变化,对农村土地承包中发生的各种纠纷及时协调解决;指导村组采用规范文本,规范承包合同内容,合理确定承包基数,条款要平等、具体、全面,制止随意撕毁合同的现象;在对流转行为的管理中,县、镇人民政府应各司其职,县人民政府农村土地承包经营权管理部门,要加强对农村土地承包合同的管理,依法及时进行审核、登记、备案管理。
摘要：二十一世纪以来,随着农村产业政策的调整,农村二、三产业的发展和农村人口向集镇集中转移,特别是近年中央关于新型经营主体建设和土地向专业大户流转政策的出台,极大地调动了新型经营主体及专业大户发展生产的积极性,农村土地承包经营权的流转速度明显加快,但随之而引发的土地承包经营权纠纷也随之增多,旬阳县在坚持和完善农村基本经营制度的基础上,因势利导,积极推动农村土地经营权流转和新型农业经营主体适度规模经营,促进了该县农业产业化的发展。
关键词：农村,土地流转