1 地方政府投融资平台的含义
所谓地方政府投融资平台, 是指地方政府通过划拨土地、注入优质资产、国企股权等方式, 组建一个资产规模和财务状况达到融资标准的公司, 这个公司以地方财政的注资受益权、补贴, 甚至偿债基金等作为保证, 通过向银行贷款或发行企业债券等方式融入资金, 并将其重点投向市政基础设施建设、公用事业、公益性项目等领域。
2 地方政府投融资平台的发展历史
我国的地方政府投融资平台最早起源于上海。上海市城市建设投资开发总公司成立于1992年7月, 是经上海市人民政府授权从事城市基础设施投资、建设和运营的大型专业投资产业集团公司。2003年5月起, 该公司从上海市建设和管理委员会划入市国有资产监督和管理委员会管辖, 其业务涵盖了各类公共基础设施, 其下设有多家实体公司。上海市政府设立平台的目的是以资本手段代替传统的行政手段。平台的融资模式主要有两个方面, 一是由上海市城市建设投资开发总公司通过发行建设债券来筹措资金;二是发展项目融资, 通过与投资者签署“特许权协议”, 利用公开招标方式来选择投资者, 对缺乏现金流的城市基础设施项目给予投资者以现金流补贴, 以吸引和保证投资者的利益。
随后上海经验带到了重庆, 重庆市很快建立了八大投融资平台公司, 分别是:重庆市水利投资 (集团) 有限公司、重庆市地产集团、重庆渝富资产经营管理公司、重庆交通旅游投资集团有限公司 (原名重庆高等级公路建设投资有限公司) 、重庆市城市建设投资公司、重庆市水务控股 (集团) 有限公司、重庆高速公路发展有限公司、重庆市开发投资有限公司, 从而为地方政府投融资平台树立了样板。重庆市八大投资集团的运作模式主要是:把原来由政府直接投资的行政方式, 转变为由建设性投资集团向社会融资为主的市场化方式, 从根本上改变了城市基础设施建设的投融资机制, 形成了政府主导、市场运作、社会参与的多元投资格局。其具体做法是:地方政府把城市资产无偿划拨给投资公司, 使投资公司的资产规模达到一定的贷款条件, 投资公司根据政府对相关建设提出的要求主要向银行筹措资金, 然后再将筹措来的资金转借给项目法人。重庆城投模式的关键是“储地-融资-建设”循环, 在保证城市基础设施建设投资的同时, 也提高了投资公司自身的投融资能力。
自2008年11月中央实施积极财政政策和适度宽松的货币政策以来, 尤其是2009年3月中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中提出:“支持有条件的地方政府组建投融资平台, 发行企业债、中期票据等融资工具, 拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”后, 全国地方政府投融资平台的建立形如“雨后春笋”。据有关方面初步统计, 目前全国共有各级政府投融资平台3800多家, 其中70%以上为县区级平台公司。2008年初, 全国各级地方政府投融资平台的负债总额约为1万多亿元, 到2009年底, 地方政府投融资平台贷款余额为7.38万亿元, 同比增长70.4%, 占一般贷款余额的20.4%, 全年新增贷款3.05万亿元, 占全部新增一般贷款的34.5%。
3 地方政府投融资平台建设的客观必然性及其作用
地方政府投融资平台不会凭空产生, 其发展有内在的必然性, 对中国经济社会发展的作用应充分肯定。
3.1 地方政府投融资平台产生和发展的客观必然性
在中国推进城市化的进程中, 地方政府之所以通过大量设立融资平台进行融资, 主要是由于在中国分税制财税体制下, 中央和地方的事权和财权的分配出现了事实上的事权的重心下移而财权的重心上移, 地方政府的事权、财权和财力不匹配现象比较突出:地方政府财政收入占政府财政总收入的比重只有45%左右, 承担的支出比重却高达75%左右。而按照《预算法》的规定, 除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券。而且, 地方政府也不得再采用向银行透支或借款弥补赤字。在上述两种融资途径被堵死的情况下, 地方政府为了筹集必需的建设资金, 只好采取变通的办法, 即通过成立政府投融资平台公司, 以市场化的融资方式向银行等市场主体筹资。
3.2 地方政府投融资平台建设的积极作用
地方政府投融资平台的产生和发展既然是特定条件的产物, 它在缓解经济下滑、推动城市化建设和带动民间资本等方面就起着不可或缺的作用。
特别是在去年以来面对金融危机挑战的关键时期, 地方政府投融资平台对保增长、扩内需、调结构、惠民生确实发挥了重要作用, 尤其是在迅速贯彻落实中央和地方政府决策意图, 组织实施重大投资项目建设等方面扮演了重要角色, 使经济形势较快地出现了止跌企稳。同时, 地方政府利用这些平台迅速启动了内需, 使得一些减产停产企业获得了新的订单, 从而增加了就业, 保持了经济社会生活的正常运行。这都表明地方政府投融资平台在2009年应对金融危机是有积极正面的效果。
4 在引导和规范地方政府投融资平台建设中防范风险
地方政府投融资平台的快速发展是特定发展阶段的产物, 由于投融资平台机制的内在缺陷, 地方政府投融资平台步伐过快将产生一系列问题和风险。主要体现在两个方面:一是与地方财政相关的风险;二是如果地方融资平台破产, 将会产生金融风险。
在风险防范方面, 可以从以下几个方面进行。
首先, 应完善中国财税体制, 平衡地方政府事权和财权, 降低地方政府对外融资的依赖性, 并摸清地方政府债务规模, 建立一套既符合地方财政债务状况, 又能反映地方财政风险程度及其变化发展趋势的风险控制标准, 以监测和预防债务风险发生。在成熟市场, 大部分国家对于地方政府债务融资都制定了风险控制标准。以美国为例, 对于地方政府债务不仅制定了规模控制标准而且还制定了风险预警系统, 通过严格的规定来约束地方政府的融资行为。
第二, 规范地方政府的投融资行为, 包括:明确地方政府对平台的债务责任、建立健全地方政府债务管理体制、建立地方政府偿债基金、加强地方财政信息披露等。
第三, 规范地方政府投融资平台的投融资行为。通过构建一套投融资管理运作的操作标准和相应的制度流程, 用一些标准程序、客观指标来规范作为融资平台的地方法人实体的融资行为, 增强其在管理运作方面的透明程度和风险防范与控制水平。
第四, 鼓励地方融资平台通过资本市场进行融资, 发行地方债替代银行贷款, 减少银行系统风险的积聚。这样做的好处是, 一方面由地方政府发债来从事基础设施建设, 可以强化地方政府的责任感和约束力, 明确债务主体;另一方面, 又可以借助资本市场的力量来约束地方政府的举债行为, 规范地方政府投融资平台的经营运作。
摘要：中国地方政府投融资平台快速发展, 既要看到其产生和发展的客观必然性和积极作用, 也要看到地方投融资平台风险, 并采取相关风险防范措施。
关键词：地方政府投融资平台,客观必然性,风险防范