近年来, 忻州市农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作有了长足发展, 对维护农村社会稳定发挥了重要作用。为了进一步推动此项工作的开展, 笔者最近做了一些有关调查和有益思考。
1 农村土地承包纠纷调解仲裁体系初步建立健全
目前, 忻州市14个县 (市、区) 都依法设立了农村土地承包仲裁委员会, 机构挂靠在县 (市、区) 农村土地承包经营管理部门。各县 (市、区) 仲裁委员会组成人数7~17人不等, 共计218人。有仲裁员280人, 每个县仲裁员都在20人以上。有185个乡镇仲裁委员会, 有调解员794人。有4 622个村组调解小组, 村组调解人员8 323人。各县 (市、区) 仲裁委员会都有日常工作机构。
2 农村土地承包纠纷调解仲裁体系对维护农村社会稳定发挥了重要作用
2016年, 全市共调处纠纷案件1 734件, 其中乡村调解数1 568件, 仲裁委调解仲裁166件;仲裁委调解仲裁案件中, 调解数115件, 裁决数51件。其作用和成效主要有:一是促进了农村土地确权工作的顺利开展。前些年, 由于农村土地经营效益较低等原因, 许多农民以各种不同形式将土地流转给他人, 部分或全部放弃了土地承包权或经营权。近年来, 由于国家免征土地税和农业税附加并发放种粮补贴、综合补贴等原因, 不少放弃土地承包权或经营权的农民欲收回自己的权利, 但当事人当时相关政策、法律知识缺乏, 对所签合同条款不完善, 现在出现了大量的承包合同纠纷, 直接影响农村土地确权工作的进展。对此忻州市及时抓住典型案例, 理清合同双方及第三人的权利义务关系, 依法仲裁了一些有关案件, 有效地促进了农村土地确权工作的开展。二是有效维护了农民的土地承包经营权。在现实中有些农村干部以种种借口和方法剥夺或消弱农民权利。更有甚者, 强占他人承包地, 侵害了他人利益。对此, 忻州市通过调解和仲裁有效保护了农村弱势群体不受侵害。三是有效维护了农村集体利益。许多村长时间、大面积、低租金将集体机动地租赁给他人, 甚至承租人还以种种理由少交或不交租赁费, 损害了集体利益。忻州市通过调解仲裁促使承租人履行合同, 合同到期的按规定的程序和办法依法承包, 维护了村集体的利益。四是有效保护了农村土地资源不受毁坏。近年来, 一些人在承包地上改变其农业用途, 擅自私搭乱建, 毁坏土地资源。通过调解仲裁禁止了这些不法行为, 起到了一定的警示作用。
3 农村土地承包纠纷调解仲裁工作面临的主要困难和存在的主要问题
一是经费不足。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》明确规定“农村土地承包经营纠纷仲裁不得向当事人收取费用, 仲裁工作经费纳入财政预算予以保障”, 然而一些县、市财政困难, 仲裁经费难以落实, 极大影响了土地承包经营纠纷调解仲裁工作的进展。2016年全市14个县市共列入财政预算经费仅76万元, 每县市平均仅5~6万元。
二是人员短缺。由于农村土地承包纠纷仲裁工作牵涉面广、工作量大、程序复杂、法律要求高、农民非常关切, 需要投入大量的人力。而实际成立的农村土地承包纠纷仲裁机构大多县市日常工作主要由农经人员兼任。农村“三资”管理、农民负担监督管理、农村土地承包合同管理、农民专业合作社建设、家庭农场等农经工作任务十分繁重, 人员严重不足, 往往顾此失彼。
三是基础设施建设滞后。全市14个县市农村土地承包仲裁委员会仅忻府区、原平等少数县市有专门办公场所, 大多办公场所设在农经部门办公室。仲裁庭大多与会议室兼用。
四是仲裁人员整体素质不高。尽管有些业务人员参加过省农业厅经管局组织的有关培训, 但要开展此项工作仍显力不存心。特别是担任主审任务的仲裁员更缺乏。全市虽每年举办培训班, 但缺乏高端专业培训和现场模拟操作, 这些直接影响案件的办理速度和质量。
4 促进农村土地承包纠纷调解仲裁工作的对策建议
4.1 切实加强领导
各级要把此项工作作为关系到农村稳定与发展、农民切身利益、推进依法行政、构建和谐社会的一项重大举措, 切实加强领导。要加强学习宣传。把学习宣传《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》作为一项长期性、基础性的工作来抓。要进一步健全工作制度, 完善土地承包纠纷仲裁工作机制。要加强工作考核, 把其作为农经工作的重要内容进行安排和部署。要加强工作督查, 认真解决存在的问题和困难。要依法落实经费保障, 确保调解仲裁工作正常运转。
4.2 积极推进农村土地承包仲裁机构实体化建设
建议国家有关部门联合下文解决农村土地承包仲裁日常工作机构和人员编制问题, 尽快建立实体性农村土地承包仲裁委员会。同时依托部、省农经机构成立农村土地承包仲裁协会, 对市、县仲裁委员会实施行业管理和指导服务。
4.3 进一步强化基础设施建设
依据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作规范》, 主要建设内容为仲裁庭、合议调解室、案件受理室、档案会商室等“一庭三室”, 并配置档案密集架。按照有关规定要求, “一庭三室”面积根据各地基础条件和工作需要合理确定, 但总使用面积不得低于268m2。其中, 仲裁庭参照《人民法院法庭建设标准》基层人民法院审判法庭各类用房面积指标, 使用面积不低于100m2。合议调解室、案件受理室、档案会商室参照《党政机关办公用房建设标准》, 按照仲裁员9人和日常工作人员5人、每人使用面积12m2计算, 总使用面积168m2。档案密集架按照档案30年存储期限设计, 每个项目安装80个。
4.4 强化业务培训
围绕土地承包纠纷仲裁工作的法制化、规范化、经常化、制度化, 进一步加强对仲裁人员的业务培训, 提高业务素质和技能。各级业务部门要制定农村土地承包纠纷调解仲裁工作培训计划, 采取多层次、多形式、多渠道的高端、高技能培训, 锻炼和造就一批农村土地承包纠纷调解仲裁高素质队伍。
4.5 建议国家有关部门尽快出台与《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》相配套的政策
建立健全部门协调沟通机制, 强化司法衔接工作, 确实落实好保障措施, 为农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作依法开展创造条件。
摘要：近年来, 忻州市农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作有了长足发展, 农村土地承包纠纷调解仲裁体系初步建立, 但土地承包纠纷调解仲裁工作面临的一些困难和问题, 笔者通过调查思考, 提出相应的对策建议。
关键词：土地承包经营,调解仲裁,农村“三资”管理