本文一共涵盖3篇精选的论文范文,关于《农村扶贫研究论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!〔摘要〕消除贫困是全球面临的共同任务，是可持续发展的基本目标。中国政府大规模扶贫成功解决了农村贫困人口的温饱问题，实现了从温饱型贫困向发展型贫困的转变，成为世界反贫困领域的翘楚。我国扶贫目标也从解决温饱到解决低收入人口的发展问题，扶贫理念从救济式扶贫到资源开发式扶贫继而转入绿色生态扶贫阶段。
农村扶贫研究论文 篇1：
农村扶贫研究热点评析与趋势展望
摘 要：消除贫困是我国实现全面建成小康社会宏伟目标的重中之重。近十年来，农村扶贫问题已引起了学术界的广泛关注，并形成了比较集中的讨论主题和学术范式。农村扶贫研究的主要论域集中在扶贫模式、扶贫行为和扶贫结果三个方面，并一直存在着个体主义与结构主义的范式之争。未来农村扶贫研究将在研究范式、研究内容和研究方法上进一步深入。具体而言，研究范式将从个体主义转向结构主义，研究内容将从绝对贫困转向相对贫困，研究方法将从规范分析转向实证分析。
关键词：农村扶贫研究；主要论域；研究范式；学术趋势
贫困已成为新时代中国特色社会主义社会建设中的一个严重的“短板”。党的十九大报告指出：“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。”可以说，消除贫困是我国实现全面建成小康社会宏伟目标的重中之重。近十年来，农村扶贫问题已引起了学术界的广泛关注，并形成了比较集中的讨论主题和学术范式。客观分析农村扶贫研究已有的主要论域和学术范式，是正确把握未来农村扶贫研究发展趋势的前提和基础。
一、农村扶贫研究的主要论域
在中国城乡二元结构下，贫困人口主要集中在农村，城市贫困状况相对并不突出，因此，绝大多数扶贫研究是以农村作为研究对象的。已有的研究主要集中在扶贫模式、扶贫行为和扶贫结果三个主题。
1.扶贫模式
由于扶贫实践涉及的对象、领域和手段极为广泛，学界对扶贫模式的研究趋于多元化和分散化，重点聚焦于以下六个方面。
第一，特色产业扶贫。产业扶贫是一种内生发展机制，旨在促进贫困个体与地区的协同发展。农业作为扶贫重点产业，可以在收入贫困、脆弱性、能力贫困等多个维度缓解农民贫困。①由于贫困地区内外部条件缺乏，农业产业化扶贫要发挥政府带动作用，重点支持龙头企业，带动产业结构调整，引导农户进入市场。②同时，要强化城乡统筹发展，形成城乡农业产业化发展诸要素资源的优化整合，实现扶贫对象自我发展能力提高与农业现代化的有机结合。③除农业外，畜牧业、林业、旅游业、文化产业等特色产业也被证明具有良好的扶贫效应。
第二，生态保护与迁移扶贫。面对我国频繁而广泛的自然灾害产生的气候贫困，有两种扶贫模式：一是就地生态扶贫。如建立完善生态补偿机制，设置生态管护岗位，促进贫困人口就业。④二是异地迁
收稿日期：2017-11-22
*基金项目：国家社会科学基金重大项目“精准扶贫战略实施的动态监测与成效评价研究”（16ZDA022）；江西省自然科学基金一般项目“江西省精准扶贫资源配置的‘内卷化’困境、矫正机制设计及政策调整研究”（20171BAA208024）。
作者简介：彭少峰，男，湖南师范大学公共管理学院讲师，湖南师范大学社会治理与社会政策研究所研究人员，社会学博士（长沙 410081）。
陈成文，男，江西财经大学财税与公共管理学院首席教授，博士生导师，江西财经大学公共政策与社会治理研究中心主任（南昌 330013）。
移扶贫。外来移民是否适应当地原有居民异质文化是影响迁移效果的关键。⑤而一些潜在的社会排斥因素，也可能导致移民迁移偏离扶贫目标。⑥
第三，教育与就业扶贫。贫困儿童教育机会不公平是贫困代际再生产的重要原因。因此，推進义务教育优质均衡发展、扩大农村教育资源，是缩小贫困地区与发达地区差距的关键。⑦此外，还应开展面向贫困成人的职业技能培训和劳动力转移项目，促进农民增收和稳定非农就业。⑧建立面向西部地区的就业援助，突破地缘贫困和生态贫困约束。⑨
第四，医疗与健康扶贫。遏制贫困人口因病致贫、因病返贫，须发挥基本医疗保险、大病保险和医疗救助的重要作用，促进新农合和医保制度无缝衔接⑩；建立农村医疗救助筹资机制以及贫困人口疾病应急救助制度。同时，增强贫困地区医疗卫生服务能力，建立基于科学分析的医疗卫生精准脱贫模式；加强疾病预防控制和健康改善，如实施食品援助计划、妇女健康促进项目等。
第五，社会救助扶贫。我国社会救助体系不统筹、不协调问题突出，制约着其发挥反贫困的兜底作用。对此，研究者们提出了一系列制度构想，如建立选择性救助制度，根据家庭致贫原因和自救能力实施个性化救助；建立发展型救助制度，提升受助者自我发展和风险抵御能力；强化管理体系和激励机制，化解福利依赖。
第六，金融与资产收益扶贫。金融制度创新是解决贫困农户贷款难的可行路径，如小额信贷扶贫是成本低、覆盖广、对象精准的可持续发展模式，可显著提升财政扶贫资金对贫困户的瞄准度和资金使用效率。与此同时，金融排斥问题同样存在，这使得最低收入水平的贫困农户难以有效利用资金。还有针对自主创收能力受限制的农村贫困人口所建立的资产收益扶持制度，可使贫困人口获得财政扶贫资金、承包土地经营权和部分农村集体资产的量化折股，从而稳定增收脱贫。
2.扶贫行为
在“强政府、弱社会”的格局下，扶贫治理过程诱发的一系列政府行为、社会行为以及双方的互动策略与逻辑都受到学界的广泛关注。
已有研究发现，基层政府行为是影响扶贫效果的关键性因素。如唐睿、肖唐镖指出，政府在资源分配、使用和监管等行为方面缺乏制度约束，很大程度上影响了扶贫的效果。李路路和宋臻指出，扶贫组织决策及实施行为并不完全遵循理性原则，而是充满了利益冲突和妥协的政治过程，进而逐渐偏离组织扶贫的目标。另一个重要的发现是，基层政府为了应对行政体系科层化和地方实践过程的复杂性发展出了多元化治理策略。如吕方关于“整村推进”贫困治理过程的研究发现，在行政风险约束环境下，地方政府为应付上级的目标考核，往往采取“申诉”策略来寻求风险约束的软化。谢小芹的研究指出，作为国家策略的“第一书记扶贫”旨在通过国家与社会之间的“接点再造”、促进村庄组织建设来融合基层社会从而实现治贫。王雨磊发现，农村扶贫中的“数字下乡”现象是国家向农村进行信息渗透、试图精准干预治理过程的策略结果。总之，基层政府扶贫行为及过程背后，清晰地呈现出技术治理的实践逻辑。
项目制作为财政扶贫资源的核心分配机制以及扶贫工作部署、任务实施的重要动员形式，受到研究者的广泛关注。已有研究发现，项目制有时会导致偏离扶贫目标甚至与扶贫目标相悖的意外后果。如马良灿指出，各类扶贫项目目标偏离的根源在于地方权力与利益关系绑架和“压力型体制”。李博指出，扶贫项目分配的非均衡性、地方对项目进行“反控制”谋利以及“短、平、快”的运作模式，致使扶贫效果和持续性大大弱化。许汉泽和李小云发现，扶贫资源项目化运作没有产生预期效果，反而带来瞄准偏离、目标置换、盲目扩张以及精准管理失效等问题。
社会组织参与扶贫实践的经验以及引致的政社关系变化，是政治学和社会学共同关注的焦点。许源源和邹丽指出，政府与社会组织在扶贫中遵循“国家相对主导，社会主动参与、分开行动为先，尝试合作为后”的互动逻辑。韩俊魁基于云南的案例研究，指出了合作扶贫有助于解决传统扶贫方式存在的问题，倡导在国家、省、贫困县三级成立政府与非营利组织合作机制。覃志敏基于中国扶贫基金会和四川仪陇项目的研究，探讨了社会组织在贫困治理中的多重角色以及汲取、传递扶贫资源的多元策略。
还有研究关注了社会工作力量介入扶贫的意义与路径。如钱宁指出，农村新型贫困的症结是内源发展能力缺失，而社会工作介入农村社区能力建设是一条可行的脱贫路径。向德平、姚霞强调，社会工作是修正与弥合扶贫政策不足、提升扶贫对象能力的重要举措。王思斌强调了社会工作可在精准扶贫中扮演积极的角色：参与扶贫计划制定和实施，帮助扶贫对象更好接受和参与项目，激发贫困群体积极性和发展、扩大脱贫效果。
3.扶贫结果
对扶贫结果的研究主要有两种路径：一是采取定量研究方法，对扶贫绩效进行测量和评价；二是采取质性研究方法，对扶贫过程中的问题进行解释和反思。
研究者认为，绩效评价的关键在于构建科学化的评价模型。如陈传波等人将扶贫开发纲要目标分项指标化，对陆地边境地区进行了综合评估。刘萍、李红星运用数据包络分析方法，对黑龙江省各地市农村扶贫资金进行了效果分析。李佳路运用倾向得分匹配方法，对某省30个国家扶贫开发重点县扶贫项目的减贫效果进行了评估。胡鞍钢、童旭光构建了一个收入贫困、人类贫困、信息贫困、生态贫困的多维框架来对青海省减贫效果进行实证分析。庄天慧等人从生活水平、生活认可、生活参与三个方面构建扶贫指标体系，运用层析分析法对小凉山彝區的扶贫绩效进行了研究。李文静等构建了基于农户资产福利状态的资产指数体系，采用双差分法对7省扶贫项目的脱贫效果进行了定量评价。
研究者总结了扶贫过程中的诸多困境与问题。如贫困人口越来越分散在自然环境恶劣地区，产业扶贫开发局限日益突出。粗放型扶贫开发浪费大量资源、污染生态环境，导致贫困地区经济难以持续发展。扶贫政策灵活性不足，不能与地方经济社会发展实际相结合。组织管理体制上条块分割、责权分离，扶贫步调难以协调一致。资金分配和管理机制过多强调供给方权力，模糊甚至忽视穷人的权利和需求，导致“公地悲剧”。
尤为受到研究者关注的是在扶贫过程中由政府、乡村精英、农民利益博弈引发的瞄准偏差现象。有研究发现，2001年扶贫瞄准单元从县变为村后，并没有显著改善瞄准到贫困户的准确性问题，贫困村内主要受益的还是富裕农户。还有调查显示，贫困户受益比仅为16%，中等户和富裕户受益比重分别为51%和33%。对于瞄准偏差何以形成的问题，主要有两种解释视角。
第一，技术—制度视角。这类研究将扶贫瞄准偏差归因为资源投入、管理、分配和拨付等环节的制度缺陷。李小云等人指出，这是由于项目类型限制不能适应贫困农户需求的多样性，资金配套和技术要求也排斥了穷人受益。汪三贵等人强调，国家统计局估计的贫困人口和民政部门确定的低保人口不完全重叠，导致了贫困人口识别和瞄准偏差。许汉泽发现，贫困人口不是通过普查确定，而是通过农村住户抽样调查推算出来的。由此可见，需要在瞄准技术和制度方面进行改进。如采用代理家计调查和社区瞄准混合的瞄准机制。构建多指标贫困识别和瞄准体系。建立全国层面的贫困人口数据库并进行动态调整。
第二，政治—结构视角。这类研究从本土政治过程与治理结构中来寻找导致瞄准偏差的原因。李小云等人指出，上级部门确定规模并逐级分配指标，势必引发下级部门竞相活动、以各种方式争取指标，致使贫困识别不能按需进行、贫困人口被漏出。由于贫困识别高度依赖于乡村精英，这给其获得扶贫资源创造了空间。如张倩发现富裕户凭借经济和政治权利能够获得更多贫困户难以企及的扶贫项目资源。邢成举、李小云认为这是由于弱势群体表达项目需求和期望的机会更少，受到“门槛效应”排斥。刘升指出了精英俘获的三种方式：一是直接俘获国家资源并从中获利；二是通过俘获集体资源来套取国家扶贫资源；三是通过俘获国家非货币型资源使用权并将其以资本化的方式获利。由此可见，扶贫资源分配结果受到政府意志和阶层分化的影响，应在本土政治—结构中认识瞄准偏差的实质。
二、农村扶贫研究的学术范式
近十年来的农村扶贫研究一直存在个体主义和结构主义两种主要学术范式，从而在理论和实践层面上产生了两种迥异的价值取向。两者的价值之争，根源在于对贫困成因和责任归属的不同理解，而这种不同理解又源于研究者对贫困个体与外部环境之间关系的不同预设及解答。
1.个体主义范式
个体主义范式预设了贫困产生的根源在于个体，是贫困者缺乏能力、道德或资产的缘故，因此扶贫的主要手段是为贫困者提供生活上的救济、保障以及进行能力与资产建设。采用此范式的研究主要聚焦于两个方面。
第一，物质扶贫。这类研究主要基于世界银行2000年对贫困的定义，即收入或消费的福利被剥夺的状态。如王生云基于中国家庭收入项目（CHIP）数据分析指出，消费贫困是农村贫困的主要特征。一些研究者强调物质贫困的多维性。如李佳路从住房、耐用品、生产性固定资产和耕地等维度分析了农户的资产贫困状况。孙咏梅和傅成昱从收入水平、消费水平、个人生活条件和家庭生活条件来测量多维物质贫困。
第二，能力扶贫。这类研究延承了阿玛蒂亚·森和舒尔茨的理论路径，认为贫困不仅指收入匮乏，还包括人力资本缺乏，是贫困人口创造收入的能力和机会不足导致的。方黎明和张秀兰认为，扶贫开发政策失效的原因是相当数量的贫困人口没有能力从扶贫项目中受益，扶贫策略难以有效提升贫困人口应对疾病、教育等致贫风险的能力。方劲的研究指出，贫困人口的健康生存、教育与知识获得、信息获取、自主发展等能力普遍不足，他倡导构建以可行能力为导向的反贫困政策体系。杨帆和章晓懿指出，可行能力与贫困识别、长效脱贫和脱贫成效评估具有耦合性，应成为指导精准扶贫的重要理论视角。
2.结构主义范式
结构主义范式预设了贫困是由社会环境中的不平等以及制度性排斥造成的，倡导文化资本、社会资本和权利的建设以及国家经济和福利制度的完善。采用此范式的研究主要关注了四个方面的内容。
第一，权利扶贫。这类研究延续了汤森德、威尔逊和博恩等人的理论传统，强调贫困人口经济、政治、文化或社会权利丧失的根源不在于个体，而来自制度性的剥夺或排斥。如胡大伟发现水库移民贫困的症结是权利贫困，而制度缺陷导致了移民权利保护不足。张等文和陈佳指出，造成农民权利贫困的主要根源在于城乡有别的歧视或忽视农民权利和利益的二元社会结构。银平均也强调，社会排斥是农村贫困久治不愈的深层原因，这使得农村贫困处于恶性代际传递与循环之中。
第二，文化扶贫。这类研究秉持刘易斯和班菲尔德等人的文化论，即将贫困视为社会弱势个体选择的一种被动、消极的亚文化，对贫困与文化之间的关联性展开了深入研究。研究者主要是以少数民族地区为研究对象的。如万国威和高丽茹对甘肃特困农牧民的研究发现，文化因素是贫困的主要诱因，相对落后的文化观念及闭塞的文化交流是反贫困政策的最大挑战。王建民强调，少数民族扶贫不能盲目抛弃传统生计方式和民族文化，而要利用少数民族文化资源来摆脱贫困局面。
第三，空间扶贫。这类研究采纳了贾兰和拉瓦雷的“地理资本”概念及空间贫困观，将空间地理禀赋差异视为贫困的根源。如曲玮等人基于甘肃扶贫开发重点县的数据分析指出，自然地理环境制约仍然是导致贫困的重要因素。陈全功和程蹊调查发现，少数民族居住区地理资本缺乏，是典型的空间贫困类型。张丽君等人的案例研究指出，西部民族地区受自然禀赋抑制、生态循环约束以及地域空间开发限度的影响，容易陷入“空間贫困陷阱”。
第四，关系扶贫。这类研究以布迪厄、科尔曼、林南等人的社会资本理论为基础，尤为关注贫困者在社会关系中的资源。如郑志龙强调，社会资本分布的不平衡性致使一些贫困群体因在社会结构中占有较少的社会资源而陷入“关系贫困”。黄瑞芹的研究指出，贫困地区农村居民的社会网络资本是较封闭的传统型网络，不利于获得异质性资源。叶初升和罗连发的研究发现，在物质和人力资本贫瘠的农村地区，社会资本减轻贫困、改善家庭福利的作用十分显著。
三、未来农村扶贫研究的趋势展望
虽然目前学术界在农村扶贫研究领域取得了阶段性的成果，但是相关研究在一定程度上仍然滞后于农村扶贫实践的需要，留下了一些未尽议题和有待深入拓展的空间。未来农村扶贫研究将在研究范式、研究内容和研究方法上进一步深入。
1.研究范式将从个体主义转向结构主义
在早期研究中，个体主义范式占据了支配地位。随着个体主义范式在解释区域性、群体性和爆发性贫困现象上的日益无力，一部分研究者转而从经济、社会、文化和地理等结构性视角来理解贫困。展望下一阶段的扶贫研究，面对扶贫攻坚的复杂性和艰巨性，应当超越个体主义与结构主义的范式分歧，各采其长、为我所用，构建更加系统、有效和具有整合性的扶贫行动理论框架与实践体系。
2.研究内容将从绝对贫困转向相对贫困
在2020年“现行标准下农村贫困人口全部脱贫”的目标实现后，相对贫困将成为贫困人口的构成主体，致贫原因更加多元化。长期以来针对贫困标准线以下绝对贫困人口、以低保制度为核心的传统救助式扶贫将难以为继。面对新的贫困类型及发生机制，未来以下几个方面值得重点探索：一是如何精准、多维地识别相对贫困，这应作为制定综合扶贫政策的标准和依据。二是如何将救助式扶贫和服务性扶贫结合起来，减轻部分贫困群体对现金和实物的依赖。三是如何提升农村组织化水平，将生产规模狭小、经营分散的传统农民转变为有组织的进入市场和社会的现代农民，提高贫困群体自我造血、自力更生的能力。四是如何统筹城乡一体化扶贫战略，促进城乡扶贫资源协调、力量融合与制度体系的有机衔接。
3.研究方法将从规范分析转向实证分析
最初的扶贫研究大多是从宏观经济发展与社会转型着手，对扶贫的目标、意义和路径进行规范分析和理论推演。后来，更多研究者转向了实证分析，注重深入田野、展开调查，积累“第一手材料”，以解释扶贫过程中产生的现象和问题。这显示了研究者们秉持更为务实的精神，突出“问题导向”，以回应新时期扶贫实践的需求。显然，这更有助于把握扶贫实践的实质。
注释
①黄承伟、覃志敏：《贫困地区统筹城乡发展与产业化扶贫机制创新——基于重庆市农民创业园产业化扶贫案例的分析》，《农业经济问题》2013年第5期。
②郭建宇：《农业产业化扶贫效果分析——以山西省为对象》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2010年第4期。
③黄承伟、覃志敏：《统筹城乡发展：农业产业扶贫机制创新的契机——基于重庆市涪陵区产业扶贫实践分析》，《农村经济》2013年第2期。
④刘慧、叶尔肯·吾扎提：《中国西部地区生态扶贫策略研究》，《中国人口·资源与环境》2013年第10期。
⑤杨甫旺：《异地扶贫搬迁与文化适应——以云南省永仁县异地扶贫搬迁移民为例》，《贵州民族研究》2008年第6期。
⑥何得桂、党国英：《陕南避灾移民搬迁中的社会排斥机制研究》，《国家行政学院学报》2012年第6期。
⑦王嘉毅、封清云、张金：《教育与精准扶贫精准脱贫》，《教育研究》2016年第7期。
⑧陆汉文、杨永伟：《劳动力转移培训项目贫困影响评估：一个初步框架——以沙县小吃就业创业培训为例》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2016年第5期。
⑨王丽华：《就业援助：西部农村反贫困的现实抉择——基于减缓地缘性贫困和生态贫困的视角》，《理论探讨》2012年第2期。
⑩仇雨临、张忠朝：《贵州少数民族地区医疗保障反贫困研究》，《国家行政学院学报》2016年第3期。
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责任编辑：海 玉
Comment on Hotspots and Prospect the Trend of Rural Poverty Alleviation Research
Peng Shaofeng Chen Chengwen
Key words：rural poverty alleviation research； main domains； research paradigms； academic trend
作者：彭少峰 陈成文
农村扶贫研究论文 篇2：
中国农村扶贫发展历程与扶贫战略的绿色转变研究
〔摘要〕消除贫困是全球面临的共同任务，是可持续发展的基本目标。中国政府大规模扶贫成功解决了农村贫困人口的温饱问题，实现了从温饱型贫困向发展型贫困的转变，成为世界反贫困领域的翘楚。我国扶贫目标也从解决温饱到解决低收入人口的发展问题，扶贫理念从救济式扶贫到资源开发式扶贫继而转入绿色生态扶贫阶段。我国农村扶贫经历了体制改革带动型扶贫、大规模开发式扶贫、八七扶贫攻坚和制度化扶贫等阶段。扶贫战备从开发式扶贫向绿色生态扶贫转变。
〔关键词〕农村扶贫；阶段贫困特征；扶贫战略；绿色生态扶贫
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中国大规模的扶贫起于改革开放后的80年代中期，以国务院扶贫开发领导小组成立为标志，将贫困以及扶贫置于专门的机构之下，进行持续时间较长的扶贫开发。回顾30余年的扶贫开发工作，无论是贫困区域还是扶贫类型，都发生了较大变化。不同阶段，贫困所呈现出的特点是完全不同的。我国农村扶贫开发先后经历了80年代中后期的大规模扶贫、八七扶贫攻坚以及新世纪的扶贫开发，制定了三次扶贫开发规划（计划），分别是《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》和《中国扶贫开发纲要（2011-2020）》，成功解决了农村大面积贫困人口的温饱问题，实现了从温饱型贫困向发展型贫困的转变，成为世界反贫困领域的翘楚。我国农村扶贫目标也从解决温饱到解决低收入人口的发展问题，扶贫理念从救济式扶贫到资源开发式扶贫继而转入绿色生态扶贫阶段，扶贫战略从开发式扶贫向绿色生态扶贫转变。
一、 我国农村扶贫发展历程
我国大规模的扶贫经历了体制改革带动型扶贫、大规模开发式扶贫、八七扶贫攻坚和制度化扶贫等阶段。
1.体制改革带动型扶贫（1978-1985）。体制改革带动型扶贫是通过土地经营制度的变革（即以家庭承包经营制度取代人民公社的集体经营制度），激发了农民的劳动热情、解放了生产力，实现劳动力与土地的有效结合，提高土地产出率。同时通过实施农产品价格逐步放开、大力发展乡镇企业等多项改革，为解决农村的贫困人口问题打开出路。这些改革，促进了国民经济快速发展，并通过农产品价格的提升、农业产业结构向附加值更高的产业转化以及农村劳动力在非农领域就业三个方面的渠道，将利益传递到贫困人口，使贫困农民得以脱贫致富，农村贫困现象大幅缓解。据统计，期间农村人均粮食产量增长14%，棉花增长73.9%，油料增长176.4%，肉类增长87.8%；农民人均纯收入增长了2.6倍；没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，占农村人口的比例下降到14.8%；贫困人口平均每年减少1786万人。〔1〕
2.大规模开发式扶贫时期（1986-1993）。进入20世纪80年代中期，农村改革释放的扶贫效应开始递减，一些自然条件恶劣、基础设施较差的区域贫困问题十分突出。
1986年，全国范围内确立了18个连片贫困区①〔2〕，592个国家级贫困县，实施连片开发与国家贫困县相结合的开发式扶贫策略，以集中有限的扶贫资金解决连片贫困区的基础设施问题，让连片贫困区富裕的资源得到开发和利用，将资源优势转化为经济优势和发展优势，解决“捧着金饭碗讨饭”问题。经过八年的不懈努力，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从206元增加到483.7元；农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6.2%；贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。但剩余贫困人口的地缘性特征十分明显，贫困人口分布进一步向西部地区集中，西南大石山区（缺土）、西北黄土高原区（严重缺水）、秦巴贫困山区（土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重）以及青藏高寒区（积温严重不足）等几类地区成为重点区域。
3.扶贫攻坚时期（1994-2000）。以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。《国家八七扶贫攻坚计划》提出，从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。这个时期贫困人口的分布主要集中在国家重点扶持的592个贫困县，分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库库区，而且多为革命老区和少数民族地区。
脱贫标准是绝大多数贫困户年人均纯收入达到500元以上（按1990年的不变价格）。扶持贫困户创造稳定解决温饱的基础条件（有条件的地方，人均建成半亩到一亩稳产高产的基本农田；户均一亩林（园），或一亩经济作物；户均向乡镇企业或发达地区转移一个劳动力；户均一项养殖业，或其他家庭副业。牧区户均一个围栏草场，或一个“草仓库”）。与此同时，巩固和发展现有扶贫成果，减少返贫人口。
①18个连片贫困区分别是：努鲁尔虎山地区、太行山地区、吕梁山地区、陕甘黄土高原地区、陇西高原地区、西海固地区、秦巴山区、武陵山地区、乌蒙山地区、横断山地区、滇东南山地区、桂西山地区、九万大山地区、井冈山地区、武夷山地区、大别山地区、沂蒙山区、西藏地区。
扶贫手段是依托当地资源的开发性扶贫。积极发展能够充分发挥贫困地区资源优势、又能大量安排贫困户劳动力就业的资源开发型和劳动密集型的乡镇企业。通过土地有偿租用、转让使用权等方式，加快荒地、荒山、荒坡、荒滩、荒水的开发利用；对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户，实行开发式移民。这一时期，四荒（或五荒）资源开发利用是极为重要的扶贫方式。
4.新世纪初农村扶贫（2001-2010）。以《2001-2010年农村扶贫开发纲要》为标志。在首个农村扶贫开发纲要中，确定了农村扶贫的基本目标是“尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件”。农村扶贫的对象是“未解决温饱问题的贫困人口和初步解决温饱问题的脱贫人口”。农村扶贫的重点是“贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，并在上述四类地区确定扶贫开发工作重点县”。以县为单位、以贫困村为基础的瞄准性扶贫，整村推进一体两翼是扶贫开发的主要战略（以贫困为重点，以劳务输出扶贫和产业化扶贫为支撑两翼）。明确了将扶贫开发与生态相结合，提出了“扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合”……“要以有利于改善生态环境为原则，加强生态环境的保护和建设，提高可持续发展能力”。
5. 打赢脱贫攻坚时期（2010-2020）。进入21世纪，我国农村扶贫更加制度化和规范化，编制实施了《2011-2020年农村扶贫开发纲要》。其扶贫总目标是“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”。纲要确立“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象”，“六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场”。在整村推进上提出“以县为平台，统筹各类涉农资金和社会帮扶资源，集中投入，实施水、电、路、气、房和环境改善‘六到农家’工程，建设公益设施较为完善的农村社区”。在行业扶贫上提出“按照全国主体功能区规划，合理开发当地资源，积极发展新兴产业，承接产业转移，调整产业结构，增强贫困地区发展内生动力”。2015年，中共中央国务院作出了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，其基本目标是“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。
从三次国家扶贫开发的计划、规划纲要和两次攻坚决定来看，农村贫困的基本内涵在不断发生变化，贫困维度在不断拓展，贫困人口界定不断清晰，扶贫手段不断拓宽，对贫困地区资源的认定不断发展。《国家八七扶贫攻坚计划》中的贫困人口是未解决基本温饱问题的农村人口，是处于饥饿生存线上的贫困人口，大部分还属于绝对贫困状态。2001-2010年的扶贫对象为少数未解决温饱的贫困人口和巩固温饱，绝对贫困状态明显改善，重点是巩固温饱和提升发展能力。到2011-2020的扶贫对象，进一步明确收入水平低于国家贫困标准的有劳动能力的农村人口，扶贫对象的瞄准性进一步提升，目标从扶贫转向脱贫，扶贫资源基础从开发利用资源向保护利用资源转变，扶贫策略更加向绿色化、生态化，绿色发展型扶贫成为脱贫攻坚新亮点。
二、 不同阶段农村贫困的基本特征
1. 农村贫困人口总量变动
从1978年的2.5亿下降到1985年的1.25亿，经过大规模的八年扶贫开发（1986-1993），贫困人口再次下降到8000万人（国家贫困线为200元/人）；《国家八七扶贫攻坚计划》实施成功解决了剩余8000万贫困人口的温饱问题，但因贫困标准的提升未解决温饱的贫困人口在2000年下降为3000万，贫困发生率下降到3%，其中，国家重点扶持贫困县的贫困人口从1994年的5858万人减少到2000年的1710万人。这些人主要是生活在自然条件恶劣地区的特困人口、少数社会保障对象以及部分残疾人。2000年，国家将农村扶贫标准调高到865元，贫困人口数量从1710万增加到9422万人。2003年，全国农村绝对贫困人口还增加了80万人，首次出现贫困人口不降反升的现象，扶贫工作遇到瓶颈〔3〕。2010年，贫困标准再次从2000年的865元人民币提高到2010年的1274元人民币，此标准衡量下的农村贫困人口数量从2000年底的9422万人减少到2010年底的2688万人；农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%〔4〕。进入2011年，农村扶贫标准再次提升到2300元①，农村贫困人口达到1.28亿人。经过5年的努力，农村贫困人口下降到2015年的7000万左右。2015年11月29日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。
2.20世纪农村贫困基本特征
从纵向发展来看，各个阶段农村贫困的标准与贫困特征是呈现出较大差异的。文献对各个阶段的贫困特征描述如下：
改革带动扶贫时期的贫困特征：1978年-1985年为农村改革带动扶贫，期间农村处于普遍贫困状态，农村大多数人生活在“食不果腹”“衣不蔽体”“房不遮风雨”的绝对贫困。依靠农业经营制度改革、农产品价格改革以及农村乡镇企业的发展，期间农村人口的收入快速增长，农村居民收入增长水平超越城镇，大部分农村居民成功脱贫。这个时期的贫困为整体性贫困，全国并未专设扶贫机构，对极端贫困人口的关注体现为救济。救济是最基本的制度性扶贫，解决极端贫困人口和失能贫困人口的基本生存问题，救济解决了部分绝对贫困人口的吃饭问题但难以解决贫困人口的发展问题。
大规模开发式扶贫阶段的农村贫困特征：贫困地区相对集中连片，农村贫困人口为主，分布在山区、革命老区、少数民族地区、边疆地区，“老、少、边、穷”特征明显。贫困地区大多“地形复杂，气候多变，灾害频繁，生态脆弱”“人均耕地少，生产条件差”“人口增长过快，人口素质偏低”“社会发育程度低”“经济发展落后，生产力水平低，财政困难”〔5〕。绝对贫困人口仍然处于一种“食不果腹、衣不蔽体、房不遮风雨”状况。贫困人口分布呈现出连片贫困特征，连片贫困区内基础设施差、交通通讯不便、社会封闭、贫困人口思想保守、传统地域文化对贫困人口的影响大。
①2009年，中国国家扶贫标准从2008年的1067元上调至1196元，2010年随CPI上涨而再上调至1274元，2011年提升到2300元，提高了80%。
扶贫攻坚阶段的农村贫困特征：贫困人口分布的区域集中度依然比较高，“老少边穷”地区的贫困问题依然十分突出，但贫困人口进一步往西部和少数民族、山区集中，全国592个国家扶贫工作重点县集中了全国贫困人口的70%。贫困人口的生存状况有了明显改善，“食不果腹、衣不蔽体”的现象有了比较大的改善，但与非贫困人口的差距在拉大，因灾致贫、因病致贫等现象比较突出。贫困人口中，少数民族人口占比较高，在592个县中有259个少数民族县，少数民族地区贫困发生率远高于全国平均水平，贫困地区地方病严重。贫困人口的分布在地域上出现了明显的大分散、小集中的趋势，以较大行政区域为单元的大面积贫困区逐渐减少，以县为单位的贫困地区逐步转变为乡、村级小区域的贫困区，并在行政区域交接地带及生态环境受到破坏的小流域相对集中。未解决温饱的贫困人口中绝大多数分布在自然资源贫乏、生产生活条件恶劣、生态环境脆弱的高山区、深山区、石山区、黄土高原区、边缘荒漠化地区、地方病高发区以及自然灾害频发区，共同特征就是地域偏远、交通不便、生态失衡、经济发展缓慢、社会发育程度低。〔6〕
3. 21世纪农村贫困特征
进入21世纪，贫困人口的生存状况较20世纪已经实现了较大改善，但贫困人口仍然固守的共同特征为：贫困人口的生活入不敷出，食品消费量严重偏少，家庭支出恩格尔系数高，自给性消费比重大，家庭设备少，档次低，文化消费支出少，社会服务水平低，农业生产水平低，没有长效投资，健康状况不良，儿童辍学风险大等一系列问题〔7〕。老人、女性、儿童等群体的贫困发生率高。另一方面，贫困与生态环境的联系更加紧密，或者说生态与贫困进一步交织，生态贫困、生态难民等概念频繁出现在相关文献与政策建议中。特别是21世纪相继强化实施的系列生态建设工程，如天然林保护工程、退耕还林工程以及自然保护区在数量上的不断增加和面积上的不断扩大，因生态建设而返贫的现象在生态建设区密集出现，全国80%以上自然保护区被贫困社区所包围（或者说自然保护区周边社区贫困现象突出）。文献研究也不断证实，贫困问题是一个生态问题，贫困状况的发生和贫困程度的大小与生态环境状况存在着极为密切的关系，最贫困的人口生活在环境破坏最严重、恢复能力最低的地区。我国广大的贫困地区，其表层特征是经济贫困，而深层次原因往往是环境贫困。〔8〕
政府为保护环境而采取强有力的政策，实施密集生态工程，划定自然保护区，建立巡查队伍，形成新的生态保护型贫困。2006年编制完成的《全国主体功能区规划》与2011年编制完成的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》将贫困与生态的关系进一步联系起来，全国连片特殊困难地区在地理空间上与全国重点生态功能区分布高度重叠，大部分连片特困地区同时是国家生态安全屏障的重要区域，生态保护与扶贫开发成为这些区域面临的两大主要任务。可以说，21世纪的贫困是主体功能区制度建设背景下的新型贫困，是资源贫困、政策贫困、能力贫困与发展贫困等多种贫困的复合体。
三、 我国农村扶贫战略的绿色生态转变
实践证明，自然资源（或生态资源）是农村贫困人口最基本的生计资本。在我国的农村扶贫历程中，十分重视对贫困地区自然资源的开发和利用，不仅实施了基础设施改善型扶贫、资源开发型扶贫，还不断拓展资源开发扶贫内涵，走绿色扶贫和生态扶贫之路，从注重提高贫困人口的发展环境到提升贫困人口的内生发展动力转变。扶贫政策实现了从解决温饱为主的生存型扶贫向解决发展为主的能力扶贫和制度扶贫转变，从农业扶贫向非农业扶贫与农业扶贫并举转变，从资源开发型扶贫向资源持续利用转变，从资源的直接利用向资源的多角度利用转变。尤其是在国家主体功能区规划实施之后，依据国家主体功能区制度推进贫困地区发展的绿色扶贫、生态服务扶贫转变，实现绿色惠民、绿色富国，形成绿色发展方式和绿色生活方式。
1. 资源开发扶贫是上世纪中国农村扶贫的主旋律。从1987年1月国务院贫困地区经济开发领导小组将全国最贫困地区划分为18个集中扶持贫困片区开始到1994年实施的《国家八七扶贫攻坚计划》，扶贫开发的重点是设置专项资金改善贫困地区的基础设施，以工代赈是极为重要的扶贫举措，一是加强基本农田建设，提高粮食产量，使贫困地区多数农户有稳定解决温饱问题的基础，二是发展多种经营模式，进行资源开发，建立区域性支柱产业，使贫困户有稳定的经济收入来源，三是重点解决饮用水和通路等基础设施问题，四是增加林区木材采伐指标，将部分国有林的经营管理权限下放到乡镇村，建立三级管理的责任制。对贫困地区的“五荒”资源（荒地、荒山、荒坡、荒滩、荒水）实施有效利用，成为贫困地区脱贫致富的重要举措之一。四川省委、省人民政府在《关于加强贫困山区经济开发的决定》中明确指出“贫困山区的农林牧土特产品（除麝香、黄柏、杜仲、厚朴外），不再下达指令性收购计划，出口产品按计划实行合同订购，建立长期稳定的购销关系，价格由购销双方商定最高限价和最低保护价”。在《关于加速贫困地区开发步伐的通知》（川委发〔1988〕8号）中指出“要进一步稳定荒山、荒坡、荒地资源的权属关系，健全承包责任制”，对贫困地区的支柱产业发展要求“因地制宜、发挥优势、相对集中、重点突出、连片发展、形成规模”（川府发（1991）145号）。在《四川省八七扶贫攻坚计划》中要求“重点发展投资少、见效快、覆盖广、效益高的种植业、养殖业和相关的加工业，发展资源开发型和劳动密集型的乡镇企业，加快小流域、荒地、荒山、荒坡、荒滩、荒水的开发利用，对极少数生存和发展条件特别困难的农户实行开发式移民”。在《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》（川委发〔1996〕43号）中提出“把有助于解决群众温饱问题的种植业、养殖业和林果业作为扶贫开发的重点”，“把国家和省的大中型区域开发项目与扶贫开发项目相结合，优先向集中连片的贫困地区安排一批水利工程、交通设施、矿业开发等资源开发项目和基础设施项目，带动当地农牧民就业，解决温饱”。可见，在20世纪80年代和90年代的农村扶贫，对贫困地区资源采用“有水快流”的开发模式，立足资源优势培育支柱产业，基础设施建设配合资源开发，目标是保障贫困农户粮食需求、增加农户经济收入。尽管在扶贫手段上十分重视科技扶贫作用，在资源开发利用上也强调因地制宜、立足资源条件，但包括对四荒（或五荒）资源开发利用在内的资源开发举措在一定程度上造成贫困地区的人口、资源、经济失调。
2.21世纪是以绿色为基调的绿色生态扶贫。绿色扶贫萌芽于退耕还林（草）工程，完善于第二个扶贫开发纲要。1998年，包括长江、嫩江、松花江等流域发生了洪灾，全国29个省（市、区）遭遇不同程度的洪灾，受灾人口达到2.23亿，造成直接经济损失1660亿元，长江上游森林砍伐过度和毁林开荒等被认为是洪灾的直接原因。当年即在长江上游实施了天然林禁伐工程，继而在2000年转变为天然林保护工程（一期）以及2000年试点启动退耕还林（草）工程，生态建设与扶贫开发紧密结合。在《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》中明确提出“坚持可持续发展”原则，将“扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合，与计划生育相结合，控制贫困地区人口的过快增长，通过退耕还林、自愿移民等方式，减轻贫困地区的生态和资源压力，实现资源、人口和环境的良性循环，提高贫困地区可持续发展的能力”。
在2011年颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》中明确我国农村扶贫已经进入了“改善生态环境”阶段，扶贫开发要与“生态建设、环境保护相结合，充分发挥贫困地区资源优势，发展环境友好型产业，增强防灾减灾能力”，要求贫困地区“到2020年，森林覆盖率比2010底增加3.5个百分点”，贫困地区要加强生态建设和环境保护，要“按照全国主体功能区规划，合理开发当地资源，积极发展新兴产业，承接产业转移，调整产业结构，增强贫困地区发展内生动力”。特别强调要“加快贫困地区可再生能源开发利用，因地制宜发展小水电、太阳能、风能、生物质能，推广应用沼气、节能灶、固体成型燃料、秸秆气化集中供气站等生态能源建设项目，带动改水、改厨、改厕、改圈和秸秆综合利用。提高城镇生活污水和垃圾无害化处理率，加大农村环境综合整治力度。加强草原保护和建设，加强自然保护区建设和管理，大力支持退牧还草工程。采取禁牧、休牧、轮牧等措施，恢复天然草原植被和生态功能。加大泥石流、山体滑坡、崩塌等地质灾害防治力度，重点抓好灾害易发区内的监测预警、搬迁避让、工程治理等综合防治措施”。绿色扶贫成为贫困地区发展的重要战略。不仅如此，中共中央总书记习近平同志在考察贫困地区时强调“绿水青山就是金山银山”，强调要像保护眼睛一样爱护生态环境，扶贫要立足生态环境条件。
3. 绿色扶贫和生态产品扶贫的制度不断完善。2015年11月《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》进一步强调“坚持保护生态，实现绿色发展。牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，把生态保护放在优先位置，扶贫开发不能以牺牲生态为代价，探索生态脱贫新路子，让贫困人口从生态建设与修复中得到更多实惠”。要求“国家实施的退耕还林还草、天然林保护、防护林建设、石漠化治理、防沙治沙、湿地保护与恢复、坡耕地综合整治、退牧还草、水生态治理等重大生态工程，在项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜，提高贫困人口参与度和受益水平。加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付。结合建立国家公园体制，创新生态资金使用方式，利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员。合理调整贫困地区基本农田保有指标，加大贫困地区新一轮退耕还林还草力度。开展贫困地区生态综合补偿试点，健全公益林补偿标准动态调整机制，完善草原生态保护补助奖励政策，推动地区间建立横向生态补偿制度”。
《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》在制度上保障了以绿色发展来推动生态功能区扶贫，不仅确立了“绿色发展、循环发展、低碳发展”的基本路径，而且强调“树立自然价值和自然资本的理念，自然生态是有价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生产力，就应得到合理回报和经济补偿”，通过“逐步增加对重点生态功能区转移支付，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制”“建立巩固退耕还林还草、退牧还草成果长效机制”。生态保护的内化成本有望通过财政转移支付、流域生态补偿机制等的完善得到补偿；碳汇交易市场的完善将促成生态产品货币化，实现绿水青山就是金山银山。
从40余年的农村扶贫开发历程来看，对贫困地区资源的认识从索取到索取与保育并重再到保育为重的持续利用阶段，从重视资源的直接价值到资源的直接价值与间接价值并用转变，从重视资源的使用价值到使用价值与非使用价值并重转变。绿色成为脱贫攻坚的主色调，生态成为脱贫攻坚的前置条件和基本载体，主体功能区制度成为脱贫攻坚的约束制度。要实现绿色扶贫、生态扶贫，还需要一系列的制度完善和政策构建，需要贫困地区和贫困人口持续发展能力的提升，需要构建绿色生态扶贫的社会环境氛围。
〔参考文献〕
〔1〕 中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的农村扶贫开发（白皮书）〔R〕.2001.
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〔6〕 赵曦.中国西部贫困地区扶贫攻坚难点问题与战略选择研究〔M〕.西南财经大学出版社，2001.79.
〔7〕 李小云，张雪梅，唐丽霞，等.中国财政扶贫资金的瞄准与偏离〔M〕.社会科学文献出版社，2006.50-51.
〔8〕 丁文广，陈发亮，等.自然-社会环境与贫困危机研究——以甘肃省为例〔M〕.科学出版社，2008.8-9.
【责任编辑：朱凤霞】
作者：沈茂英
农村扶贫研究论文 篇3：
中国农村扶贫治理机制研究
摘 要：中国农村扶贫涉及的组织机构膨大，管理层级多，职能条块分割，加大了农村扶贫工作的协调难度与运行成本；现行农村扶贫治理机制中，农村扶贫资金与项目决策职能与执行职能合一、监督职能缺失，没有形成应有的治理机制制约功能、制衡功能与目标约束功能。所以，我们必须通过制度创新，通过确立法律制度，完善政策体系，建设保障机制，细化扶贫战略与目标，重组扶贫组织机构与管理体制，形成制度规范下的有效的农村扶贫治理机制。
关键词：委托—代理；农村；扶贫治理机制；现状；建议
一、委托—代理问题与扶贫治理机制
委托—代理理论一直都被经济学家们应用于研究现代企业，即在信息不对称情况下，所有权与经营权分离所造成的委托人利益受损现象。在公共行政领域也存在着众多的委托代理关系。由于信息不对称、外部性、监督弱化和激励不足等原因，同时委托人和代理人的目标不一致，出现代理人损害委托人利益的代理问题。代理人作为“经济人”存在所谓的“机会主义倾向”。解决代理问题的最佳办法应是建立一套既能够有效地约束代理人的行为，同时又能激励代理人按委托人的旨意及设立的目标而努力工作、减少代理成本、实现委托人与代理人双方的“帕累托最优”的机制或制度安排——激励与约束机制。
扶贫治理机制就是使代理人最大限度地维护委托人的利益，避免代理人的道德风险和机会主义倾向以及损害委托人利益的问题发生。主要是对扶贫治理的目标约束、制约机制和制衡机制进行的一系列制度安排。中国农村扶贫是以政府为主导的一种模式，但扶贫治理的主体已经超出了政府的多层级政府机构，而延伸到了村社及贫困农户，这些部门在农村扶贫及项目管理与实施过程中扮演的角色就显得尤为关注。
因此，扶贫治理机制应由以下要素构成，（1）扶贫战略及目标体系；（2）扶贫组织与管理体系。包括扶贫治理决策机构、执行机构；（3）扶贫法规制度体系。包括：扶贫政策与法规体系，组织管理、预算、责任与绩效等制度；（4）扶贫监督体系；（5）扶贫信息系统。这五个方面的内容和机制相互联系、相互作用，构成一个有机整体。
二、中国扶贫治理机制中的委托—代理关系
委托代理理论的研究主要是从个体的角度出发的，所以无论是部门外部还是部门内部的委托代理关系，其实质都是各部门的领导代表其部门参加博弈。威尔逊（Wilson）曾经指出在政府机构代理关系中的两个关键特征:一是代理人有多重任务；二是政府机构有多重委托人。在农村扶贫过程中，政府机构也难逃这种厄运，如多个利益集团会对某一公共支出部门的决策施加影响。
1.农村扶贫组织及参与主体。中国的扶贫开发实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制。为了协调各个参与农村扶贫的部门之间的关系，从中央到地方都成立了各级政府的跨部门扶贫领导小组，国务院扶贫开发领导小组是国务院的议事协调机构，在领导小组之下，国家相关部委、省、自治区、直辖市和地（市）、县级政府也成立了专门的扶贫开发办公室，负责本地的扶贫开发工作。中央的各项扶贫资金在每年年初一次下达到各省、自治区、直辖市，实行扶贫资金、权力、任务、责任“四个到省（自治区、直辖市）。所有到省的扶贫资金一律由省级人民政府统一安排使用，并由各有关部门规划和实施项目。
中国农村扶贫参与主体众多，主要参与主体为各级政府相关部门组成的扶贫开发领导小组和扶贫机构：（1）国务院扶贫开发领导小组办公室；（2）国家部委。国家（地方发改委）与以工代赈计划、财政部与财政发展资金、中国农业银行与专项扶贫贷款以及政府其他业务部委；同时，相应各地方也设立对应扶贫机构：（3）省扶贫机构；（4）地市级扶贫机构；（5）县级扶贫机构；（6）乡村扶贫；（7）贫困农户；在不考虑各机构内部层级机制的情况下，农村扶贫参与主体层级链达到6～7级。
2.扶贫治理机制中的多层委托—代理关系。国家扶贫资金的管理层有四层，并且是按行政规则逐级管理的，这种管理可以看做是多重委托—代理，即国家、省（市）、地区、县这四级管理层之间存在一种委托—代理关系，其中，国家是最初委托人，县是最终代理人，省（市）、地区既是一级委托人，又是一级代理人，他们之间的错综复杂关系约束着扶贫资金的使用效益。上级政府与下级政府的委托代理关系、政府部门与支出部门的委托代理关系、政府部门与政府官员之间的委托代理关系、扶贫项目运作过程中的委托代理关系等。目前中国的这种委托—代理关系一般都没有签订具有强约束力的或比较规范的合同契约，只是根据国家扶贫战略及目标任务要求和各地贫困人口、贫困状况来确定扶贫资金的总规模，然后再将资金下拨给各省相关的扶贫部门。同理，省与地区之间、地区与县之间也存在类似问题。从运行过程看，这种多重委托—代理关系使信息的传递，责任的归属逐渐变得模糊起来，找不到对扶贫资金真正负责任的人，这种管理状况不是造成扶贫资金的流失，就是造成扶贫资金的低效率投放。在农村扶贫过程中，因内部信息或外部信息问题而导致道德风险或逆向选择行为，影响政府扶贫预算资源配置效率。
三、中国农村扶贫治理机制现状分析
1.农村扶贫战略目标定位与政府预算。从中国反贫困战略的形成及其实现目标和指导方针上，我们可以看出，中国政府实行的是以促进贫困人口集中区域自我发展能力的提高和推动区域经济发展来实现减缓和消除贫困目标的战略。实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制。这种战略存在的主要问题：（1）在扶贫主体的确定上，过高估计了政府在地区经济增长成果分配中的作用。（2）在扶贫客体的确定上，注重宏观区域贫困，对微观层次上的贫困村、贫困户重视不够。（3）在扶贫方式上，注重物质资本的输入，相对忽视了对人力资本的的开发与塑造。（4）在扶贫内容上，重视改善供给，轻视刺激需求。
对于中国农村的扶贫目标实现，现行的政府预算管理没有一个科学保障体系，在治理机制、预算管理及内部控制方面没有形成关联体系，预算编制、执行、评价作为一个完整的过程，不仅是一个连续一体化的过程，而且是相互作用，周而复始的循环，以实现对整个扶贫运行过程和结果的最终控制。近年来，农村扶贫过程中所暴露的预算管理中种种问题，与忽视整体治理机制转型的改革路径不无关系。
2.扶贫组织机构膨大，层级多，管理协调成本高。扶贫组织与管理体系是扶贫开发的组织载体和依托，它构成反贫困的运作系统和传导机制。中国农村扶贫实践中，扶贫组织与管理体系主要问题为：一是机构组织膨大、管理层级多。中国农村扶贫组织中形成中央、省（自治区）、地市、县、乡、村六级行政组织机构，这些行政部门的作用在农村的扶贫实践中并没有得到充分体现；二是扶贫机构与地方的市、县、乡各级政府之间没有直接的直线隶属关系，所需扶贫经费只能向有财权的各级主管机关申请，对扶贫的统一规划和部署也无从做出；三是在扶贫资金管理体制上，条块分割，责权分离，扶贫步调难以协调一致。各部门资金按各自行政渠道切块下拨，资金使用分散，缺乏必要的监督管理，以致资金使用效益较差，资金浪费、沉淀甚至损失严重；四是贫困农村社会经济组织机构功能缺位。农村组织在落实社会福利、社会救助、社会慈善、治安、计划生育、卫生服务、司法矫正、环境保护、社会纠纷基层调解和生活服务等诸多方面都发挥着实质性作用。贫困农村的社会组织水平一般都很低，村民自治组织在人民公社解体后并没有真正建立起来，社区的公共管理和公共服务处于“无人管事”的状态；五是农村扶贫工作是完成某种“政治任务”。尤其县乡级定期换届几年一个轮回，直接影响到扶贫模式的选择、扶贫对象的瞄准、扶贫深入的程度等方方面面的问题。在扶贫中采取这样一种组织形式其结果是：一方面，扶贫工作组力量薄弱，不堪重负；另一方面，其他大量有效的扶贫资源被闲置，没有对政府现有的各种行政资源进行有效配置。
3.扶贫治理决策与执行功能模糊，内部人控制问题严重。扶贫组织机构膨大，条块分割，扶贫资金的多头筹集和多头管理，有国务院扶贫开发领导小组办公室管扶贫的议事协调、国家发展改革委员会地方司管以工代赈扶贫资金项目、国家财政部农业司管财政扶贫资金项目、国家农业银行管信贷扶贫资金项目、国家民政部管救济（供养）扶贫等；在地方，从省到县也设立了相应机构，特别是西部各省除了对应设立上述机构外，还有民族地区开发办等。并且资金及项目决策与执行功能没有很好的分离，“内部人控制”问题严重。例如有的县把扶贫资金的一部分挪用补发职工的拖欠工资；有的把扶贫资金用作部分工业项目的补充流动资金；也有相当一部分严重不符合放款规定，如用扶贫资金炒股，炒房地产，大吃大喝，公款私用，购置高档办公用具等。这类现象不仅在扶贫资金管理机构存在，而且在涉及到资金具体使用的有关部门内也普遍存在。
4.扶贫法规、政策、制度不健全。一是扶贫政策法规。中国现在扶贫工作还未立法，对扶贫中出现的问题目前主要靠政策约束，并且以财政政策为主，政策的整体变动、区域变动和时间性变动较大，实际执行中的弹性也大。二是制度保障。集中体现在贫困农村社会经济制度的缺失与不完善.典型的“二元结构”在贫困农村体现尤为突出，具体表现为农村收入分配上的不公平，人力资源投入严重不足，受教育上的不平等，社会保障上的边缘性，文化、卫生与基础设施供给不足，城市化进程配套制度不到位，财政转移支出不平衡，农民土地权益常受侵害，农村经济发展资金短缺，农业风险化解困难，农村返贫困问题严重，扶贫资金屡被侵占，户籍没有体现国民待遇，生态环境得不到改善，政治参与不够等等严重阻碍了农村的经济发展。
5.扶贫监督功能缺失。中国农村扶贫监督体系缺失具体表现为: 一是没有专门设立监督反贫困治理工作的机构。政府无法对扶贫项目实施必要的管理及对扶贫部门的工作绩效进行有效核查。特别是由于中国扶贫机构并没有按照财权与事权分离的现代管理制度进行设置，所以导致一些扶贫部门在实际工作中自觉不自觉地把自身等同于类似于财政部门的政府组阁部门，催生了寻租（权）等腐败现象。而监督体制在扶贫资金管理上所缺少的制度化检查和责任追究，无疑更助长了扶贫资金的“漏出”，增大了扶贫运作的成本；二是缺乏公众强有力的外部监督。政府部门暂时不能把扶贫项目实施的步骤、对象、存在的问题、资金到位的情况、资金发放的情况等向广大群众定期公示，接受群众的监督，而各乡、村的扶贫组织还不能做到及时解答群众提出的疑问，目前的反贫困治理还很难真正做到公平、公正和公开。
6.扶贫信息报告系统。中国目前的贫困人口是国家统计局根据农户抽样调查结果推断出来的，只有总量和大致的地区分布，并不知道哪些农户和人口是贫困户和贫困人口。这种状况必然使扶贫工作的针对性大大削弱，相当一部分贫困县目前实行所有农村户口的居民都有资格获得扶贫贷款的政策。这种状况不改善，即使银行体制的改革使大部分贷款能够到户，也避免不了扶贫投资的利益大多为非贫困人口享用的可能。
四、农村扶贫治理机制改进的建议
通过上述对中国农村扶贫治理机制的分析，我们必须通过制度创新，确立法律制度，完善政策体系，建设保障机制，细化扶贫战略与目标，重组扶贫组织机构与管理体制，形成制度规范下的有效的农村扶贫治理机制。
1.改革政府扶贫预算管理，保障农村扶贫战略目标实现。深化包括部门预算改革、绩效预算改革等各项财政管理体制改革，提高预算管理的“精细化、科学化”水平。其实质内涵包括战略预算编制准确、实际运作管理高效及战略风险评估、识别、调控有效。其有效执行必须依靠各级政府管理主体（各级责任中心）的决策和执行效率，这取决于各级责任主体及利益相关者的素质和组织结构、管理模式、财权配置等制度安排，这是农村扶贫治理机制有效性的保证。
农村扶贫预算管理要做好以下几个环节的工作: 一是必须把扶贫战略管理目标有效嵌入预算管理体系中，使目标转换为可操作的预算控制标准；二是由于农村扶贫周期较长，不确定性大，管理风险性的存在，其效率决定扶贫战略预算管理效率；把预算作为调控标准，对资金运行过程和结果进行有效调控，这是预算运行的关键；三是扶贫资金及项目运行效率的评价。这是扶贫战略目标管理循环的基础；四是绩效考评制度是结果导向管理理念的重要体现和衡量项目执行效果、实行问责制的重要手段。对应立项时的各项重要内容和影响评估，有助于督促立项论证形成的保障政策得到有效落实。
2.重组扶贫组织与管理机构，使决策与执行职能分离。地方政府专职扶贫部门的定位。具体而言，省、市、县、乡四级政府，明确职责、合理定位。省级政府扶贫机关负责对扶贫进行总体的安排部署，通过区域政策和地区发展政策对贫困地区的政策性损失进行补偿，为引进资本提供宽松的政策环境，以改善基础设施为基础手段降低贫困地区的交易成本。市一级更多的是协调、指导、服务角色。县政府负责具体事务的实施和执行，与省、市政府相比较，应重点突出县政府的扶贫职责，依靠产业政策和产业布局规划促进贫困地区比较优势项目的发育；乡政府是县级政府管理的最直接的延伸，其主要职责是协助上级政府，并具体落实。
政府专职扶贫部门与其他非专职扶贫机构的关系定位。确立政府专职扶贫部门的主导地位。确定政府专职扶贫部门作为主管部门的行政职权，整合其他非专职扶贫机构的扶贫资源，确定扶贫事务接受专职扶贫部门的统一管理。建议将扶贫开发办公室由政府议事协调机构调整为政府组成部门，行使行政审批和项目主管职权，承担相应管理责任，使其与扶贫开发的长期性、艰巨性、战略性统一协调。
规范村民自治，加强村级组织建设，完善社会保障体系建设，寻求乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的实现形式和机制。从法律、制度、体制、机制、组织和方式等方面实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动。突破村民自治困境，化解村民自治的约束机制和制约因素，着力培育、发展与村民利益密切相关的社会服务组织，拓宽公共参与渠道，疏通利益表达机制，为提高贫困人口的体力和智力素质创造条件。
3.完善扶贫法规制度体系。尽快制定反贫困法 。反贫困法的内容必须对贫困线、贫困监测系统、扶贫资金的筹集、扶贫系统的组织结构、扶贫工作的监督、扶贫计划的制定与实施各个环节给予科学、系统的规定。
完善政策体系。完善的反贫困政策体系是中国农村反贫困治理的重要组成部分，它可以为中国扶贫制度从纵向扶贫向横向扶贫的转变提供强有力的支撑和保障，改变目前财政政策运用得较多而其他政策明显不足的趋势，完善中国农村反贫困政策体系必须综合发挥包括财政、税收、金融、产业等各项政策的作用。
健全农村扶贫治理配套制度。一是完善贫困农村公共服务制度。按国民待遇原则完善贫困农村公共产品服务制度，消除城乡差别，并有计划、逐步实现农村贫困地区全覆盖。二是完善农村土地产权制度。明晰土地产权，严格土地征用的规范管理、不断完善土地流转手段，妥善解决失地农民的生存和发展问题，把土地征用制度改革同农民的生存保障结合起来。三是创新农村金融、保险制度。统筹农村金融需求，解决农村支农金融机构布局不合理，金融产品不适、农村农户贷款抵押担保缺乏的问题；农业保险供给不足、农村与农业发展风险无法化解，需要国家在政策制度上进行合理安排，使农村及贫困地区能够得到应有的保障。四是生态环境与资源保护制度。制定生态环境考察评估制度，对不适宜人类居住的地区，采取生态移民方式进行化解，并进行逐步治理；同时采取引导产业升级、发展循环经济、减少生态环境与资源负担，实施可持续发展战略。五是农村人力资源开发。逐步形成一个多渠道、多层次、多形式的农村劳动力职业技术培训格局，解决贫困农户求学与就业的矛盾。
4.建立严格规范的检查、监督和评估制度。增加扶贫工作的公开性和透明度，把项目决策程序、扶贫资金和物资的发放标准和程序、项目验收的标准和程序全部公开，使贫困群众和新闻媒体能有效地监督整个扶贫过程。把贫困地区群众的综合评价和扶贫工作的效果及扶贫干部的廉洁自律作为对扶贫干部的评价和晋升标准，从而避免弄虚作假、谎报政绩的现象发生。行政监督机关和检察院对扶贫工作要严格依法监督。对违法犯罪及侵犯贫困人口权益的行为要严肃查处。同时，所有扶贫工程完工后要报项目资金主管部门验收，接受财务审计。贫困县、贫困乡要自检自查，接受上级政府、监察及司法部门的联合验收检查。项目完成后，要组织政府相关部门干部、专家和群众代表参加的综合评估，总结经验教训。
5.建立客观、动态的贫困监测报告系统。构筑持续监控、功能较完备的信息系统，实时连接扶贫管理各环节。在全国扶贫机构组织范围内建立扶贫统计与报告系统，覆盖各省、市、县、乡、村，其具体职责是根据各地农村扶贫情况，统计贫困人口数字、扶贫资金投入、扶贫项目进展和脱贫等信息，保证和监督贫困统计信息的科学性和准确性，为各级政府在扶贫决策时提供科学的依据并提供咨询服务。这样可以较好地防止贫困统计信息的失真，提高扶贫工作的效率。
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[责任编辑 吴高君]
作者：范永忠 范龙昌