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改革中的国家审计报告论文 篇1：
国家审计与人大监督的耦合效应研究
国家治理理论认为国家审计是国家治理机制的重要组成部分，国家审计改革应注重与国家治理机制中其他部分的耦合效应。人大作为最高权力机关对政府享有宪法规定的监督权，在国家治理机制中，国家审计与人大的监督权具有耦合效应。因此，应在国家治理有机系统中建立国家审计与人大监督耦合机制，充分发挥国家审计与人大的监督权。
一、“国家治理论”下的国家审计
2011年7月，国家审计署刘家义审计长提出了“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”的重要论断，即审计的“国家治理论”。国家审计机关是对政府权力监督制约的部门，可以抑制政府代理问题，其本质是国家治理体制的重要组成部分。
国家治理论的理论基础是不完全契约下的委托代理理论。根据国家理论中的社会契约论，国家的建立是基于人民的一个公共契约。人民与政府之间的契约具有不完全契约的特性，人民通过宪法与政府签订了契约，宪法规定了人民享有的权利和应尽的义务，同时也规定了政府的权力与责任。这样，契约论下的人民和政府的关系实质上就形成了委托代理关系。在实际运行中，政府公职人员被赋予极大的权力，如果政府公职人员在使用权力的过程中，没有适当有效的监管制约机制，就会造成政府权力的滥用，造成腐败，进而人民与政府之间的契约关系就会被打破。
因此，在国家的治理机制中必须要有高效的权力配置系统，其中有效的权力监督与制衡是必不可少的组成部分。根据交易成本经济学原理，国家治理机制的建立应该能够有效减少交易成本，能够比较高效的解决代理问题。各国都相应建立起国家审计机构，用以监督政府权力的运用。另外，通过审计公告将政府权力运用过程、结果向委托人——人民公开，可以有效提高政府的透明度，而透明的政府及透明的社会可以保障各种治理机制发挥作用。因此，国家审计既是国家治理机制的一部分，又能促进其他治理机制发挥作用，国家审计改革应注重与国家治理机制中其它子系统的耦合效应。
我国在国家审计改革中既要充分考虑到审计独立性的提高，又要结合我国实际政治经济情况，顺应政治经济改革的方向。中国政治文明建设的核心就是实现人民当家作主、党的领导和依法治国的有机结合，其基本途径是不断完善人大制度，在改革中注重选择和实施各种能够加强人大监督职能的制度和措施。而国家审计作为国家治理机制中监督机制，应该在加强自身建设改革的同时，注重与人大监督职能的结合。在国家审计改革中不断加强国家审计与人大监督工作的紧密性，逐步建立国家审计与人大监督的耦合机制。
二、国家审计与人大监督的耦合效应
刘家义审计长指出，“国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统之一，依法用权力制约权力，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。”根据系统论的整体观念，任何系统都是一个有机的整体，系统中各要素相互联系、相互影响，每个要素在系统中都发挥着其特定的作用，各要素作用的发挥还受到其他要素的影响，要素之间相互作用，相互影响，构成了一个不可分割的整体。国家审计作为国家治理机制中重要的子系统，与国家治理机制中其它子系统具有耦合性，即国家审计的审计监督职能可以与其它监督系统互相结合、互相促进，从而促进整个国家治理体制的良好运转。
人大的监督权是宪法和法律赋予的，在改进国家治理机制中必须不断的推动人大监督权的发展，不断加强人大监督，理顺权力配置关系，这样才有利于社会主义市场经济的发展，才有利于社会矛盾的调节。国家审计部门拥有专业的审计资源，可以对政府进行科学详细的审计，但目前国家审计部门隶属政府，其审计监督缺乏独立性和权威性；人大具有宪法规定的最高监督权，但其在对政府的监督中缺乏必要的专业资源。以政府预算监督、审计为例，审计署利用自身专业的审计资源，可以对政府预算进行科学合理的审计。但审计署作为专业的审计部门，只有审计的权力，没有处理的权力，造成“年年审，年年犯”，审计整治效果不理想。人大由于缺少专业监督资源，对政府预算监督的实际效果并不理想。国家审计与人大监督具有优势互补的特点，国家审计与人大监督的结合，一方面能提高国家审计的独立性、权威性，另一方面可落实人大监督权，在国家治理机制中具有较强的耦合效应。
三、国家审计与人大监督耦合机制的建立
“国家治理论”下国家审计的理论基础是不完全契约下的委托代理理论，这就决定了国家审计最基本的职能是监督，对拥有国家权力的政府进行监督，反映政府的受托责任，保证政府公共权力使用的科学性、合理性，保证国家治理机制的良好运转。国家审计的职能主要应体现在以下两个方面：保证国家公共财产与国家经济的安全，即经济运行监督；保证政府的责任与效率，即权力运用的监督。作为人大制度重要组成部分的人大监督权也在不断制度化、法制化，尤其是《监督法》的颁布使得人大监督权得到进一步落实。人大监督权可以进一步细化为知情权、检查权、审议权、处置权。国家审计本质是对权力的监督制约，与人大的监督权本质相同，可以将国家审计监督看作人大监督的专业细化。人大监督是最基本的监督，可以借助国家审计监督的专业资源，更好的落实人大的监督，充分发挥国家审计与人大监督的耦合效应。
1、国家审计与人大知情权的耦合机制
人大对政府的监督建立在知情权的基础上，没有知情权就谈不上监督。《监督法》第八条规定，各级人大常委会每年可以安排听取和审议政府本级政府部门的专项报告。对于政府的专项报告，人大可以借助国家审计机关，由其对关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行专项审计，出具专项审计报告，与政府一同向人大报告。现行国家审计领域中环境审计、民生审计、政策跟踪审计都与人大监督知情权有较好的耦合效应。具体制度设计如下：（1）在人大设立专门的审计委员会，审计委员会下设主管对政府重大事项专项审计的部门，领导国家审计机关对政府重大事项的专项审计；（2）现行国家审计机关关于相关领域的审计资源仍设于国家审计署隶属政府体系，作为政府监督管理经济的辅助；（3）在对政府重大事项进行审计中，人大专门审计委员会成立领导小组，抽调专业审计人员进行审计。审计结果直接向人大报告，相关审计报告依据审计公告程序向公众公开。
2、国家审计与人大检查权的耦合机制
人大监督工作中的检查权是指人大的执法检查监督工作。宪法规定，各级人大及其常委会有权在本行政区域内保证宪法法律的遵守和执行。《监督法》第五条规定，各级人大常委会对本级政府的工作实施监督，促进依法行政。国家审计从最初的、最基本的政府预算审计，到经济责任审计、环境审计、政策跟踪审计、民生审计，审计范围逐年扩大，几乎涵盖了政府行政的方方面面。国家审计可以为人大检查权的实施提供必要的信息，促使人大监督检查权得到更好的执行。国家审计与人大监督权的耦合机制建立如下：（1）人大下设专门审计委员会；（2）审计委员会作为国家审计的最高领导机关，有权要求仍隶属于政府的国家审计部门提供人大检查需要的信息；（3）在人大需要对政府进行专项检查时，可以抽调审计人员，成立专项检查审计组，为人大的检查提供必需的支持。
3、国家审计与人大审议权的耦合机制
人大监督审议权主要体现为听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告、审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告、审议法律法规及地方规范性文件、对撤职案的审议和决定等方面（张劲松，2008）。人大作为最高权力机关，代表人民对政府进行监督的重要领域之一就是财政预算监督。政府行政权力的行使要依靠财政收支，而政府公职人员的腐败则集中于财政上。监管好政府，抓住政府的“钱袋子”是最主要的措施之一。人大监督职能的发挥离不开国家审计专业审计资源的支持，国家审计与人大监督工作中审议权的耦合机制建立如下：（1）在人大专门审计委员会下设政府预算监督审计部门，专职政府每年的预算审计审议工作，审计结果直接向人大报告，审计审议结果依据相关程序向社会公众公开；（2）现行国家审计体系不再保留预算审计的职能，全部划归人大管理，提高预算审计的独立性，增强预算审计的效果。
4、国家审计与人大处置权的耦合机制
人大的处置权指国家权力机关对违反宪法、法律或其他不适当的行为实施处理、纠正和制裁。国家审计中有关经济责任审计、政策跟踪审计与人大处置权有较好的耦合效应，人大在行使处置权时可以利用审计部门的审计工作，以作出客观合理的处置。国家审计与人大处置权的耦合机制建立如下：（1）人大专门审计委员会下设专门审计领导部门，主管对政府宪法法律执行、领导责任、重大政策的审计，以发现政府在法律执行、领导人决策、重大政策的制定实行方面存在的违规问题并加以处置；（2）现行国家审计部门中保留经济责任审计等审计职能，做为政府系统自我监督的机制，人大在需要时可以抽调审计人员对人大需要审计监督处置的事项进行专项审计，人大在平时工作中也可以利用审计部门的工作。通过确立人大对国家审计相关工作的领导权力，强化国家审计的权威性、独立性，提高国家审计的整治效果，消除屡审屡犯的弊端。
四、结论
“国家治理论”下的国家审计是国家治理机制的重要组成部分，国家审计应该能够在国家治理机制中发挥监督制约的作用，监督政府权力的运用。社会主义民主政治的发展要求加强人大对政府的监督力度，特别是对政府财政预算的监督。在人大体系中设立专门审计委员会，一方面可全面管理领导政府预算审计，将政府预算审计从现有国家审计体系中剥离；另一方面可加强对经济责任审计、政策跟踪审计、民生审计等专项审计的领导，在提高人大对政府监督力度的同时，也提高了国家审计的独立性、权威性，增强了国家审计结果的整治效果，既符合国家审计的改革趋势，又顺应了人大加强监督的政治发展需要。国家审计与人大监督职能的耦合机制的建立是顺应政治经济发展的改革需要。
【参考文献】
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[7] 高存弟、史维：政府审计的发展趋势[J].审计研究，2003（3）.
（责任编辑：刘冰冰）
作者：李绪孚 刘成立
改革中的国家审计报告论文 篇2：
国家审计有效服务国家治理的路径
习近平总书记在2018年5月23日召开的中央审计委员会第一次会议上指出，审计是党和国家监督体系的重要组成部分。超然的地位、优良的文化、超强的聚合、应时的目标是国家审计有效服务国家治理的优势。国家审计应通过改革现行行政主体制度、提高系统性和战略性、找准服务国家治理的发力点、加强部门协同、创新审计组织形式、重视审计成果运用、增加透明度等实现有效服务国家治理实现良治的审计目标。
一、国家审计有效服务国家治理的优势
国家审计因为国家治理的需要而产生，是国家治理体系中监督体系的重要组成部分，其服务于国家治理的主要职责是检查和评价国家治理相关主体（分配使用公共资源和公共资金者）治理职能的履行情况，其工作目标随国家治理目标的调整而调整，其体制制度随国家治理的演进需要不断完善。国家审计与国家治理的这种基本关系，决定了国家审计必须服从服务于国家治理并不断增强服务的有效性。任何组织要想有效发挥自身的职能，必须建立并扩大自身的优势，国家审计也不例外。国家审计通过三十五年的磨砺，已经形成了超然的地位、优良的文化、超强的聚合、应时的目标四大优势，这些优势是国家审计有效服务国家治理的必备条件。
（一）超然的地位优势
我国宪法第九十一条规定设立国家审计机关并独立履行经济监督职能，这种宪法特质及独立性决定了国家审计超然的地位优势。国家审计专司经济监督不同于其他行政机关履职过程中的经济监督，国家审计监督的这种“外部监督”也与其他行政机关履职过程中行为自检的“内部監督”截然不同，这种地位优势是国家审计有效服务国家治理的组织保证。
（二）优良的文化优势
审计文化是审计群体在长期审计实践活动中逐步形成并被共同认可、遵循的价值取向和精神追求。我国审计文化是在审计事业发展过程中审计主体、审计客体及审计环境相互作用下积淀衍生而成的。审计文化具有引领审计事业健康发展的导向功能、聚集审计人员智慧与力量的聚集功能、促进审计人员奋发有为的激励功能、规范审计机关和审计人员行为的约束功能和树立审计机关和审计人员形象的塑造功能等诸多功能；同时，审计文化还具有维护秩序和权益、恪守独立和客观、崇尚理性和证据、保持严谨和谨慎以及遵循规范和程序等特征；“责任、忠诚、廉洁、依法、独立、奉献”已成为我国审计人员核心价值观，这种优良的审计文化，已经成为国家审计有效服务国家治理的软实力。
（三）超强的聚合优势
审计法规定被审计单位必须自觉接受国家审计的监督，并且在接受审计时做好积极配合。国家审计具有在短时间内聚合信息数据、审计力量的超强能力，这种聚合不光被审计单位或行业的信息数据的聚合，而且包括与审计对象相关联的其他信息数据的聚合（比如医保审计中的药品、医疗器械供应商数据），不光是审计专业人员的聚合，还包括非专业审计人员但属审计需要人员的聚合，这种聚合优势不是一般行政机关所能具备的，这种超强的聚合优势确保了国家审计服务国家治理的有效性。
（四）应时的目标优势
之所以说国家审计的目标应时，是因为国家审计的目标是随着国家治理目标的演进而演进。当下国家治理的目标是实现国家良治，因此促进国家治理实现良治自然而然成为国家审计的目标。前审计长刘家义认为（2015），国家治理良治的标准，归纳起来主要有五条：一是对外维护主权和对内维持政局稳定的国家安全体系；二是遏制腐败的权力运行和制约机制；三是实现公平正义的法律规则和社会秩序；四是促进摆脱贫困和增进福利的民生权益保障机制；五是保障国家经济社会健康运行的经济社会发展机制。为了适应“把权力关进制度笼子”的治理要求，国家审计对党政领导干部和国有企业负责人开展了经济责任审计；为了适应“国家宏观政策落地生根”的治理要求，国家审计及时跟进，对相关国家部委和地方政府落实国家宏观政的情况开展审计；为了适应“防范重大风险”的治理要求，国家审计开展了对地方债务的审计；为了实现可持续发展，落实“两山”理念，国家审计着手领导干部自然资源资产审计。
二、国家审计在服务国家治理中存在的问题
十八大以来，全国审计机关共审计约65万多个单位，增收节支和挽回经济损失2.5万亿元，推动建立健全规章制度2.38万项，向有关部门移交问题案件线索2.35万件，为促进党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设等作出了重要贡献。尽管如此，国家审计在服务国家治理方面还存在一些亟待解决的问题。
一是现行审计主体不能满足国家治理实现良治对审计的要求。虽然国家审计具有宪法特质，其独立性远远大于其他行政机关，但是审计机关毕竟还是行政机关，现实中干预审计的情况还时有发生，审计盲点还客观存在，特别是在地方上这两个问题尤为明显，因此改革审计管理体制势在必行。
二是审计的系统性和战略性不够。在上下级审计机关协同作战方面，存在重视审计目标实现有余，重视审计成果共享不足；在项目计划安排上，存在抓点有余，提线不足，跟进有余，谋划不足，抓热点有余，抓战略性不足。
三是部门联动的协同机治理制尚未完全形成。审计有效服务国家治理单靠审计机关是不够的，纪律检查、行政监察及司法部门的鼎力支持是提高国家审计效果、促进国家治理良治的重要保证。但是国家审计特别是地方审计机关在延伸审计、核实问题时往往阻力重重，纪律检查及司法部门查处审计机关移交案件线索方面也存在效率不高、反馈不及时等问题，一定程度上影响了促进良治的审计效果。
四是审计监督的透明度不够。在审计的公开透明方面，审计机关目前只停留在审计公告阶段，审计机关的审计计划、审计范围、审计重点、审计目标、审计取得的成效以及被审计单位审计事项的情况等基本未向社会公开，这种“选择性公开”一定程度上影响了审计的公信力，影响了国家审计促进国家治理的有效性。
三、国家审计有效服务国家治理的实现路径
2013年10月在北京召开的世界审计组织第二十一届大会通过的《北京宣言—最高审计机关促进良治》，明确提出促进国家良治是各国最高审计机关的重要任务和目标。为实现国家审计促进国家良治的目标，必须想方设法提高国家审计服务国家治理的有效性水平。要提高国家审计服务国家治理的有效性水平，必须改革现行审计主体制度、提高国家审计的系统性和战略性、找准国家审计服务国家治理的发力点、加强部门协同、创新审计组织形式、重视审计成果的运用、增加国家审计的透明度。
（一）改革现行审计主体制度
我国现行的行政型审计主体制度存在受干预多、审计面达不到宪法要求、审计信息披露不足等问题，需要加以改革，以适应国家治理良治对审计的要求。多年来，理论、实践两面对审计主体制度改革提出了诸多观点，归纳起来主要有审计主体独立说、审计主体立法说、审计主体司法说和审计主体行政改良说等四种观点。独立说主张审计主体独立于人大、行政机关、司法机关之外，只对宪法和法律负责；立法说主张审计主体隶属人大，构成“一府三院”；司法说主张审计主体应是司法性质的监督主体；行政主体改良说主张审计主体升格并实行垂直管理。本文认为，这四种改革观点各有利弊：独立说的审计主体独立性最强，但与现行宪法冲突；立法说审计主体的独立性强，但会造成审计主体立法者、监督者多角色重叠的尴尬；司法说审计主体的审计整改和责任追究力度最大，但违背司法克制和司法中立原则；行政主体改良说相对比较稳妥，但由于审计主体仍然属于行政主体，独立性没有明显提高。本文认为，任何体制上的改革都不能离开中国特色社会主义这一基础，因此独立说、立法说和司法说显然不适合现在的中国实际。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上发表的重要讲话，为审计体制改革指明了方向。习近平强调，改革审计管理体制，组建中央审计委员会，是加强党对审计工作领导的重大举措。
（二）提高国家审计的系统性和战略性
国家审计既要关注公共资源与公共资金分配和使用相关情况的审计，还要关注国家宏观经济政策落实情况的审计；既要关注对“点”的审计，更要关注对“线”的审计；既要关注局部问题的发现与揭示，更要关注全局性风险的分析与预警；既要关注区域经济发展过程中问题的发现揭示，更要建设性地关注区域间经济发展的协调性；既要关注上下级审计机关协同作战目标的实现，还要关注协同作战成果的共享；既要协调好审计人力资源与国家治理需求之间的矛盾，更要站在国家战略网罗吸纳各领域专业人才。
（三）找准国家审计服务国家治理的发力点
说到底，国家审计还需从具体审计事项上服务国家治理，而找准国家审计服务国家治理的发力点，可以提高服务的有效性。从未来一段时期，国家审计应从以下几个方面促进国家治理实现良治：一是加强对国家宏观政策落实的跟踪审计，对政策的执行情况和政策本身发表独立意见，以促进提升宏观政策调控的有效性、科学性及政令畅通；二是加强对法律法规执行情况的审计监督，促进依法行政和法律法规的完善；三是加强对权力运行的审计监督，促进完善和落实问责机制；四是加强关系国计民生重大方面的风险预警，维护国家经济安全；五是加强民生项目的审计监督，促进公平正义；六是加强重大违纪违法问题的揭露与查处，促进廉洁政府建设；七是加强绩效审计，建立公共服务绩效评价体系，促进提质增效；八是加强机制制度障碍揭示，促进深化改革。
（四）加强部门协同
由于受国家审计边界的约束（比如國家审计范围目前限制在公共资源资金的分配及使用者），加之手段有限，审计中发现的一些问题线索落实时常常困难重重，这一点在地方审计机关表现得尤为突出。再者，审计机关移交给有关方面的违纪违法案件线索，因为种种原因存在查处慢、反馈慢甚至石沉大海的情况，影响了审计效果和审计人员的积极性。因此，需要加强部门协同，形成国家审计与纪律检查机关、监委、检察机关、公安机关等相关部门的协同作战机制，共同促进国家治理实现良治。
（五）创新审计组织形式
传统的审计组织形式是基于点对点的职能导向审计，而行业审计等大兵团作战，以及被审计对象管理信息化水平的不断提高，需要对审计资源组合形式的革新，因此必须根据审计项目的特点有针对性地创新，形成项目导向的审计组织形式。比如审计专业技术人员、计算机专业技术人员与业务专业技术人员（熟知被审计单位业务流程管理）的合理搭配，审计组层级的管理模式设定，分工与协作，绩效考核等。
（六）重视审计成果的运用
审计报告、审计决定、审计意见是审计机关的工作成果，其使用的过程就是国家审计服务国家治理的过程。揭示的问题需要被审计单位整改，形成的决定需要被审计单位执行，提出的建议需要被审计单位用以改进和完善相关工作及制度，被审计单位问题整改了、决定执行了、工作及制度改进完善了，国家审计服务国家治理的有效性才能体现，这是审计成果运用的一个方面。另外，审计机关应该重视审计报告的整理并合理地加以运用，使审计成效最大化。比如将同类报告加工成综合报告报送给同级党委、人大、政府，以促进相关治理水平的提高。
（七）增加国家审计的透明度
透明度高是民主进步的表现，也是促进国家治理实现良治的需要。国家审计应该以适当的方式告诉公众审计能做什么、计划做什么、怎么做、做得怎么样，同时告诉社公众被审计单位监督事项完成的情况是什么、应该是什么、问题是什么、应该怎么改，只有这样，民众才能更加了解审计、支持审计，也才能更加有效地监督各治理主体治理职能的履行情况，共同促进国家治理实现良治。
作者：阎金平
改革中的国家审计报告论文 篇3：
浅议国有企业并购重组中的国家审计定位
摘 要：随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，政府不断加大国有企业改革力度，其中国有企业的并购重组是推动国有企业改革的重要手段之一。然而在国有企业并购重组的同时，却存在着企业并购绩效低下、国有资产流失等问题。国有企业并购重组决策机构过多依靠社会审计，是造成这些问题出现的重要原因之一。本文以审计工作实践为出发点，以国家治理为视角，通过对国有企业并购重组中开展国家审计研究，力图探索国家审计在国有企业并购重组中的定位，从为当前国家审计开展国有企业并购重组审计提供参考。
关键词：国家审计 国有企业 并购重组 监督管理
改革开放以来，我国一直把国有企业改革作为经济体制改革的中心环节，在不同的改革阶段选择了多种企业改革的思路。回顾1978年以来我国国有企业改革，经历了改革探索期、改革突破期和企业制度的完善期。当前我国国有企业改革进入了攻坚阶段，而国有企业并购重组作为国有企业改革的重要手段，一直是我国政府大力推进国有企业改革的重点之一。2006年12月，国务院国资委发布了《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》出台了十项措施促进国有企业改革重组。2015年9月，中共中央、国务院印发的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》指出：鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理；同时也鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合。
然而在在国有企业并购重组稳步推进的同时，却存在着国有资产流失、职工安置方案不完善、企业并购重组引发的震荡较大、引进的战略投资者实力较弱、资产评估结果缺乏监督、企业并购重组效率低下等问题。而国家审计长期以来对国有企业的审计以财务收支真实性为主，对国有企业并购重组监督存在缺位，国有资产管理机构过多依靠社会审计结果作出并购重组决策是造成这一情况的重要原因之一。国家审计和社会审计都是我国审计组织体系的重要组成部分，在提高财务信息质量，维护国家财经秩序，促进国民经济健康发展方面均起到了积极作用。但社会审计相比国家审计，其自身存在一定的局限性，主要表现在：一是独立性比国家审计弱；二是审计手段没有国家审计强；三是信息存在不对称性；四是审计目标存在局限性。社会审计的局限性，决定了社会审计不能完全有效解决国有企业并购重组中存在的问题。鉴于国有企业并购重组中存在的问题和社会审计存在的局限性，在国有企业并购重组中应当更好的发挥国家审计的作用。
一、国家审计深入参与国有企业并购重组的理论基础
1.审计受托经济责任理论。审计活动是由构成相互责任关系的三方当事人即审计人、被审计人和审计委托人进行的，其中审计委托人委托审计人对被审计人进行审计是审计活动最基本的责任关系。审计的受托责任主要表现在以下三个方面：一是财务及合规性责任。主要表现在确定财务会计工作的进行是否适当；财务会计报表的编制是否公允；是否遵守了一切应遵守的法律、规章和制度等。二是节约及经济性责任。主要表现在被审计单位在人力、物力、财力等资源的管理、运用上是否经济有效；产生各种低效率和不经济的原因是什么；应采取何种措施加以提高等。三是项目效果性责任。主要表现在预期的结果或目的是否已经完成；是否充分考虑了达到目的的其他方法等。
2.审计的国家治理理论。审计制度是为国家和社会经济发展的需要而建立起来的一种监督管理制度，运用审计制度来管理国家，最早的是中国。美国学者查特菲尔德所著的《会计思想史》指出“在内务管理，财政预算以及审计程序方面，古代世界中几乎没有别的国家可以与中国周代相伦比”。2011年刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出了国家审计的国家治理理论。国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家审计是国家治理的内生机制，是国家治理体系的重要组成部分，国家审计除了传统查错纠弊作用外，还应发挥预防、揭示和抵御的免疫系统功能，推动国家社会的良好治理。
3.审计的国家治理理论对国家审计职能的扩展。审计的国家治理理论下，国家审计职能在原有监督、公证、评价等基本职能的基础上得到了进一步的扩展。主要体现在：
3.1促进中央及地方宏观调控政策的有效落实。2013年以来，国务院出台了一系列政策措施，坚持区间调控、突出定向和精准调控，统筹贯彻实施稳增长、促改革、调结构、惠民生的各项政策，这些政策不仅在当前具有重要意义，而且在今后一个时期内、在我国经济进入新常态发展模式的情况下都是适用的。为了充分了解这些宏观政策的执行情况及执行效果，根据国务院的决定，从2014年8月起，由审计署组织全国审计机关对上述政策措施贯彻落实情况进行了跟踪审计。这次审计充分体现了国家治理理論下国家审计职能作用的新扩展，关注中央及地方宏观调控政策的落实，关注宏观经济发展过程中出现的新情况，深入分析原因，提出切实可行的审计建议，是审计在国家治理体系中更好发挥作用的趋势所向。
3.2保障国家和地方的经济有序发展和安全。最近几年，争议比较大的是地方政府性债务问题，客观来看，通过地方政府借债对地方经济建设和城市发展确实起到了巨大作用，但过多的地方政府债务也带来了巨大的偿还风险。2011年国家审计署针对各级政府的地方政府性债务情况组织全国各级审计机关进行了全面审计。审计查出截止2011年底，我国政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，政府负有担保责任的债务23369.74亿元，政府可能负有救助责任的或有债务16695.66亿元。通过审计摸清了我国的地方政府债务规模，为国家地方政府债务调控政策的出台提供了重要依据。
3.3维护社会的安定稳定和民生的改善。2012年，国家审计署组织全国审计机关对国家、省、市、县四级管理的社会保险资金进行全面审计，审计不但对社会保障资金管理中存在的问题进行了处理，而且还对社会保险资金中可能存在的支付风险进行了揭示，为确保社会保险资金安全运营发挥了重要作用。此外，在部分国有企业改制、并购重组过程中，由于政府急于求成、资产所有权不清，职工安置方案失当，国有资产处置违规等原因而导致群体事件时有发生。对这些问题的解决，地方政府往往委托国家审计机关对改制企业进行再次审计，使国家审计在维护社会的安定稳定，确保国有企业改制、并购重组顺利进行方面发挥了重要作用。
3.4揭示国家和地方发展过程中的机制体制问题。查找和揭示体制、机制层面存在的问题，是积极探索审计“免疫系统”功能，发挥审计建设性作用的重要内容。如国家审计对本级财政预算执行情况审计和对下级的财政决算审计，通过围绕党委、政府、社会关注的重点方向，针对财政资金管理、使用上的安全性、时效性、效益性等方面存在的问题开展审计，客观评价财政管理工作的主要成效，并提出改进财政管理的建议，为党委、政府从体制、机制、制度上进一步加强财政资金管理，提高财政资金使用效益提供参考依据。
二、国家审计在国有企业并购重组中的定位
基于上述理论国家审计在国有企业并购重组中可以作如下定位：
1.对国有企业财务会计资料、经营成果真实性的鉴证作用。真实性审计是审计工作的基础，无论是国家审计、社会审计还是内部审计，审计工作能否取得预期的成效，财务会计记录以及经营成果的真实性审计是审计人员借以发表审计意见，出具审计报告的依据。真实性审计内容主要包括财产物资是否真实，收支活动是否合理，会计信息是否完整、正确，是否存在賬务处理上的失误等。
2.对国有企业管理者违法违规问题的揭示作用。对违反国家财经法规和财经纪律的贪污、挪用、损失浪费以及其他损害国家经济利益的行为进行揭示是国家审计区别于社会审计和内部审计所独有的作用。基于国有企业中国有资产经营的委托代理关系，经理人的个人理性是有限的，个人的有限理性和信息的不对称性使得企业代理人有可能采取机会主义行为，损害出资人的利益。因此国家审计对于揭露国有企业并购重组中的严重违纪行为，制止和纠正违反财经法律法规的现象，维护市场经济秩序，促进国有资产保值增值具有重要作用。
3.对国有企业并购重组行为是否符合国家及地方宏观决策的认定作用。对国有企业的并购重组行为是否符合国家及地方的产业政策要求，是否顺应了国家经济战略的调整动向，是否有利于国家宏观调控政策的落实，是国家宏观审计的重要内容，也是审计的国家治理功能的重要体现。国家审计通过对国有企业并购重组行为的宏观监督，发现国民经济发展机制体制上存在的问题，提出合理化建议，从而助推国家的良性治理。
4.对内部人控制的抑制作用。政府作为国有企业出资人并不直接参与国有企业的经营，而是委托国有资产管理部门进行管理，但由于国有企业众多，涉及到国民经济的各个领域，国有资产管理部门资源有限，这就给企业内部管理层提供了超然的 “内部控制人”权力，国有企业的日常经营权实际上掌控在企业内部管理层手中。在国有企业并购重组中，企业内部管理层可以利用其“内部控制人”权力，通过控制内部会计部门和社会审计机构向国有企业出资人传递倾向性的会计信息，从而误导国有企业并购重组活动，以达到企业内部管理层侵蚀企业国有资产，侵犯国家权益，损害企业国有资产最终所有者利益的目的。国家审计具有较强的独立性和强大的强制力，可以通过对国有企业并购重组行为公平、客观的评价，有效抑制内部人控制现象，使国有企业并购重组行为服从于国家和社会的政治、经济目标。
5.对并购重组方案可行性的综合评价作用。国家审计机关通过对并购重组的潜在协同效应分析，评估政府及企业并购重组动因的实现可能性，对影响潜在协同效应的因素提出审计意见和建议；通过复查国有企业资产评估报告以评价并购方报价的高低。
6.对社会稳定、改善民生的促进作用。国有企业并购重组的难点之一就是国有企业员工的安置问题。完善的，可操作的国有企业职工安置方案可以提高职工对国有企业并购重组的支持程度，减少并购重组过程中的阻力，节约并购重组时间和成本，反之就会增加国有企业并购重组的难度，直接影响到并购重组的成败，甚至会造成社会的不安定。因此，国家审计通过对国有企业并购重组职工安置方案的审计，依法依规提出改进意见，对增进社会和谐稳定，保障国有企业职工合法权益具有重要的促进作用。
三、国家审计加强国有企业并购重组审计的措施
1.国有企业并购重组审计与国有企业领导人经济责任审计相结合。将国有企业并购重组审计与国有企业领导人经济责任审计相结合，通过关注国有企业的“三重一大”以及对财务收支真实、合规性评价，揭露在企业并购重组中可能存在的舞弊行为，避免国有资产的流失。
2.国有企业并购重组审计与绩效审计相结合。绩效审计是指对被审计单位管理和使用资源的有效性进行检查和评价的活动。有效性主要包括：经济性、效率性、效果性和合规性。而国有企业并购重组的目标之一也是充分利用国有资产，提高国有资本的运行效率，因此将二者结合能更好的评价国有企业并购重组是否达到了提高国有企业活力，改善企业资本结构，建立现代企业制度的目的。
3.国有企业并购重组审计与行业审计调查相结合。通过行业审计调查，掌握行业数据并将其与国有企业并购重组前后的数据进行对比，反映企业并购重组前后在行业中所处地位的变化从而评价并购重组行为的效率性和效果性。
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姓名：王勇军（1977—），男，回族，广西桂林人，硕士，审计师。研究方向：会计审计研究。
作者：王勇军