近日小编精心整理了《流动人口计划生育论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！作者简介:曹龙虎(1987-),男,安徽安庆人,南京大学政府管理学院政治学理论专业研究生,主要研究方向为政治哲学、政治社会学。
流动人口计划生育论文 篇1：
浙江省流动人口计划生育基本公共服务均等化的现状及实现途径
摘 要：社会管理已成为当下我国社会发展的关键词。要适应社会管理体制变革，必须创新流动人口计划生育基本公共服务均等化政策机制，不断探索构建新型的流动人口计划生育基本公共服务模式和发展路径。本文立足于浙江省实际，对浙江省流动人口计划生育基本公共服务均等化的现状和存在的问题进行分析，提出了全面推进浙江省流动人口计划生育基本公共服务均等化的实施途径和对策建议。
关 键 词：浙江；流动人口；计划生育；基本公共服务；均等化
收稿日期：2013-10-15
作者简介：金碧华（1978—），男，浙江富阳人，浙江理工大学法政学院副教授，社会学博士，研究方向为城市社会学、社会管理与社会建设。
基金项目：本文系浙江省2012度软科学研究计划一般项目“社会管理视阈下流动人口计划生育基本公共服务均等化的路径和策略研究”的阶段性成果，项目编号：2012C35037。
推进基本公共服务均等化是贯彻落实科学发展观的内在要求，是着力保障和改善民生、调整利益格局、化解社会矛盾、促进社会和谐与公平正义的基础性工程。当前，随着市场经济的深入发展，社会成员流动已成为常态，流动人口为城市建设和发展做出了巨大贡献，应当成为城市改革发展成果的分享者。但事实上，流动人口市民化的踯躅不前和不断凸显的社会资源分配“公平悖论”问题，使得规模庞大的流动人口长期被排除在城市社会保障和公共服务体制之外，严重损害了流动人口的社会权益。本文立足于浙江省的实践探索，侧重于流动人口计划生育基本公共服务均等化的讨论，既有从理论层面对流动人口计划生育基本公共服务均等化内涵的重新界定，又有对浙江模式的总体现状、问题和发展路径的挖掘。从某种程度上说，推进流动人口计划生育基本公共服务均等化，是打破城乡二元公共服务体制、促进城乡一体化发展的有效途径，对于完成新时期的目标任务，统筹解决人口问题，缩小城乡发展差距，维护流动人口合法权益，促进人口与经济社会协调和可持续发展，具有十分重要的意义。
一、流动人口计划生育基本公共服务均等化的内涵
讨论流动人口计划生育基本公共服务均等化问题，应厘清基本公共服务均等化的概念。从目前来看，学者们对基本公共服务均等化内涵的理解和表述可谓是众说纷纭，莫衷一是。结合各位学者的观点，笔者认为，基本公共服务均等化实质表征为基本公共服务的价值取向和结果状态，其真正内涵应该是全体公民不论地域、民族、性别、收入及身份差异如何，都能获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务。[1]其特点有基本权益性、公共负担性、政府负责性、公平性、公益性和普惠性。它所强调的核心是机会和效果均等，而不是简单的平均化和无差异化。当然，对基本公共服务均等化的内涵大体有三个层面的延展：一是全体公民享有基本公共服务的机会应该均等；二是全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等；三是在提供大体均等的基本公共服务的过程中，需要尊重社会成员的自由选择权。[2]从我国的现实情况出发，基本公共服务均等化的内容主要包括：基本民生性服务，如就业服务、社会救助等；公共事业性服务，如公共教育、公共卫生等；公益基础性服务，如公共设施、环境保护等；四是公共安全性服务，如社会治安、生产安全等。
开展流动人口计划生育服务是实现基本公共服务均等化的落脚点之一，也体现了社会公平与发展的内涵。所谓流动人口计划生育基本公共服务均等化，是指在政府主导下，按照“基本、平等、普遍、均衡”的要求，为稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进城乡协调发展和维护流动人口计划生育合法权益，满足流动人口计划生育、生殖健康、家庭保健需求，提供基本而有保障的以计划生育基本公共服务或产品为主要目标的机构设置和制度安排。流动人口计划生育基本公共服务均等化的目的是在基本公共服务领域尽可能使流动人口与户籍人口一样，享有在宣传倡导、计划生育、优生优育、生殖健康、奖励优待等方面同样的计划生育权益和享受水平大致相当的计划生育基本公共服务。当然，流动人口计划生育基本公共服务均等化并不是强调所有流动人口都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障流动人口享有一定标准的计划生育基本公共服务。[3]
二、浙江省流动人口计划生育基本公共服务均等化的总体现状
改革开放以来，由于经济发展较快，综合经济实力较强，浙江已成为全国重要的流动人口集聚区。特别是新世纪以来，浙江省委、省政府高度重视流动人口服务管理工作，贯彻落实“公平对待、服务至上、合理引导、完善管理”方针，为流动人口营造了良好的生存发展环境，全省流动人口迅速增加。自2000年以来，流动人口总量已连续11年居全国第2位，尤其是2000年至2009年，浙江省流动人口年均增长为19.07%，属于高速增长。2011年，全省流动人口总量为2535万人，其中来自省外1937万人，流出省外383万人，省内流动215万人。[4]
当前，保障和改善民生已成为浙江省各级党委、政府全局工作的重中之重，建立具有浙江特色的流动人口计划生育社会管理新模式，其出发点和落脚点就是要实现流动人口基本公共服务均等化。经过多年的努力，浙江省在创新社会管理方式，开展流动人口计划生育基本公共服务均等化方面做了积极探索并取得了初步成效，初步创建了“全覆盖、同待遇、共享受、促融合”的流动人口计划生育基本公共服务均等化体系，初步形成了适应城镇化、促进城乡一体化发展的流动人口计划生育服务管理新体制，为流动人口提供了优质的服务，改善了流动人口的生存发展状况，促进了流动人口市民化。
⒈建构了流动人口计划生育基本公共服务管理体制。坚持“公平对待、服务至上、合理引导、完善管理”的方针，将流动人口计划生育工作融入流动人口社会管理新格局，纳入政府流动人口工作考核体系，进一步落实全省流动人口“一盘棋”工作职责，初步形成了“政府统筹、公安登记、计生服务、部门协作”的计划生育综合管理工作体制。
⒉改革运行机制，初步确立了双向共管的协作机制。以落实流入地、流出地责任为着力点，逐步健全联动机制，完善协作制度，明确双向职责，加强同流动人口聚集重点区域的协作，基本建立了“信息互通、服务互补、管理互动、责任互担、经费互结”的“一盘棋”工作机制。从2009年开始，浙江省将流入已婚育龄妇女登记管理率和流出已婚育龄妇女信息掌握率两项指标纳入年度计划生育目标管理责任制考核中，对各市“一盘棋”绩效进行抽查评估，建立了流入、流出人口大县（市、区）重点管理制度。
⒊推进服务创新，基本建立了优质均等的服务体系。按照属地化管理、市民化服务的要求，实行流动人口与户籍人口同宣传、同管理、同服务，流动人口计划生育均等化服务体系建设进展良好，流动人口的合法权益得到了较好的维护。如2010年， 浙江省共为流入人口提供免费孕检346.5万人次，免费放取宫内节育器4.5万例，免费人工终止妊娠术4.4万例，结扎0.29万例，免费生殖健康检查183.6万人次，浙江省免费服务率达到100%。[5]坚持一切从实际出发，初步制定、实施了合理的流动人口计划生育基本公共服务均等化标准；通过优化配置公共资源，提高了流动人口计划生育基本公共服务的供给效率和水平；量力而行，试点初期重点满足群众要求最迫切的计划生育基本项目技术服务、优生优育、药具服务、出生缺陷干预、生殖健康咨询指导、生殖健康检查、随访服务等基本公共服务需求。
⒋发挥社会作用，形成了“政府主导、社会参与”的行动模式。充分发挥各方优势，加强人口计生与财政、人力资源和社会保障、综治、公安等相关部门的政策、信息资源的整合；同时发挥市场和社会的作用，鼓励引导各方力量共同参与，从而形成了“政府主导、公共财政为主体、市场和社会各方参与”的流动人口计划生育基本公共服务供给模式。例如：积极依托计生协会开展服务管理，浙江省已经建立企业协会1.4万余个，流动人口协会1000多个，其中全省百强民营企业都建立了计生协会。各地也积累了一些经验，如台州市依托商会在全国126个城市建立了流动人口协会，温州、湖州、嘉兴等地探索了建立两地联合计生协会和小企业联合计生协会管理外来人口、以外管外、“网格化管理、组团式服务”等工作模式。
三、浙江省流动人口计划生育基本公共服务均等化存在的主要问题
以社会管理创新为指导思想，浙江省大部分城区在流动人口公共服务方面做了很大努力，也取得了一定的成绩，但与当前政府推进流动人口计划生育基本公共服务均等化的需求还有差距，尚存在一些问题。
⒈流动人口计划生育基本公共服务均等化的理念有待深化。目前，浙江省的流动人口规模越来越庞大，已接近户籍人口的一半，使得服务管理的压力不断增大。首先，在推动流动人口计划生育基本公共服务均等化过程中仍然有一些地方政府没有把流动人口和户籍人口的服务管理放在同等位置，思想认识有偏差，存在畏难情绪。对基本公共服务均等化的重要性及其长期性、艰巨性和复杂性认识不够，还没有真正认识到推动流动人口计划生育基本公共服务均等化的重要性；其次，有相当一部分人对流动人口计划生育基本公共服务均等化的概念还比较模糊，尤其是在部分基层干部的概念中，因外来人口流动性大、分布面广，认为外来流动人口到浙江只是暂住。这就导致一些服务仅局限于上级指示或者某些片面的措施，还没有上升到统筹统管、全局规划的层面。群众对流动人口的地域性隔阂也难以在短期内消除，政府工作人员服务优先的理念还未全面形成。
⒉流动人口计划生育基本公共服务均等化的服务内容不充分。推进流动人口计划生育基本公共服务均等化是一项探索创新工作，综合性强，涉及面广，实施过程复杂，工作难度大。随着人们生活品质的提升，流动人口特别是新生代流动人口对服务的个性化、多样化需求越来越多，传统的服务管理模式已经不能满足他们的要求，这就需要在服务内容等方面进行创新。从目前浙江省落实流动人口计划生育基本公共服务均等化情况来看，受发展阶段的影响和体制因素的制约（实质是现实需求与公共资源差距拉大），目前只能大体兼顾六个方面的均等化服务，即免费宣传教育服务、免费计生技术服务、免费生殖健康服务、免费供应避孕药具和随访服务、免费婚检和优生检测、落实奖励优待和生育关怀救助服务等。当然，事实上，这些服务内容与真正意义上的“全覆盖、同待遇、共享受、促融合”还有距离。
⒊流动人口计划生育基本公共服务均等化的保障措施有待完善。为落实流动人口计划生育基本公共服务均等化，浙江省各级政府都建立了外来人口服务管理机构，也投入了不少经费，但相对来说，流动人口计划生育基本公共服务均等化在浙江省乃至全国都处于刚刚起步阶段，这个阶段也是我国公共服务事业发展最艰难时期，往往是宣传到位，但硬件配套行动却没到位，配套设施与需求还存在差距。此外，由于政府人口管理职能分散在多个部门，少数综合治理部门和单位对流动人口计划生育意识不强，工作主动性不够，没有真正把流动人口计划生育基本公共服务均等化摆在重要位置。加上长期以来流动人口计划生育工作重管理、轻服务，导致流动人口计划生育基本公共服务中许多服务内容和要求还未上升到法律法规的层面，公共服务的法律保障机制还不健全。
⒋流动人口计划生育基本公共服务服务均等化的合力有待增强。在流动人口计划生育管理服务工作中，部门间的配合缺乏细化的协调工作机制和有力的监督考核制度，配合的主动性不强。各职能部门之间以及部门与镇街之间的联系、沟通和协调不够，合力不强，导致了管理成本的增加及社会资源的浪费和管理效率的低下等等。例如：由于各地自然资源、经济发展情况各不相同，流动人口的流入、流出量也不同，因而在资金投入上有多有少。经济条件好的，资金投入就多一些；经济条件差的，资金投入就少一些。少数地区流动人口资金投入不到位，因而造成了流动人口计划生育基本公共服务均等化的不平衡性。又如推进流动人口计划生育均等化工作涉及区、街、社区三个层面，涉及户籍地、居住地、用工单位、房东等多方主体和人口计生、综治、财政、公安、卫生等十多个单位，关系复杂，需要众多部门配合和社会力量的支持。虽然浙江省对流动人口管理实行了“政府领导、部门联动、综合治理”的工作机制，但实施工作中尚未真正形成全社会齐抓共管、综合治理的良好格局。
四、浙江省流动人口计划生育基本公共服务均等化的实现途径
推进浙江省流动人口计划生育基本公共服务均等化工作需要我们创新思路、创新方法，以城乡一体、统筹发展的思想，提高对流动人口计划生育基本公共服务均等化重要性的认识，着力探索建立具有浙江特色的流动人口计划生育基本公共服务新模式。当然，对于浙江省而言，虽然该省是沿海发达省份，但实现流动人口计划生育基本公共服务均等化也并非是一个轻松的话题，依然存在着公共服务错位、公共产品短缺的矛盾。因此，实现流动人口计划生育基本公共服务均等化必须坚持以人为本的指导思想，正确处理经济发展与社会发展的关系，注重发展成果的普惠性，切实保障社会公平正义。
⒈进一步提高对流动人口计划生育基本公共服务均等化的认识。要正确认识人口流动对经济发展的促进作用，把维护广大流动人口的切身利益和合法权益作为推动流动人口计划生育基本公共服务均等化的根本出发点和落脚点，更新服务理念，提高基本公共服务均等化的意识。通过搭建计划生育公共服务平台，为流动人口提供与城市市民一样的均等化服务项目和内容，体现以人为本，执政为民的要求，树立民本政府、服务型政府的良好形象。当然，对于各级政府来说，要继续开展流动人口计划生育基本公共服务均等化试点工作，加快总结推广经验；同时，要加强宣传教育，继续实施“新市民”融入计划，强化宣传教育的针对性和有效性，提高政策水平和自我保健意识，不断提高自我保护和维权意识。
⒉健全和完善流动人口计划生育基本公共服务均等化的组织统筹体制。坚持以科学发展观统领人口和计划生育工作，增强统筹发展意识。首先，继续强化党政负责的流动人口工作领导机制，切实优化对流动人口计划生育工作的组织领导，形成齐抓共管局面。政府要按照资源共享、优势互补的原则，围绕婚姻登记、围孕保健、优生促进、生育保险、避孕节育、出生登记等环节，加强部门间的合作，建立跨部门、跨系统的婚育同步服务管理协作机制，努力提高流动人口计划生育基本公共服务水平。人口计生、社会治安综合治理、公安、教育、民政、财政、人力资源和社会保障、卫生等部门要密切联系，整合相关信息网络资源，实现部门之间信息的互联互通共享，形成部门协同推进流动人口基本公共服务均等化工作合力；其次，进一步加强和改进流动人口服务管理工作，健全出租房屋、企事业单位、人力资源市场、暂住人口、流动育龄妇女、流动党团员等流动人口登记管理制度，真正建立起“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”的属地化管理新体制。以服务均等化促管理，各部门互相配合，形成综合解决外来流动人口公共服务问题的工作格局。
⒊全面推进和落实流动人口计划生育基本公共服务均等化的国民待遇。人口计生部门要坚持以人为本，树立服务为先理念。主要包括：⑴全面推进计划生育、优生优育服务均等化。加强计划生育技术服务网络建设，使流动人口能够方便、快捷地免费获得国家规定的基本项目计划生育技术服务；⑵全面推进生殖健康和避孕药具发放服务均等化。建立健全流动育龄妇女计划生育信息档案，充分利用城乡计划生育技术服务机构、流动服务车、社区服务中心，开展优生优育、避孕节育和生殖保健服务；⑶全面推进生育关怀服务均等化。深入开展流动人口生育关怀关爱活动，在流动人口集中的社区、企业、集贸市场等成立流动人口计生协会，实行自我管理、自我教育、自我服务；⑷全面推进奖励优待和便民维权服务均等化。建立流动人口利益导向机制，对实行计划生育的流动人口家庭给予奖励和优待；设立并向社会公布计划生育技术服务机构电话和人口计生维权监督电话，保障流动人口各项法定权利的知情权、监督权。
⒋加快流动人口计划生育基本公共服务均等化信息化建设。把信息化建设作为提高流动人口计划生育基本公共服务均等化水平、实现工作目标的重要手段，将流动人口计划生育信息化建设纳入政府信息化建设体系，加大信息技术推广应用力度，全面实现流动人口服务管理相关信息资源的共享互通。强化信息采集，积极落实“公安为主”的信息采集机制，形成定期交换信息的工作制度，同时，加强与卫生、教育等部门的信息共享，计生部门要做好交换数据的核对、补充和入库工作，确保信息全收集、动态全掌握；强化网络协作，进一步优化流动人口综合信息平台系统功能，落实包括操作人员、系统使用、信息保密、信息交换、标准化流程等为主要内容的管理制度，实现流动人口信息的及时交互、异地查询、跟踪管理；集中建设全员流动人口数据库，加快建设省全员人口信息交换中心，继续做好流动人口动态监测调查，鼓励开展多边、双边的区域协作，使流动人口服务管理信息通过省综合平台与兄弟省、区、市实现交换。[6]
【参考文献】
[1]胡祖才.推进基本公共服务均等化的内涵与路径[N].人民日报，2010-10-10.
[2]曾保根.基本公共服务导入顾客理念的隐患及其超越[J].湖北行政学院学报，2011，（05）：92.
[3]苗志坚.流动人口计划生育基本公共服务均等化的研究与探讨[OL].http：//www.jsfpc.gov.cn/xxgk/llsj/lltl/20100519/095230953.html，2010-05-19.
[4]浙江省人口和计划生育委员会流动人口管理处.浙江省流动人口服务管理若干重大问题研究[R].2011.
[5]浙江省人口和计划生育委员会.浙江省“十一五”流动人口计划生育工作评估报告[R].2011.
[6]周静.流动人口计划生育公共服务均等化与差别研究——以上海市为例[D].复旦大学硕士论文，2008.
（责任编辑：高 静）
作者：金碧华
流动人口计划生育论文 篇2：
中国流动人口计划生育政策变迁的政治学研究
作者简介:曹龙虎(1987- ),男,安徽安庆人,南京大学政府管理学院政治学理论专业研究生,主要研究方向为政治哲学、政治社会学。
摘 要:流动人口计划生育政策的制度变迁过程反映了转型时期中国特定时空背景下制度变迁的机理:落实宪法赋予的公民的同等权利和创新既往的管理模式是流动人口计划生育政策变迁的主要内容;市场化改革带来的对现存治理体系和制度安排的挑战是促进制度变迁的主要原动力;制度创新的主体力量是政府,其过程表现为体制内的上下互动。由于制度供给主体的功能局限性导致我国的制度文本和制度实施效果之间存在巨大的落差,只有突破制度变迁与创新过程中的单一动力作用,建立公民、社会、国家之间的持续互动机制,才能实现制度的有效供给和均衡。
关键词:流动人口;计划生育;政策变迁
流动人口的计划生育问题作为转型时期中国特定时空背景下出现的问题,它的治理政策的变迁一方面是市场转轨和社会变迁的结果,另一方面又受当前国家模式和政治构架的规制。由于中国处于转型这个特定时空场域,其复杂性使得我们很难对当前中国制度变迁的机理作全面的透视,但笔者还是希望在综合各种理论的基础上,通过对有限资料的研究来厘清流动人口计划生育政策变迁的逻辑。
一、权利回归和模式转变:流动人口计划生育政策变迁的内容分析
改革开放之后,流动人口规模的扩大化和机制的常规化,以户籍制度为载体的公共福利制度和行政管理体系依然存在并得以延续。作为行政管理体系一个环节的计划生育管理体系也深受影响,形成了城乡有别的计划生育管理制度及其配套体系。在农村,国家实行的是依托村民委员会体制的计划生育管理模式;在城市,自20世纪70年代实行计划生育政策以来,城市计划生育管理采取的是“部门管理”和“户籍管理”为特征的模式,其具体的管理措施主要是对单位职工采取部门管理,通过行政考核等手段把单位职工落实计划生育纳入各部门的工作责任之中,让各部门管理其下属单位,以达到保证育龄职工落实计划生育的目的。除此之外,对单位体系之外的人,计划生育行政管理部门实行自上而下——市、区、街道,直至居委会,对辖区内无固定单位的居民进行纵向“一竿子插到底”式的行政管理。随着市场经济的发展和流动人口规模的扩大,依托于户籍制度的计划生育管理模式越来越不适应社会发展的需要。当前我国流动人口与计划生育政策的变迁也主要围绕流动人口计划生育的管理模式及其配套的福利措施这两个方面展开:
一方面实行权利回归措施,改革户籍制度、逐步剥离户籍制度所带有的各种福利措施、赋予流动人口平等公民权等权利回归措施。1999年国家计生委颁布的《流动人口计划生育工作管理办法》第九条规定:“流动人口现居住地的乡(镇)人民政府或者街道办事处应当向其中的已婚育龄流动人口进行人口与计划生育宣传,并组织有关单位向育龄夫妻提供避孕节育措施服务。”2004年颁布、实施的《流动人口计划生育管理模式与服务工作若干规定》更是明确指出“现居住地应将流动人口计划生育工作纳入本地区经常性管理和服务范围,实行与户籍人口同宣传、同服务、同管理”。这些具体措施中间已经涉及到改革现行的以户籍制度为载体的公共福利制度体系等内容。逐步剥离以户籍制度为载体的各种福利,使户籍管理功能回归本位,使各种福利制度与普遍的公民身份相联系。虽然制度实践过程中存在瑕疵,但是改革户籍制度、给予流动人口平等的公民权利已经成为不可逆转的潮流。
另一方面创新流动人口的管理模式,改变传统的“两地共同管理”模式,实行以“现居住地管理为主”和部门合作的属地化管理模式。1991年12月26日经国务院批准,由国家计生委发布的《流动人口计划生育管理办法》对流动人口的管理原则强调了现居住地和常住户籍所在地“共同管理”,没有规定哪一方应该负主要责任,而且也没有规定各部门之间的责任、协作、分工等,造成了配合不好,甚至互相推诿现象的发生。新的《流动人口计划生育工作管理办法》及其后续的相关文件明确了各部门、各单位的责任,确立了“以现居住地管理”为主的管理模式和部门协作机制。1999年颁布的《流动人口计划生育管理办法》的第六条规定:“流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的地方人民政府共同管理,以现居住地管理为主。”并且明确了流出地政府和人口计生部门的主要工作职责有“为流出人口办理流动人口婚育证明”;“对流动人口开展计划生育宣传教育”;“指导流动人口已婚育龄妇女知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施,适时提供随访服务”;“与流出人口已婚育龄妇女签订计划生育合同”;“做好流动人口计划生育管理服务的信息沟通和反馈工作”等。《流动人口计划生育工作管理办法》第五条规定:“县级以上人民政府公安、工商管理部门、劳动就业、卫生、房产管理等行政部门应当配合同级计划生育行政管理部门,在各自的责任范围内做好流动人口计划生育管理和服务工作”。2004年开始实施的《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》更是进一步明确了各级流动人口和计划生育部门要“会同公安、民政、劳动与社会保障、建设、卫生、等有关部门”,“对流动人口计划生育工作实行综合决策、综合治理、共同做好管理和服务工作”,建立“流动人口计划生育综合管理服务机制”。
二、流动人口计划生育政策变迁的动力机制分析
公共选择学派认为,政府也是一个“经济人”单位。一般认为,政府通过制度创新提供制度安排所要实现的目标有两个方面:一是经济方面的目标,即实现财政收入最大化。政府力图提高资源配置效率,加速经济增长,从而使财政收入最大化,政府将为每一个利益集团设计不同的财产权利。由于存在所谓的竞争约束和交换过程中的费用约束,在使财政收入最大化与降低交换中的费用,促进经济增长的有效率体制之间存在持久的冲突。二是政治方面的目标,即实现政治支持最大化。我国流动人口计划生育政策的制度变迁,在某种程度上也可以用上述理论来解释。由于城市流动人口规模的日益扩大,在东莞等市区甚至已经超过居住地的人口规模,流动人口管理成本越来越高。同时,由于流动人口的管理无法纳入国家治理体系的网络之中,流动人口的权益无法得到保障,国家试图通过新的制度安排保障流动人口的合法权益,赢得民众广泛的政治支持。具体而言,我国流动人口计划生育政策变迁的动力机制可以从三个维度来厘清:从宏观层面分析,流动人口计划生育政策的变迁是我国市场经济发展的结果,是国家为适应市场转轨和社会转型的需要主动作出的制度调整;从中观层面分析,流动人口计划生育政策的变迁反映了当前的行政调控机制无法实现对社会的有效治理,是国家治理机制应对社会变化的适时调整;从微观层面分析,流动人口计划生育政策的变迁反映了国家破除了旧有的利益壁垒,维护民众公民权利、实现利益均衡、重塑合法性基础的实践。
改革开放以来,我国流动人口规模呈不断上升的趋势。根据国家人口计生委的统计,我国的流动人口数量从1993年的7000万增加到2003年的14亿,10年内翻了一番,流动人口超过了全国人口总数的10%,约占农村劳动力的30%,其中15岁到35岁人口占全部流动人口的70%以上。[1]根据国家统计局公布的2005年全国1%人口抽样调查数据推算,流动人口为14735万人,其中,跨省流动人口4779万人。与第五次全国人口普查相比,流动人口增加296万人,跨省流动人口增加537万人。[2]随着流动人口规模的日益庞大,流动人口的计划生育管理工作的压力也不断加大,为了适应经济转轨和社会转型的需求,国家需要适时对流动人口的计划生育政策作出调整,对流动人口的计生工作作出新的制度安排。
流动人口计划生育政策的变迁反映了当前的行政调控机制无法实现对社会的有效治理,是国家治理机制应对社会变化的适时调整。现代国家的构建和治理理论告诉我们,现代国家建立的过程就是国家权力不断向社会渗透的过程,对社会的组织化、网络化管理不仅是现代国家构建的基础,也是国家有效治理的前提条件。有调查表明,流动人口的计划生育率比户籍人口要低10%左右。而且,流动人口的违法生育所占的比例也是非常高的。根据国家人口计生委2005年对江苏、广州等6省市的调查,农民工计划外生育约占各地违法生育总量的50%—80%,其中深圳、广州、东莞三市,农民工违法生育分别占各市违法生育的95%、87%、61.6%。[3]由此可见,当前的行政调控机制已经无法实现对社会的有效治理。1999年国家计生委颁布的《流动人口计划生育工作管理办法》和2004年开始实施的《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》都明确了“流动人口计划生育工作,实行现居住地和户籍所在地人民政府共同管理,以现居住地管理为主的原则”,并规定了流出地和流入地地方政府和计生部门的职责,其中流出地政府和计生部门有“为流出人口办理流动人口婚育证明”、“做好流动人口计划生育管理服务的信息沟通和反馈工作”等;流入地政府和计生部门有“负责对流动人口计划生育工作的日常管理,并将流动人口计划生育工作纳入当地计划生育管理”等职责。但是在实际工作中,流动人口的计划生育网络管理一直没有建立起来。根据国家人口计生委2006年组织开展的第六次全国人口和计划生育抽样调查资料和国家统计局2005年全国1%人口变动抽样调查数据,各省上报的跨省流入18—49岁人口数量为4849.9万人,而各省上报的跨省流出人口总数为5429.6万人,跨省流出人口比跨省流入的数量多580万人,据此我们可以推算,至少有580万人没有纳入流动人口“属地化”管理范畴。而其中各省上报的流入人口中已婚育龄妇女为1225万人,但是上报的流出人口中已婚育龄妇女总数为1743.2万人,中间存在518.2万的漏统,所以我们可以说“盲区”中的人口以已婚育龄妇女为主,其比例高达89%。[4]
流动人口计划生育政策的变迁反映了国家破除城乡二元结构的利益壁垒,维护民众公民权利、实现公民资格基础上的利益均衡。据广东省统计,2002年广东省流动人口孕产妇死亡率占全省孕产妇死亡总数的83%,是广东省常住人口孕产妇死亡率的4倍多。流动人口中新生儿破伤风发生数占全省新生儿破伤风发生总数的97.3%,是全国新生儿破伤风发生率的23.3倍。[5]国家计生委农民工计划生育与和生殖健康调研组的调查显示,至少72%的计划生育手术费由农民工自己负担,大约80%的农民工从未获得过免费的避孕药具。流动人口的权利保障措施无法得到落实。所以国家计生委发布了《流动人口计划生育工作管理办法》在第九条就规定:“流动人口现居地的乡(镇)人民政府或者街道办事处应组织有关单位向育龄夫妻提供避孕节育措施服务”,2004年颁布的《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》更是要求,“现居住地应将流动人口计划生育工作纳入本地区经常性管理和服务范围,实行与户籍人口同宣传、同服务、同管理”,以期打破旧有的城乡二元结构的利益壁垒,将流动人口和户籍人口都纳入国家社会治理网络体系,赋予流动人口和户籍人口同等的公民权利,实现对流动人口基本权利的保护。
三、体制内的上下互动:流动人口计划生育政策变迁的过程分析
一般而言,制度创新主体不外乎三种:个人、个人之间自愿组成的合作团体和政府机构。新制度学派的代表人物戴维斯和诺思认为,制度创新可以在上述三级水平上同时进行。个人、个人之间自愿组成的社会团体的创新在一个自下而上的社会变革原则下是可以大量存在的。但是在中国,由于集权政治框架的规制,制度变迁主要表现为体制内利益的调整和均衡,提供制度安排、实施制度创新最主要主体的主要是政府。而在政府内部,制度创新又表现为政府层级的差异,越是权力中心的最高层越可能成为制度创新的“第一行动集团”,而下一级的政府机构则充当“第二行动集团”唐兴霖教授将制度创新的决策者和首创者称为“第一行动集团”,在制度创新过程中帮助“第一行动集团”获得利益并分享追加利益的称为“第二行动集团”,“第一行动集团”最先认识到现行制度的弊端,预见到潜在利益,并最终提出制度创新的方案;“第二行动集团”执行、维护“第一行动集团”所作出的制度创新方案,他们共同努力,促成制度创新。,高一级政府作为“第一行动集团”直接提供制度安排,或者为下级政府——“第二行动集团”的制度变迁设立整体性的边界和方向。“第二行动集团”一方面执行、维护“第一行动集团”的制度创新方案,另一方面在“第一行动集团”所规制的制度框架与边界范围内继续进行制度创新并将其制度创新的有益成果反馈给“第一行动集团”以寻求其制度成果的法制化和规范化。流动人口计划生育政策的制度变迁遵循政府内部上下互动的逻辑,它的主要路径选择为:中央政府一方面直接提供制度措施,地方政府执行该制度措施,另一方面为了考虑各地的不同情况,中央政府又为制度创新设立整体性的方向与边界,地方政府在中央政府设立的方向与边界范围内展开一系列制度创新,其中卓有成效的制度创新成果将会被法制化和规范化,从而作为一种确认的制度被推广。
1991年,鉴于流动人口规模的不断扩大和计划生育的严重性和迫切性,国务院“第一行动集团”颁布了《流动人口计划生育工作管理办法》,对流动人口的计划生育工作作出了“两地管理”的模式的规定,此项法规的颁布标志着我国的流动人口计划生育管理进入规范化阶段。各地在该项法规的规制下进行流动人口计划生育问题的管理。但是随着流动人口规模的扩大化和机制的常规化,该法规在实践过程中权责不明和管理不到位等问题,国务院又适时调整了流动人口计划生育的管理模式。1999年,国务院颁布了新的《流动人口计划生育管理办法》,确立了“流动人口计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的地方人民政府共同管理,以现居住地管理为主”的管理原则。按照这一新制度原则,各地努力开展了流动人口计划生育管理模式的执行和改革。据不完全统计,目前全国已有27个省、自治区、直辖市制定了地方性流动人口计划生育管理办法,一些省(自治区、直辖市)的地级市还制定了相关的管理办法。许多地区都建立了统一的外来人口领导协调机构,将流动人口计划生育管理纳入社会治安综合治理的管理体制之中。同时,根据2004年7月份国家计生委政策法规司的调查结果。全国31个省(区、市)人口计生委均设立了不同类型的流动人口计生管理机构(包括专门的流动人口管理处、挂靠在相关处和事业单位性质的流动人口管理站(办));全国76%地(市)级人口计生部门设置了流动人口管理机构;约78%的县(市、区)级人口计生部门设立了流动人口管理机构;25%的乡镇(街道)级设置流动人口计生管理机构。围绕着“第一行动集团”提供的制度成果的推广和执行在各层下级政府得到了有效的落实。
除此之外,地方政府还在中央政府设立的制度边界和框架内进行制度创新,并谋求制度措施的法制化和规范化。2001年国家计生委、民政部、中国计划生育协会联合发出了《关于加快城市社区人口与计划生育与工作改革的意见》,并以2001年年底在杭州召开全国城市社区计划生育会议的形式对包括社区计生管理机制建设在内的全面推进城市社区人口与计划生育工作改革做出了部署,明确提出了“依托社区、建立‘属地管理、单位负责、居民自治、社区服务’的城市流动人口与计划生育管理机制”。[6]根据这一制度精神,各地方开始探索适合本地特色的流动人口管理模式。其中有代表性制度创新成果主要有:(1)上海的“目标管理责任制”模式:以全国《流动人口计划生育工作管理办法》和《上海市外来流动人员计划生育管理办法》为指针,把外来流动人员计划生育管理纳入本辖区人口和计划生育工作目标管理责任制,增加经费投入、强化服务意识、增加相关管理者的责任。(2)武汉的“三长责任制”模式:以公安局长、工商局长、计生委主任为主,劳动、人事、城建、房地、交通、卫生等相关部门共同参与的流动人口计生管理模式。它是一个多部门参与配合、共同负责的综合管理机制。(3)济南的“两位一体”模式:依托暂住人口管理服务站,发挥暂住人口协管员和基层计生工作人员两支队伍的合力作用,在基层形成“两位一体”的管理机制。(4)宁波的“社区化管理”模式。把流动人口融入社区管理的模式,为流动人口提供社区化的管理和服务。[6]这些制度创新成果都先后作为地方政府的制度创新成果得以法制化和规范化,并且在不同程度上得以推广。从以上我们可以看出,我国的流动人口计划生育的管理制度的变迁都是体制内政府主动供给的产物,其中既发挥了中央国家机关的政策主导作用,又调动了地方的积极性,是一个在中央政府提供的制度框架内上下持续互动的过程。
著名经济学家林毅夫运用“需求——供给”的理论架构来分析制度变迁,提出了诱致性变迁和强制性变迁的理论,肯定了政府在建立制度安排方面的价值。但同时林毅夫也强调,由于意识形态方面的原因、集团利益冲突以及社会科学知识的限制等等,政府可能不能建立有效的制度安排,由政府提供制度安排具有特定的功能局限性。这点在流动人口的计划生育管理中也表现突出,例如2004年颁布和实施的《流动人口计划生育管理模式与服务工作若干规定》要求:“现居住地应将流动人口计划生育工作纳入本地区经常性管理和服务范围,实行与户籍人口同宣传、同服务、同管理”(简称“三同”)。但是在实际的运作过程中,由于各地方政府不愿承担更多的义务和责任以及以户籍制度为代表的一些正式、非正式的制度壁垒的存在,所谓的“三同”管理和服务远没有“同”起来。综合流动人口计划生育政府变迁的分析我们可以发现:在我国,由于受集权政治框架的规制,制度创新主要表现为由政府充当创新主体的强制性制度变迁,由个人、社会组织充当制度创新主体的诱致性制度变迁很难启动,其创新成果也很难得到法制化和规范化。作为一种社会规范体系的制度,它的变迁与创新应该体现为国家、社会与制度之间交相互动的过程,而不应是单一动力作用的结果。个人特别是由个人自愿组成的社会团体的制度创新对制度供给的平衡起着非常重要的作用。作为人们为一些共同目标而结合到一起的团体或实体的社会组织的发达与否,不仅体现着社会发育的完善程度,而且还会切实影响制度措施的实施效果。换句话说,发达的社会组织影响制度的运行和创新,既可能成为制度执行的主要力量,也可以成为制度创新的重要载体。鉴于当前转型时期社会组织不发达这个特定的时空背景,政府除了应该承担制度供给的主体职能之外,更应该放松管制空间,为社会组织和社会团体的自我管理和自我发展提供制度空间,并积极寻求与社会组织和团体的合作,鼓励其进行制度创新,并将其创新的有益成果法制化和规范化,以期实现对社会的合作管理和善治。□
参考文献:
[1]朱玉,周婷玉.全国流动人口十年内翻番.http://www.hndaily.com.cn/new/php/20050106/38170.php
[2]中华人民共和国国家统计局.2005年全国1%人口抽样调查结果主要数据公报[J].北京市工会干部学院学报,2006(2).
[3]国家计生委农民工计划生育与和生殖健康调研组.对农民工计划生育和生殖健康问题的调研与建议[J].人口与计划生育2006(2).
[4]国家人口计生委发展规划司.2006年全国人口形势变动特点[J].人口与计划生育,2007(11).
[5]何爱娥.加强人口生殖健康服务的管理[J].人口与计划生育.2003(3).
[6]江立华.城市流动人口计划生育的管理模式:问题与对策[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2004(3).
责任编辑:黄 杰
作者：曹龙虎
流动人口计划生育论文 篇3：
对塔城市流动人口计划生育管理与服务的思考
【摘要】 对塔城市流动人口计划生育管理与服务的现状、特征及面临的问题与困难进行深入的调查了解，提出六项合理化建议，以推动塔城市人口计划生育工作实现更好更快的发展。
【关键词】 流动人口计划生育管理与服务
随着社会主义市场经济的不断发展，各地区人口的大流动，已成为当今社会发展进步的特征之一。流动人口大量而频繁的流动必然给人口计生工作带来很大的难度，现就塔城市流动人口计划生育工作情况通过采取看资料、查档案、走访群众、听取汇报、召开座谈会等方式进行深入的调研，具体情况如下：1 基本情况和主要做法
塔城市有流动人口5439人。其特点：一是流出人口数量大，占全市总人口的2.35%，是流入人口的2倍；二是流向复杂，流动频繁，流出人口主要流向经济较发达地区，流入人口主要集中在市区和城乡结合部；三是流动人口大多数为青壮年，处于生育旺盛期，且妇女所占比例较大；四是流动人口多属于初中以下文化水平，层次比较低，法制意识差。
根据流动人口出现的情况，塔城市人口计生部门从完善管理体制入手，取得了明显效果。具体做法是：
一是领导重视，责任明确。各级领导抓计划生育工作思路明确，将流动人口计划生育工作纳入塔城市经济发展总体规划，统一安排。建立了塔城市流动人口计划生育工作领导小组，分别由各级党政领导牵头、有关部门为主要负责人，制定了切实可行的经常性工作计划和制度。
二是建章立制，规范管理。各级计生部门建立了户籍地流动人口申请办理计划生育婚育证明制度，将流入人口与常住人口一样，纳入计划生育管理服务范围，使之常态化。在流出地与流入地之间的加强联系、协调，并在流动人口中建立信息员制度，实行计划生育合同制度。
三是强化服务，完善服务功能。为流动育龄群众提供避孕节育、生殖保健和优生优育、政策法律咨询等方面的服务与指导，进一步完善服务功能。2 当前流动人口的特点
2.1 文化程度较低 大部分人流动人口来自于经济比较落后的地区。他们生活比较贫困，没有经过劳动技能的培训，法律意识差。
2.2 成份复杂，良莠不齐 流动人口来源广泛，成份复杂，行踪不易掌握。流窜犯罪分子混在其中，随时都有重新违法犯罪的可能性。
2.3 随意性大 大多数流动人口所从事的工作都是临时性，没有用工劳动合同书，雇主或雇用单位辞退他们异常随意，流动性大，居无定所。3 面临的问题和困难
3.1 管理机构和队伍不健全 没有单独的流动人口管理队伍，负责此项工作的市乡（镇）、街道计生部门事实上已呈超负荷工作状态，难以承担起流动人口计划生育管理与服务的重任。塔城市人口计生部门至今尚未成立流动人口管理办公室，流动人口编制还未解决。由于管理责任划分不清，许多应该接受管理服务的对象成了管理与服务工作中的盲点，导致工作难以落实。
3.2 没有完善综合治理机制 由于流动人口是个特殊的群体，它需要诸多部门与计划生育管理部门互相配合行动。但目前现状是各级政府一般都与公安、工商、卫生、社会保障、教育等部门签订流动人口计划生育管理责任书，由于缺乏有关部门强有力的行政监督和制约机制，缺乏明确的统一联合办公机构或牵头部门。相关部门的要求和应该履行的工作职责不能有效体现。在实际工作中，常常存在着“决策难、协调难、落实难”和“挂名不出兵，出人不出力”等扯皮、推诿现象，难以形成合力，更难形成综合治理与联合执法的局面。
3.3 现居住地管理与服务能力较弱 一是责任网络不健全，社区自设的信息员因基本经费没落实，工作主要靠计生宣传员。而社区计生宣传员报酬低，工作量大，社区流动人口计划生育管理服务工作处理被动应付状态，造成工作落实难。二是户籍地和现居住地两地管理服务职责不清晰，致使管理和服务渠道不通畅，制约了对流动人口计划生育的管理和优质服务的落实。4 意见和建议
4.1 进一步统一思想，拓宽思路 各级领导和相关部门必须进一步拓宽思路，深刻认识新形势下加强流动人口计划生育工作对促进经济发展、稳定低生育水平和维护社会稳定的重要意义。进一步强化法制责任意识，建立和完善相关部门流动人口计划生育执法责任制和具体的检查考核制度，对签订的责任状要兑现奖惩。
4.2 逐步完善综合治理工作机制 各级党委、政府应将流动人口计划生育工作纳入社会治安综合治理的内容，切实解决流动人口计划生育工作机构、队伍、经费保障等问题。根据自治区关于流动人口计划生育管理与服务“一盘棋”、“三年三步走”的实施意见，要求市级人口计生委成立流动人口管理办公室，解决编制2-3名。进一步明确和强化政府及各有关部门的职责，建立健全流动人口计划生育目标管理责任制，加强对基层党委、政府及各有关部门的检查、考核和监督。公安部门应充分发挥管理流动人口的职能优势；工商、劳动保障、卫生、计生等部门，应严格按照《流动人口计划生育工作条例》，量化工作标准，细化管理措施，切实履行职责，加强部门之间的协作，实行统一领导、统一管理、统一验证的“三统一”管理模式，切实形成政府牵头、部门配合、单位负责、政策推动、社区服务的综合管理有效机制。
4.3 尽快出台相关政策，推进依法行政 结合我市实情，尽快出台流动人口计划生育管理和服务办法，降低入户门槛，让流动人口享有本地常住人口的同等待遇。劳动和社保部门要为全市外来人口开办社会养老保险和生育保险；司法部门要为流动人口提供法律咨询和法律援助；计生和卫生部门要联手为育龄群众提供计划生育技术、宣传教育、妇幼保健、生殖健康、五期教育、“四术”随访等服务。
4.4 创新服务功能，做好计生服务 一是继续实行流动人口计划生育合同管理；二是改革现行的管理办法，建立“单位负责、社区管理”的新体制；把计划生育纳入城市社区管理服务体系，依托社区，大力推行以知识普及、知情选择、随访服务、咨询指导为主的街道计划生育服务网点。建议选择一个流动人口较为集中的街道办事处做为流动人口计划生育管理服务示点单位，推动此项工作开展。三是逐步实现流动人口计划生育信息网络管理，做好“两地”间的信息联络和反馈工作。
4.5 对流动人口计划生育工作要加大财政保障力度 加大人、财、物的投入，将流入人口纳入本地经费投入的总人口基数计算，即把流动人口计划生育工作经费列入各级财政预算，建立财政专款保障和必要的条件保障制度。切实做到“三有”、“四同”。
4.6 定期对流动人口计划生育工作进行检查与监督 定期对流动人口计划生育工作情况进行检查和抽样调查，对出现管理责任不落实、《婚育证明》办证率及验证率不高、信息通报不负责、拒绝为流动人口审发生育服务证、侵害流动人口合法权益等行为，给予必要的处罚；同时要加强计生队伍建设，不断提高计生队伍的业务素质和执法水平。鉴于流动人口中的计划外怀孕和生育行为隐蔽性强、难以发现的特点，在全市范围内推行计划生育有奖举报制度，以发挥社会监督、群众监督的作用，以达到群防群治的目的。
作者：徐和平