近日小编精心整理了《收入分配差距公共政策论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。摘要：双轨制是中国城乡收入分配差距扩大的传导机制，这个传导机制以确立计划和市场两个轨道为基础，以再造计划和市场相适应的两种不同机制的运行主体为重要环节，以限制农民权利为“差价”来源，形成了“三位一体”的运行机制。其运行的起点是以身份为标识把生产要素置于不同的系统，在计划系统内实行垄断高价，在市场系统由供求关系实施市场低价，从而获得两个系统之间的“差价”。
收入分配差距公共政策论文 篇1：
坚持效率优先 注重社会公平
摘要：这次访谈以效率、公平、公正相互关系为研究对象，分5个部分展开论述。首先，从当前收入分配差距扩大、社会公平不足等现象及人们的不同看法出发，提出必须进一步解决有关的理论和实践问题，以及如何树立正确的公正观问题。第二，综合分析了“效率优先，兼顾公平”这一提法的历史背景，论证了它的合理性和局限。第三，从社会公平，即收入分配全过程的角度，分析我国当前社会公平不足的主要表征及其影响。第四，提出促进社会公平的7点政策建议，以及“坚持效率优先，注重社会公平”的总体原则。最后，论述了中国共产党人完整的公正观及其内涵，强调在追求社会公平这一理想的长期进程中，要严格区分目标和过程，使人民群众逐步得到满足。
本刊记者：楼部长，我们了解到您作为主要执笔人在中央党校领衔做了一个课题，题目叫《公平、公正和效率的若干思考》。课题成果在《学习时报》公开发表之后，在海内外引起了很大的反响。我们很荣幸能有机会请您介绍一下课题的情况。
楼继伟：这个课题，是中央党校2006年春季进修一班学员的小组研究项目。课题组的成员除了我，还有中央党校常务副校长虞云耀同志、装备指挥技术学院政治委员袁水春同志和甘肃省政协副主席崔正华同志，指导教师是臧志风教授。这个课题的提出，有很强的现实性。应该看到，改革开放这些年来，我们国家的收入分配差距有不断扩大的趋势，已经影响到了社会稳定。社会公平上也存在一些问题，引起了一部分人对改革方向的怀疑，对“效率优先，兼顾公平”提出了质疑。最近胡总书记和温总理公开表态，表示要坚持市场经济改革方向，但并不表明社会上的这些怀疑就此解除了。我们还必须进一步在理论和实践上给以回答。我们党高度重视解决这些问题，先后提出了构建社会主义和谐社会、五个统筹、科学发展观、建设社会主义新农村，党的十六届五中全会提出要更加注重社会公平。建设和谐社会、实现社会公平要解决相当复杂的问题。目前，综合国力、财政实力都得到一定提高，但是很多问题只能逐步解决，在一定时期内，还会有人认为社会公平不足，特别是不够公正。这就提出我们应该树立和坚持什么样的公正观的问题。
本刊记者：关于“效率优先，兼顾公平”的讨论长期以来一直没有停止过。
楼继伟：是的。1993年11月，党的十四届三中全会提出了“建立以按劳分配为主体、效率优先、兼顾公平的收入分配制度，鼓励一部分地区和一部分人先富起来，走共同富裕的道路”。这个提法是有历史背景的。一是1992年十四大刚刚明确社会主义市场经济的目标，市场经济是高效分配资源的一种机制，资源配置效益反映为要素贡献，由此而形成的收入分配是对提高效率的一种激励。因此选择了市场经济就必然选择了效率优先。二是小平同志1992年南巡讲话，明确提出了沿海和内地关系两个大局的战略构想，就是鼓励沿海先富起来，这是大局；在世纪之交，沿海帮助内地，这也是大局。但在同时，相当一部分地区和行业中，绝对平均主义还很有市场，这样一种社会倾向妨碍着市场体制建立，同时也不公平，干好干坏一个样就是不公平。“效率优先，兼顾公平”是在这样的历史背景下提出来的。而这里所说的公平主要是指收入分配，即结果的公平。
现在一般的分析，社会公平分为起点公平、过程公平和结果公平，判定“效率优先，兼顾公平”，是指结果公平，是不是比较武断呢?我们从相关时期党的文件中可以看到，确实是这样一种公平指向。党的十五大就效率、公平问题进一步展开，提出“把按劳分配和按生产要素分配结合起来，坚持效率优先、兼顾公平，有利于优化资源配置，促进经济发展，保持社会稳定。”十六届三中全会继续“坚持效率优先、兼顾公平，各种生产要素按贡献参与分配”。显然，这些文献里的公平都是指从按劳分配到各种生产要素按贡献参与分配所造成的收入分配差异，是相对合理的，其逻辑结果必然是“效率优先、兼顾公平”。 本刊记者：在国际范围内，效率和收入分配之间的关系的讨论和研究也很多吧?
楼继伟：几十年来影响比较大的是库兹涅茨假说。库兹涅茨(SimonKuznets)是诺贝尔经济奖获得者，他在1955年的一篇论文《经济增长与收入不平等》中研究人均财富的差异(即平等或公平)与人均财富的增长(即发展和效率)的关系问题时从发展经济学的角度提出，从收入分配相当均等的农业社会到工业社会转变的经济增长早期，由于劳动力快速向收入较高的工业部门流动，不平等迅速扩大，一个时期变得稳定，后期由于工业化的完成，不平等缩小。如果以人均财富为横坐标，以人均财富差异为纵坐标，这一命题的几何描述就是效率(发展)公平(收入分配)之间关系遵循倒U型曲线规律。这个命题是一个假说，是从主要欧美国家经济发展历史数据得出的统计学规律，未经证明。库兹涅茨假说引起世界范围激烈的争论。除了这个假说是真是伪的争论之外，最有意义的是有关收入分配如何才能随着发展得到改善的讨论。在讨论中公平的概念进一步得到细分，分成起点、过程、结果的公平。公平和效率到底是什么关系?在讨论过程中并没有完全一致，但是有几点是共同的、有共识的：市场经济对收入分配是有正作用的；必须注重增长，没有增长，也就没有再分配的基础；要维护市场的自由、劳动力流动，它们有助于收入分配的改善；政府的责任主要是围绕起点和过程实行公平的政策，从而改善结果的公平；这些都是共识性的。就该假说的真伪问题，一段时间，经济学家作了大量的统计验证工作，有的举出反例，比如说亚洲四小龙在发展过程中收入分配持续得到改善，但多数发达国家发展历史上，效率和公平的关系变化还是符合倒U型曲线规律的。
本刊记者：如此看来，效率与公平相互关系所包含的内容相当复杂，是丰富的、多层次的。
楼继伟：十四届三中全会“效率优先，兼顾公平”主要是从激励机制的角度提出来的，与发展经济学的角度不大相同。从提出它的背景以及所使用的公平概念比较窄的内涵来看，也就是仅就因效率不同收入分配的结果不同而言，这个指导原则是实事求是的，也为人们所接受。然而，从1993年的十四届三中全会到现在十几年了，经济社会发展已经大大前进了，人们对公平的认识深化了，情况也复杂了，参与分配的不仅有劳动和其他生产要素，实际上还有身份、权力等等。而且，我们也需要更多地从经济增长和社会形态转变的角度研究问题。这就要求我们对收入分配现状做具体的分析。
本刊记者：能不能请您具体分析一下我国目前的收入分配情况呢?
楼继伟：这要从几个方面来讲。第一，目前我国反映收入分配差异的基尼系数为0．46，收入分配相当不均，但是我们从城乡分别来看，城市的基尼系数是0．34，农村的基尼系数是
0．37，也就是城乡作为两个部分各自的差距不是很大，但是把城乡综合在一起就达到0．46，这说明主要是城乡差距造成了基尼系数的扩大，这种状况相对于城乡比较普遍的拉开收入差距，贫民区与灯红酒绿邻里相望的状态对比，冲击力要小些，对社会稳定的破坏力也要小。总之，我们基尼系数较大，但是冲击力相对来说还不是特别大。
第二，收入差距拉开的速率非常快，不到一代人的时间内，从相当均等拉开到这么大的差距，比起经过若干代人才拉大收入差距的情况，冲击力要大得多。
第三，相对于收入分配来说，更为严重的是起点不公平。先天的不公平是客观存在的，人们的禀赋、出身家庭的贫富、所处地区的自然条件有差别。但是后天的起点不公平就有关社会政策的选择。人们主要的不满是受教育的机会、健康的机会、迁徙的机会等等的不公平。
第四，过程的不公平最为严重。所谓过程的不公平是什么呢?人的发展机会是不是平等的，进入市场的机会是不是平等的，从比较贫穷的阶层提升的机会是不是平等的。垄断企业职工特别是高层管理人员收入过高，不同所有制的企业实行区别对待的企业所得税，国有企业改制中内外勾结低价处置资产，利用内部信息或散布虚假信息恶意炒作股票获取暴利，通过征地剥夺农民，通过关系或贿赂低价获得国有土地，以及农民工工资得不到保障等就属于过程的不公平。在进入市场的机会上的不平等很多是与规则的设定和对规则的把握有关的。总体上看，规则设立很严，执行偏松，对裁量权的把握又因人而异。前者如人们要办一个企业，哪怕一个非常小的个体户都要很高的初始门槛；不必要地设立行政许可，创造寻租的机会。后者如审批和审判，在裁量权把握的尺度上，或多或少存在着与关系和财富挂钩的现象，这就使得进入市场机会不平等，履行合同的权利和义务不平等，而且这种裁量权的把握往往和腐败相连，引起更多的不满。
第五，公共政策对起点的公平关注不够，各方面改革不到位引发过程的不公平。人民群众接受效率优先形成的结果不均等，对公共管理“错位”和“越位”造成的起点和过程的不公平深为不满。进一步地，起点和过程的不公平是结果不公平的重要原因。
第六，已经造成了经济增长质量不高。起点和过程的不公平是机会的不公平，人们的天赋和潜力很难发展为创造力，较大比例地转为失业和社会救济，也是群体性事件的原因之一。投资和消费的比例不平衡，与收入分配差异过大也有一定关系。每单位GDP的增长所能包含的就业机会在最近若干年之内是不断减少的，就业机会减少会进一步恶化收入分配。
本刊记者：这就提出了一个问题，要求我们特别关注起点和过程的公平，追求高质量的公平增长。
楼继伟：“效率优先，兼顾公平”由于人们的努力程度和效率不同而造成的收入分配差异是对效率的激励。但是现实生活中，因起点和过程的不公平与因效率不同所造成的结果不公平不易区分，难怪质疑“效率优先，兼顾公平”。当然，以否定改革为目的的那些质疑者另当别论。因此，要在坚持市场取向的改革方向、坚持“各种生产要素按贡献参与分配”的同时，更加注重解决起点和过程的不公平。起点和过程的公平与效率不是此消彼长，优先与兼顾之间的关系，是相互促进的关系。构建和谐社会与致力经济增长在激发每个人创造力的角度上是完全一致的。十六届五中全会提出，“注重社会公平，特别要关注就业机会和分配过程的公平，加大调节收入分配的力度，强化对分配结果的监管”。再清楚不过地说明了我们必须以追求起点和过程的公平为重点，为注重社会公平的工作着力点。
近年来，在国际上对公共政策的着力点也有共识。2000年坎博(R．Kanbur)在对库兹涅茨曲线文献总体回顾的文章中提出，“对于我们来说，直接关注那些能够产生增长而又在分配方面没有副作用的政策或政策组合，要比依靠人均收入和不平等之间或许存在，或许不存在的那个总的、简化的关系要好得多”。
本刊记者：在注重社会公平方面，我们已经实施了一些政策，怎样才能进一步完善这些政策呢?
楼继伟：在实施政策的时候，我们必须坚持：第一，必须坚持发展是硬道理，只有蛋糕做大，才可以更好地分配蛋糕，才有实力更好地致力于收入分配。
第二，要坚持市场取向的改革，它既是最有效的资源配置机制，也是基础性的收入分配机制。在商品和价格面前，人人都是平等的，如果价格不能自由，商品是垄断的，必然导致行政分配资源，必然是低效率，对生产者和消费者也都是不公平的。
第三，要重视解决起点的不公平或不均等。针对基尼系数增大主要是城乡差距引起的现状，在农村义务教育、新型合作医疗和社会救助方面，政府都在加大投入，目的是促进农民的起点公平。目前，从土地上获得的公共收入大部分游离于预算之外，绝大部分用于城市建设，要纳入预算统一管理，更大比例安排农村建设。在城市要更加重视职业教育和整顿教育领域乱收费，深化卫生体制改革，继续改革养老保险制度，扩大社保覆盖面等等。在政策制定中，要将提高个人责任和公共支持结合起来。总体上看，要调整公共资源的使用结构，更多地投向农村。
第四，要十分重视纠正过程的不公平。它涉及的方面非常广，比如说，打破垄断，在垄断没有打破之前，要对垄断行业个人收入加强管理；必要时修改公司法，改变实收资本制的规定，这对降低进入市场的门槛非常重要，有利于容纳大量的就业机会；加快推出“两法”合并；保护农民合法权益；加强证券市场监管；整顿土地和矿业权市场；大力削减行政审批，建立起审查和评估行政许可必要性的机制和机构；广泛引入招标竞争机制，通过市场分配国家控制的资源；推进改革，建立提高司法公正的机制；持续不懈地预防和惩治腐败；等等。
第五，要注意到人口流动是改善收入分配状况的有效途径，要消除这方面的障碍。要继续实施户籍制度改革，还要探索建立适应农村劳动力流动，逐步定居城镇的公共服务管理机制。但现实问题是：城市人民享受着总体来说比我们发展阶段要高的社会福利，我们又没有实力把农民的社会福利提高到城市的水平上去，我们对农民的公平对待水平只能逐步提高，还要认识到只有使农民逐步定居于城镇，才能最终减少城乡差距。 第六，加强对收入分配结果的调节和监管。要坚决打击商业欺诈和腐败行为，巧取豪夺来的收入必须追回。对生产要素按贡献参与分配所获得的高收入也应适当调节，还要鼓励高收入者通过捐赠回馈社会，以便更有效地帮助低收入者。因此，综合与分类相结合的个人所得税制改革要列入日程。强化转移支付制度，逐步实现地区间基本公共服务能力的均等化。
第七，对市场失败者的救助，这
包括失业保险、最低生活保障等等。当然，也要救助自然灾害损失者。处理好起点和过程公平，需要救助的失败者的比例是很低的。
本刊记者：大家以前有个说法
初次分配注重效率，再次分配注重公平。
楼继伟：这句话是十六大提法的简化，要准确理解。上面所说的所有这些已经采取的和应当采取的措施，有的属于再分配的范畴，而针对过程不公平采取的措施一般都属于初次分配的范畴，并且任务艰巨。可见，追求社会公平不仅是再分配的责任。那么，如何理解十六大提出的“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入”，这段话常常被简化为“初次分配注重效率，再分配注重公平”。进一步被引申为发展不必关注收入分配，收入不公留待再分配去解决。这种简单化理解是不准确的，按此指导工作是有害的。首先，“初次分配注重效率”，鼓励的是“一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来”，本身就是讲求过程公平，就包含着追求社会公平的含义。其次，如果追求效率的同时不努力实现过程公平，那么巧取豪夺效率最高，解决因此而引发的收入不公代价极大，面对初次分配的紊乱，再分配是很难合理调整的，连必要的信息都掌握不了。因此，我们在推进发展的长过程中都要“注重社会公平，特别要关注就业机会和分配过程的公平”。
本刊记者：就效率和公平的关系而言，如何概括才比较全面呢?
楼继伟：效率与公平之间的关系是错综复杂的。有合法经营的效率，也有不公平竞争的效率差异；不同阶段的公平与效率之间的关系是不同的；解决不同阶段的不公平问题的政策领域也是不同的，总之用一句简单的话概括十分困难。“效率优先，兼顾公平”只对狭窄意义的公平而言是准确的。基于对效率和公平认识的深化，是不是可以这样概括：“坚持效率优先，注重社会公平”。坚持效率优先，体现市场经济改革方向和“发展是硬道理”；注重社会公平，体现注重全过程的公平和政策综合。从全句看，是要追求高质量的公平增长。
本刊记者：但人们对公平的看法是不同的。
楼继伟：是这样的。追求社会公平是一个长过程，但在任何时点与人民群众对社会公平的期望来说恐怕永远存在差距。我们解决了一部分人对公平的诉求，而另一部分人觉得没有公平对待，不会满足。因此，我们始终会处在矛盾之中。不应当出现我们不断地做好事，但是社会仍旧不稳定，矛盾还在激化的状况。怎么把握?这里不得不谈到公正。所谓公正是一种价值判断，怎么对待事物才是合理的，才能被社会多数所接受。社会对公正会有大多数人认同的看法，但社会看法是可以引导的，社会对公正的看法也是分阶段的。因此，不得不提到我们党和政府如何引导和确立公正观。
本刊记者：我们应该树立怎样的公正观呢?
楼继伟：首先，实现和维护社会公平和正义是我们共产党人追求的理想和奋斗的目标。实现好维护好最广大人民群众的根本利益和正当权益是共产党的光荣使命，也是党坚持长期执政的依据和强大动力。因此共产党必须追求公正。
第二，经典意义上的社会主义是高度发达基础之上的自由和平等，没有高度发达，就不会有彻底意义上的公正。因此必须抓住以经济建设为中心毫不动摇，尽可能快地积累国民财富。
第三，当代的中国共产党，处在社会主义初级阶段。我国将长期实行社会主义市场经济，市场经济改革方向不能动摇。市场经济相对于计划经济是公平的。当然，按劳分配和按要素分配体现的公平是相对的。
第四，社会公平是与现实的经济基础相适应的。要从历史合理性的角度看待它，没有永恒不变的公平标准。社会上有一种简单从永恒的正义和不变的道德角度衡量社会公平的思潮，值得我们重视和警惕。这种思潮的兴起与长期以来小生产者生产方式“不患寡而患不均”及计划经济绝对平均主义的意识形态不无关系。长期积累的问题要积极地又要逐步地解决，维护长远利益的基础上尽力兼顾眼前利益，是现实的工作态度。但以上述永恒正义的思潮去衡量，我们永远缺乏正义。必须加以正确引导。
第五，中国共产党是执政党，要不断地增加人民的财富积累，提高效率；不断改善财富的分配，追求公平；使人民持续提高满意度，这是我们执政的基础。但是长期以来的政策区别，已经形成了区别对待的机制，所以在把握上提出了新的课题，必须处理好全局与局部。长远和眼前的关系。如果统筹不够，即便一时解决了一些问题，却更激发人民群众对社会公平过大的当前期望，而又不可能在短时期内解决，就会引发稳定问题，不利于执政基础的巩固。
第六，社会不公很多是同体制机制问题相关，解决体制机制性的问题要通过改革开辟道路。改革必须触动利益，既要保持相对稳定，又要敢于触动利益，特别是对于机构的既得利益要敢于触动，使得改革不断进展下去，社会更趋公平。
总而言之，我们有实现社会公平的长期理想，选择了社会主义市场经济的富强之路，有一定的实力和坚定的决心通过改革和完善政策脚踏实地解决问题，认准工作着力点去追求公平的增长，在整个进程中，严格区分目标和过程，使人民群众逐步达到满足，看到希望。这样的社会公平观念，要通过艰苦工作和长期引导形成为社会主流意识。这才是中国共产党人完整的公正观。
作者：本刊记者
收入分配差距公共政策论文 篇2：
双轨制是中国城乡收入差距扩大的传导机制
摘要：双轨制是中国城乡收入分配差距扩大的传导机制，这个传导机制以确立计划和市场两个轨道为基础，以再造计划和市场相适应的两种不同机制的运行主体为重要环节，以限制农民权利为“差价”来源，形成了“三位一体”的运行机制。其运行的起点是以身份为标识把生产要素置于不同的系统，在计划系统内实行垄断高价，在市场系统由供求关系实施市场低价，从而获得两个系统之间的“差价”。这种“差价”既为国家寻找“红利”补贴城市化提供了便利，又助推了城乡收入差距的扩大。因此，在城乡二元结构短期内难以根本改变的条件下，对双轨制加以限制乃至取消是缩小城乡收入分配差距的有效思路和方法。
关键词：城乡收入差距；价格双轨制；计划系统；市场系统；传导机制
国内外学者普遍认为，二元结构是中国城乡收入分配差距扩大的主因。但二元结构与改革开放前有什么不同，又是通过什么样的传导机制来扩大收入差距的，国内外研究并没有涉及。对改革开放前中国城乡收入差距扩大的解释是赶超战略驱动下的城市偏向，其政策手段是通过工农业产品价格剪刀差、限制农村劳动力流向城市的户口政策、“一大二公”的人民公社管理体制来实现对农业剩余的攫取，由此扩大了城乡收入差距。经过30多年的市场化改革，人为制造工农业产品价格剪刀差的统购统销已经不存在，人民公社早已废除，农村劳动力向城市自由流动不再受到限制。在这种情况下城乡收入差距应该缩小，但为什么没有明显缩小，这就需要对城乡收入差距扩大的传导机制进行研究。
一、城乡二元结构转换中的双轨制现象
改革开放前，通常是实行所谓的价格剪刀差政策，即通过扭曲农产品价格创造一种不利于农业、农村和农民的政策环境。以获取农业剩余补贴工业化。据中央研究室和国务院发展研究中心测算，从1950年到1978年，国家通过工农产品价格剪刀差为城市工业提供资金5100亿元，通过税收提供资金978亿元，扣除国家对农业投入1577亿元，农村对城市工业发展提供资金净额约4500亿元。改革开放后，获取剩余的价格机制由剪刀差转向双轨制。
1.土地价格双轨制
改革前20年里，通过从农村低價征用土地到市场上高价出售。从农民那里集中的资金超过2万亿元。现在，土地依然是各级政府的重要收入来源。2007年土地出让价款1.3万亿元、2008年9600亿元、2009年1.6万亿元、2010年2.9万亿元、2011年3.15万亿元、2012年2.69万亿元、2013年4.1万亿元、2014年4.3万亿元。那么，源源不断的土地剩余是如何从农村转向城市的呢？
（1）在土地产权制度的初始安排中置入了“共有产权”的基因。产权经济学认为，产权是一束权利，包括使用权、排他权、转让权、收益权等。其中，权利束的两个重要组成部分是排他性和可让渡性。排他性是指谁在一个特定的方式下使用一种稀缺资源的权利，即除了“所有者”之外没有其他任何人能有使用资源的权利。可让渡性是指将产权再安排给其他人的权利，它包括以任意价格提供销售的权利。我国的土地产权分为集体产权和国有产权两种形式，其剩余的传导途径是从集体产权上升为国有产权。其基因就是产权的共有性质。
从农民土地产权安排上看。家庭承包经营并没有改变产权的共有性质。在共有产权的基础上，国家把土地使用权、收益权部分让渡给农民，排他权和转让权只限定在农村内部成员且限于农业用途，一旦超出农业用途进入城乡之间的交易，国家及其各级政府就会插手期间主导土地收益权。所以，正是土地产权的共有性质为国家攫取收益提供了制度基础。
（2）国家用计划价格从农民手中征用土地。政府根据发展规划按照一定的行政审批程序，将农用地征用为工业或城市用地。对农民土地补偿价格是按照土地的农业用途计算，包括土地补偿费，即耕地被征用3年前的平均农业产值的6-10倍；安置补偿费，即需要安置的农业人口数×耕地被征用前3年的平均农业产值的4-6倍；地上附着物和青苗补偿费。
（3）国家按市场价格出让土地。地方政府将农业用地变成非农用地，土地价格呈几十倍增长，经营土地成为各级政府的重要收入来源。据测算，土地收益中的5-10%由农民所得，25-30%由村集体所得，60-70%由各级政府所得。近年来，地方政府迫于维稳压力，提高了失地农民补助、征地拆迁等费用，政府在土地征收买卖上的收益越来越少，而更多依赖土地抵押方式从银行贷款来进行招商引资、城市建设等活动。但是。以土地双轨制谋经济增长的自我循环、自我强化的路径并没有改变。
2.劳动用工双轨制
（1）秉持劳动力无限供给条件下的比较优势理论获取人口红利。依据刘易斯的农村剩余劳动力向工业部门转移工资保持不变的理论和方法获得了对内交易的差价，而比较优势理论则获得了对外贸易的差价。所以，无论国内贸易还是国际贸易农村劳动力都没有从中得到有效补偿。刘易斯和李嘉图理论的混合体在我国演化为廉价劳动力比较优势理论并使之上升为国家的长期对外开放战略，靠着这种战略。发展成为世界上吸引外资和对外经济贸易的大国。但这种“衬衫换飞机”式的战略在支撑世界经济增长的同时，并没有使工人成为最大的受益者。所谓劳动力成本低廉的竞争优势，在很大程度上是挤压了劳动者合理的劳动工资、生活条件和最基本的社会保障而形成的，它的正面表述就是“人口红利”。
（2）在宏观层面以户口为标识把劳动力置于已经存在着的二元劳动力市场。所谓二元劳动力市场就是由计划和市场两个系统来配置城乡劳动力。与计划系统相联系的体制内劳动力配置、劳动力价格由制度性规则所决定，市场力量并不起决定性作用，而计划利用市场进而剥削市场成为其高收入的手段。由市场系统配置的劳动力的工资由供求关系决定，在中国劳动力市场供给大于需求的状态下，其工资大大低于生存工资水平就成为必然的结果。所谓生存工资是古典经济学家把工资水平与生活费相联系的一种工资决定方式。而生活费是由社会和文化所决定的。是一种最低必需，必须保证个人和家庭足以恢复自身，因此相应地随习俗和文化的变化而变化。在一个进步经济中，“最低必需”具有长期提高的趋势。虽然市场轨劳动工资有提高的趋势，但与计划轨差距还很大。2010年、2011年、2012年、2013年、2014年全国城镇私营单位就业人员年平均工资分别是同期全国城镇非私营单位就业人员年平均工资的55.9%、57.8%、61.48%、63.54%、64.59%。2011年、2012年、2013年、2014年农民工月工资分别是同期全国城镇非私营单位就业人员月平均工资的57.9%、60.43%、60.82%、61%。
（3）在微观层面以歧视性的用工形式来决定收入分配结果。企业基于劳动者的农业、非农业户口的不同身份，实行正式工、固定工、劳务派遣工等不同的用工形式，形成在薪酬福利、劳动保障等方面两套不同的管理制度。不少用工单位超出临时性、辅助性、替代性岗位范围，在主要岗位长期使用劳务派遣人员，用不参加社会保险或少缴社会保险费等方式压缩工人的未来生活水平。目前，劳务派遣工的工资只相当于正式员工的38%，现在使用劳务派遣工的范围由企业向医院、公安、高校等事业单位延伸。这些人员不仅工资水平低，而且在福利、晋升等方面的待遇也处于不利境地。
3.城乡基本公共服务双轨制
一般说来，国家提供的基本服务有两个目的：一是在要素和产品市场上界定所有权结构，从而使统治者的租金最大化；二是在第一个目的框架中降低交易费用以使社会产出最大化，从而使国家税收增加。这第二个目的将导致一系列公共或半公共产品或服务的供给，以便降低界定、谈判和实施作为经济交换基础的契约所引起的费用。而这些服务的分配并不是均等的，它要给那些均势力敌的对手比那些无威胁的人们更多的服务。按照这一逻辑，国家为城市居民在教育、就业、养老、医疗等公共服务领域提供了更多的服务，在有限资源约束条件下，一部分人享受“更多”服务的同时另一部分人必然享受“更少”的服务。
一是养老保险双轨制。现行机关事业单位养老保险、职工基本养老保险、农民基本养老保险制度不同的保险水平在终点上又进一步加大了收入差距。2013年机关退休人员月人均养老金是农民的76.36倍，事业单位退休人员月人均养老金是农民的65.45倍，企业退休职工月人均养老金是农民的36.36倍。2014年10月启动的机关事业单位养老保险制度改革，只是实现缴费形式上的并轨而待遇上的双轨制并不会有所改变。2015年新农保的基础养老金提高以后也只有70元，按照城居保和新农保并轨后的制度设计，农民最低缴费每人每年100元，政府补助30元，连续缴费15年，到年满60岁时，每月可领取养老金不足百元，保障水平仍然很低。
二是医疗保险双轨制。现行的医疗保险制度把人分为三六九等，仍然没有体现人的生命权平等的原则，更没有体现“穷人优先”的国际基本准则，是世界上130多个国家中独一无二的制度体系设计。目前，我国农民的医疗保险水平低，新农合制度对农民异地报销存在很多限制，缴费规则和报销水平都存在巨大的差距。即使把现行的新农合制度和城镇居民基本医疗保险制度整合为统一的城乡居民基本医疗保险制度，也只是表明农民与市民中没有工作的很少一部分人实现了并轨，并不能消弭农民医保与城镇职工之间的基本医疗服务上存在巨大差距。有研究表明，医疗保险对不同群体的医疗保障作用存在明显差别，不同医疗保障形式在降低医疗经济负担上的作用存在差异，公费医疗的作用最大，城镇职工医疗保险次之，城镇居民医保和新农合作用最小。
三是造成了二次分配对农民更不利的收入分配格局。一般说来，初次分配让市场效率起决定性作用，主要是对生产经营成果即增加值的直接分配，劳动报酬为居民所得形成居民收入，同定资产折旧和营业盈余为企业所得形成企业收入，而生产税净额为政府所得则形成税收收入，进一步地，各部门在此基础上获得包括地租、利息和红利等收入在内的财产性分配后，即形成了初次分配格局：再次分配则是各收入主体在初次分配的基础上，通过多种形式和多个环节从其他收入主体那里获得部分转移性收入，同时支付一部分包括收入税、社会保险和社会福利等转移性支出而形成的分配格局。应该说，政府用税收、转移支付等手段来缩小收入分配差距是市场经济国家的常态，但是，由于基本公共服务上的双轨制思路和行为。其结果对收入分配差距起着逆向调节作用（见上表1）。
转移性收入是城乡居民在二次分配中的所有收入。从表1可以看出，城乡居民转移性收入差距大大超过城乡居民收入分配差距。最高的2003年达到21.81倍，此后差距逐步缩小，但仍高于城乡居民收入差距。从差距最小的2013年看。城镇居民转移性收入7010元，占其人均可支配收入的26%，农村居民转移性收入784元，占其当年人均纯收入的8.8%，转移性收入差距达到了8.9倍，城镇居民只转移性收入一项就相当于农村居民人均纯收入的78.8%。
二、双轨制传导机制解构
在经过短暂的“放权让利”和休养生息后，工业化、城市化和现代化的路径依赖又趋使国家去寻找新的剩余来源。这种来源的基础就是把生产要素置于计划和市场框架之下。实行计划和市场双轨制。但是，要使双轨制生产出差价还要有与之相配套的措施，具体解构如下。
1.确立计划和市场两个轨道是传导机制的基础
在计划经济时期，获取农民剩余有其一套相应的运行机制。通过统购统销、人民公社和户口政策“三位一体”的制度安排来完成对农民剩余的攫取。统购统销是国家计划介入城乡不平等交易的一个有效装置，是剪刀差产生的一个必要条件，人民公社管理体制能保证进行集体的集中生产，而户口政策能够阻止劳动力向城市流动。而家庭承包经营冲击了“三位一体”的运行机制，1984年取消了人民公社，1985年取消了粮食统购统销。只剩下户口政策，在计划手段不能获取剩余的条件下，市场手段的引入重启了获取剩余的机制。
首先，利用计划和市场两种资源配置方式获取“差价”。计划和市场都是手段，而手段可以为不同的目的服务；就获取剩余的目的而言，二者相互依存、相互传导。其运行起点是以身份为标识把生产要素置于不同的系统，运行过程分为顺市场传导和逆市场传导。所谓顺市场传导就是计划低价向市场高价的传导方式（如土地），所谓逆市场传导就是计划高价向市场低价传导（如劳动力）。借助已经设计好的计划与市场两个系统，在计划系统内实行垄断高价，在市场系统由供求关系实施市场低价，从而获得两个系统之间的“差价”。虽然改革前后的運行手段和方式有所不同，但其制度设计上的路径依赖思维没有改变，见表2。
改革开放后，获取剩余的领域有些已经退出或弱化，有些进一步扩展或强化，双轨制思维由分配向再分配演进，由经济领域向社会领域推进。如果说生产和交易领域的双轨制设计在于“多取”，那么基本公共服务领域的双轨制设计则在于“少予”，其制度设计仍然遵循的是双轨制思路。
其次，双轨制产生“差价”和“红利”的功能向更宽领域延伸。双轨制是中国经济改革由计划走向市场，使计划价格向市场价格靠拢从而完成向市场完全过渡的思路和方式，是一种渐进的局部的制度创新。20世纪80年代后期，双轨制成为中国渐进式改革的主要特征，在大多数领域采用，包括劳动力市场、养老保险、医疗保险、住房制度设计和改革，都采用了双轨制的思路和方法。尤其是改革后期人们并不注意由计划向市场“并轨”，而是更加追求双轨制产生的“差价”。这种“差价”既为特殊利益集团设租寻租活动提供了机会，也为国家寻找“红利”提供了便利，更助推了城乡收入差距的扩大。
第三，用财政政策自我强化双轨制。人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择，一旦一条发展路径沿着具体路径行进时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义模型就会增强这一进程。基于中央政府“缺钱花”的偶然事件，1994年的分税制改革大大提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，同时也降低了地方政府财政收入的比重。这一压力迫使地方政府把利用双轨制增加收入走向自我强化之路，使双轨制由价格一要素一权利配置的深度发展。
2.在微观机制上再造计划和市场相适应的两种不同机制的运行主体
一是在计划一轨做大做强国有企业使之形成对国民经济的控制力。通过实施抓大放小、破产重组、下岗再就业等方式搞活国企。通过用地、贷款、税收等优惠政策增强国企实力。由此形成了国企在石油天然气开采、电力等能源工业、黑色金属工业、铁路民航、高速公路、供水供气供热、管道运输、邮政电信、金融等行业或部门的垄断地位。
二是在市场一轨掀起“边缘革命”。实行家庭承包经营、发展乡镇企业、发展个体私营经济、设立经济特区这些被国外经济学家称之为“边缘革命”的改革开放策略，培育和发展市场主体，以较低的成本获得税收，更重要的是为计划利用市场从而施展其控制力和影响力提供了对象。运行于市场轨的包括1000多万户私营企业、4000多万个体户和2.5亿多农户等主体。
三是利用计划与市场交易获取垄断利润。计划与市场并不是平行的两轨而是两者相交易取得差价的一种机制。市场系统受计划系统的支配，市场系统所使用的动力、燃料、机器、设备、原料和交通运输是计划系统供给的，市场系统买进时，在价格上不能不服从计划系统的规定：市场系统出售其产品和劳务时，其价格不得不屈服于计划系统的力量，其结果是双方得利的不均等——计划系统参与者的收入将比较有利和可靠，市场系统中的那些人则情况相反。加尔布雷斯关于美国大公司（计划系统）对小企业（市场系统）支配权力的刻画，用于中国存在的计划与市场交易的结果也有很大的适用性。2014年国有企业就业人员年平均工资达到了62315元，私营企业就业人员年平均工资达到了41411元，二者相差1.51倍。
3.以不限制农民向城市流动而限制农民权利获取“差价”
首先，户籍制度由禁止准入社会秩序向有限准入社会秩序转变。在农村剩余劳动力向城市转移成为潮流，廉价劳动力成为城市化重要剩余来源的条件下，政府不得不对户口政策及在此基础上形成的以城市为中心、以保障城镇劳动者就业为目标的二元劳动力市场进行调整和改革。1984年10月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇（指县以下集镇，不包括城关镇）务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，自理口粮。准落常住户口，表明政府不再把他们当作盲流驱赶；自理口粮，表明他们与城镇非农业户口吃商品粮的待遇不同，进而表明政府不对他们的公共服务负财务责任，这一政策开允许流动、有限准入之先河，也开了允许流动人口在城镇居住而不允许与当地居民享有同等公共服务之先例。此后，全国大部分省区都根据自身情况进行了一些改革，但改革的目标并不是把农村转移劳动力转化为市民，而是允许他们到城市暂住的同时严格限制其权利。
其次，提高进入门槛，维护有限准入秩序。农民向城市转移的速度很快，但转化为市民的速度很慢。这意味着绝大多数农民只有打工收入，并不能享受城市的定居权和其他福利。同时，对农民有吸引力的是那些大中城市，但城市管理者玩尽百般花样，设计不利于农民市民化的政策，使大量进城者可望而不可及，在二元结构的基础上又形成了“新三元”，即新生代农民工。2014年7月30日出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出建立城乡统一的户口登记制度，但是只要公共服务存在差别，换个户口名称的意义又有多大。这是因为，一方面，城市化还需要户口政策这个装置来传导红利；另一方面，农民工市民化需要大量投入無法获得。
第三，阶层固化成为屏蔽权利的布罗代尔“钟罩”。上世纪90年代末开始的中国社会流动性下降导致了目前的利益固化格局，从而进一步使阶层固化。阶层固化很可能成为替代取消城乡二元户籍制度后时代的一个装置，并成为屏蔽权利的布罗代尔“钟罩”，即使国家设计出旨在改变这种机会不均等的政策，也会转化为“钟罩”内人群搭便车的机会。在教育方面，国家加大农村子女上重点大学的政策出台后，富人和权势者不再把他们的子女送往省城的重点高中而是送往农村高中。在社会救助方面，政府实施的民居改造工程使一些在县镇有住房的村官和土豪也纷纷加入套取国家资金的行列，而真正的贫困户得不到或很少得到资金。在就业方面，农村出身的子女由于他们父母物质资本和社会资本都处于弱势地位，在“拼爹”盛行的人格化交易社会他们的就业也处于弱势状态是不可避免的。
三、结论及政策建议
双轨制是中国城乡收入分配差距扩大的传导机制。确立计划和市场两个轨道是传导机制的基础，再造计划和市场相适应的两种不同的运行机制主体是传导机制的重要一环，以限制向城市流动农民的权利为“差价”来源，形成了“三位一体”的运行机制。在城乡二元结构短期内难以根本改变的条件下，对双轨制加以限制乃至取消是缩小城乡收入分配差距的有效思路和方法。
1.让界定和保护财产权利成为农民获取收益的手段
要按照十八届三中全会《决定》提出的“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”要求，在界定和保护农民土地财产权利方面取得新进展。界定产权的方式就是使产权的表述方式、产权的权能得到完整无缺的体现。在发展中国家，“穷人缺少的是合法的系统性所有权制度。只有这种制度，才能够把穷人的劳动和财产转化为资本。”对于缩小我国城乡收入差距来说，就是建立一种法律框架，给大多数人获得正规产权的机会，从而使他们有获得致富的能力和资本，保护产权的方式就是在交易中使农民的收益权得到保障。要逐步实现农民的土地权利收益，包括资产性收益、级差地租和土地增值收益。在此基础上，形成以农民土地为核心的“保护层”，严禁工商资本下乡圈地，严禁农地非农化、非粮化。加大退耕还林和种粮补贴力度，工矿企业占地、铁路公路及其他基础工程占地补偿向农民倾斜。
2.逐步缩小城乡养老金差距
社会保障是收入再分配的重要手段，其结果应当是缩小收入分配差距而不是扩大，所以，公平优先应是城乡养老保险制度设计的出发点。从缩小城乡收入分配差距的角度看，要逐步解决双轨制矛盾，实现农民与城镇职工机会公平、规则公平和权利公平。在设计公共政策时，我们的目标应该是提高社会中最差的人的福利。为达到这一目标就需要对养老保险制度设计中的“多缴多得、长缴长得”缴费制度进行矫正。因为这一制度设计只考虑了保证可持续性的要求，不如借鉴澳大利亚的做法。澳大利亚全民医疗保险计划的资金约20%来源于个人上缴，另外80%是政府拨款。个人缴款包括两部分，一部分是每位参保人都要交的“基本保险费”，另一部分是按收入水平缴纳的“累进保险费”。按照这样的制度设计，富人要多交保险费，穷人少交但并不比富人少享受医疗保险。
目前，当务之急是在处理好医疗保障公平性与分级诊疗就医之间的矛盾方面取得平衡。政府面对农民到大城市就医出台分级诊疗就医鼓励政策，如果在当地医疗机构就医，可报销80%以上，如果到三甲医院就医只能报销50%。其结果造成医保向高收入的城市居民倾斜。使城乡收入差距进一步扩大。因此，医疗保障公平性应是医改重点关注的目标。这样一来，一是可提高到大城市就医报销比例：二是对于拿不出参合费及住院费的贫困农民由政府给予专项资助；三是打破行政区划限制，增强农民看病的选择权。同级醫院不论是否辖区内，参保农民就医都报销相同比例的医疗费。
（责任编辑 陈孝兵）
作者：董全瑞
收入分配差距公共政策论文 篇3：
加快公共服务体制建设
[摘要]加快社会公共服务体制建设必须遵循基本公共服务均等化原则，发挥政府公共服务的主导作用和社会组织的助手作用，建立科学的公共服务绩效评估体系。
[关键词]公共服务 社会主义公共服务体制 体制建设
改革开放30年来，我们通过初步建立社会主义市场经济体制，基本解决了私人产品的供给问题，初步实现了小康。与大多数国家的情况类似，在这个关键的转折点，我们面前又出现了新的亟待解决的矛盾和问题——全社会公共需求全面快速增长与公共产品和服务严重不足。因此，当前我们必须以满足全社会成员的基本公共需求为目标，在完善社会主义市场经济体制的同时，加快建立社会主义公共服务体制。
一、公共服务和社会主义公共服务体制
公共服务是指政府和其它非政府公共部门满足社会公共需要，提供社会公共产品和劳务的服务行为的总称。包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等。公共服务有三个显著特征：一是具有非常广泛的覆盖面，面对所有人群，为大众服务。不论城市或农村，不论官员或百姓，不论富人或穷人，均应享受最基本的公共服务，应该确保公共服务普遍平等的提供。二是基本的和基础的服务。是指在一定经济社会生活条件下必需的、直接关系最基本的人权的公共服务。三是非排他性非营利性的服务，它指不依营利为目的，其服务所得不用于利益分配，而是用于公共事业发展。
从提供服务的内容看，公共服务包括四大类：一是基础性的公共服务，如基础设施、水、电、公路、电信（含邮电）等。二是经济性的公共服务，如规则与计划的制定，规范的监督，宏观调控，资金的动员和分配等。三是社会性的公共服务，包括教育、卫生、科技、文化、人口等。四是安全性的公共服务，如国防、警察、消防等，用以维护整个社会安全与稳定。
从按照公共支出的领域看，政府公共服务主要包括经济性公共服务和社会性公共服务。经济性公共服务是政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服务，如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等。社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政支持，对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会发展项目提供的公共服务。
从市场经济发展史来看，发达国家政府职能演变的规律是：政府职能从以经济性服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主。
从目前我国的情况看，正处在这个转折期，过去我们的政府，我们的官员，他们的主要精力用在经济性服务上，对于GDP增长、政绩工程、私人产品这些方面重视较多，相反对公共产品就重视不够。随着人民群众公共服务需求全面快速增长、公民权利日益受到重视，加强社会性的公共服务就显得尤为重要。我们的政府和官员应把主要的职能、主要的精力和财力集中到为老百姓提供更多更好的公共产品上，为市场主体提供公平竞争的环境上，为老百姓提供能够维护他们合法权益的法律保障上，妥善协调市场经济条件下的各种利益关系。
公共服务离不开体制保障。要以满足全社会成员的基本公共需求为目标，为公民提供更多更好的高质量的公共产品和服务，就必须建立相应的保障机制——社会主义公共服务体制。30年的改革实践证明，市场经济可以在私人产品领域很好地发挥作用，但在公共产品领域中往往会出现“市场失灵”，“公共服务市场化”不仅难以解决公共产品短缺的问题，还会由此引发一系列的社会矛盾和社会问题，由此，当前我们必须加快建立社会主义公共服务体制，协调改革进程中各种利益关系，落实科学发展观，为满足人民群众的公共需求提供重要的体制保障。
社会主义公共服务体制是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品和服务为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排。建立社会主义公共服务体制，就是要通过党和政府的力量实现公共资源的优化配置，使公共政策能够有效地克服市场经济的某些缺陷。为实现良好的公共服务提供有效的体制保障。
二、加快社会主义公共服务体制建设是协调改革进程中各种利益关系的根本举措
1.加快建立公共服务体制是解决全面快速增长的公共需求与公共服务不到位矛盾的内在要求。党的十一届六中全会提出的社会的主要矛盾在今天呈现出了它不同于过去的新反应：人民全面快速增长的公共需求、公共服务同公共产品的严重不足之间的矛盾。伴随着经济的持续快速增长，全社会广大成员的公共需求也在全面、快速增长：一是增幅大，近几年我国城镇居民的总需求中个人公共需求年均提高的比重，相当于过去5年的总体增幅，并且近两年的增幅更大。二是主体阵营扩大，不同于过去，现在广大农民和城镇低收入者也逐步在成为公共需求的主体。三是结构变化迅速，除了义务教育和公共医疗，广大公众对公共安全、环境保护以及利益表达的需求越来越成为全社会普遍关注的焦点。
面对城乡居民全面快速增长的公共需求，我国公共产品供给远不能适应这个变化趋势。由于政府转型的滞后，各级政府对强化公共服务职能缺乏深刻的理解和紧迫感，公共产品供给的体制机制尚没有建立起来，这使得政府的公共服务功能相对薄弱。由此加快社会主义公共服务体制建设、推进政府转型满足全社会广大成员的公共需求的内在要求，是落实科学发展观、建设和谐社会的现实需要。
2.加快公共服务体制建设有助于缓解收入分配差距。当前我国已经成为世界上收入分配差距比较严重的国家之一，有效地缓解不断扩大的收入分配差距，一方面要靠进一步的市场化改革来规范初次分配；另一方面，必须高度重视政府的再分配功能。这些年基本公共服务的个人承担费用上涨太快，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，这是贫富差距持续扩大的重要原因之一。相关的研究表明，在导致收入分配差距的各种因素中，教育因素占20%左右。目前，城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入方面，更反映在城乡居民享受基本公共产品方面的差距。缩小城乡差距不是缩小城乡经济总量的差距，重要的是逐步缩小城乡居民在基本公共服务方面的过大差距，并通过公共服务来着重提高农村人口素质。通过加快社会主义公共服务体制的建立，为全体社会成员提供基本的公共产品和实现公共服务的均等化。
3.加快建立社会主义公共服务体制对化解转型期的社会矛盾和建立和谐社会具有重大作用。随着社会主义市场经济体制的初步形成和不同利益主体的出现，合理的、正当的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员、特别是困难群体的公共需求。比如，劳资关系在一定程度上失衡的深层次原因是劳动者缺乏基本的利益诉求表达机制。当前失地农民问题成为农村社会中一个突出矛盾，其中关键的问题在于农民土地权益得不到有效的保护。在农村基本公共产品没有保障的情况下，失地农民的生产与生活均受到严重影响，从而引发了诸多矛盾。在这种情况下，加快建立社会主义公共服务体制将成为有效协调劳资关系、化解农村社会矛盾的一项基础性工程。
4.加快公共服务体制建设对提高消费率、促进国民经济健康发展具有重要作用。在市场经济条件下，经济增长的主要驱动力来自于消费。但这些年我国的消费率持续走低，这使内需明显不足，并逐渐构成对经济健康发展的潜在威胁。消费率下降的重要原因之一在于公共服务供给不到位，由此导致城乡居民消费预期不稳，消费倾向下降。如果我们能够因势利导地扩大对城乡居民的公共产品供给，改变基本公共服务供给中某些不合理的付费机制，就可以在启动国内市场，尤其是农村大市场方面有所突破。就可以有效地改变我国当前投资、消费严重失衡的局面，逐步实现经济增长由投资主导向消费主导的转变，使我国宏观经济建立在良性增长的基础上。
三、以基本民生问题为切入点，积极推进社会主义公共服务体制建设
1.必须充分发挥政府公共服务的主体作用
公共服务非竞争性和非排他性的性质决定了它不可能完全由市场自发提供，而是否应该由政府来提供，在不同的国家学说，政府职能观以及不同学派之间都存着分歧，但出于历史经验、国家本质和社会正义的考虑，将公共服务视为政府的重要责任，应由政府部门提供或主导提供，已经成为一种基本共识。 公共服务不仅是政府部门的责任所在，更是政府部门的核心职能所在，公共服务的绩效状况往往是决定政府综合绩效的核心因素。为了确保“所有公民平等享受公共服务”，政府必须承担公共服务提供主体的角色，建设公共服务型政府。
要建设公共服务型政府，政府公共支出结构就要做重大调整，公共支出必须要优先用于基础教育、基本医疗保障、环境保护、社会安全网建设等社会性公共服务，以解决最基本的民生问题。我国近年在社保、卫生、教育等公共服务方面的投入仅占 16.1%，在公共事业方面投入严重不足，近年来虽然国家财政支出增长速度很快，基本保持在每年15％左右，但在科教文卫等方面支出占财政总支出的比例，从1992年至2003年却基本没有增长。因此下一步要以提供基本公共产品为重点完善公共财政体制，尽快完善转移支付制度，使各级政府的财权与公共服务职责相对称、财力与公共服务的支出相对称。与此同时，把新增财政收入主要用于公共服务上，实现由经济建设型财政向公共财政的转型。
鉴于过去存在的一些问题，如中央与地方各级政府公共服务的责任分工不明确，有效的问责机制缺失，事实上造成了公共服务指标的软化，一定程度上忽视了公共服务供给的有效性等，下一步应当尽快建立科学的中央、地方公共服务分工体制，按照构建社会主义公共服务体制的基本要求对中央和地方关系做进一步的调整，按照公共产品公益性涉及的范围，中央政府原则上应当主要负责公益性覆盖全国范围的公共产品的供给，以城乡和区域公共服务均等化为重点，强化再分配职能。各级地方政府主要负责各自辖区内公共产品的供给，应当重点关注各自辖区内居民的实际需求，强化公共产品供给效率。
2.必须动员社会各方力量积极参与公共服务的供给
提供良好的公共服务，仅靠政府的力量是不够的，在公共服务上政府唱独角戏的弊端不言而喻，政府需要助手、兄弟和伙伴，那就是社会组织。社会组织是一个宽泛庞杂的概念，包括社团、中介，商会，以及其它社会自治组织。我国社会组织还包括“人民团体”（政府的任命体）。 社会组织和政府是互补的关系，是政府的兄弟伙伴、是助手，是政府的智囊团和人才库，是纠正政府失误的矫正器，是利益表达的高音喇叭，也是政府减肥的良药。总之，社会组织能起到政府起不到、也不应该起的作用。政府的调控机制与社会的协同机制是可以互联的，政府的行政功能与社会的自治功能是可以互补的，政府的管理力量与社会的调节力量是可以互动的。彼此完全可以形成社会管理和服务的合力。在美国，非营利组织及其服务在全部社会服务中的比例几乎占所有社会服务的一半，甚至更高。美国政府和非营利组织的合作相得益彰。
但在我国社会组织还有待于进一步培育和发展。虽然，我国现已有近30万家社会组织，但横向比，我们只相当于发达国家9％，从每千人拥有的社团看，我国只是法国的1/90，是美国的1/40，比德国、日本、瑞典都要少的多。瑞典公民社会的参与率世界最高，拥有一个每十万人口就有2300个社团的稠密的社会网络。培育和发展社会组织，首先，应为社会组织的发展提供良好的法制环境，重视发挥社会组织在提供服务、反映诉求、规范行为等方面的积极作用，帮助社会组织提高管理社会公共事务的能力，为它们创造广阔的发展空间。其次，社会组织自身应不断完善体系，增强社会责任感与法制观念，提高整体素质，树立良好的社会形象，加强自律和诚信建设，逐步建立规范的自我管理、自我发展机制。第三，政府应加强对社会组织的管理与引导。通过建立完善的社会组织政策法规体系，加强与社会组织的联系与沟通，引导社会组织向健康有序的方向发展。总之，有利于社会组织发展的外部环境与社会组织自身水平都需要完善。
3.必须综合考虑公共物品的供给，实现基本公共服务均等化
为了维护国家的统一和凝聚力，虽然不少国家在宪法或基本法中，对保障一国居民享有基本一致的生活条件作出了规定。但明确将“基本公共服务均等化”作为国家政策目标，则属于我国首创，具有重要的战略意义。实行基本公共服务均等化，是体现以人为本和弥补市场公共品供给失灵的重要制度安排，是缓解社会矛盾的现实需要，是构建社会主义和谐社会的内在要求。
基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，所必须提供的公共服务，其规定的是一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范围和边界。我们不仅要使全体公民享有基本公共服务，并要使全体公民享有的基本公共服务机会均等、结果大体相等，尊重社会成员的自由选择权，本着范围适中、标准适度的原则，在就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”，义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”，公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”，生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”方面，逐步实现均等化，这就是我们党和政府提出的以人的全面发展为目的的基本公共服务均等化目标。
实现这一目标要注意三点：一是全体公民享有基本公共服务的机会应该均等。我国有13亿人口，尽管每个人的天赋能力不同，所占有的资源也不尽相同，但在享受基本公共服务的机会方面应该是均等的。二是全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。大体相等不是搞平均主义，而是大体均等或相对均等。当然，这里讲的不是所有公共服务，而是基本公共服务。三是在提供大体均等的基本公共服务的过程中，尊重社会成员的自由选择权。社会成员的需求千差万别，某些社会成员可能不去享受社会为之提供的公共服务，这是完全可以的，应该尊重这些社会成员的选择权。尊重人民的自由选择权与尊重人民享有均等的基本公共服务的权利并不矛盾。而且，即使是在基本公共服务的框架之内，也应想方设法让人们有自由选择的空间，不能把基本公共服务均等化搞成计划经济时代的“配给制”。
4.必须建立科学的评估体系
随着我国公共财政体制框架的逐步构建和完善，有关政府部门绩效的问题已开始成为理论界和实务界关注的焦点。可是，迄今为止相关的讨论更多停留在说理层面，全面系统的公共服务绩效评价尚无先例。这一方面是因为政府部门具有的天然垄断性，很少能感受到外部竞争的压力，缺乏提高服务质量和整体绩效、提升公众满意度的内在动力；另一方面是因为政府部门特有的公共性，决定了其绩效评估中存在着更大的技术性障碍，突出表现在目标任务的多样性、抽象性，产出难以量化等方面。评估政府的行为往往需要在公平和效率之间寻找平衡，这在客观上也延缓了国内公共服务绩效评价的进程。然而，当前的国内现实和国际环境都对加强政府绩效管理、提升公共服务水平和质量提出了迫切要求，加快建立科学的公共服务绩效评估体系，已经成为提高政府综合管理能力的必然选择。
（作者单位：广东汕头市委党校）
作者：陈 颖