今年, 学校与学生间纠纷屡见不鲜, 较轰动的就有98年北京某校大学生田某不满勒令退学处理起诉学校; 99 年北京某校博士刘某诉学校不颁毕业证、学位证侵权; 00 年湖南某校6 名男女生因同寝被学校开除起诉学校; (1) 02 年, 西南某校女生因怀孕被勒令退学, 诉学校侵犯隐私权、受教育权; 同年广州某学生因作弊被取消学位起诉学校; 04 年北京某校学生诉学校收费存在问题; 12 年郑州某校学生因英语四级作弊被校方开除, 诉校方处罚过重; 14 年中南某校学生不满学校转专业门槛起诉学校等。这些案例, 双方各有胜诉, 但无外乎过程曲折、社会热议。是何导致学生、学校对簿公堂? 大部是学生触犯学校有关制度, 学校进行处罚, 但学生认为学校无权做出这些处理, 进而起诉学校, 即为教育纠纷基本过程。
一、从相关法律精神简析教育纠纷
学生、学校对簿公堂, 可从积极、消极两面看待。积极的, 学生敢于起诉传统意义上自身的管理者, 侧面反映出学生这一社会发展原动力群体维权意识的增强, 甚至一定程度上说明全民法制意识、公民权意识增强; 而更为明显的则是消极的表现, 学校在内部管理和惩戒权上的裁量空间与学生包括受教育权在内的各项在校期间权利的冲突明确摆上台面, 到了不能忽视的程度。事实上, 学校的一些惩戒手段, 尤其如开除、勒令退学、不授学位等严厉手段, 确实侵犯学生的受教育权, 仅因为缺乏客观标准的认定某学生为“坏学生”, 就采取直接或间接取消其受教育权或剥夺其教育履历认证的方法, 实际上单方放弃了学校应履行的教育责任, 更重要的, “失责”背后, 是以上手段惩戒效果的极为有限。
《宪法》规定: “中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”这是对公民受教育权根本保护。根据《未成年人保护法》、《民法通则》、《教育法》等法律, 学生在校期间, 可享受教育权、生命权、身体权、健康权、肖像权、名誉权、隐私权、独立财产权、生活获得照顾权、拒绝不合理劳动权、荣誉权、著作权、平等对待权等种种权利。
当然, 无规矩不成方圆, 正是为保护最广大学生包括受教育权在内的各种权利, 学校拥有惩戒权及一系列管理手段具有客观合理性: 首先, 学校作为行政实体, 需要拥有包含惩戒在内的职权达到独立管理目的。其次, 在人数众多的学校保障教学生活秩序, 需要管理甚至惩戒的权利。要明确的是, 惩戒权的设置是必须是以维护学校正常运转, 保证履行教育职责、保护广大学生受教育权为目的。
这种情况下再看开篇所提诸案例, 会发现本以保护受教育权为核心目的惩戒权, 却与受教育权本身出现了矛盾。近年来, 为打造适应新发展要求的高等教育体系, 教育主管部门将诸多权力下放到高校, 毋庸质疑, 这是推动高等教育发展的“良法”。然而, 由于缺乏配套制约机制, 加之高校行政化严重, 高校内部管理上的权利正快速放大, 广泛的自由裁量在高校间“普及”, 学校能对学生实施的管理手段是多样化和缺乏限制的, 教育和受教育的角色“戏份”被管理和被管理的“戏份”取代, 惩戒、禁限措施层出不穷, 致使学生作为受教育者, 被剥夺受教育资格变得常态化, 而在学校自治管理的外衣包装下, 既毫无争议的伤害了学生最根本权利, 又若无其事的成为理所当然。例证: 学生和高校在教育这一规则下时而是双方球员的关系, 时而是球员与教练的关系, 但学校绝不应该既作球员又作教练, 同时还当裁判。这使得学生以十年寒窗和高学费换来的高等教育变得十分脆弱。
二、现行处理机制的争议
( 一) 高校法律地位定性的不确定
长期以来, 关于高校法律地位的模糊定性导致教育纠纷缺乏明确的法律救济。在我国, 高校被视为事业单位, 如此, 法律似乎认为高校与学生的关系为正常内部法律关系。而事实上, 高校有多重社会角色, 这是行政与学术两种标准作用的结果。
研究高校法律地位, 应从高校的设立和行为依据入手:首先, 高校是以《教育法》、《高等教育法》有关规定设立的, 《高等教育法》对高校的设立运行及权利都有直接规定或通过基本原则加以规范, 因此《高等教育法》是针对特定主体的法律, 以调节主体讲, 属于公法, 另外, 高等教育对于社会具有很强的公益效果, 因此从法律涉及利益讲, 也应在公法范畴; 其次, 在我国高等教育领域, 高校享有一系列特殊的管理权限是不争事实, 而所谓“特殊的管理权限”叫法, 正基于对高校法律地位定性不清所致。事实上, 高校行政权利的行使的确必要, 既是维持庞大单位运行的必要, 又是依法履行高等教育职权的需要。依行政法理论, 行政主体除应具备组织要件, 还要具备以下条件: ( 1) 行政主体必须是以公法设立。 ( 2) 行政主体应当享有行政职权 (2) 。据此, 笔者认为, 高校具备行政主体资格, 其管理权应纳入相应行政法律进行规范, 如此将从源头上起到保障法律救济顺利进行的作用, 杜绝现实中法院对学生就教育纠纷提起诉讼以不属于受案范围为由不予受理或驳回的现象。
( 二) 现行高校教育纠纷处理机制的不足
从田永案到怀孕女学生被退学案, 学生在与高校的法律对抗维权中十分艰难, 且大部分情况都只能看着权利被剥夺而找不到有效救济手段。目前高校教育纠纷救济手段分三类: 首先是申诉制度, 依《教育法》是指学生在合法权益受侵时向教育行政部门提出申诉, 请求重新处理, 但此过程中申诉者始终表现为弱势的奔走呼喊; 其次是复议制度, 复议被申请人限定为教育行政机关, 而对于高校的具体管理行为却无有效规范, 救济也就无从谈起; 最后, 教育行政诉讼, 本是有利于学生一方的公正方法, 但由于前述对高校法律地位认定的模糊, 导致诉讼多被拒接。
面对日益突出的纠纷, 如何有效处置和救济? 也许可以通过对法律、制度的改革完成, 但笔者认为, 从利于解决途径的中立化到具体问题的专业性特点, 都有理由运用一种更具专业性与中立性的途径, 即教育仲裁机制。
三、教育仲裁机制的构建
鉴于高校行政自治权的必要和学生合法权益受侵犯的事实, 且通过司法途径调整高校教育纠纷所需改革的成本太大, 仲裁作为在民事和劳动法律关系中成功运行的机制, 同样可以在教育领域发挥作用。
( 一) 现行仲裁制度
当前, 仲裁手段在法制社会、市场经济、契约精神的同步发展下, 得到了更多的重视, 仲裁的地位和性质明确不同于诉讼, 却能发挥独具公信力的准司法效力。《仲裁法》规定“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷, 可以仲裁。”同时具备了针对性、合法性, 足够将仲裁作为一种裁决机制引入教育纠纷的处理看作一条理性途径。
( 二) 教育仲裁的概念和特征
笔者认为教育仲裁是指教育行政机构下设的仲裁委员会对教育纠纷双方申请的内容给予中立、专业裁定的纠纷解决机制。
相对于现行的教育纠纷解决机制, 教育仲裁机制有以下突出特点:
首先, 教育仲裁作为一种行政救济手段, 是相对低成本的, 让每个认为合法权益受到侵害的学生或老师都有能力负担为维权的成本, 不至使受侵害者因为救济费用而放弃权利主张。
其次, 教育仲裁是快捷的救济, 相对于我国诉讼普遍规定的三个月审限, 一裁终局模式的仲裁一般在一个月内可做出裁决, 这无疑使受侵害人的权利得到更及时的保障。
再次, 教育仲裁具有专业性、技术性, 仲裁员是以统一标准选拔的各领域专家, 针对个案再结合实际分配, 对问题的看待处理具有权威意见, 申请者不会担心权利被草率处分。
最后, 教育仲裁有准司法性, 仲裁制度在设计上汲取了诸多司法要素, 如庭审、举证、辩论等, 仲裁员以中立角色在准司法严谨程序下易于做出公正裁决。
( 三) 教育仲裁的运作原则
《仲裁法》对仲裁的原则作了一般规定, 即自愿、独立仲裁、一裁终局原则。
就教育仲裁而言, 还应做以下补充:
首先, 由于教育涉及的专业性问题恰是仲裁制度的优势, 经过统一标准选拔的仲裁员能够胜任对实质问题的裁决, 基于对制度的维护和对学术的尊重, 司法程序不应对实质学术纠纷进行干预。质言之, 对于实质学术纠纷应当裁审择其一;
其次, 现行教育纠纷解决途径特别是在行政复议中, “一旦当事人不服行政复议决定, 被诉诸法院的复议机关就成为被告。因此, 为了避免风险常常不得不蹑手蹑脚或者消极对待。” (3) 这丧失了作为纠纷解决途径的意义。为保证仲裁者公正有效行使职权, 其不应被追诉。
( 四) 教育仲裁的具体操作
首先, 仲裁员的选择。依《仲裁法》规定“仲裁委员会应当从公道正派的人员中聘任仲裁员。仲裁员应当符合下列条件之一: ( 一) 从事仲裁工作满八年的; ( 二) 从事律师工作满八年的; ( 三) 曾任审判员满八年的; ( 四) 从事法律研究、教学工作并具有高级职称的; ( 五) 具有法律知识、从事经济贸易等专业工作并具有高级职称或者具有同等专业水平的。仲裁委员会按照不同专业社仲裁员名册”。针对教育仲裁具体情况, 应对该条中“从事教学工作的”作适当扩张为来自各高校、科研机构有专业背景和专长的专家、学者。
其次, 关于仲裁委员会。依照《仲裁法》规定“仲裁委员会可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立, 也可以根据需要在其他社区的市设立, 不按行政区层层设立。”应由政府任命同级主管教育工作负责人担任委员长, 聘任专业人士担任副委员长和委员若干 ( 任期固定, 由仲裁员投票选举) , 委员会成员中还需有教师学生代表。这样既能保证仲裁的权威 ( 政府负责人挂职) , 又利于中立公正。此外, 依《仲裁法》有关独立性规定, 仲裁委员会虽应设立在教育行政部门之下, 但教育行政部门仅对其具有监督而非管理关系。
最后, 仲裁委员会的受案范围。委员会应对出自行政权力适用的纠纷和学术权力适用的纠纷均予受理, 并具有一裁终局权, 但对于两种裁决的效力却应不同: 对行政权纠纷所引裁决, 双方服从的, 有申请法院强制执行的权利; 不服的, 也应给予当事人再次救济的权利, 可以向法院起诉。对学术权利纠纷所引仲裁, 使用裁审择一原则, 即双方当事人必须服从仲裁决定。
摘要：本文透过一段时间以来时有发生的教育纠纷案例, 从我国关于教育的相关法律精神和现行纠纷解决机制的不足这正反两方面分析, 引入教育仲裁制度。
关键词：教育纠纷,救济,教育仲裁,引入
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