1 地方融资平台规模及扩大趋势
20个世纪90年代以来, 我国乡镇企业掀起了又一次高潮, 大批农民涌入城镇;而中心城市的大规模建设更使大量农民涌入城市, 加之高校扩招等因素促进了国家城市化进程, 从基层乡到县到大城市, 一派蓬勃。而此时, 不少市县甚至一些乡镇, 兴起了一股包装城市、打造城市名片等名目繁多的开发热潮, 诸多面子工程也混于其中。可想, 如此庞大的城市建设规模, 其背后则是各级基层资金的巨大需求。而一般资金的来源只有三项:一是基层财政收入;二是地方政府出卖土地的收入, 这第三便是地方融资。首先, 由于财政收入是有限的, 于是, 各级政府都把目光投向出卖土地。 (因为土地越来越稀缺, 这也传导到房市, 使其价格一涨再涨。) 而自主融资的资金来源又只有两个:成立融资公司向银行贷款;甚至向民间举债或集资。据信, 在一些地方一个乡的地方融资借贷就达几千万元。那么, 全国四万个镇, 加上近三千个县 (包括县级市) 的债务, 估计整个地方融资平台借贷规模可达几万亿, 而这个数字与最近官方保守统计的地方融资债务额7.66万亿基本吻合。
众所周知, 这些巨额贷款的成因, 是地方政府财权和事权的不匹配的结果。据可靠报道, 从1993年到2002年, 省级和中央财政收入比重从38.8%上升到81%, 而省以下 (不包括省) 则从61.2%下降到19%。而此后, 省以上财政收入继续上移, 仅中央这块又上升了3个百分点, 达到了5 5%。“财权上移”、“事权下移”, 也就是说地方上的工作内容日渐增多 (比如:经济指标的加码、基本教育事业发展、农村合作医疗普及以及计划生育、维稳等) , 处处需要资金支持, 形成了地方财政特别是市县级地方财政收入和支出间的巨大缺口。也就是说, 地方政府在未来相当一段时间内, 特别是十二五计划的实施, 地方融资的巨大需求将有增无减。无疑, 地方融资平台将继续存在甚至还得扩大规模。
2 地方融资平台的性质与风险
地方融资平台的建立, 最初是有着法律障碍的 (地方不得举债) , 近年来, 随着各级地方的经济实践, 地方融资平台已经有条件获得允许。这些平台基本都是由各地政府组建一批专业的投融资公司或事业单位承担建设任务, 目的就是为了利用这些单位来承接银行或信托资金。这些融资平台, 由于有着政府的特殊背景, 可以轻松地从银行等金融机构获得贷款 (政府隐性担保) , 另外, 还享受着政府划拨的土地或财政补贴。应该说, 地方融资平台的出现是我国经济快速发展决定的, 是中国特殊体制的特殊金融现象。那么, 可以说存在就是合理的。
融资平台的性质可以定位为:以地方政府做信用担保的基层地方举债。当然, 举债本不是风险的必然原因。但是, 从美国次贷危机到欧元区主权债务危机, 都向我们展示出了债务问题导致的巨大杀伤力。债务问题透过银行金融系统得到加倍的放大, 才是需要我们高度警惕的。
此外, 地方政府融资平台, 在业务操作程序方面也没有做到完善规范、合规。试想, 如果经济持续发展, 财政收入持续增加, 土地价格不断上涨, 地方政府融资平台的还贷压力不会太大。不过一旦经济增长放缓甚至出现滑坡, 或土地开发收入不尽人意, 那么这些融资平台所累积的还贷压力就很容易爆发, 最后不得不由中央财政和商业银行埋单, 银行坏账风险的放大甚至可能引发为系统性风险。一方面, 市场投资者担心地方政府因为国家的政策调控而对银行“赖账”, 另一方面, 有些地方的融资平台投资人还是不特定自然人, 一旦发生融资风险, 还将对社会稳定产生负面影响, 这一切都是对国家宏观经济发展与政治改革进程的极大威胁。
3 地方融资使其合理化
对于地方政府及其部门和机构等设立的融资平台公司, 我们不可否认, 在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用, 为了应对这场金融危机, 我国及时实施了积极的财政政策与适度宽松的货币政策, 并于2008年末推出4万亿元的庞大经济刺激计划, 而其中大部分资金则需要地方政府予以资金配套, 这也是地方政府资金需求加大的重要方面。
但是, 一直以来, 融资平台的运作风险日益暴露出来, 加强融资平台公司的管理刻不容缓。
其实, 地方政府债务问题早已经引起国务院、央行和银监会等部门的高度重视。温家宝总理也多次强调要加强地方政府融资平台公司管理, 要积极整顿地方融资平台。
2009年3月, 中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》, 其中提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台……拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。最近国务院发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》 (国发[2010]19号) , 都将有助于加强对地方政府融资平台的治理, 这也无疑为地方政府大力发展融资平台提供了政策依据, 为规范的地方融资划出了框框。整顿地方融资、治理地方融资、规范地方融资, 地方融资合理并将走向合理。
4 阳光融资平台的建设
银行和银监会派出机构要坚持“区别对待、有保有压”, 进一步建立并完善辖区内信贷结构定期监测分析评估制度, 提高信贷结构分析监测能力, 对辖区内信贷资金投放的结构、节奏和进度的动态信息要及时把握, 心中有数。在加强信贷结构调整的同时, 要特别注意防止金融机构贷长、贷大、贷集中等系统性金融风险。及时反映新情况、新问题, 加强信贷政策指导和风险提示。并依法加强监督检查, 特别要切实防止低水平重复建设。
经清理保留的地方融资平台公司, 其融资行为必须规范:融资贷款必须落实到项目, 以项目法人公司为承贷主体。贷款主体应能独立承担民事责任。必须有稳定的现金流作为还款来源。银行金融机构要加强风险识别和风险管理, 其贷款审查流程、程序、授信要严格按商业贷款审查标准。发放新贷款直接对应项目并应符合国家产业政策、土地政策、环保政策以及信贷审慎管理规定、宏观调控政策。确保支持项目使用资金的相对安全, 减少风险。
行使地方人民代表大会立法以及监督权利, 制约地方融资的违法违规行为的出现。并全程对融资项目的监督要进行落实到人的安排。各级政协也应积极发挥作用, 主动进行监督并提出建设性意见。特别是政协委员们可以以视察的名义, 广泛征求广大公众意见, 针对融资项目提出提案, 配合人大实行全方位监督。地方政府也要主动将其融资平台的各种信息, 特别是债务情况, 定期向同级人大报告, 以便接受立法监督审查;还需要定时邀请政协委员听取融资平台的运作情况。
提高融资透明度。首先要建立地方政府融资平台的信息公开制度, 规定何种信息必须公开、如何公开、向谁公开等。作为地方政府融资平台本身, 其设立、运行、融资、项目评估与建设和管理等各个环节, 都应主动遵循公开透明的原则, 避免“暗箱操作”所带来的监管盲区和盲目融资。这样既有利于地方融资平台能够在公开透明的制约下良性运行。特别是要采取适当形式向社会公开披露, 接受公众及市场主体的评估与监督, 这是建设阳光政府、阳光金融、阳光财政的非常必要的内容。
建立地方政府融资平台健康发展的长效机制, 首先, 地方政府融资平台要分门别类管理。按创收能力区分, 可分为无创收能力的公益性的、有一定创收能力但不能自负盈亏的和可以实现自负盈亏的三种类型。对于公益性的融资平台, 完全靠财政资金偿还银行贷款, 应直接列为地方政府债务管理的重点;对于有创收能力或有部分创收能力的融资平台, 应将其有创收能力的项目从融资平台中剥离出来, 组建项目公司, 成为一般意义上的企业, 走向市场完全商业化, 使其与地方政府实行完全脱钩, 用自身的盈利来偿债;剩下的无创收能力的融资平台部分, 也列为地方政府债务管理的重点。第二, 所有融资都要纳入政府预算, 确保心中有数, 有计划地运用融资资金, 并及时发现问题解决问题。把融资平台作为常设平台, 规范地透明地高效地真正阳光地运用好它。
地方融资平台是中国经济飞速发展历史的产物, 它的出现有其必然性。整顿好地方融资平台, 是促进地方经济继续发展的需要。推进地方融资平台阳光化建设, 使其继续发挥支持地方经济发展的不可或缺的作用。
摘要：探讨目前地方融资状况, 分析其性质及风险。给出地方阳光融资平台建设的参考模式。
关键词：地方融资,合理化,阳光融资