一、探寻基层自治的边界
基层自治指基层社会的大部分公共事务依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等组织形式, 形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局, 坐实民众民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。
基层自治这一国家法定的基本政治制度, 是基层社会治理的根本目标和“源头活水”。基层既是产生利益冲突和社会矛盾的“源头”, 也是协调利益关系和疏导社会矛盾的“茬口”。当前, 我们迫切需要扩大基层群众自治的范围, 不仅是实行民主选举, 更应包括民主决策、民主管理、民主监督, 以及群众自我管理、自我教育、自我服务、自我完善等。从2013年起, 桐乡市就开始进行自治、法治、德治“三治合一”建设实践, 依据“费随事转、权随责走”的原则, 梳理出基层群众自治组织“需依法履行的36项事项”和“需协助政府工作的40项事项”两份清单, 划清“行政权力”与“自治权利”界限, 推动了基层自治组织职能回归。同时, 推行基础自治一定要有边界意识, 其一是接受中国共产党的领导, 其二必须在法治框架内进行。
二、自治、法治和德治相结合
基层社会治理中的自治、法治、德治之间的融会贯通, 是基于基层国家法律正式规定的基本政治制度, 由中国共产党领导下的基层自治是基层社会治理的根本目标, 也是落实人民当家作主的主要手段和内容。基层的主要公共事务, 都应该由村民 (居民) 通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督来完成, 这是基层社会自治的内涵。高质量的基层社会自治保障村民 (居民) 民主权利的实现, 这是善治。但民主同时意味着多数人决策, 少数人对多数人的服从。在这个意义上, 如果没有法治作为自治的边界和保障, 恣意妄为的自治可能导致民粹主义炽盛, 甚至出现多数人对少数人实施“暴政”。法治是人为地强制调整社会秩序, 德治则通过人的内心自觉和社会舆论自发调整社会秩序。法治是法律主治, 但我们必须看到法律的限度, 法律鞭长莫及之处, 正是道德的用武之地。
道德是具体个体性的, 对应着一个人的权利和义务, 是一个内化和成人的过程。道德规范约束是一种非正式制度约束。从德治的概念不难得出德治的三层内涵。第一, 道德是一个权利和义务对等的概念, 很多道德标准就是权责对等式表述;第二, 当代德治的目标是形成现代社会秩序, 因此当代德治所凭依的道德应当是现代性的、与法治精神相契合的新道德;第三, 道德不是先验的, 不是人生而具有道德, 因此德治建设的载体必须是实践的, 其过程需要长期的教育与内化, 让公民在参与道德实践中成长, 不能一蹴而就。
在基层社会治理中, 德治是“先发机制”, 在矛盾尚未出现或萌芽的时候发挥作用, 预防矛盾。自治是“常态机制”, 在任何基层社会事务治理中都发挥作用。法治是自治和德治的全程“保障机制”。同时, 德治并非只在事前起预防作用, 还作为自治和法治的补充和“润滑”。“三治”结合乃至融合, 就会降低基层社会事务的治理成本, 提高治理效率, 实现有效治理目标。因此, 基层社会治理中的自治、法治、德治是可以结合而且必须结合的。
三、桐乡市和嘉善县的相关做法
(一) 桐乡市的“三治”实践
浙江桐乡市从2013年开始的自治、法治、德治“三治合一”建设实践在较短时间内扩展到全省, 并至2017年写入中共十九大报告, 其所形成的经验, 核心在于多元主体的协同共治, 具体分为三点。
首先是提升基层自治水平。在党建引领下, 桐乡厘清了基层自治组织职责, 推动自治组织职能归位。构筑百姓议事会、乡贤参事会、阳光议事厅、房间论坛等群众议事平台, 让老百姓参与村级事务的决策、管理和监督, 推动协商民主;通过扶持基金和市、镇两级社会组织服务中心, 有效发挥社会组织、社会力量在公共服务和社会治理中的作用。其次是在乡村重塑法的精神, 注重依法办事, 发挥法治保障作用。以此建立了法律顾问制度, 整合法学专家、律师、政法干警等资源, 建立一百多个市、镇、村三级法律服务团, 形成惠及全民的基本公共法律服务体系。最后是发挥德治引领作用, 用崇德向善力量预防和减少社会矛盾。桐乡市通过吸收社会贤达、德高望重老人、口碑良好的企业家等人士组成市、镇、村三级道德评议团, 通过道德模范评选表彰等方式树立典型, 激励人们向上向善。引导和激发群众道德情怀, 将德治正气内化为自觉的行为规范, 对自治和法治形成有力补充。
经过五年探索与实践, 桐乡市已基本形成了“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的基层治理格局, 在解决集体事务、化解村里矛盾, 强化法治意识、弘扬社会正气方面取得了显著成效。比如, 以“三治”为抓手解决了梧桐街道新老居民矛盾问题、新星村安全生产问题、越丰村环境美化问题、企业社会责任问题、婚丧酒宴攀比问题、出租房安全隐患问题, 等等。2013年, 全市发生劳资纠纷101起, 分管政法领导大部分精力都牵扯在调解纠纷上, 但之后99%以上劳资纠纷都在行业协会内部得到就地化解, 到2017年只发生23起纠纷。此外, 通过村规民约的规制, 红白喜事大操大办和封建迷信盛行现象已得到明显遏制;通过道德教化和榜样力量、新乡贤文化的传播和志愿服务的倡导, 村民文明素质大大提升。
(二) 嘉善县的“三治”实践
嘉善县着力推动自治、法治和德治的融合发展, 本次调研中发现许多基层治理的生动实践。在此部分, 以案例的形式将基层治理的生动实践展示出来:
(1) 全面推行重大村务公决, 变“为民作主”为“由民作主”。案例:2004年的天凝镇洪溪村, 因村内交通不便, 需要建造村级道路, 政府补助资金有限, 无法筹集项目建设资金, 而村民意见又很大, 此时村两委班子商议后提出对筑路一事进行全民公决, 发放“建桥筑路征求意见表”, 要求大家在意见表上签名表决, 令人出乎意料的全体村民一致同意建造, 并自发进行捐款, 弥补了资金缺口, 顺利筑起宽阔的乡村道路, 由此拉开了重大村务公决的序幕。
(2) 引导社会组织积极参与社会治理。案例:县律师联合党支部, 利用律师行业协会资源优势, 开展“百企巡诊”专项活动, 以党员律师为主, 建立“巡诊服务团”, 帮助100余家企业开展法律体检会诊, 防范法律风险。主动参与村 (社区) 综合治理、突发事件等热点、难点问题, 担任村 (社区) 法律顾问, 提供法律咨询361人次, 开展法制宣传49场, 开展村务“法律体检”48次。
(3) 社会组织参与双拥优抚帮扶工作。大云镇通过政府购买社会组织服务——旬彩长者服务中心, 运用社工专业理念服务优抚对象。母亲节前夕, 由旬彩服务中心组织, 发动社工、志愿者共同参与。
(4) 社会组织党建工作。已制定《嘉善县实施社会组织“双孵化、双提升”工程、助推社会治理创新工作方案》, 出台《关于进一步加强和改进社会组织党建工作的实施意见》, 《社会组织积分管理办法》、《社会组织党建示范点创建标准》。
制定综合党委内部工作规则和成员单位职责, 制订联席会议制度、项目领办制度、信息交流制度、联系调研等相关制度。
(5) 创新农村新社区选举模式。桃源新村是嘉善县建设的首个高标准城乡一体新社区, 来自姚庄镇10个行政村的9000余名群众入住, 由于入住人员的户籍基本都在原行政村, 故该社区人员同时具有村民和居民的双重选民身份, 由于法律法规对村、居两种身份参加选举尚未有明确规定, 因此如何在村 (居) 委会换届选举中把握好此类情况具有探索创新价值。
四、小结
桐乡市和嘉善县自治、法治、德治建设的关键在于广泛激发群众参与、依靠群众办事。在公共事务治理中, 三个手段并非独立作用, 而是互相贯通, 形成以自治为基础, “自治+法治”“自治+德治”“自治+法治和德治”等多种社会治理形态。自治、法治、德治融合建设的核心在于, 寻找有效载体, 激发群众广泛参与, 让社会运转起来。对政府而言, 要扮演有推有退的角色, 引导和增强基层群众自治, 减少政府对基层社会事务的直接干预, 降低政府社会管理成本。对社会而言, 强化法治保障, 弘扬德治正气, 提高基层群众自治的质量, 从而形成一个既规范有序又充满活力的基层社会治理新形态。“三治”融合发展推动基层社会治理, 或将为我国的基层社会治理提供一条可能的路径。
摘要：中共十九大首次在报告中提出要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。这三种治理方式的内涵和相互关系是什么, 值得仔细探讨。通过对嘉兴桐乡市与善县的“三治”建设的实地调研, 三治建设的有机结合是中国基层社会治理现代化的一条重要途径。
关键词：基层,建设,自治