今天小编为大家推荐《社会行政论文范文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。【摘要】社会公正是指在公平的政治制度和社会规则之下，社会的政治权利、经济利益和其他资源在全社会之间进行合理而平等的分配。政府公平行政是实现中国梦的关键要素之一。在当下中国，实现政府公平行政需要政府进一步转变管理理念，加强制度建设，完善市场经济体制，关注民生，从硬件和软件两个方面努力。
第一篇：社会行政论文范文
论社会行政法
摘要：社会公平正义是我国社会和政府职能的首要价值，构建社会行政法也成为发展我国行政法及其司法审查制度发展的主题。社会行政法的主要内容，是保障公民的社会权和其他公法受益权，规范行政机关行政给付和其他社会服务义务。公民的集体受益权、行政机关对社会公共事务的决策程序、相关群体的利益表达和参与机制，是社会行政法的核心范畴。
关键词：社会公平正义;行政法;行政给付义务;公民公法受益权
根据中国共产党第十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，我国政府职能正在进行重大调整，维护社会公平正义和实现公民的社会权利成为我国政府的核心职能。这是我国实行社会主义市场经济和加入世界贸易组织以来，我国行政法面临最重要历史变化。同时这也是行政法学最重要的发展机遇，将行政法置于社会正义基础之上是行政法学研究进入国际研究主流的重要路径。
一、行政法的变迁及其正当性
欧洲法谚道：公法易逝，私法长存[1]。法国公法学者狄骥说过，同任何一种社会现象一样，法律也处于持续的变化之中。从某种意义上说，国家的变迁也就是法律的变迁[2]。行政法的生命和正当性，在于同社会正义实现形式和政府作用的同步变迁。行政法的使命是为政府组织和活动提供合法性准则，这种合法性准则的内涵就是政府作用与实现社会正义的关系。如果行政法不能随着政府作用的变化而实现制度变迁，就不能有效地保证政府在实现社会正义中的应有作用。
在市场经济条件下，行政法经历了三个历史类型：自由行政法、社会行政法和经济全球化行政法。市场自由竞争必然导致垄断和社会差别。为克服市场失灵和缓解社会矛盾，政府改变放任政策，转而对社会经济生活实行干预，限制自由权利和维护社会公平。随着政府作用的变化，19世纪后期自由行政法向社会行政法的转型。例如法国行政法从所谓“公共权力”行政法转入“公共服务”行政法，德国行政法从“自由法治国”行政法转入了“社会法治国”行政法。社会行政法的主旨，是克服市场缺陷，维护社会公平正义和保证社会和谐。“行政并非仅系国家实践法律与行政目的的手段，而是应作为国家福利目的之工具，来满足社会正义之需求。”[3]当代经济全球化和全球行政改革对政府社会职能提出强烈挑战，行政法正在经历向经济全球化行政法的转变。这一过程将持续相当长的时间，所以对多数国家来说，社会行政法仍然是当代行政法的主要标志和根基所在。社会行政法是行政法发展不可逾越的一个历史阶段。
自由行政法的正当性基础,是社会自我调节可以实现社会正义的假设。作为社会主体的个人，不但可以通过行使其财产权和自由权获得自身幸福生活，而且社会公平也可以通过个人之间的契约性合作关系实现。如果出现了社会差别和个人弱势地位，也被认为是个人能力所导致的个人不幸，既不是社会公共问题也不能归咎于政府责任。不仅如此，社会差别还被认为是发挥个人创造潜能的社会激励机制和社会进步动力。物竞天择的自然法则虽然带有一些野蛮性，但也被认为是一种社会正义原则。在自由行政法框架下，政府对个人竞争的干预理所当然地被认为是不必要的和非正义的。政府的作用只能是对个人的财产权、自由权和契约关系提供保护，并对个人滥用自由权的行为进行限制。“消极政府”、“守夜人政府”和“秩序政府”就是对这种政府作用的典型描述。德国迪特尔·格林教授对此写道：“这一模式的基础是假设在没有外部干涉自身发展的条件下，这一社会自身就有能力达到富裕和正义。达到这一效果的手段应是平等公民的自由意志。这一意志一方面允许每个个人独立形成自己的看法，自己确定自己的利益并相应地表示自己的态度;另一方面又告诉每个个人为了满足自己的要求，要和其他人，即同样自由的其他社会成员的意志一致起来，在没有外部强制情况下形成的共同意志中产生合理的利益平衡。当然包括贫困的社会差别并没有因此而消失，但在个人自由的制度下这种差别完全可以归结为是个人原因所致，所以不被看作是不合理的。”[4]
在通过公民自治就能达到社会公正的前提下，法律的任务就是将以国家名义将个人“自由意志”神圣化和制度化。国家承认个人契约确立的权利义务具有法律效力并提供保护，民法和商法成为市民社会的“圣经”。在这一历史阶段中，由于政府实行放任政策，政府执行消极的秩序保护职能，所以公法的角色作用主要由宪法和司法诉讼法扮演，行政法的作用是比较小的。以两大法系法、德、英、美四国为例，尚不说英美国家通过传统的普通法就足以对个人自由权利提供保护并约束政府不违法干预，就是自由主义时期的法国“公共权力行政法”也只是缺乏独立性的行政裁判系统和零碎的判例，限于对侵犯个人自由的行政进行监督和对受到行政侵权的公民提供法律救济。
社会行政法,是为克服市场缺陷支持政府干预职能的法律制度。社会行政法的正当性基础在于，完全依靠个人自治、市场机制和社会自我调节不能实行社会公平正义，积极的国家作用被认为是克服市场缺陷和推进社会正义的选择。德国教授对此分析道：“……有一点是肯定的，那就是市场机制没有能力在所有的情况下或对每一种财产都提供正义性的利益平衡。……公共福利不可能依靠个人自由自动出现，而是必须在自由的条件下以积极的作用才能得到。平等自由取决于对个人自治的限制和重新分配财富。与消灭等级制封建制度对个人发展的障碍以及国家的强迫权和解放生产力相反，这个任务当然不能通过限制国家来得到解决，而只能使用国家权力得以实现。”[4]49政府对个人自由的积极干预被看作是实现社会正义的现实化形式：“从质的角度来看，最大的变化在于由于正义问题的现实化，国家的作用脱离了预定的和几乎是自然的社会制度的约束，国家只是为了保护该社会制度免遭破坏。与此相反，社会制度本身变成了国家改变和组织的对象。”[4]51政府干预成为实现社会正义必要因素的前提下，行政法在法律上确认政府对个人自由的干预是合法的。为了使政府干预维持在宪法规定的基本自由框架以内，也为了使政府干预仅仅是为了克服市场缺陷不是取消市场本身，必须依靠行政法为此规定法律界限和提供活动准则。
所有以市场作为体制条件的行政法，都不可避免地会经历自由行政法向社会行政法的转换，就像市场失灵必然导致政府从放任到干预的转变一样。我国当代行政法，与市场取向的经济体制改革和市场经济体制建设一起成长。从1989年公布行政诉讼法到2003年出现全国性突发公共卫生事件，我国行政法一直以减少政府干预职能和扩大市场作用为宗旨，扩大和保护公民、法人和其他组织的法律自主权和自由权。但是市场机制的作用应当受到公平正义社会价值的约束，行政法也要以社会公平正义的实现方式及其政府的作用作为其正当性的根据。“市场应当理解为一种法律架构，根据它们是否促进人类的利益进行评价，而不是自然或者自然秩序的一部分，也不是一种简单地促进人们自愿交易的方法”[5]。实行改革开放和市场经济体制“这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。”目前影响社会和谐的矛盾和问题主要是：“城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大;就业、社会保障、收入分配、教育医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出;……”[6]。这些问题和矛盾难以仅依靠市场和社会自我调节机制解决，需要确立稳定的政府职能来应对，需要社会行政法来规范。随着维护社会公平正义成为政府的主导职能，传统行政法的不适应性日益明显，构建社会行政法就成为我国行政法发展的主题和方向。社会行政法的主要任务是保障公民社会权和其他公法受益权的有效实现，对政府履行行政给付和其他公共管理与公共服务义务进行监督。
虽然社会行政法是市场经济国家行政法发展不可逾越的阶段，但是我国社会行政法的构建却有着不同于法国、英国、德国和美国等国家当年构建社会行政法的时代条件，即经济全球化。传统的自由行政法和社会行政法，都是以相对封闭的民族国家行政为基础构建的。在资金和产业的世界性跨境自由流动受政府壁垒限制的条件下，国家可以比较稳定地筹集进行财富再分配所需要的资金。但是在经济全球化背景下，由于政府壁垒的减少和消除，投资和产业可以按照商业规则在全球范围内自由流动。增加企业税收和企业社会义务必然降低对投资经营的吸引力，政府运用国家权力筹集实行福利政策资金的能力受到极大削弱。
市场取向的经济全球化，迫使各个国家为回应全球竞争和提高本国产品竞争力，在削减或者维持社会福利项目上徘徊不前，它表现着各国在市场自由竞争与政府维护社会公平功能的平衡关系上选择的艰难。德国学者说，市场导向的经济全球化提出的问题是传统的，即怎样才能有效地发挥自我调节的市场的配置功能和发现功能，而不致造成背离民主制自由社会的一体化条件的不平等分配和社会代价。他认为，无论从哪个角度看看，经济全球化都破坏了一度得以实现的社会福利国家妥协的历史格局。凯恩斯主义福利国家认为，受到残酷市场竞争被排挤到“下层社会”的“多余者”，即所谓“风险群体”，其个人难以抗拒这种集体命运，难以依靠自己的力量改变其社会处境。市场竞争带来的严重社会分化和不公正，在很大程度上指望国家来调节和平衡。国家通过推行福利和社会保障政策，来处理经济效率与社会分化的矛盾[7]。社会团结、社会和谐和社会稳定，是市场自由竞争对经济社会发展作用的底限。任何一个国家都不可能放弃社会公平正义和社会稳定，简单地实行放任政策依靠自由竞争追求经济增长，我国也是这样。只要政府将维护社会公平正义奉为首要价值，社会行政法的构建就是必要的。
二、政府社会职能与公民权利
社会公平正义的实现方式，决定着政府职能在推进社会公平正义中的作用及其行政法的内涵和类型。由于市场和其他社会自我调节机制在实现社会公平正义上的有限性，政府社会职能有必要取代社会自我调节成为实现社会公平正义的主要因素。社会行政法认为在保持市场对资源配置发挥基础性作用的同时，维护社会公正作为政府主导职能是合法的。全面概括新的政府职能对于确定社会行政法的适用范围和整个行政法结构有极大的关系。如果以市场机制和公民自由权作为分析基础的话，政府的作用分为消极行政和积极行政两大类。在有效实现社会公平正义的基础上，社会行政法可以将这两类政府职能统一起来。
消极行政是执行放任政策政府作用被限制在保护公民自由范围内的行政类型，秩序行政和“守夜人”都是对这种政府消极职能的概括表述。积极行政是政府为弥补市场缺陷执行干预政策的类型。但是由于社会自我调节失灵领域和社会公平正义内涵的不断变化，由此使政府干预职能在结构上非常复杂。它不只是简单地对弱势人员提供济贫性的物质帮助，也不限于教育、医疗、劳动安全、失业养老保障和交通、通讯、水、电、气的生活公共服务，以及随着人格尊严内涵和个人“幸福指数”不断发展而增加的内容，而且还有产业社会化、城市化、使用新技术引起的环境、资源、能源和规划等一系列社会公共问题。除此而外还有政府维护市场竞争的反垄断职能和传统的维护秩序职能。西方国家政府职能也有一个发展过程，“从量的角度来看，如果不考虑十分精确地区分各个阶段或严格的界限，可以分为三个阶段。第一个阶段是19世纪开始的，在这个阶段除了维护秩序的现有任务外，还要阻止对经济自由的滥用。从根本上来看这一任务可以通过从法律上来限制私人自治得到解决。第二个阶段是第一次世界大战以后开始的，在这个阶段国家正转为在出现社会紧急情况时和经济困难时进行干预，和特别是保障居民的最基本生活需要。这主要是对经济过程的干预，建立国家的供给体系和生活必需品企业。在第三个也是比较新的阶段，国家终于承担了在社会、经济和文化领域内对社会的存在和发展全面负责的责任。”[4]51-51我国在改革传统计划经济和建设市场经济体制过程中也存在部分政府干预职能，但问题是这种职能发展没有达到抵消市场机制消极作用的程度，从而加速了由于市场机制本身固有缺陷必然产生的社会矛盾，使构建和谐社会成为全社会的共同要求。
社会行政法承认和确认政府维护社会公平正义的社会职能，但是并不意味着放弃保护公民自由的政府秩序职能。原因是：第一，市场机制仍然是基本经济机制和基础政府职能，在实现社会公平正义中仍然是重要因素;第二，维持秩序和保卫社会是必不可少的基础性政府职能;第三，政府执行社会职能的资源仍然必须通过行使公共权力来筹集。按照法国奥里乌教授的制度理论，对个人活动的限制和负担，不仅仅是为行政活动提供本身所需要的资源，也是政府公共服务的物质源泉。因此，社会行政法意义上的政府职能是积极职能和消极职能的统一，又是以维护社会公平正义为首要和本质特征的。
政府履行社会职能是为了满足公民的权利和利益需求。社会行政法中的公民权利在结构上分为受到社会义务限制的自由权和基于国家给付义务的公法受益权两部分。这里所说自由权主要是指利用财产获益的经济自由。公法受益权又可分为集体受益权和个体受益权。个人自由权利在行政法中的地位，取决于社会公平正义的实现方式。社会公平正义主要依靠社会自我调节实现，个人自由权利与社会公平正义达到统一，那么保护个人自由权利就当然成为行政法的第一宗旨。但是放任个人自由权利的行使将导致社会分裂，社会公平正义需要通过限制个人自由和政府提供积极服务和干预才能完整地实现，个人自由权利当然就不能成为行政法关注的中心。德国社会行政法倡导者之一福斯托夫说，在自由主义法治国，行政法学的出发点强调保障人民自由财产与权利。但是在现代行政的现实状况中，这种人民的自由权与财产权的重要性已经日渐降低，这正是现代行政法原理之出发点[8]。福斯托夫在《作为服务主体的行政》一文中分析道，就生存负责的发展而言，个人的自由应当用在负责个人的生存之上，即个人应当运用自己的自由权利，来谋取自己的幸福。这种个人生存负责制度的可行性有其前提条件，那便是个人必须以自己所掌握的生存空间内获得生存之保障，不然，就是有顺利获得有效的取用生活之资的可能性。在以前资本主义高度发展的时代，政治与经济之环境必须肯定此前提，但是在此阶段发展后的第二个阶段，即19世纪中叶以后所产生的严重的社会摩擦中，这个前提已经不复存在。劳工为了适当工资的抗争运动，便是一种要求在没有可自行掌握的生存空间中，借要求给予适当工资的斗争，来获得一个取用之可能性。由此发展的历史可以看出，个人生存负责制度早已经无法实行。个人要得到保障其生存的可能性，只有依靠社会团体的力量，才可以为之。《威玛宪法》的社会宪章，就表明了这种观点。见陈新民《公法学杂记》一书第51-52页。
在社会行政法框架下，经济自由权仍然受到保护。经济自由权是市场机制得以运行的法律基础。只要市场在配置资源方面具有基础作用，经济自由权就是必不可少的，就需要行政法的保护。但是经济自由权不但不再是行政法的中心，而且还受到限制并承担社会责任。企业主不仅向政府缴纳税金为政府履行公共管理和服务职能提供支持，而且还要承担法律规定的社会责任，包括最低工资、劳动时间、劳动保护、工伤保险、产假福利和非性别歧视雇用等。限制经济自由的理由是放任政策必然导致社会不公正。美国孙斯坦教授说：“事实上，自由市场依赖于一系列强制性的法律干预，包括财产法本身，因为财产法可能对缺乏所有权的人的自由构成严重侵害。”[5]2德国彼德·巴杜拉教授说：福利国家之理念已经根本上改变了国家与社会之关系，而要求自由的基本人权，如财产权、经营权及其契约自由权，皆必须负起社会责任。在社会法治国中，由于财产自由、营业自由及其契约自由并不能确保社会正义之维持，故需以‘社会需要’之角度予以限制。……在今日之工业社会，社会安全制度已鲜有依靠私法之财产权来达成，反而多靠‘公法受益权’之分配，……。”[3]108个人自由权与公法受益权，在美国被描述为第一人权法案与第二人权法案的关系。美国学者认为，在个人权利方面，普通法的权利范畴被认为没有包括个人安全的基本权利，所以应当加上关于社会和经济保障的内容。罗斯福总统在1944年著名的讲话中试图概括这一观点时说，在他所要求的第二个权利法案中，包括良好教育权，挣足得到充足食品、衣服和娱乐的收入，得到充分医疗服务的权利，得到体面住房的权利，得到有用的和有利的工作，得到充分保护的权利，不必害怕对年老、疾病、事故和失业的恐惧。我要求国会使用各种手段来执行这种经济权利法案，因为它一定是国会的责任。这种观点是个人权利新观念的一部分，一种极大地远离传统模式的观念[9]。
公法受益权主要是由政府提供或者保证实现的个人经济社会权利。特别是通过对一系列劳动权利的确认和保护来平衡行使经济自由权带来的事实不平等和引起的社会矛盾，推进和达到社会公平正义。社会行政法所肯定的政府积极作用，特别是对社会财富的再分配职能，在法律上就是以满足公民公法受益权为基本义务的。公法受益权或者社会福利权是社会行政法中最重要的公民权利，也是当今受到经济全球化或者后工业社会威胁最大的权利。按照意大利学者的主张，现代公民权利分为法定权利、政治权利和社会权利，社会权利是民主理想的顶峰。他说，按照T.H.马歇尔所说，现代公民权利是跨越三个世纪的民主化成果。在18世纪，公民权利的基础是依据法定公民权利的原则确定的;政治权利是在19世纪出现的;作为民主理想最初达到的顶峰，我们看到了20世纪公民社会权利的巩固。在20世纪末叶，在先进的工业化世界的绝大部分国家中，法定、政治的权利看上去已经牢固确立了。不过，在社会权利方面就不能这样说，很多人认为，福利国家已经变得与我们设定的其他目标不相容，这些目标诸如经济发展、充分就业，乃至个人的自由等。也就是说，他们认为，福利国家与先进的后工业资本主义的结构不一致。如果将这一分析扩大到旧的、成熟的民主国家之外，我们关于社会公民权利的第三个历史阶段不可避免的论点，似乎同样是稳妥的[10]。
公法受益权是一个内涵不断发展丰富的概念和制度。以德国“生存照顾”理论发展为例，“这个所谓‘生存照顾’在刚开始时仅意味着诸多涉及生存所需要之服务事项，例如社会保险、工业事业，以及交通运输机构之提供及服务等等。易言之，所谓‘生存照顾’也就是等于：日常生活之照顾。但是在福斯多夫以后所出版的行政法教科书(1950年)，则将这个概念扩张至所有直接由行政提供给个人利益之服务，使行政能够符合社会法治国家原则满足民生所需。”[3]104-105美国自1935年社会保险法制定以来，出现了行政权力伸入社会立法领域的倾向，美国行政法直到1960年代才将福利权纳入公民权利范围内，实现了从“恩惠”到“权利”的转变。后来人们对环境保护问题的关注，又导致了具有更大权力的新机关的出现。社会福利和环境保护，被法律塞进了司法化的制定和执行管制的程序模式之中[11]。
我国行政法从上世纪80年代后期得到迅速发展，但是它的宗旨是扩大和保护公民的自由权和自主权，公民的社会权利并没有得到应有的强调。作为实行改革开放政策后我国行政法发展标志的《中华人民共和国行政诉讼法》，主要保护对象公民的人身权和财产权。这一保护范围不能充分体现维护社会公正的政府职能和由此产生的公民权利，我国行政法应当根据中国共产党第十六届六中全会的要求实行向社会行政法的历史转型。在社会行政法中，公民方面主要是公法受益权和行使自由权的社会责任，政府方面主要是维护社会公正与保持社会和谐的义务。公法受益权主要包括享有公共医疗、公共教育、养老保险、公平就业、劳动报酬和保护、清洁环境和安全方面的权利。按照我国宪法对于公民基本权利的分类，上述公法受益权难以完全放入人身和财产权的框架内。我国行政法应当有一个在权利保护结构上和基本宗旨方面比较大的调整，例如应当尽快调整本届全国人大常委会的立法规划，将修订行政诉讼法列为一类立法规划。行政法应当建立其适合于保护公民社会权的法律机制。
三、社会行政法的法律形式
社会行政法的法律形式并不要求对传统行政法形式进行整体改变。社会行政法的法律形式是多样性的，既产生一些新的行政法制度或者改变某些传统的法律形式，也会赋予传统法律形式新内涵使其保留下来。法律形式只是完成行政法时代使命的技术手段，不应当成为行政法时代更替的标志。尽管如此，它确实需要适应积极行政职能区别于传统行政法狄骥对法国大革命构筑的公法体系进行了系统的阐述：“国家必须服从一种以个人的主观权利为基础的客观法。从国家保障个人权利的义务中派生出了两种后果。一方面，当国家与它的一位成员之间发生法律冲突时，必须由法院来加以审理和裁决——法院是由国家组织起来，并对其资格能力和公正性给予了充分保障的机构。法院的裁决必须得到国家的承认。另一方面，如果两位公民之间产生了纠纷，国家也必须通过法院来加以解决，国家充分保障法院的独立性和审判能力。对法院裁决的尊重必须具有普遍性。为了实现这些目的，司法组织是十分重要的。这样一来，我们便有了一种主权权力，它是为组织一个国家的民族所享有的主观权利。这种权利受到个人的自然权利的限制。其结果是，国家有义务给予这种个人权利以最大可能的保护。也正是因为如此，当个人的这种权利与其他所有人的权利发生冲突时，国家有义务对之加以限制——正式为了履行这种义务，才有理由创立军队、警察和司法机构，并使它们保持持续的运作。这正是由‘大革命’时期的立法在继承过去传统的基础上而精确建构起来的公法体系。这是一套主观主义的体系。与国家的主观权利相对峙的是个人的主观权利。在个人的主观权利之上，建立起了对主权的限制以及为国家设定的义务。这是一套抽象的体系;因为它所赖以为基的主观观念显然是一种形而上学的概念。”(〔法〕狄骥公法的变迁[M]郑戈，泠静，译沈阳：辽海出版社，春风文艺出版社，1999：10-11)的新制度。社会行政法规范的中心是政府社会性管理职能和普遍性给付措施，这对主要以保护个体权利和执行消极行政职能为规范对象的传统行政法来说是一个巨大的变化和挑战。以下从行政法范围、行政法规范结构、行政法规范内容和司法审查四个方面对此进行探讨。
(一)社会行政法的范围
如果按照政府职能的性质来定义行政法的范围，那么社会行政法将极大地突破传统行政法的范围。在法国，“任何与公共服务组织，无论是全国性的还是地方性的公共服务组织及其运作有关的活动都构成行政活动，故根据其性质，都属于行政法院的管辖范围。所有发生在公法人与第三人之间或公法人相互之间的行为，如果该行为是因为实施、不实施或没有很好地实施一项公共服务而发生的，则都属于行政法院管辖范围”。[12]这是罗米约在法国最高行政法院1903年“特里埃案件”中的总结，该案判决是法国公务行政法的标志性判决之一。法国行政法的范围与行政法院的管辖范围是一致的。行政法范围这一变化，扩大了行政法的适用领域。
扩大行政法适用范围的法律后果是跨越了公法与私法的截然界限，改变政府的法律责任方式。传统上属于私法调整的机构及其活动全部或者部分地转入行政法范围，这主要是指政府出资设立执行政府公共服务和生产职能的企业和事业机构，它们在德国称为“机构行政”或者“营造物行政”。过去某些事项纳入私法调整的主要根据是认为它们属于私人事务，不是社会公共问题更不属于政府职责，例如公共交通、煤电气供应以及公共教育和公共医疗。由于人们改变了对其法律性质和社会作用的定义，相应地也就改变了所适用的法律。当然也有公共事项管理中引入私法机制的问题，但是主要目的是提高效率，而不是改变其公共性质，也不完全排除公法的作用。
正是通过对公共生产机构侵权责任案件的经典判决，改变了法国和英国政府的侵权责任方式。如前所述，法国1873年的布朗科案判决确认：从事公共服务的国家雇员对个人造成损害时，其责任可归咎于国家，而不能由民法中确立的个人之间关系的原则来管辖。这一判决就是基于公法与私法关系进行的调整。它的意义并不在于适用哪一类规则对当事人更具有经济意义，而是在于这种责任的性质及其对处理国家与私人关系的需要，即“这种责任即不是普遍的也不是绝对的，而且它有其根据部门需要和调解国家与私人权利的需要而变换的特殊规则，故只有行政当局才有权审理它们。”
英国1947年《王权诉讼法》取消了英国国王行政赔偿责任的豁免特权，导致这一法律通过的原因之一就是关于国营工厂侵权的“罗伊斯特诉卡维案”。“该案原告为国营工厂职员，工作中受伤。按英国法律，国营工厂的雇主为英王。财政部指定名义上的被告不愿充当被告的角色。上诉法院裁定不能受理这个案件。这两个案件表明指定名义上的被告的办法已经难于实行，直接促成了1947年《王权诉讼法》的通过。”[13]
(二)社会行政法的结构
主观法和客观法的概念可以清楚地表达社会行政法的内部结构，它们分别体现法律对个人权利和社会集体利益的保护。按照法国莫里斯·奥中乌教授的说法，“简而言之，主观法是围绕法人及其活动的改变制定的;客观法则不计法人，围绕事物秩序的概念制定。主观法以自由为管辖范围，客观法捍卫的则是社会力量相互平衡所造成的秩序。”“行政法无疑同时具有客观法和主观法两种因素。所以必须将两种形式结合起来，并确定结合的方式。”[14]由于社会行政法的目的是实现社会目标和保护社会集体权利，所以客观法无疑应当处于主导地位。普遍性的政府公共管理和服务，包括规划、环境、能源、资源、公共基础设施和文化服务公共项目等，属于具有客观权利性质的社会集体权利，并不为特定的个人所设定。例如政府出资设立的电视公共服务频道是否应当收费和是否可以播放广告，并不能简单地取决于一个公民观众的批评意见。
客观法被法国专家Jean认为更能适应21世纪对行政法和行政诉讼的需要。他的理由主要有两个，第一，国家是两种利益的协调者。现代国家不是公民的对立物，国家不会为公共利益而对抗私人利益;第二，难以发现不影响第三方的行政行为。仅仅对特定公民发生影响的传统行政行为是少见的。因此只包含个人保护，放弃对多方关系和利益冲突的行政法院控制就显得过于狭窄[15]。因此，在一定条件下即使是行政机关针对一个单独的个人做出的命令性决定，也可以纳入客观法的范畴。
传统的主观法主要用于保护个人自由权，至于个人对政府的给付是否享有法律上的主观权利却是一个比较复杂的法律问题。这在德国行政法上属于所谓是否构成“主观公法权利”的问题。对于政府的给付个人是否享有主观权利，取决于单行立法的特别规定。例如德国的《联邦社会援助法》规定了主体公法权利，但是《联邦建筑法典》则有明确排除的规定。因此，仅仅有法律上惠及个人的规定，并不能够说明该规定就确立了个人的公法主观权利，而只是一个法律事实。
(三)社会行政法的核心范畴
社会行政法下政府的主要职能是社会公共事务管理，而不限于对个人自由的保护和限制。因此社会行政法是否能够对行政活动进行有效规范，主要取决于行政法关于政府实施社会公共职能的决策制度。例如政府对于城市公共交通服务的运行规则及其收费标准的普遍性决策，不同于对于违反交通管理行为人的具体案件处理决策。对此英国和美国行政法做出了重要贡献。英国和美国行政法的正当程序、自然正义以及据此发展起来的公共参与、考虑相关因素和信息公开等基本制度，对政府实现社会目标和公共利益的决策活动程序提供了基本规则，并得到包括我国[16]在内的世界性注意和引用。
英美行政法关于公众参与的原则和制度，在涉及社会集体利益的行政决策中发挥了平衡利益关系的民主功能，替代了适应消极行政的完全行政单方和秘密决策的传统。对此英国学者在描述英国行政法时说：为了确保这种公共利益得到促进，我们建构起了一套规模庞大的行政上层建筑，法律人在其中扮演了一个重要的角色：我们主张公共参与并且在规划和住房建设领域建立了公共参与制度;我们通过司法审查机制而极大地扩展了自然正义……通过发展出决策过程中的相关考虑因素观念，我们默认决策者乃是受到自利以外的其他因素的驱动……[17]美国学者斯图尔特对美国行政法的发展论述说：在过去60年间，一种信念日益增长，即在日益城市化、技术高度发展的社会中，通过司法来调整私领域秩序的传统安排，已经不足以保护各个重大群体的利益，以及保障基本的社会目标。……行政法不再限于保护一小部分个人自由和财产利益使其不受政府未经授权行为的侵犯，而是承担起更为重要远大的责任。在这一扩展过程之中，传统模式的运作已经因此有所变化，成为解决行政自由裁量权行使过程中利益代表不平衡问题的可能方案。对行政行为寻求司法审查的起诉资格的放宽，以及非宪法性的行政过程参与权利的拓展，是上述整个行政法传统模式发展变化的核心[18]。英国实行这种制度主要靠法院的判例，美国除了有普通法院的判例，联邦和州行政程序法的成文规定在保护这种制度的统一实施发挥了重要作用，当然这与美国有成文宪法有关。
比较而言，虽然法国和德国社会行政法也有规范政府社会管理和公共服务活动的规则，例如德国行政法的比例原则和法国行政法的平等原则等，但是它们的作用和影响力难于同正当程序和自然公正等基于普通法产生的原则那样强烈。重要原因之一是它们的行政法渊源制度。德国比较强调单行成文立法的作用，比较分散系统性不高。法国则是高度倚赖行政法院的判例，经常性变化是其重要特点。虽然判例也引用法律原则和宪法规定，但是其一贯性并不强。也许理由之一是1873年“布朗科案”判决所说的，行政法属于“根据部门需要和调解国家与私人权利的需要而变换的特殊规则”，法官判例能够适应行政职能经常性变化的需要。
(四)社会行政法的司法审查
与政府承担社会职能相适应，司法审查的目的也不限于保护个人自由权利。“在当代行政领域，司法复审起着重要的社会职能作用：他为因武断或非法政府行为而遭受损害的个人提供补救，同时使各行政机关忠实于政策目标和立法规定的程序性保护措施。”[19]因此司法审查制度能否适应社会行政法的要求，主要取决于能否对政府履行社会职能进行有效监督。
政府的社会性措施,有一部分可以形成个人或者单位主观公权利,通过行政诉讼恢复自己的合法权益;有的部分则只能停留在社会的集体性权利上。对于集体性权利或者社会性权利，在没有客观诉讼的司法制度下，主要依靠行政监督程序(例如中央政府对地方政府的监督)或者政治监督途径(例如议会对政府的监督)解决。例如，对于因为政府监管失职造成大面积河流污染，有受害者的可以赋予当事人起诉权;如果没有人起诉或者没有对具体的人和单位造成损害而不可能有人起诉，那么普通公众和司法审查机关是否就完全无所作为呢?这一问题，在法国是通过客观行政诉讼制度，在美国是通过扩大起诉人申请司法审查资格来解决的，它们的共同点是放松起诉人权益与公益性行政违法行为之间关系的密切程度，甚至达到公众起诉人几乎接近于一个国家行政检察官的程度。
在法国行政诉讼法上，撤销之诉是最典型的客观诉讼。法院审查并撤销违法行政行为的主要目的不在于保护起诉人的个体权利，而在于维护行政法制和行政秩序。不仅如此，法国行政法上对个人的行政赔偿也被认为具有客观法属性。法国学者狄骥教授说，如果政府拒绝实现公务目标，公民也不会一筹莫展。一套新的法律制度正在创设之中，即国家的责任制度，它对于国家的专制主义理论是完全陌生的。公民之所以能够对政府的职责进行攻击，完全是因为法律已经不再是主权者意志的命令。原来公民所依赖的尚只有选举制度和议会制度。现在如果出现了违背公共服务法的情形，那么就会按照公民个人的要求产生国家的责任。即使没有直接损害证据的情况下，法律也仍然允许公民采取提起法律诉讼的救济手段，这一制度的重点在于法律所赋予的公共服务的明确性质。这种诉讼在性质上完全是客观的。[20]因此，法国起诉人对政府履行公共服务的诉讼并不限于保护个人的利益，而且实际上还承担了维护公共利益的社会检察官职责。
法国起诉人的社会检察官角色，在美国被称为“私人司法部长”。司法审查适应政府社会职能的主要方式是放宽起诉资格要求。美国司法审查的起诉资格在1940年以前是享有“法律保障的利益”。但是在1940年的“桑德斯案”判决以后，“一旦请求人证明他属于法定用语的范围，即可根据任何现成可得的理由质疑机关行为的合法性，即使有些理由或许与他的个人利益无关。”1970年联邦最高法院在涉及《行政程序法》第702条的含义时，“提出了一个相对自行斟酌执行的分析性的框架，该框架仍沿用至今。在‘数据加工服务组织联合会诉坎普案’里，最高法院把寻求对行政行为司法复审的法律地位浓缩为两个问题：(1)投诉人是否声称‘实际的损害’?;及(2)投诉人寻求保障的利益是否‘是可论证地属于法规准备保障或者调整的利益范围或属于争论中的宪法保障范围’?”[21]美国学者用“公法的私人化”讨论这一问题：“恰当的解决办法或许是不要过于侧重事实损害的询问，而是更多地强调国会是否有意让处于原告处境下的个人执行争论中的管理性法规”[21]231。
赋予普通公众类似社会检察官权利的司法审查制度并不限于美国，在政府承担大量社会公益性职责的国家都不可避免地出现，例如澳大利亚允许公众对环境污染事件对行政机关提起司法审查请求，即使起诉人本身并没有因此受到污染损害。我国在修订《行政诉讼法》的时候，应当考虑按照构建社会行政法的要求，改变现行行政诉讼法对起诉人资格的严格限制，引入公益性行政诉讼制度。
最后，需要提到行政法在法律体系中地位和同其他法律部门的关系问题。社会公平正义的实现方式也影响着法律体系的结构。在以社会能够实现自我调节为假设前提的社会中，政府的干预，包括对个人的扶助被认为是不道德和不必要的，法律上以保护个人的经济自由和财产权为中心，民商法也就成为法律体系的重心。财产的归属和收益，财产的流转和交易，对侵犯财产的保护，财产的继承以及作为财产自由前提的人格和人身的保护构成经济自由权的主要法律制度。政府作用的边缘性不可能使行政法在法律体系中取得显著地位。随着政府维护社会公平正义的作用增加，私人的经济自由权受到限制并承担更多的社会责任，行政法应当与民商事法律部门应当有更多的交叉和合作。
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[21]盖尔霍恩，等行政法和行政程序概要[M]黄列，译北京：中国社会科学出版社，1996：226-227
本文责任编辑：汪太贤
作者：于 安
第二篇：公平行政与社会公正
【摘要】社会公正是指在公平的政治制度和社会规则之下，社会的政治权利、经济利益和其他资源在全社会之间进行合理而平等的分配。政府公平行政是实现中国梦的关键要素之一。在当下中国，实现政府公平行政需要政府进一步转变管理理念，加强制度建设，完善市场经济体制，关注民生，从硬件和软件两个方面努力。
【关键词】社会公正 公平行政 政府管理
社会公正是现代公共行政的价值目标
社会公正包含公平和正义两个词语。罗尔斯在《正义论》中把公平和正义的内涵综合起来，提出了关于社会公正的观念。他认为，公平正义的一般意义是：“所有社会价值—自由和机会，收入与财富、自尊的基础—都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。”①也就是说，社会公正是指在公平的政治制度和社会规则之下，社会的政治权利、经济利益和其他资源在全社会之间进行合理而平等的分配。它包括权利的平等、机会的均等、利益的合理分配以及法律的公正无私。公平正义的理念体现在起点、机会、过程和结果之中。
换言之，社会公正有以下三方面的内容：一是权利的平等。这里的权利是指公民的基本权利。权利的平等是保证社会公正的基础，也是公民实现机会平等、利益分配和社会保障公平合理的前提。
二是机会的均等。即社会必须通过法律、政策和制度，切实保证公民在教育、就业、社会管理等方面享有公平的机会， 机会公平是权利平等的体现，是实现利益分配和社会保障公平合理的途径和手段。
三是利益分配和社会保障的公平合理。即通过合理的再分配措施，调整由市场的不完全竞争所带来的不合理的收入差距，通过完善的社会保障制度来保障社会每一个成员都能获得合理的利益。社会公正是维护社会群体团结的重要因子，社会不公会加剧社会各群体之间的不信任度，导致整体合法性的下降。
现代意义上的公共行政，就是政府及其相关部门为了解决社会公共问题，维护与实现社会公共利益，运用公共权力对公共事务及公共部门施加管理的活动。如何保证公共权力行使的合法性和公共利益的最大化是公共行政必须考虑的问题，也是其基本的价值取向所在。之所以有这样的结论，其原因在于：
第一，从公共行政权力的产生来看，公共行政权力来源于人们最初的一种权利让渡，“国家的本质就存在于它身上。用一个定义来说，这就是一群人相互订立信约，每个人都对他的行为授权，以便使它按其认为有利于大家的和平和共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格”②。卢梭曾指出：“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。”③而现代制度经济学认为，在现代社会，人们出于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，将自己权利的一部分委托给一些人，由这些人组成政府，管理社会公共事务，实现社会公共利益。人民和政府官员之间是“委托—代理”关系，政府本身并没有权力，它是受人民委托，代理人民行使权利。因此，公共行政权力是一种凝聚和体现公共意志的力量，势必要体现其公共性，追求社会公正。
第二，从公共行政权力的运行来看，政府作为公共权力行使的主体，有着鲜明的“公共”特征，其组织机构是社会全体人民的代表，其行为客体或对象体现为社会公共事务，其宗旨是为维护社会公共利益，其权力的边界和行使权力的程序由宪法和相关法律明确界定。这样一来，公共行政势必要体现公共意志，追求公共利益。所以，维护社会公正是公共行政逻辑发展的应然状态。
第三，从公共行政的目标来看，“公共性”是公共行政的逻辑基础和价值原点，满足社会公共需要，维护和实现公共利益是公共行政的目标。一方面，公共性要求公共行政应当把有效增进有益于社会发展的长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益而非私人利益或特殊群体的利益和眼前利益作为自己的根本目标追求;另一方面，公共性要求公共行政应当成为社会公共利益的调节器和平衡器，公平、公正地选择、综合和分配公共利益。
公共行政的过程就是公共权力的产生、运行和发挥作用的过程，上述分析揭示：公共行政自然要以实现社会公正作为价值目标。
政府公平行政是社会公正的前提和保障
要想实现社会公正的价值目标，必然要求政府公平行政，政府公平行政是社会公正的前提和保障。公平行政是指公共主体在公共行政过程中，把公平作为最重要的指导性理念和根本性原则，通过公共政策的制定和调整以及规约各级公共行政组织和行政人员的行为等社会治理活动，不断地协调、整合和分配公民的各项权利和各种利益，以切实保障每个社会成员有效行使平等权利，均衡实现各种社会群体和个人应该享有的合理合法的利益需求，从而构建起一个和谐、良序的公平社会环境，最终满足每个人生存和全面发展的基本需要。
政府是公共行政的核心主体。作为掌握公共行政权力、凌驾于社会之上最具有权威的公共机构，政府通过解决公共问题，维护与实现公共利益来实现自己的公共职能，这使得政府理所当然地应该是达至社会公正的主要载体，实现和维护社会公正是政府义不容辞的责任。如果没有合法行使公权力的政府通过公平行政，适时建构并健全完善公平、公正的公共政策并加以有效实施，公平正义的社会环境就不易营造起来，社会公正就难以最终实现。
现代社会经济发展的实践证明，以市场调节为基础的市场经济是最富有效率的经济体制，但由于市场经济的竞争性特点，其自然的发展趋势和逻辑是优胜劣汰，而社会不同群体的人们由于出身、天赋的能力、机遇、智慧等的不同，必然导致在市场竞争中所获得的机会不均等，所获得的社会财富也不同，进而实现自身权利的机会和能力也不同，由此带来社会差距。而由于市场的不完全及缺陷，更会使市场这只看不见的手常常失灵，造成社会资源和利益分配不合理、社会贫富差距拉大，导致社会不公。所以，市场经济需要政府调控为补充，市场经济的健康发展需要政府采取适当的公共政策措施，弥补市场的缺点和劣势，通过再分配机制和各种保障政策，以政府公平行政纠正社会不公。也就是说，由于市场经济不完善和市场本身导致的社会不公必然需要政府公平行政来解决和实现。所以，政府公平行政是社会公正的基本前提。而中国转型时期的国情，使得公平行政更是实现和维护社会公正的重要保障。
当下中国正值社会转型时期，虽然经过三十多年的改革开放，社会财富有了极大增加，各族人民的物质文化生活水平有了很大提高，但伴随着社会的发展，社会各群体之间利益发生分化。从整体上说，中国仍然是一个发展中国家，我国的市场经济才刚刚起步，不完全竞争和市场本身的缺陷明显存在，这使得社会各群体在权利保障、机会获取、利益分配等方面还有一定的差距，社会不公现象还时有发生。在这种情况下，政府的公平行政更能以其独特的作用保障社会公正的实现。
首先，公平行政可以为社会植入“公平”的观念，使追求社会公正的精神深入人心。中国封建传统将社会各行业分为三六九等，人们对“人生而平等，每个人都有天赋的权利”等现代平等思想缺乏认知，社会现代政治文化心理相对缺乏。所以，对于那些由于社会发展不平衡及社会不完善造成的官民之间、城乡之间、区域之间、行业之间实际存在的利益分配不合理、权利实现机会不平等不公正现象，人们尤其是官员还缺乏理性认识和深刻分析，以致于各群体之间难以达成共识，阻碍了社会的进一步发展。政府公平行政就是要在社会大力倡导公平理念，让公平正义的价值观深入人心，深入到社会各个方面，深入政府履行职责，为民服务当中，推动社会公正的实现，使社会每一个成员都能过上有尊严的幸福的生活。
其次，公平行政可以为推进社会公正提供制度基础和政策依据。社会上的人们由于天赋的能力、智慧不同，机遇各异，在获取财富及其他利益方面会有差别，正因为差异，才会有人们努力创造、努力工作，推动社会前行的动力。社会公正并不等同于人人在财富和利益上均等。在当代社会，社会成员财富和利益的差异除了天赋能力和机遇的原因外，更大的原因是社会制度和规则的不完善，是行政的不公。政府公平行政就是意味着要建立完善公平正义的政治制度，推行公平的公共政策和措施，以合理有效的行政机制最大限度地去除社会不公，保证社会公正的实现。政府公平行政为社会的良性运转提供制度基础和政策依据，从而从制度层面保障社会公正。
最后，公平行政可以通过提供丰富的公共产品和公共服务，并公平合理地分配这些公共产品和公共服务来保障社会每一个成员都能获得基本的生存条件，实现基本的公民权利，使得社会的发展成果与人民共享，推进社会公正。在当下中国，保障和改善民生，促进社会和谐，是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求，也是党和政府倡导“坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的基本内涵。要想实现这一目标，政府必须公平行政，必须完善保障和改善涉及各种民生的制度，加快发展教育、社会保障、医药卫生、保障性住房等各项社会事业，推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度。促使社会各群体各阶层人民都能伴随着国家社会经济的发展进步而获得生活条件的改善，伴随着国家的民主政治建设而获得平等的机会和权利，最终实现社会公正。
以政府公平行政推进社会公正
在文明进步的政治社会，所有有良知的政府和执政者都应该为社会的公平正义而进行公平行政，中国共产党作为代表中华民族利益的执政党，其领导的政府理所当然地把公平行政作为自己的行政目标和价值追求。这意味着政府必须承担和实践公平的理论价值，设计公正合理的行政体制，制定和执行有助于公平的政策措施，谋求社会成员的权利平等、机会公平和利益与资源分配的合理公正。
公平行政需要解决的问题。第一，处理好行政的出发点与行政效果可能背离的问题。社会公正固然是政府公平行政的出发点和目标，但光有好的意愿并不必然导致预期的效果，不合理的行政体制和不当的行政方法有时反而会造成政府行政的效果与出发点相去甚远甚至悖离。现代社会公共事务纷繁复杂，社会成员利益分化、价值多元，使得公共治理需要极高的政治智慧和专业能力。因此，对现代政府公共行政而言，以传统型的领导方式或魅力型的领导方式都不能保证公共行政的出发点和行政结果的统一，这就需要政府在集中专家和民众的智慧，吸收社会各群体意见的基础上依法进行，也就是说，要不断完善行政体制，以避免公共行政出发点和结果的背离。
第二，注重行政的持续性问题。传统公共行政以“人治”为特点。人治的特征是公共行政的效果和主政者的的思想和行为密切相关，好的主政者往往可以使公共行政为社会的公正和发展起到巨大的引导作用，为社会公正提供前提和保障，而不称职的主政者则会使得公共行政对社会公正无所裨益，甚至产生负面影响。而“人治”型的公共行政往往还会造成公共行政行为由于主政者的更换而出现大的波折与反差，这对于社会公正的持续维护显然是不利的。因此，公平行政必须要处理好这种行政的持续性问题，使社会公正不会因为个别领导人的变更而变化。就这点而言，公平行政必须建基于完善的制度和法律之上，必须依法行政。
第三，处理好社会阶层之间的关系问题。在中国的社会转型时期，社会发展的不均衡和市场经济的不完善更在一定时期会使得社会各群体之间的矛盾显得突出，而社会各群体之间矛盾的激化和加剧，势必影响社会稳定，导致社会不公。政府作为公共行政主体，负责管理公共事务，理应以公平行政来营造社会各群体之间有序互动、有序博弈的良好和谐的关系，政府公平行政意味着政府在公共行政中应该以社会全体成员的公共利益为出发点和依归，以平等的态度对待每一个社会成员，既不能被强势集团所绑架，导致社会利益和资源被特定集团垄断，也不能片面地依靠行政强力，杀富济贫，这两种情形都会引起社会不公，影响人们的积极性和创造性，使社会失去前行的动力。
第四，处理好效率和公平的关系问题。传统公共行政学以追求效率为唯一宗旨，但新公共管理理论强调公共行政的核心价值在于促进社会公平。新公共管理理论认为，传统公共行政学忽视与政府的社会目的有关的价值问题，政府官员过分强调行政执行的效率和经济性，结果常常付出社会公平的代价。其实，公平和效率并不是一组对立的概念，公共行政既不能因片面追求经济发展的效率和速度而忽视社会公正，也不能因为片面注重社会公正而忽视社会经济发展的效率。尽管效率问题主要由市场机制解决，公平问题主要由政府机制解决，但由于市场失灵现象的存在，政府必须以高效的公共行政来弥补市场的缺陷。所以，现代公共行政应该追求公平与效率的统一。如果社会能够较好地维护公平正义，那么影响社会发展的阻碍因素就会大大减少，每个社会成员的权益就会得到有效保障，就能够凝聚社会全体成员积极投身到社会建设中。
我国政府实现公平行政的路径。首先，重塑以公平为核心的现代公共行政伦理价值观。行政价值观是公共行政的灵魂，所谓以公平为核心的现代公共行政伦理价值观是指政府在行政体制的构建、公共政策的制定和执行、政府职能的履行中都必须遵循以公平为核心的伦理价值观，并通过践行这种价值观营造现代社会政治心理。在中国社会经历了三十多年改革开放，社会经济已经有了较大发展，但城乡之间、区域之间、行业之间的差距仍然巨大的时期，政府必须对公共行政的伦理价值观进行重塑，由效率优先、兼顾公平转向以公平为核心，公平与效率统一。把推行社会公平作为公共行政的本质和出发点，并使这种观念深入公务员的心里，践行到公共行政过程中，从而营造倡导公平正义理念，维护公平正义的社会政治心理。政府公平行政对整个社会形成良好的社会道德起着关键作用。社会主义公共行政只有维护社会公正，防止两极分化，才能真正获得人民群众的认同，而这种认同是政府公共行政存在与发展的合法性基础。
其次，加强制度建设，以公平行政促进权利平等。政府公平行政首先表现为政治制度的安排和权力运作的公正性，因此，公平行政需要公平的制度基础，公平行政最终要体现为以合理的行政机制制定和执行公共政策，促进社会权利平等。要以规则公平、机会公平、底线公平为导向，加强公共行政的基础性制度建设。
在法律上，完善行政立法和依法行政。健全的法律体系是社会文明的法律保障，是公共行政最权威的凭依和考量的标准。在中国社会转型时期，还需要进一步健全和完善立法体系和司法制度，使公共行政真正做到有法可依。然而，“徒法不可自行”，在公共行政中，无论是哪一级政府，都必须依法行政。政府各级公务员和普通社会民众在法律面前一律平等，政府公务员不可因其行政身份凌驾于法律之上，政府公务员不能因行政对象的地位，身份，财产等差异而对其区别对待。
在行政体制上，要根据社会发展状况和国情优化行政体制，转变政府职能，提高公共治理的效能。要制定公正合理的公共政策，关注民生，为社会提供完善的公共产品和公共服务，营造公平的社会环境和秩序。要建立健全对公共行政的监督机制，加强对政府权力的监督和制约，防止行政不公和权力腐败等现象的发生。
在公务员管理上，要完善现代公务员制度。要进一步健全公务员选拔的相关制度，做到公平公正，择优录取。要建立科学的公务员培训制度，打造具有公平公正理念，具有现代职业精神和高水平职业素养的公务员队伍。要完善公务员的考核和激励奖惩制度，公平公正地评估公务员的工作绩效，激发全体公务员的积极性和创造性，保证公平行政。
在公民权利和参政渠道上，要把公民权利落到实处，保护公民政治地位的平等，防止社会出现等级化现象。同时，政府要努力拓宽利益表达渠道，保证社会各群体成员平等的利益表达机会，保证社会各群体利益有序博弈，使立法和公共政策能够在社会均衡地获取民意，最终保证行政公平，进而实现社会公正。
再次，进一步完善市场经济，保证人们在经济活动中的机会平等和利益分配的公正。市场经济的进步性主要在于，它为人的平等自由的实现创造了现实的社会基础，平等和自由是交换价值交换的产物，正是交换价值的交换行为使人类关于平等和自由的梦想成为现实;而平等和自由又是正常的市场经济活动及其交换关系赖以形成和健康发展的前提。换句活说，市场经济既创设了平等和自由，又提出了对平等和自由的需求。社会公正就是旨在维护社会成员之间的平等和自由。因此，公平行政在经济上表现为政府应该进一步完善市场经济体制，保证每个社会成员都有平等的参与市场竞争的机会，保证社会资源和利益在社会成员之间公正合理地分配，这样才能保证社会公正有坚实的物质根基。
在对宏观经济进行合理调控时，政府应该在相关制度和政策上，平等对待各类不同的经济主体，市场在资源配置中应该起基础性作用，政府不应该过多干预市场，只能在市场失灵时对其予以适当调控，这样才能提高市场效率，促进经济发展。但同时，政府应该通过公共行政管理对市场不断进行规范，在保证国有经济支柱地位的同时使所有市场竞争参与者在市场中享有平等待遇，从而激发全体市场参与者的积极性和创造性。政府要制定公平合理的市场准入规则和限制市场垄断的规则，为城乡劳动者提供平等的市场机会，促进各地区之间、城乡之间发展机会趋于平等。在对社会财富进行二次分配时，政府公平行政是要制定合理的再分配机制，通过改革财税制度、增加公共财政支出、加大转移支付力度等措施，既保护社会创造的活力，保护个人的合法收入，又要保障社会最弱者的基本利益，以维护社会公平正义，实现社会公正。
最后，关注民生，为社会提供充足而优质的公共产品和公共服务。社会是否公平，能否实现正义，弱势群体的生存状况是块试金石。如果一个社会能将其所有社会资源对一切人开放或提供平等机会，使弱势群体和其他人一样感受到起点平等、机会公平，一致认可结果公平，那么，这个社会就是一个公平的社会。推进社会公平和正义，需要政府加强以民生为重点的社会建设和积极发展公益事业。
要想实现上述愿望，就需要政府公平行政。政府公平行政的重要内容就是要大力发展各项民生事业，推进基本公共服务均等化，努力使人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。主要包括以下方面：深化教育改革，促进教育公平。教育公平就是坚持所有人受教育与培训机会的平等;长期以来我国的城乡二元结构一直是导致社会民众起点不公和机会不公的重要根源，政府公平行政要逐渐改革社会户籍制度，改变城乡二元结构，促进社会就业资格的公平公正;深化医药卫生体制改革，加快建立基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务;完善社会保障制度，加大保障性住房建设力度，探索房地产市场健康发展的长效机制。要围绕提高统筹层次和保障待遇增长的可持续性，统筹做好社会保险、社会救助、社会福利、社会慈善等工作，加快构建统筹城乡、惠及全民、与经济社会发展水平相适应的社会保障体系。
结语
社会公正是人类永恒的道德追求，现代公共行政因其“公共性”使然而以社会公正为基本的价值诉求。公平行政是实现社会公正的前提和保障，更是社会主义中国顺利完成现代转型，促进经济健康的可持续发展，实现社会主义民主政治，加强社会稳定，最终实现全社会人民的幸福生活的关键要素，是中国政府所必须秉承的原则和目标。在当下中国改革开放的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，政府还需要在管理理念、制度建设和政策落实等方面进一步加大改革力度，建设高效廉洁的服务型政府，以公平行政推进社会公正。只有这样，我们才能最终实现民族复兴的“中国梦”。
(作者分别为武汉大学政治与公共管理学院教授，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生)
【注释】
①[美]约翰·罗尔斯著：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第62页。
②③俞可平主编：《西方政治学名著提要》，南昌：江西人民出版社，2000年，第82页，第153页。
责编/张蕾
作者：徐琳 李哲
第三篇：社会转型与传统行政文化
【摘要】行政文化是行政管理的灵魂，通过行政人员的思想意识影响着行政实践。通过对“社会转型”词源及内涵的分析，以及对我国传统行政文化内涵、特点和表现等方面的梳理，以说明传统行政文化对现行行政实践的多方面影响，以及当前社会转型期政治体制改革进程中所需制度资源对传统行政文化的更多需求。
关于社会转型的基本认识
虽然用“社会转型”描述当下中国社会已成为共识，但是，在我国当前语境下，社会转型（Social Transition）是由学术文化界所广泛使用的词汇，主要存在三个大类观点：
第一类主要侧重于经济领域的体制转型。该类观点对转型的描述主要集中在社会经济结构的变化和具体经济运行机制的转化，认为社会转型是指从以自给自足的自然经济为主导的农业社会向以商品经济为主导的工业社会的演化，伴随着这一转变的是社会政治、经济、文化诸方面的新旧结构的更替过程。
第二类观点主要是将社会转型与现代化紧密联系。认为社会转型是社会从传统型向现代型的转变，是由传统型社会向现代型社会的转变，是从农业的、乡村的、封闭的传统社会逐渐过渡为工业的、城市的、开放的现代社会。该类观点甚至将“社会转型”与“社会现代化”直接明确为同义语。
第三类观点将社会转型赋予了更加宽泛的内容。认为社会转型是由于社会诸要素及其联系发生根本变化而导致的新旧社会发展模式的更迭过程，是社会经济转型、政治转型，甚至意识形态转型等各层面的变化。
尽管理论上的表述各有差异，但是面对相同的社会现实，人们却广泛地认同了当今中国正处在社会转型期当中。在理论界与生活用语之外，国家正式文本对“社会转型”或者相关词汇使用则显得小心谨慎。
本文所使用的社会转型，仅用以描述我国从计划经济体制向市场经济体制转变中，社会结构、生活方式、政府职能、行政主体和行政法律关系等领域的诸多变化。
社会转型时期需要优秀传统行政文化的继承与创新
社会转型期，物质利益热受追捧，相关规则尤其是对规则的信仰明显缺失，原有社会规范相对失效，在新规范形成之前，各个主体的行为很容易出现无序与失范。其中，行政权力因其天然所具有的自我膨胀性，其失范的倾向更大。当前，行政权力行使中出现了一系列矛盾与冲突，集中表现为权力冲突和权利冲突，无论是权力冲突还是权利冲突，说到底都是利益冲突。而权力冲突与权利冲突以及作为背景原因的利益冲突，其三者一直是国家社会治理中的永恒话题，只不过在我国当前急速地社会转型期中更加凸显，在与新中国曾经的政治秩序相比较更加令人触目惊心，以及在当前社会下政府和民众对加强行政法治，对重建良好行政文化的要求更加强烈而迫切。
中国传统行政文化的特点与基本内容
总的来说，根植于自然经济、宗法观念的传统行政文化，既存有许多与现代行政管理之需要相冲突的东西，如尚权威不尚民主、重人治而轻法治、追求等级而不尚平等、共性至上而缺乏个性等。但同时，也存有许多现代行政管理所应吸取发扬的东西。
民本思想。在中国传统行政文化中，以儒家为代表的民本思想是一个突出的特征。民本观念是相对于君本、官本而言的，其原意是一种统治观，其基本思想主要表现为重民、贵民、安民等。民本思想无论在当时还是在现代都是有其积极意义的。民本思想方法是行政权力合法化的重要手段，它能增强人们的认同感，此即所谓“得道多助，失道寡助”。“民本”思想，是中国优秀传统文化宝库中重要的思想资源，也是中国行政文化的一大特色。应当说，现代中国行政应加大对民本思想的认识，它对于增强行政权力的合法性，改进行政管理方法，强化人们的主人翁意识，都必不可少。但是，民本与民主虽一字之差，却是有本质的区别。民主思想强调主权在民，民本思想只是突出为政以民，实为保君，不过是人君官吏牧民的方法而已。因此，对传统行政文化中的“民本”思想予以继承，应在唯物史观的视角下，与“民主”思想相结合，并以民主制度予以体现，与我国当前“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”“执政为民”的具体要求相结合。提升政府能力就是以“民本”思想为出发点，始终将人民的利益放在首位，不断提升为人民服务的能力，人民是衡量政府能力提升的惟一标准。
人治思想。传统行政文化中，多是重人而轻法的。从先秦“有治人，无治法”，“法不能独立……得其人则存，失其人则亡”，到明清“有治人无治法，若不得其人即使尧舜之仁，皆苛政也”，都大体反映了人治思想在历代行政文化中的传承。重人治是中国古代行政的基本思想，强调圣君贤相，强调王道，强调修身，强调德性，强调统治者自觉地根据德和礼的要求来约束自己的行政行为。在中国历史上虽然有过法治的提倡，但不过是把法律作为专政的工具而已。法律主要是按照皇帝的意志来制定的，只是为了统治的便利，并且还需要圣君贤相来保障。所以，人治思想还体现在广泛存在的清官意识上。尽管人治思想和清官意识会产生忽视法律作用的暂时消极影响，但是，清官意识对于行政人员自觉树立廉洁自律意识，加强职业道德修养、培养健康的行政心理有相当的作用。无论从哲学的内外因关系，还是从法律他律与道德自律的关系讲，甚至在当前制度建设尚需假以时日而发挥作用的情形下，积极利用我国源远流长的清官意识和清官文化都会对我国反腐建设产生积极影响。
转型期对待传统行政文化的几个关键问题
转型期中多元行政文化并存，但更应注重继承传统转型时期，不同性质和来源的行政文化并存于我国现行行政实践的事实。目前我國地区差别较大，同时生产力水平也相对较低，这种渐进的改革模式在一定程度上都会对不同性质的行政文化的并存以及多元化体现造成影响。这种多元行政文化并存的状态，主要被概括为等级观念与平等意识、人治思想与法治理性、本土文化与外来文化、宗法观念与民主意识、封闭保守思想与开放创新精神的并存。面对这些并存甚至冲突，我们不应简单地看成是落后与先进、科学与愚昧的冲突，而应辩证地看待历史传统在现实生活中的意义。这种意义或者在于传统本身所带给我们挥之不去的必然影响，或者在于传统与现实的冲突中所带给我们的思考和对现实进行重构的需求。因此，为解决社会转型时期行政实践的诸多问题，必须积极主动地把对传统行政文化的继承与创新作为制度建设的重点途径之一，我们必须在面对各种行政文化并培育现代行政文化的同时，更加积极地关注传统，更加积极地发掘本土资源。
转型期中对传统行政文化的继承关键在于创新。“继承与创新”是近年来面对传统与现代化最为人们所热衷的词汇。对继承与创新的关系，最为经典的描述莫过于马克思与恩格斯。马克思、思格斯在改造德国古典哲学，创立马克思主义哲学时，就明确地指出了传统文化的两重性这一特点。他们认为对待历史文化遗产，不能“简单地抛弃”，而是要“批判它”，从错误形式中剥取“成果”。在社会转型期中，对传统行政文化的创新关键在两个方面，即观念创新和伦理文化创新。首先要实现行政观念的创新。一个政府如果没有一个可以作为主导的行政价值体系，就会导致该组织体系的离散、行政功能上的衰微以及秩序上的失常。当前，急需在树立服务行政观念、重建社会公平观念、建立效率效益行政观和民主与法治观等方面取得实际进展。其次，伦理文化创新。行政人员道德素质的优良是改革开放成功的重要保障。行政人员是社会道德的示范群体。社会道德状况与行政人员的道德面貌有直接关系，影响到社会的公平与公正观念的内容。实现行政伦理文化创新就要加强对行政人员的道德教育，健全行政伦理的责任机制。
行政文化的创新重点还在于制度创新。行政文化只有获得了制度保障，才能成为一种具有普遍意义的积极力量，才能不断生成与行政的公共性质相吻合的行政行为，才能成为公共体系中的一个不可缺少的价值因素。在我国多元化的行政文化中，有许多先进的行政原则和价值观念如民主、效率、法治等，一直为我国政府所推崇和宣扬，并成为行政人员的行为准则，但这些先进原则和观念大多停留在行政理想的高度，并未很好地内化为指导行政人员行为的价值观念与行为模式。其重要原因就在于与这些原则或价值观念相配套的制度没有建立和健全起来，没有形成一种有利于这些意识和观念成长、作用的制度氛围。要真正实现行政文化的现代化，就必须加强行政制度的创新。
传统行政文化是先人留给我们的宝贵财富，虽然其中不乏存在不符合当代社会形势的因素，但对其中合理的内容加以继承和创新，是行政文化在转型时代背景下自身发展的内在要求，也是发展社会主义市场经济和经济全球化的必然要求。继承和创新行政文化，使西方行政思想与东方行政文明兼容并蓄为我所用，使行政文化的理念与和谐社会要求的理念相一致，使对营造和谐的行政环境、构建和谐社会产生更加重大和现实的意义，是时代赋予我们的严峻课题，也是有待于每一位致力于此的学人们孜孜探索的时代命题。（作者单位：北京青年政治学院）
作者：祁志钢