下面是小编精心推荐的《政策性农业保险思考论文(精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。摘要:种植业政策性农业保险自试点以来,发展缓慢。农民参保意识不强,投保率低;乡村干部对政策理解不透,行政推动力度小;保险公司正在建立农业保险网络,经营管理水平不高。加快发展种植业政策性农业保险显得非常重要和相当紧迫。其路径主要有:政府强力推动;典型示范激励;创新缴费模式(四种模式);健全保险网络;加快土地流转;尽快制定《农业保险法》。
政策性农业保险思考论文 篇1：
关于政策性农业保险工作的调查及政策思考
［摘 要］本文通过调研,介绍了湖南省政策性农业保险试点工作的情况,分析了试点工作中取得的成绩,对今后政策性农业保险工作提出了一些政策性思考和实施建议,希望能给政府部门起到参考性作用。
［关键词］政策性农业保险;调研;思考
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1 政策性农业保险是支农惠农的重要举措
1.1 湖南省农业保险工作试点情况
湖南省农业保险试点工作由省农业保险试点工作联席会议办公室具体组织实施,中国人民财产保险股份有限公司湖南省分公司(以下简称人保财险省公司)和中华联合财产保险股份有限公司湖南公司(以下简称中华联保财险湖南公司)为承保经办机构,配合协调单位有财政、农业、畜牧等部门。2007年全省开展农业保险试点县(市、区)56个,险种有水稻、棉花、能繁母猪三项；2008年农业保险试点县(市、区)扩大到99个,险种在2007年基础上扩大到水稻、棉花、油菜、能繁母猪、奶牛、育肥猪六项。2007—2008年全省共投保水稻8015.59万亩,占全省水稻种植面积的63.92 %；投保棉花 375.64 万亩,占全省棉花种植面积的80.26%；能繁母猪投保868.51万头,投保率97%,投保奶牛、育肥猪分别为2.17万头、22.3万头。2007—2008年全省各级财政累计投入保费补贴142529万元,其中种植业与养殖业财政保费补贴投入分别为100475万元和42054万元。
1.2 政策性农业保险稳步推进,凸显成效
(1)农业保险组织机构与管理制度已初步建立。为全面推进湖南省农业保险工作的开展,省政府设立了省农业保险试点联席工作办公室,被重点调查的五县也建立了以县长(副县长)为组长以及财政、农业、畜牧等相关部门领导为成员的农业保险试点工作领导小组。
(2)农业风险的防范意识初步形成。首先通过当地政府及保险公司对政策性农业保险工作的广泛宣传,使广大农户对农业保险政策的内容有了一定的了解,对实施农业保险重要性的认识逐步提高。据对五县166户农户的调查问卷分析,49%的农户认为农业保险有利于风险防范,53%的农户表示愿意参加农业保险。其次,通过保险公司理赔款项到户和对农户灾后生产的及时恢复,农民对农业风险的防范意识有所增强,主动要求投保的农户逐年增多,特别是在能繁母猪等养殖业保险方面农户的参保积极性较高。如南县能繁母猪保险2007年采取的是上门收取保费,到2008年则已有60%左右的农户主动要求投保。
(3)促进了农村经济的发展。据对五个县的调查发现,两年政策性农业保险工作的实施,进一步促进了党和政府各项惠农政策的贯彻落实,同时也有力的促进了农村经济的发展。
(4)促进了农村保险事业的发展。一是农业保险规模逐年扩大,保费收入增加。据调查统计,全省种植业保险面积2008年达6256.06万亩,较2007年增长103%；养殖业保险仅能繁母猪一项2008年达489.04万头,较2007年增长了73.19%。二是带动了其他经济作物和整个农村商业保险。如五县保险公司在商业森林保险、农房保险、烤烟保险等方面进行了积极尝试,开创了农村商业保险的途径。
2 政策性农业保险试点工作的政策思考
2.1 法律依据不足以及制度设置不尽合理
(1)“政府引导、自主自愿、市场运作、协同推进”基本原则的实施难度较大。据调查分析,处于试点阶段的政策性农业保险,由于农民思想认识的差异性、农村地域的广泛性以及农业保险的季节性要求等特点,实施过程中基本原则贯彻难度较大,农业保险工作的开展仍需政府的强力推进和保险公司的努力。
(2)部门职责不够明确、政策性农业保险运转工作不够协调。湖南省在2007年、2008年的农业保险实施方案中对保险经营公司和政府相关职能部门的职责作了一些相应规定,但这些规定不够具体,特别是在相关部门的责、权、利等方面没有明确规定,协调工作体制不完善,在一定程度上影响着农业保险工作的开展。据对五县的调查了解,某些职能部门从各自的工作职责与经济利益出发,强调政策性农业保险工作不是其法定的职责范围,同时以没有专项的工作经费来源以及人力资源不足为由,相互推诿。
(3)投保指标控制与“广覆盖”原则相矛盾。根据开展政策性农业保险试点的五县的调查统计,2008年种植水稻面积为609.01万亩,同期省下达的水稻投保控制指标为417.06万亩,投保率66.8%。这一规定不符合省关于农业保险试点工作实施方案规定的“广覆盖”原则。控制投保指标不仅使要求投保的县域无法达到能保尽量保,国家惠农政策也无法惠及所有的农户。如某县2008年水稻种植面积为176万亩,省下达投保指标控制为101.5万亩,承保率57.67%,尚有43.33%面积为74.5万亩的水稻想投保而不能。
(4)查勘、定损规程操作性不强。2007年省农业厅、省财政厅、省地方金融证券办、湖南保监局出台了关于《湖南省农业保险水稻和棉花自然灾害现场查勘定损规程(试行)》的通知。据调查了解,该规程的技术性较强,但由于该规程的实际操作性不强以及农作物的动态性特点,特别是面对大范围的灾害事故的查勘、定损的繁重工作量无法按规程操作。调查中发现五县种植业查勘、定损办法主要是组织专家根据乡(镇)汇总上报受灾数据抽查1~2个村来核定该乡(镇)受损比例。
2.2 政策性农业保险的财政支持力度不够,农户自缴保费收缴难度大
(1)中央财政、地方财政对政策性农业保险的支持力度不够,具体反映在对政策性农业保险的补贴范围及品种有限,且补贴金额比例偏低,有些地方财政补贴资金结算程序繁杂,资金划拨迟缓拖欠。据调查,湖南2007—2008年政策性农业保险财政补贴险种为种植业的水稻、棉花和油菜,养殖业为能繁母猪及奶牛。在保费补贴方面如种植业，中央财政、省级财政及(市)县财政分别补贴35%、25%及10%,其余30%由农户支付。但在实际工作过程中,由于前述原因,中央、省级财政补贴存在到位不及时现象,特别是市、县级财政补贴拖欠未到位的情况较严重。据对调查的五县统计,2007—2008年县级应补贴保费2501万元,由于县级财政困难实际补贴到位为1779万元,未到位补贴为722万元。
(2)农户自觉投保的积极性不高,自缴保费收缴难度大。据调查,一方面由于农民靠天吃饭、靠政府救济，抵御风险意识重于保险意识,对开展农业保险有效降低农业风险、增强农户抗风险能力的重要性缺乏应有的认识,自觉投保的积极性不高。如对166户农户的调查统计,有80%农户认为农业风险防御靠政府,47%农户不愿投保。另一方面相当一部分农民对农业灾害存在侥幸心理,同时考虑缴纳了保费而没有理赔则增加了付出,即使受灾理赔也无法弥补实际投入的物化成本,甚至担心支付的保费都无法收回。
2.3 受灾农户利益保障不够
据调查了解,被调查五县2007—2008年保险公司赔付种植业保险理赔款11571万元,扣除代办机构垫付保费4833万元,农户应得理赔款6738万元,实际理赔受灾农户资金只有4240万元,其余均被相关职能部门挤占或被乡(镇)用于农田基本建设支出。
3 强化制度建设,确保政策性农业保险的有效实施
3.1 加速农业保险立法建设，通过法律建立农业保险的长效机制和维护经营机构的稳定性
政策性农业保险的推进与发展需要法律支持,特别是对农业保险的法律定位、经营范围、原则、经营主体、组织实施、协调部门、经营机构等需要法律予以规范。因此，加速农业保险立法建设是当务之急。而在《农业保险法》难于及时出台的情况下,地方政府可在全面总结当地农业保险试点工作的基础上研究制定试行地方性农业保险暂行条例,使农业保险走向法制化、规范化、制度化的运行轨道,确保农业保险运行的连续性和稳定性。
3.2 健全、完善农业保险工作机制与制度
一是鉴于投保指标控制带来的弊端和确保国家惠农政策的落实,政策性农业保险不宜实行投保指标控制,而应做到能保尽保。同时为避免先出险,后签保单的不正常现象,年度农业保险工作的启动要适应农作物的季节性要求。二是根据县级财政状况和两年试点中县级财政保费难以到位和向农户收取保费难等实际情况,笔者认为应予取消县级财政保费补贴的规定和适当降低农户应缴保费的标准。同时在做到公开透明和严格规范操作程序的基础上将涉及农户的粮食直补、牲猪补贴等惠农政策与农业保险保费的收取有机结合起来。三是由于现行的查勘、定损规程操作程序复杂,无法按规程实施操作,同时为避免或减少以及由此产生的定损、理赔纠纷,有关部门要在调查研究的基础上尽快研究制定切合实际、便于操作的“大灾”查勘、定损办法。四是鉴于目前理赔标准与水稻、棉花、能繁母猪实际物化成本的差异情况,建议在适当提高保费收取标准的前提下提高保险理赔水平,理赔标准应以实际投入的物化成本为标准来确定。同时要采取有效措施,切实保障受灾农户的利益不受侵犯。五是进一步拓宽农业保险工作领域,加快对果树、烤烟、油茶、蔬菜、鱼类等方面试点步伐,同时农业保险应重点向农业产业化、规模化及大型种养殖户方面倾斜,进一步发展农业保险在促进农业产业化、专业化发展上的积极作用。
3.3 进一步理顺部门协调工作机制
政策性农业保险工作是一项涉及政府各职能部门的系统工作,建立起合理的部门协调工作机制是全力推进并搞好农业保险的重要环节。各职能部门应进一步增强对农业保险工作的认识,从服务三农的高度投入到该项工作中。为此应进一步明确政府各相关部门在农业保险工作中的责任、权力和利益关系,在此基础上建立责任考核制度和责任追究制度。同时应强化政策性农业保险承办机构的队伍建设与网点建设,逐步实现以保险公司为主体的农业保险市场运作机制。
［基金项目］湖南省高校科研项目(阶段性)研究成果(编号：10C0288)。
作者：朱阳生
政策性农业保险思考论文 篇2：
加快发展种植业政策性农业保险的路径思考
摘要:种植业政策性农业保险自试点以来,发展缓慢。农民参保意识不强,投保率低;乡村干部对政策理解不透,行政推动力度小;保险公司正在建立农业保险网络,经营管理水平不高。加快发展种植业政策性农业保险显得非常重要和相当紧迫。其路径主要有:政府强力推动;典型示范激励;创新缴费模式(四种模式);健全保险网络;加快土地流转;尽快制定《农业保险法》。
关键词: 种植业政策性农业保险;困境;加快;路径
我国农业保险业务自1982年恢复以来,一直发展缓慢。2006年农业保险费收入8.5亿元,仅占全国财产险保费收入的0.56%。种植业是农业的基础部分,加快发展种植业政策性农业保险,显得尤为重要。
一、加快发展种植业政策性农业保险的重要性和紧迫性
我国是一个自然灾害较严重的农业大国,农业生产灾害频繁。近年来,极端气候经常发生,农户积极投保已成客观需要。2008年,巢湖市庐江县也因风灾、虫灾,11个乡镇受灾面积2万多亩,保险公司赔付了83万元。以为旱涝保收的概念,已经不复存在了。其次,农业比较效益低,农民种粮积极性仍然不高,各地仍然有抛荒或隐性抛荒现象存在。没有粮食安全,保增长就会成为无源之水。农业保险可解除农民惧怕种粮高风险的后顾之忧,使其敢于扩大种植规模、提高技术含量、增加资金投入,从而提高粮食综合生产能力,实现国家粮食安全。2009年中央一号文件首次明确提出“加快发展政策性农业保险,扩大试点范围、增加险种。”这无疑是吹响了加快发展政策性农业保险的号角。
二、当前推行种植业政策性农业保险的困境分析
(一)农民参保意识不强,投保率低
巢湖市投保率较低,平均为12.13%。其中水稻投保率仅为4.9%。仅含山县投保率为29.7%,市开发区投保率为22.2%,其他县区均在20%以下,与宣城、马鞍山、安庆等市投保率50%以上相比,差距不小。
1.农民风险意识淡薄。不少农民对政策性农业保险理解不透,抱有侥幸心理,以为旱涝保收,不愿意多花钱,这是农业保险推广的主要心理障碍。
2.对乡村干部的信任度不高,担心赔偿麻烦,赔偿少。由于诸多原因,农民对乡村干部的信任度并不高,而这次保险,又主要靠行政部门推动。不少农民没有理解政府推行政策性农业保险的意图,对政策性农业保险理解不够,有时出现抵触情绪。有些农民担心参加保险,交了钱,要求赔偿时,却“求爹爹,拜奶奶”,麻烦多;有时还认为乡村干部在“找钱”,便少了投保兴趣。
3.农民收入低,进行选择性投保。据2008年安徽省统计公报,全省2008年农民人均纯收入4202.5元,人均生活消费支出3284.1元,结余仅918.4元。一些农户虽有投保需求,但因收入较低,影响了其投保意愿,从而导致农户出现选择性投保等现象。
4.农民认为保额偏低,小于成本。由于化肥农药等生产资料价格不断上涨,农户投入的物化成本逐年上升,比如水稻每亩赔付300元,仍难抵销投入的物化成本,难以化解农户的种植风险,因而农户投保意识不强。
(二)乡村干部对政策理解不透,行政推动力度小
1.思想认识有误区,工作主动性不强。一怕上访。部分乡镇对农业保险重视程度不够、畏难情绪较大。巢湖市某县17个乡镇有5个没有参加保险。其原因不外乎是,多一事不如少一事。担心搞不好,村民责怪,会闹上访。“为了群众的事,自己倒了霉,那才划不来呢!”这是“舍大家,顾小家”,要不得。其次认为收缴农户每亩3元左右的保费,要付出很大的行政成本,因小失大。基于这个认识,许多乡镇便产生了消极情绪,表现在没有将之放在当前工作的应有位置,行政推动力度不大,导致农户投保率不高。
2.宣传不深入,政策导向不明确。是“自愿保险呢?”还是“国家交多数,个人交小数,政府不但补钱,而且不强求参加保险,还要求农户自愿参加呢?”这两种宣传效果截然不同。宣传的根本目的,是发挥明确的政策导向作用,让农户理解政策性农业保险,自觉自愿、心甘情愿去参加农业保险,而不是不做好深入宣传动员工作,只过分强调农民自愿。对政策性农业保险来说,那不仅会断章取义,而且会导向相反。
3.农险工作没有纳入各级政府考核之中,因而政府的压力较小,其推动力度有限,严重制约农险工作的积极开展。
(三)保险公司正在建立农业保险网络,经营管理水平不高
1.机构不全,没有建立网络体系。政策性农业保险的工作,主要在乡镇。而保险公司机构网络覆盖面不足,服务难以到位。很多乡镇没有保险人员、办理场所等。网点建设是保险公司的当务之急。
2.防灾减灾、查勘定损理赔较难。由于网点建设没做好,目前存在勘查不迅速,农民不满意、对付不及时的情况。调研中常听到的一个词“两难”,即缴费难、理赔难。缴费难,难在涉及到政府的推动与否和农户是否积极参与。理赔难,难在查勘定损较难。种植业出现灾情,经常“与时俱进”,如虫灾定损难,因为它随时变化,很难判断,即使能判断,也要花费大量的时间成本和经济成本。
3.利润不大,主动性不强,保险公司有畏难情绪。目前,政策性农业保险处于试点阶段,政府不允许较大的盈利,保险公司又要大量的投资,两相比较,心理落差较大,难免存在消极态度,表现为工作主动性不强。
4.道德风险难以防范、控制。目前计税田亩与实际面积存在差异,保费计算不一,带来赔偿计算不同;有的农户选择易受灾田亩投保,其他地块不保,理赔时产生麻烦。此外,由于种植业保险标的是具有生命力的植物,风险因素较多,而且主体因素难以确定,加上保险网络在乡镇还没有实现全覆盖,农户和保险公司之间信息不对称,增加了防范控制道德风险的难度。
总之,当前制约政策性农业保险快速发展的主要矛盾有两点:一是政府推动是关键,二是保险公司落实是重点。二者工作的焦点是让农户真正理解政策性农业保险政策,从而使其积极自愿投保。
三、加快发展种植业政策性农业保险的路径思考
政策性农业保险是一个系统工程,涉及到多个主体,一般来说至少包括政府、保险公司、农户三个主体。因此,要设计出一个“政府、保险公司、农户”三方均满意且可持续发展的联动方案。
1.政府强力推动,宣传落实政策。政策性保险与商业保险的最大不同就是,投保阶段政府给予推动,各级财政拿80%配套资金,保险公司具体经办,农民只需支付20%的保费。且赔付超过一定限度时,政府予以赔偿。现在保成本,今后还要保产量、保收入。政府负有不可推卸的责任。调研时,市县保险公司领导深切感受:没有政府强力推动,政策性农业保险寸步难行。各级政府要加大行政推动力度,建立健全县、乡、村工作网络,保证人员、经费、办公场所及时到位。政策性农业保险工作重点在基层,要赋予乡镇政府与村委会农业保险推广职责,并加大督查考评力度。尤其是乡镇政府要高度重视,积极支持,加大宣传力度,针对农业保险特点和农民群众需求,用身边的人身边的事、通俗易懂的形式教育群众,通过宣传,将“多年致富,一灾返贫”、“政策性农业保险是花小钱买大安”的道理深入人心,让农民真切的感受到政策性农业保险确实是一项惠农政策和民生工程。
2.典型示范激励,吸引农户参保。种粮大户投保积极性高。庐江鸿润养殖有限公司总经理陈鸿斌投保后说:“我这一旦受大灾,可不是几万块钱的事情了!现在国家出台这么好的政策,真正给我们搞农业的买了个心安啊!”政府可以组织陈鸿斌等现身说法,动员农户投保。另外,让个别积极投保的农户来宣传政策性农业保险的好处,使农户看得见,摸得着,心甘情愿。此外,由于农户投入的物化成本逐年上升,为减轻农户负担,提高农户投保积极性,中央政府应逐年提高保额标准。同时对未发生灾害理赔的种植户,在续保时逐年给与保费下浮的优惠,以激励农户积极续保。
3.创新缴费模式,提高投保概率。当前的缴费模式可以称之为农民自交式,即农民自己交保费的20%,各级政府拿80%,农户每亩只要交3元左右,即可以投保。事实显示,农户投保率并不高。应该创新缴费模式,切实提高投保率。以下四种模式,可供选择。
其一,种粮大户代理式。由于种粮大户投保积极性高,可以发挥其传帮带作用,劝其代理农户投保业务,明确其投保责权利,这样对缴费、理赔都有好处,更能加快发展某一区域政策性农业保险。其二,行政村代理式。行政村可以发挥其集体组织的功能,全权代理村民投保业务。当然,除了制定相关的政策外,经办人员一定要务实勤快,群众信得过。其三,政府代扣式。由于收缴每亩3元的保险费,需要投入大量的行政成本。而对农民的粮食直补资金也是通过政府发放。因此,可以化繁就简,从中代扣。当然,一定要跟群众讲清道理,并公布所扣项目、资金。让群众一目了然,心服口服。其四,政府代交式。由于田亩数不明确,在发放粮食国家直补资金时,引发很多负面效应,政府政策意图没有得到实现。因此可以结合农业保险,来核实田亩数,然后公平发放各种惠农资金。国家可以规定在一定的期限内代替农户上交保费,以查清农户土地的真实数据。这样既能加快政策性农业保险,又能获得真实的土地数据,可谓一箭双雕。所花费用,也不占多大的资金盘子。
4.加大保险力度,吸引农户参保。保险公司要尽快健全网络,及时查勘理赔,让农户切实感受到投保的好处,使其心甘情愿主动投保。
5.加快土地流转,加快发展保险。农户居住分散,且人均土地少,即使全部参加保险,保险公司也难以应付。从实践来看,查勘、理赔的程序需要大量的时间成本和行政成本,这难免制约保险公司的工作效率,影响农户的期望值。政府应该在开展农业保险的同时,加快土地流转,培养种植大户,这样既能促进现代农业发展,提高农户收入,又能加快发展政策性农业保险。
6.尽快制定《农业保险法》,提供法律支持。对政府支持农业保险的作用也应以法律形式予以具体明确。西班牙农业产值50%以上来自于种植业。1978年,该国《农业保险法》颁布后,农民参保意识明显增强了。
参考文献:
[1]方华.保障稳产增收 政策性农险欲加快步伐[EB/OL].金融时报,www.cnfol.com,2009-02-04.11:11.
[2]《巢湖市2008年度政策性农业保险试点工作情况总结》及相关调研材料[R].(责任编辑/ 李璐瑶)
作者：中共安徽省巢湖市委党校课题组
政策性农业保险思考论文 篇3：
加快建立政策性农业保险制度的思考
摘 要：农业保险，作为当今世界各国政府支持和稳定本国农业生产的三大政策性措施(农业保险、农产品扶持价格政策和农业信贷补贴)之一，其形成与发展的状况是衡量一国农业经济发展水平的一个重要标志。近年来，我国农业保险不断萎缩，日渐成为影响和制约我国农村经济发展及农民收入增长的瓶颈。借鉴国外的经验，建立一个以政策性农业保险为主体的农业保险制度是我国农村反贫困的重要措施。
关键词：政策性农业保险；制度安排
一、建立政策性农业保险制度的必要性
(一)从理论上讲，实行政策性农业保险制度是基于以下几点考虑。
1．农业产业的弱质性和农产品收益的外部性决定了必须实行政策性农业保险制度。一方面，农业生产面临着自然和市场的双重风险，风险巨大且无法有效控制，农业风险的这个特点，导致农业保险自身不产生经济效益，这与一般商业保险的经营目的严重背离，从而使商业保险公司不愿涉足农业保险领域，其结果是农业保险经营者为避免承受高风险与高赔付会减少市场供给：另一方面，农业的高风险损失需要高额保费来弥补，但由于农产品存在效益外溢的外部性，又属于需求弹性小的公众基本需要，事关国家的公共福利与政府的战略稳定，因此，其风险成本不能完全通过市场价格对等向外转移。在此情况下，农民为避免由个体来为公众福利支付高额成本，并出于维护自身利益的考虑，形成价格敏感心理，从而对商业化高保费采用了理性的逆选择回避。在这种情况下，与农业有关的保险就无法用一般的商业保险原理来加以运用。而政府为了发展农业生产以及提高农民收入，惟一可行的办法就是对农业保险实行补贴等扶持政策，建立一个政策性的农业保险制度。
2．农业保险基于公共利益的特点决定了农业保险必须由政策扶持。农业保险是一项准公共产品。具有明显的社会效益性。对于农业保险的投保人而言，购买农业保险所得的个人利益小于其所提供的利益总量(国民经济的基础作用)；对于农业保险的经营者而言，提供农业保险所得的个人利益小于其供给成本。因此，从总的方面来看，农业保险应该作为一项准公共产品由政府来提供。从经济学的角度看，农业保险具有很强的社会公益性，农业保险越发展，就越有利于提高整个社会的福利水平，这就决定了农业保险的目标应是最大限度地满足农民利益和提高社会福利水平，而不应过多考虑农业保险经营者的利益，即不以经营者的营利为目的。但商业保险公司作为企业，其目标是追求利润最大化，然而农业保险大、保费少、利润基本没有。甚至亏损，作为理性的商业保险公司除风险损失率较低的雹灾、火灾等单项风险的保险外，是不会投入大量的人力和财力来从事其他涉农保险的。这就必然引发农业保险政策性目标和商业化经营目标的矛盾，在没有政府支持的情况下商业保险公司不得不减少或放弃农业保险业务以维持自身经营的稳定性。因此，农业保险政策性目标和商业化经营目标的矛盾决定了农业保险必须由政策扶持。没有政府的政策优惠和支持，农业保险是不可能生存和发展下去的。
3．农业保险经营管理上的特殊性决定了农业保险必须由政策扶持。农业风险不完全符合传统保险中可保风险的条件。传统保险理论认为只有可保风险才能获得保险保障。而可保风险必须同时具备以下条件：(1)风险的发生必须是偶然的和意外的；(2)必须是纯粹风险，即只有损失机会而无获利机会的风险；(3)必须有引起重大损失的可能性；(4)必须有大量的面临相同或相类似风险的标的存在：(5)不能使大多数保险对象同时遭受损失等。而农业风险由于其时间和空间的高度相关性，一旦发生可能会在短时间内使大面积范围内的保险对象同时发生灾害事故，遭受巨灾损失，这必然使保险公司的赔付额上升，影响保险公司的财务稳定性。另外，虽然有大量的面临农业风险的标的存在，另一方面由于现行农业保险有效需求不足，很难满足保险经营所依赖的大数法则的要求；另一方面，由于农业风险的相关性，使得保险公司不能通过集合大量标的来分散风险，分摊损失。相反，保险公司承保的标的越多，风险越集中，保险人的经营风险就越大。
4．与其他保险业务相比，农业保险在经营管理上要求也比较高：一是农业生产受自然、地理等因素影响，各地在受灾频率、程度及灾害种类上各不相同，在确定保费率及理赔金额时需要有专业的评估。这就需要有相关的技术人才；二是信息不对称易产生道德风险。农业保险标的受被保险入的控制，农业损失中的主观道德因素难以分辩，逆向选择严重，保险人难以控制；三是农业保险因其保险标的特殊性。在实际操作过程中，保险公司很难独立进行，需要气象、工商、国税地税等部门的配合。显然，农业保险经营管理的特殊性决定了一般商业保险公司，即使是国家给予一定的补贴，也会由于业务的相对繁琐而不愿开展此项业务，所以对于农业保险来说，政府的支持不仅仅是一些经济的补贴，而应该是全方位的政策性支持，包括政策保证、相关政府部门的联动、有章可循的补贴制度等，是个系统工程。
(二)从实践方面来看，实行政策性农业保险制度也是一个必然选择。
1．从世界农业保险的发展来看。农业保险发展已经有100多年的历史，但迄今为止，还没有一个国家真正实现农业保险的市场化经营，即使是市场经济最发达的国家，也主要依靠政府直接或间接提供农业保险。以美国为例，美国最初(19世纪末20世纪初)，也曾有商业性保险公司到农村开拓农作物保险市场，但无一例外地失败了。只是在20世纪30年代，罗斯福政府在调查研究的基础上，通过立法建立了由政府经营的政策性农作物保险制度，农业保险才真正开始启动。但在此后很长一段时间里，美国农民参与农作物保险的积极性并不高，后来政府通过不断调整政策，加大支持力度，才逐渐有了较快的发展。日本也是如此，20世纪20年代就出台了《牲畜保险法》，30年代末又出台了《农业保险法》，但政府没有具体的支持行动，所以在近20年的时间里，农业保险也没有发展起来。直到1947年颁布了《灾害补偿法》后，政府对若干关系国计民生的种养业实行强制保险，并进行较大幅度的财政补贴，农业保险才蓬勃发展起来
2．从我国农业风险的特殊性来看。我国是一个农业大国，又是世界上自然灾害最严重的国家之一，由于多年来对农业基本建设投入一直不足，农业基础设施陈旧老化严重，农业面临资源短缺和生态环境恶化的双重压力，各种突发性的自然灾害往往给农业生产造成巨大的经济损失。我国粮食生产每年因水灾而减产约89亿公斤，因旱灾而减产约100亿公斤，年均森林火灾受害率为5.99％，牧区草原火灾每年经济损失10多亿元，与此同时，环境污染不仅破坏了生态环境的平衡，也极大地加剧了自然灾害的发生频串，进一步增强了农业所面临的自然风险。同时，农业面临着纷繁
复杂的市场风险。一是以家庭小规模生产为主体的经济组织形式在信息不完全与信息不对称的双重制约下降低了市场效率，提高了市场风险：二是农产品流通所具有的较强的生产延续性加大了农业市场风险；三是农产品市场的供求波动显著。相对于非农产品而言，一方面，农产品的需求价格弹性与需求收入弹性均表现出显著的不灵敏与相对缺乏弹性，必然导致农业生产需求拉力不足与市场竞争乏力，另一方面，在农产品需求弹性不足的同时，农产品的供给价格弹性却相对强劲，不可避免地会反复出现农产品市场供求波动，这也使得农村金融也处在这一风险之下。农村金融反贫困的力度不足，农村资金外流严重，都直接与农业生产的高风险有关。如果农业保险这个屏障没有建立，农民脱贫就没有保障，脱贫后返贫的可能性也会大大增加(多年致富抵不过一次天灾)；同时，任何形式的农村金融机构的潜在风险也是不可避免的。因此，建立积极有效的农业保险制度，不仅可以为农业发展保驾护航，而且可以充当农村信用链条的润滑剂。
3．从我国农业保险面临的现实情况来看。一方面是数以亿计需要保险的农民，而另一方面却是几乎没有什么保险的庄稼地。显然，这是一个十分庞大的市场。然而，我国农业保险的赔付率在90％左右，高的甚至超过100％，大大高于保险界公认的70％的临界点。导致我国农业保险高赔付率的原因有很多，其一是农业生产风险种类多(有自然灾害带来的自然风险，有市场信息不对称、供求不平衡造成的经济风险等等)，涉及面广，而且发生风险的概率比较高(我国的自然灾害比较频繁，与世界平均水平相比，我国高出18个百分点)。加之通常是自然灾害发生频繁的地区急于投保(比如近几年持续干旱的北方地区和容易发生洪涝的南方地区)，而一些旱涝保收的地区看到保费这么贵，就不愿意参加保险。这样，保险“投保越多、费用越低、保障越足”的“大数法则”就难以正常发挥。其二是农业保险理赔比较复杂。比如，有的村里只有几个养鸡户保了养殖险，可一旦出现了鸡瘟，村里人就会把全村的死鸡放到投保的养鸡户那里，找保险公司索赔。面对这么多死鸡，保险公司很难辨认哪些是保过险的，哪些是没保险的，照单全赔保险公司当然招架不住。在此情况下，即使一些保险公司意欲涉足农业保险，也往往因实力不足、奉献过高而无奈放弃。这就使我国的农业保险陷入了两难境地：一方面，如果按商业化要求制定保险费率，农民保不起。据了解，一些地方农作物险种的费率高达9％～10％，也就是说，农民投保1000元的保额需要交保费100元钱，这对目前收入不高的农民来说，的确是一个沉重的负担；另一方面，如果按农民可以接受的标准制定费率，保险公司又赔不起。据统计，2003年中华联合财产保险股份有限公司农业保险保费收入占财险保费收入总额的11.61％，而农业保险赔款支出却占财险赔款支出总额的30.38％。这样一来，高赔付导致了农险的高保费，而高保费又令更多的农民买不起保险，农业保险渐渐走人了日渐萎缩的“怪圈”。业内人员不得不遗憾地表示，“中国当前的农业保险市场处于萎缩状态”。
据庹国柱几年前对陕西省和福建省的农村所做的调查表明，农民对农业保险的需求较低，近60％的被调查者准备自己来承担种植业和养殖业中出现的风险，另有32％的被调查者对上述风险抱听天由命的态度。两项相加，超过90％的农民不打算或没有想过参加农业保险。所以出现这种状况，一方面是因为农民的收入有限，另一方面对农民来说，养老保险和医疗保险是他们面临的最主要的风险。因此，庹国柱认为，要让农民在有限的收入中拿出钱末买农业保险几乎是不可能的。
此外，值得注意的是，农业保险是国际上最主要的非价格农业保护工具之一。WTO协议将与农业生产相关的自然灾害保险和与农民收入相关的收入保险作为“绿箱政策”，不予限制。因此，开展政策性农业保险，是符合WTO框架下世界农业政策的重要走向。我国加入WTO之后，对农业的保护主要被限定于非价格保护，因而充分发挥农业保险的农业保护功能显得越来越紧迫，而建立政策性的农业保险公司就是一条重要的途径。因为政策性农业保险公司不同于商业保险公司，它不以营利为主要目的，而是着眼于为农业生产发生的风险提供一定的经济补偿，因此，它特别需要政府的政策性扶持。
二、当前我国农业保险改革面临的难题
针对我国农业保险不断萎缩的状况，近年来，政府部门对农业保险进行了一系列的改革。目前全国90％以上的省份开展了农险试点工作，各地的做法不尽一致，有的地方也取得了一定的成效和宝贵的经验。但从试点的整体情况来看，当前还面临以下难题。
1．“为什么要试办政策性农业保险”、“这种农业政策性保险的政策目标和导向是什么”等此类问题，到今天还是让试验农险的各地政府或多或少心存疑惑。因此，有的地方政府把试办政策性农业保险当作一种“额外负担”。加之，由于中央政府没有相关配套政策，地方政府害怕一旦遇到大灾会“吃不完兜着走”。于是地方试办政策性农业保险的积极性大打折扣。
2．没有建立一个政策性的农业保险公司。由于目前我国的政策性农业保险立法尚未出台，政策性的农业保险公司没有建立起来，因此各地的农业保险试验仍然是在商业性的保险公司中试办政策性农业保险业务、政府的目标与商业保险公司的经营目标难免不发生冲突。
3．基层政府组织推动农业保险的费用分担还无章可循。目前的农业保险改革基本上都是以行政部门组织和推动为主。像浙江省、江苏省都将农业保险承保面作为试点市、县政府业绩考核的重要手段。因此，在推进的过程中。地方政府、农业行政主管部门、乡镇农经中心等都承担了很大一部分宣传、展业、收费、查勘、定损、理赔工作。鉴于我国农业经营以家庭为主，具有分散性和小规模的特点，因而开展农业保险的成本很高，而保险公司从所收取的保费中提取的经营管理费只有很少一部分给基层工作人员，大多还是由财政来负担，但这种做法其实是“师出无名”，有的试验地区根本就没有这项费用，其结果是基层干部也就没有积极性了。
4．地方对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制。不少省、市、自治区虽然在试点推进政策性农业保险的经营时提供了一部分财政补贴(有的补贴占保险费的50％，有的占35％)、这也是2004年以来开展农业保险试点的成功经验之一。但是，地方政府却担心全面铺开以后，财政补贴的压力必然增大。更重要的是在没有建立巨灾补偿基金的条件下，如果真的发生大灾需要巨额赔付时，财政是兜不了底的，到那时政府将会失信于民。所以有的地方政府部门表示，我们“保费补得起，但来了大灾赔不起。”
5．中央的财政扶持手段和力度还远远不够。在政策性农业保险中，财政支持是保障，特别是中央财政的支持。据从2007年4月14日在京召开的“中国人保学习贯彻中央一号文件精神工作会议”上获悉，在国家对“三农”的投入持
续增加的大趋势下，2007年中央财政决定拿出10亿元进行政策性农业保险保费补贴试点，试点省份已确定为吉林、内蒙古、新疆、江苏、四川、湖南6个省区，中国人保、中华联合和吉林安华3家保险公司将参与试点。但这也只是部分地区的试点，且数目并不大，这对于我国巨大的农业保险市场来说无异于杯水车薪，而且这种财政补贴没有法律上的保障，随意性很大，往往会因某个年份财政困难而忽视对农业保险的支持。
三、我国农业政策性保险制度安排的设想
借鉴国外的经验，从我国的实际情况出发，我国的政策性保险制度安排可以这样考虑。
1．加快农业政策性保险的立法建设。健全的农业保险法律制度是保证农业保险顺利发展的重要保障。农业保险经营赔付率居高不下的原因有很多，除了保险市场的信息不对称等因素外，有关法律制度的缺失是重要原因之一，从世界范围来看，约有40多个国家椎行或试验农业保险，而且鉴于农业保险的特殊性、一般适用于商业保险的保险法不适用或不完全适用于农业保险。因此，在举办农业保险时，各国均是先制定农业保险法及其实施细则，确定其基本法律依据，规范其制度和行为，以保证农业保险体系的顺利建立和业务的协调运作，使农民的利益得到保障。由于我国的《保险法》是一部有关商业性保险的法律，对农业保险并不适用。而《农业法》也只是泛泛谈及，没有具体的法律规定，有关农业保险特别是政策性农业保险的法律法规几乎仍是一片空白。而农业保险的政策性特性、各级政府有关机构的管理职能和支持作用、保险费率的形成机制、经营主体应该享受的政策支持、农业保险补偿体制框架、农业保险再保险机制、政府各部门的协调机制、农业保险保户的相关权利等等都应有相应的法律予以明确。因此，就当前来说，要根据党中央、国务院有关“三农”发展的政策措施，加大对农业政策性保险法制建设的力度，建立和完善农业政策性保险的法律规章，规范农业政策性保险的经营行为，明确政府在开展农业保险中应发挥的职能和作用。避免政府支持农业保险的随意性，以确保支持农业政策性保险的发展政策措施(如财政税收、贷款政策等方面的支持)落实到位。一方面要尽快研究制定我国《农业保险条例》、《政策性农业保险条例》等。另一方面要完善《保险法》中我国商业保险公司开展农村、农业保险业务的有关法律条款。
2．组建政策性农业保险公司。我国农业保险严重萎缩的一个根本原因，在于长期以来没有把农业保险放到解决农村反贫困的全局中加以考虑，没有找到适合我国国情的发展农业保险的模式，走的是商业性保险公司承办政策性农业保险的路子。这不仅在理论上站不住脚，而且在实践上被证明是行不通的。我国农业保险出现农民不愿保、保不起、保险公司赔不起的状况，关键在于缺乏一套合理的制度安排，在于缺乏政府强有力的支持。因此，我国应该像国家基础行业要有政策性银行一样，农业保险也需由政策性保险公司来做。即把农业保险从商业保险中分离出来，成立专门的政策性保险公司，由政府提供直接的财政补贴或利用金融、税收等手段进行间接的支持。具体来说，可以考虑组建由国家出资的、政策性的中国农业保险公司，在各省(市、区)设分公司，在市县设支公司，在乡镇设营业所。根据农业保险面广量大、风险高与赔付率高等特点，政府应给予包括财政税收、贷款政策等方面的支持。在这方面，国外的经验值得我们学习和参考，如美国的联邦农作物保险公司，实质上就是由美国政府投资设立的一家政策性保险公司；日本的村民共济制度亦获得了日本政府直接的财税支持。当前各地农业保险试点的经验也表明了这一点，财政部门给予政策支持是提高投保人的参保率，确保农业保险成功的因素之一，尤其是我国农业保险的投保人大多是收入较低的农民或者个体农户，经济力量比较薄弱，无力承担农业保险保费，因此，国家的政策支持尤其是财政的支持是非常必要的。对于政策性农业保险由现有的商业保险公司来经营的做法，固然有利用其现有网点的优势，但我们认为，商业保险公司一身二任可能会导致其“商业不商业、政策不政策”的结果，而且还有可能出现国家扶持农业保险的财政资金被挪作它用的情况。
(本文责编 宋冬英)
作者简介：黄建新(1965—)，男，湖南桃源人，湖南工业大学经济管理学院讲师，经济学硕士；
田 禾(1971—)，女，北京人，北京市商业学校商贸系讲师，经济学硕士。
作者：黄建新 田 禾