第一篇：上海市十二五规划
上海市住房发展“十二五”规划
上海市人民政府关于印发《上海市住房发展“十二五”规划》的通知
沪府发〔2012〕10号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局:
现将《上海市住房发展“十二五”规划》印发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府 二○一二年二月七日
上海市住房发展“十二五”规划
为推进“十二五”期间本市住房发展，根据《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，制定本规划。
一、“十一五”住房发展回顾
“十一五”以来，本市以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观和构建社会主义和谐社会为主线，坚决贯彻中央的宏观调控政策和市委、市政府的重大决策，紧紧围绕“四个确保”的要求，把住房发展作为推进上海经济发展和改善民生的重点，在加强房地产调控、保持房地产市场健康稳定发展的同时，加快建立健全住房保障体系，努力扩大住房保障覆盖面，积极改善市民的居住条件，较好地完成了“十一五”期间本市确定的住房发展各项目标和任务。
(一)住房市场继续较快发展，市民居住水平不断提高
“十一五”期间，本市积极贯彻落实国家有关房地产市场调控的政策，按照“三个为主”的住房市场发展原则，加强供需双向调节，促进住房市场的健康稳定发展。
1.住宅建设投资稳步增长
在“保增长、扩内需、调结构、惠民生”政策的推动下，本市逐步加大保障性住房建设力度，住宅建设投资迅速回升。自2008年起，全市住宅建设投资平均每年增加15%。到2010年，住宅建设投资占全社会固定资产投资比例保持在20%左右。“十一五”期间,全市住宅投资完成4667亿元，比“十五”时期增长33%。
2.住房供应结构明显优化
本市在进一步加强市场调控的同时，积极调整住房供应结构，取得了较好成效。一是中小套型住房成交比例明显提高。90平方米以下中小套型商品住房成交比例由2005年的10.3%提高至2009年的27.2%。加上保障性住房，“十一五”期末，90平方米以下中小套型住房的成交比例已达60%左右。二是保障性住房供应比例逐步增加。商品住房与保障性住房建设比例由2006年的7∶3调整为2010年的4∶6，供应比例由2006年的8∶2逐步调整到2010年的6∶4。
3.居民居住条件不断提高
“十一五”期间，全市新建商品住房(含动迁安置房(限价商品房))销售面积为12474万平方米，存量住房成交面积为8209万平方米，分别比“十五”时期增长5%和3%。居民居住条件继续改善，人均居住面积由2005年的14.9平方米增加到2010年的16.7平方米左右;住房成套率由2005年的93%提高到2010年的96%左右。
(二)住房保障体系不断完善，居民住房困难逐步改善
“十一五”期间，本市在保持房地产市场稳定发展的同时，把加大保障性住房建设和供应力度，加快解决中低收入家庭住房困难作为改善民生的重点，不断创新思路、创新机制，完善住房保障体系，扩大住房保障覆盖面，着力解决人民群众的住房困难。
1.不断扩大廉租住房受益面
突出廉租住房这一重点，着力解决最困难居民家庭的住房问题，基本实现符合条件的申请家庭 “应保尽保”。在住房困难面积准入标准不变的情况下，先后5次调整收入和财产准入标准。政策覆盖面逐步扩大，受益家庭户数大幅增加。到“十一五”期末，新增廉租受益家庭5.7万户，累计受益家庭达7.5万户，是“十五”期末的4倍。同时，不断完善房源筹措机制，多渠道筹措廉租实物配租房源，新增实物配租家庭1.06万户。
2.稳步启动共有产权保障房(经济适用住房)
积极推进共有产权保障房(经济适用住房)制度，加快解决中低收入居民家庭的住房困难。一是从2007年下半年起，着手研究制订共有产权保障房(经济适用住房)政策，广泛听取社会各方面意见，不断进行修改完善，2009年6月发布了《上海市经济适用住房管理试行办法》。二是加快推进共有产权保障房(经济适用住房)建设。到2010年底，全市开工建设共有产权保障房(经济适用住房)超过1000万平方米。同时，狠抓规划落地，确保完成2008-2012年开工建设2000万平方米、30万套共有产权保障房(经济适用住房)的规划目标。三是在总结徐汇、闵行两区试点的基础上，进一步放宽准入标准，完善运作机制，2010年8月已在市中心区和部分有条件的郊区全面推开。
3.大力推进动迁安置房(限价商品房)建设
按照“建设一批、开工一批、储备一批”的要求，全力推进动迁安置房(限价商品房)的建设。先后两批规划建设31个有一定规模、交通方便、配套良好、多类型住宅混合的大型居住社区，第一批以保障性住房为主的宝山顾村、闵行浦江、浦东周康航、嘉定江桥、浦东三林、松江泗泾等8大基地已相继启动。结合大型居住社区建设，积极发挥市和区两方面积极性，加大动迁安置房(限价商品房)建设和供应力度。全市动迁安置房(限价商品房)开工建设3250万平方米，竣工2960万平方米，完成“搭桥”供应2985万平方米，满足上海世博会和市重大市政工程、重点旧区改造项目的动拆迁需要。
4.积极探索建立公共租赁住房制度
为增加住房供应总量，调节租赁市场需求，有效缓解部分青年职工、引进人才和来沪务工人员等阶段性居住困难，通过调研和总结相关产业园区、企业单位的经验，市政府办公厅转发了《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》，引导单位利用自用土地建设单位租赁房，鼓励集体经济组织利用存量集体建设用地建设市场化租赁房。同时，组织相关部门和科研机构积极探索公共租赁住房的政策思路，着手起草公共租赁住房政策。在广泛征求市人大、市政协和社会公众意见后，经过反复修改，形成了具有上海特点的公共租赁住房制度。2010年9月《本市发展公共租赁住房的实施意见》经市政府批准后实施。
(三)坚持机制创新，加快推进旧区改造
加快推进旧区改造，既是上海重大的民生工作，也是社会公平正义的重要体现，市领导高度重视，将加快旧区改造列入市委年度重大课题，组织开展研究，努力破解旧区改造 “瓶颈”，创新旧区改造机制，并选择5大重点旧区改造基地，指导做好拆迁安置工作，推动旧区改造工作上一个新台阶。
1.积极探索旧区改造新工作机制
“十一五”期间，中心城区拆迁成片二级旧里以下房屋343万平方米，受益居民约12.5万户，并在创新机制、完善政策方面取得了新的突破。一是按照“过程全透明、结果全公开”的要求，分别建立了“事前两次征询”、“数砖头”加套型保底、增加就近安置、律师等第三方提前介入等新机制。二是先后制订了《关于贯彻国务院推进城市和国有工矿棚户区改造会议精神加快本市旧区改造工作的意见》、《关于进一步推进本市旧区改造工作的若干意见》、《关于开展旧区改造事前征询制度试点工作的意见》、《关于调整完善本市城市房屋拆迁补偿安置政策试点工作的意见》等配套文件，为加快推进旧区改造、改善居民居住条件提供政策和制度保障。
2.不断加大旧住房综合改造力度
坚持“拆、改、留、修”并举的原则，不断加大旧住房综合改造力度，改善居民的居住条件和居住环境。“十一五”期间，全市共完成旧住房成套改造116万平方米，旧住房综合改造9710万平方米。其中，2008年至2010年4月，结合“迎世博600天行动”建筑整治，旧住房综合改造力度进一步加大，其间共完成6210万平方米旧住房综合改造。
(四)加快住宅产业化，逐步提高房屋质量
“十一五”期间，以“节能、节地、节水、节材和环保”(以下简称“四节一环保”)和提高住宅整体质量为目标，从优化户型设计、加强建筑节能减排和推进住宅全装修等方面入手，不断完善住宅产业化推进机制和管理措施。
1.加大新建住宅节能减排推进力度
在新建住宅全面实施50%节能标准的基础上，积极实施住宅节能65%标准(居住建筑节能设计标准DG/TJ08-205-2008)的试点。并通过实施新建住宅建筑节能公示制度和出具《新建住宅质量保证书》、《新建住宅使用说明书》等举措，进一步充实住宅建筑节能、性能认定和信息公示等内容，加大节能减排和新材料、新技术、新工艺的推进力度。
2.建立住宅产业化推进和监管机制
抓住土地出让源头，将住宅全装修作为土地出让的条件，并通过示范项目，逐步形成节能省地型“四高”优秀小区创建平台。住宅产业化已从“点上示范”进入“面上推行”阶段。“十一五”期间，全市全装修住宅的面积约占新建商品住房总面积的20%，住宅整体质量明显提高。
3.提高住宅建设配套质量
“十一五”期间，按照“同步规划、同步设计、同步建设、同步交付”的要求，居住区公建配套设施竣工面积达到同期住宅竣工面积的12%左右，为购房居民提供了良好的配套服务设施。同时，还出台了《关于推进本市大型居住社区市政公建配套设施建设和管理的若干意见》，针对居民的“开门七件事”，从创新建设和管理机制着手，明确相关配套政策，积极推进大型居住社区市政、公建配套设施建设。
(五)管理机制日益完善，物业服务水平不断提升
住宅物业管理关系到民生、社会和谐，关系到广大居民居住质量和环境。“十一五”期间，面对物业管理存在的种种难题，积极转换观念，开拓思路，研究制定《上海市住宅小区综合管理三年行动计划(2007-2009年)》，明确了具体的工作目标、主要任务和措施，指导本市住宅物业管理工作取得新进展。
1.积极探索，建立住宅小区综合管理机制
从健全物业管理法规建设入手，创新制度、运作机制。建立了市、区(县)、街道(乡镇)三级住宅小区综合管理联席会议制度，共同推进住宅小区综合管理工作。逐步加强制度建设，先后制订和建立了维修资金监管、物业行业“四查”和物业管理满意度测评等制度，着力提高住宅物业综合管理水平。
2.加强指导，提高业主自我管理能力
结合《物权法》实施，相继出台了一系列配套性文件，明确业主委员会成立、维修资金使用、物业服务企业选聘规则和业主委员会日常工作制度，增强业主自我管理能力;通过深化社区物业管理党建联建工作，强化街道、居民区党组织对业主委员会组建、换届和日常运作的指导，形成了物业管理和社区管理紧密配合、相互协调的良好局面。“十一五”期间，全市共组建业主委员会7155个，占符合成立业主大会条件住宅小区的83.62%。
3.转换管理模式，加大行业行政管理力度
加强物业服务企业资质管理，将物业企业资质和物业管理要求紧密挂钩，提高物业企业的综合服务水平。积极推进物业管理招投标制度，初步形成公平、公开、公正的市场竞争机制。“十一五”期间，全市实施物业管理招投标项目789个，建筑面积达7006万平方米。创建962121物业服务平台，通过服务热线，全天候为居民提供服务，居民的满意度有了明显提高。同时，从标准化、制度化和信息化三个方面着手，积极推进基层建设,提高基层物业行政管理能力，更好地推进属地化管理体制和机制的转化。
“十一五”期间，本市住房发展工作虽取得了明显成效，但依然面临着一些问题。一方面，受住宅用地供应不足的影响，住房供应短缺的矛盾依然存在，地价和房价上涨过快的趋势还未得到有效抑制，住房租赁市场发展相对滞后，市场供应结构尚需继续优化;另一方面，共有产权保障房(经济适用住房)和公共租赁住房制度还刚启动，住房保障政策和运作机制有待进一步完善，住房保障覆盖面急需进一步扩大，住房保障与住房市场的发展规模还不协调，与着力改善民生，满足人民群众基本住房需求的目标要求还有一定差距。这些，有待于今后加以解决。
二、“十二五”住房发展面临的形势与背景
随着我国经济增长的逐步恢复，世界经济也开始出现了积极变化，但基础还不稳定、发展还不平衡，国际金融危机影响深远，对我国经济发展提出了新的挑战，加快转变经济发展方式和调整经济结构将更加紧迫。“十二五”时期，中央对上海社会经济发展提出了新的目标，要求上海率先转变发展方式，走在科学发展的前列。这个时期，是本市加快“四个中心”建设、经济发展方式转变和产业结构调整的关键时期，也是上海住房发展方式、重点和结构实现新突破的重要阶段。面对国内外复杂的金融、经济发展与通胀控制双重压力，本市必须积极贯彻中央的决策部署，牢固树立“坚持以人为本，服务百姓安居”的住房发展理念，把“十二五”住房发展放到全市发展的大局中进行科学谋划，围绕经济社会发展的新形势、新目标、新要求，紧紧抓住发展机遇，积极应对发展挑战，攻坚克难，改革创新，围绕重点，聚焦突破，加快解决中低收入家庭住房困难，全面提升市民的居住条件和居住环境，开创社会、经济、环境和谐发展的新局面。
为此，要针对住房市场出现的新情况、新问题，坚持以人为本，将保增长与扩内需、调结构、促改革、惠民生相结合。一方面，积极采取双向调控措施，促进房地产市场的健康平稳发展;另一方面，进一步完善住房保障体系，在加快推进廉租住房制度的同时，相继启动共有产权保障房(经济适用住房)和公共租赁住房制度，扩大住房保障覆盖面。
“十二五”期间，本市住房发展将着力抓好以下五方面重点工作：
(一)突出发展重点，全面推进住房保障工作
改善民生是我国发展社会主义市场经济的根本目标，住房是民生之要。要坚决贯彻党的十七届五中全会精神，按照九届市委十三次全会的部署，抓住主题，把握主线，把保障和改善民生作为本市住房发展的重点，加快推进“四位一体”的住房保障举措，进一步明确目标，落实保障责任。在继续扩大廉租住房覆盖面，做到“应保尽保”的同时，进一步加强政策聚焦，不断加大共有产权保障房(经济适用住房)、公共租赁住房和动迁安置房(限价商品房)的建设和供应力度，向中低收入住房困难家庭和青年职工、引进人才、来沪务工人员等群体提供更多实用、实惠的保障性住房，使改革发展的成果更快地惠及民生。
(二)服务百姓安居，进一步加大旧区改造力度
积极发挥世博后续效应，进一步突出旧区改造公益性质，把“以人为本、重在民生”作为旧区改造的根本目的，一方面，充分尊重群众意愿，维护群众合法权益，实施阳光动迁，切实让群众得到实惠;另一方面，充分发挥政府统筹协调和社会各方参与的作用，进一步完善旧区改造和旧住房综合改造机制。坚持从居住条件最困难、安全隐患最严重、群众要求最迫切的地块入手，科学规划、分步实施，继续加快成片二级旧里以下房屋改造;坚持“拆、改、留、修”并举，保护、保留、修缮和改造相结合，注重保护历史风貌，因地制宜，不断加强旧住房综合改造，着力提高市民的居住条件和居住环境。
(三)加强市场调控，保持住房市场健康稳定发展
采取坚决措施，有效遏制地价、房价过快上涨，促进住房市场的健康稳定发展。进一步深化完善“三个为主”的市场发展原则，严格执行中央一系列调控政策，积极支持居民自住性和改善性住房消费，抑制投资投机性住房需求。通过进一步调整商品住房供应结构，增加中小套型普通商品住房供应;积极盘活存量住房，培育发展住房租赁市场;加大市场监管力度，整顿和规范住房市场秩序等举措，进一步完善住房市场供应和运行机制，积极发挥市场调节作用，让更多市民通过市场有效解决自己的住房需求。
(四)狠抓节能环保，促进住宅产业现代化
紧紧抓住“十二五”住房建设特别是大型居住社区建设发展的有利契机，将上海世博会展示的绿色、环保、低碳等发展理念，提倡的资源节约、环境友好的生产、生活方式，以及其他解决城市发展难题的经验和做法，尽快转化为长效常态机制。充分利用上海的科技优势，积极开发和推广低碳、节能技术，大力推进节能省地型住宅。并依托住宅产业现代化，切实转变住宅建设模式，走出一条质量好、性能高、污染少、能耗低、技术高、集约型的产业发展新路，为广大市民创造良好的生态宜居环境。
(五)加强物业管理，全面提升居住质量和居住环境
建管并举，进一步深化物业管理体制改革，加强居住物业管理，为广大市民安居乐业创造更加良好的环境。认真总结经验，按照住宅小区综合管理的要求，进一步完善业主自我管理机制，提高业主自我管理能力;继续加强物业行业管理和行政监管力度，进一步规范物业行业行政管理行为，提高行政监管效能;充分发挥社区党组织和居民委员会对业主委员会、业主大会和物业服务企业的指导和监督作用，建立健全相应的协调机制，及时协调解决物业服务纠纷，维护各方合法权益;进一步理顺物业服务收费机制，形成“质价相符、按质论价”的价格形成机制，确保物业服务顺利实施，全面提升广大市民对物业管理服务的满意度。
三、“十二五”住房发展的指导方针和总体目标
(一)指导方针
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻落实党的十七届五中全会精神，紧紧围绕加快建设“四个中心”和加快实现“四个率先”的总体目标，坚持“以人为本、重在民生”的理念，按照“诚信、规范、透明、法治”的要求，进一步深化“以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主”的原则，完善“分层次、多渠道、成系统”的住房保障体系和“健康、稳定、持续、有序”的住房市场体系。按照九届市委十三次全会的部署，切实将推进住房保障、服务百姓安居作为本市住房发展的主线和首要任务，全面推进廉租住房、共有产权保障房(经济适用住房)、公共租赁住房和动迁安置房(限价商品房)为特征的“四位一体”住房保障举措，不断优化住房保障体系，着力解决中低收入住房困难家庭和青年职工、引进人才和来沪务工人员等群体的居住问题;进一步加大住房市场的调控力度，引导居民自住性和改善性住房消费，遏制投资投机性住房需求。积极发挥上海世博会后续效应，通过加快旧区改造和旧住房综合改造，推进节能环保和住宅产业化，增强房屋行政管理力度等措施，全面改善市民的居住条件，提升市民的居住水平。让本市逐步发展成为规划合理、配套齐全、节能环保、服务完备、住有所居、社会和谐的生态宜居城市。
(二)总体目标
“一个重点”：全面推进“四位一体”的住房保障举措，市、区联手，以区为主，严格落实政府责任制，着力提高保障性住房的建设和供应力度。
“两个加大”：加大保障性住房的政策受益面，着力解决中低收入住房困难家庭的居住问题;加大中小套型普通商品住房的供应比例，优先满足广大市民的自住性和改善性住房需求。
“三个提高”：进一步推进旧区改造和旧住房综合改造，提高居民居住条件和居住环境;进一步加大节能环保和住宅产业化推进力度，提高住宅建设整体质量;进一步完善住宅物业管理体制和机制，提高住宅物业综合管理水平。
四、“十二五”住房发展的具体目标和任务
(一)全面推进住房保障工作
1.具体发展目标
“十二五”期间，预计开工建设和筹措各类保障性住房6200万平方米、约92万套(间)，分别约占新建住宅总面积的50%和总套数的60%左右;包括“十一五”期间开工结转项目在内，预计新增供应各类保障性住房100万套(间)左右。
——进一步扩大廉租住房受益面。到“十二五”期末，预计新增租金配租廉租住房家庭及筹措实物配租房源7.5万(套)户，累计约15万(套)户。不断加大租金配租和实物配租的力度，确保实现符合条件的廉租申请家庭“应保尽保”，基本解决本市低收入家庭的住房困难。
——着力推进共有产权保障房(经济适用住房)制度。预计新开工建设2000万平方米、新增32万套共有产权保障房(经济适用住房)。其中，“十二五”前两年新开工建设1000万平方米、约16万套，确保完成2008-2012年的建设目标任务;“十二五”后三年，再新开工建设1000万平方米、约16万套。 “十二五”期间，预计新增供应达到预售标准的共有产权保障房(经济适用住房)2500万平方米、约40万套，明显改善本市中低收入家庭的住房困难。
——积极发展公共租赁住房。通过新建、配建、改建、收购和转化等方式，预计开工建设和筹措公共租赁住房(含单位租赁房)1000万平方米、约20万套(间)。规划期内，预计新增供应达到竣工交付标准的公共租赁住房900万平方米、约18万套(间)。有效缓解本市青年职工、引进人才和来沪务工人员等的阶段性居住困难。
——进一步加快动迁安置房(限价商品房)建设。计划开工建设动迁安置房(限价商品房)3200万平方米、约40万套;“十二五”期间，预计新增“搭桥”供应(施工进度达到±0.0)2500万平方米、约35万套。其中，市属大基地、就近安置房建设1700万平方米、“搭桥”供应1500万平方米、约18.75万套;区属项目共建设1500万平方米， “搭桥”供应1300万平方米、约16.25万套。
对上述发展目标，将按照中央的统一部署和本市的实际需求，适时适度优化完善。
2.主要任务
(1)进一步扩大廉租住房受益面
合理放宽廉租住房准入标准，适时调整租金补贴方式，根据租赁对象的收入情况，制定差额补贴办法，进一步扩大廉租住房受益面;充分发挥区和街道的作用，积极推行实物配租新机制，切实提高实物配租比例。通过配建、改造、收购、转化和代理经租等方式，大力筹措廉租适用房源，逐步实现廉租住房与公共租赁住房统筹建设、有效衔接。
(2)着力推进共有产权保障房(经济适用住房)制度
积极调动各方积极性，落实各项优惠政策措施，加快共有产权保障房(经济适用住房)的建设和供应，确保完成2008-2012年和“十二五”规划目标。继续放宽共有产权保障房(经济适用住房)准入标准，扩大共有产权保障房(经济适用住房)的供应范围;进一步完善共有产权保障房(经济适用住房)申请审核、轮候供应机制，在继续加大共有产权保障房(经济适用住房)出售力度的同时，抓紧实施共有产权保障房(经济适用住房)租售转换等供应新模式，多渠道解决本市中低收入住房困难家庭的居住问题。
(3)积极发展公共租赁住房
进一步完善公共租赁住房(含单位租赁房)运行机制和相关配套政策，加大公共租赁住房(含单位租赁房)的建设和供应力度，有效缓解本市青年职工、引进人才和来沪务工人员等的阶段性居住困难。一是坚持“市区联手、以区为主”和“只租不售”的要求，根据投融资渠道、房源的筹措方式，组建一批公共租赁住房专业运营机构，负责公共租赁住房的投资、经营和管理。二是积极采取集中新建、配建、改建、收购和转化等方式，建设和筹集房源。由政府给予政策和资金支持，重点建设和筹集面向社会供应的公共租赁住房;积极引导社会机构多渠道建设和筹集公共租赁住房，促进公共租赁住房投资、经营和管理主体多元化。三是进一步贯彻《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》，积极鼓励产业园区、大型企事业等单位和农村集体经济组织发展单位租赁房和市场化租赁房。
(4)加快动迁安置房(限价商品房)建设
以大型居住社区建设为重点，进一步加大动迁安置房(限价商品房)建设和供应力度。一方面，按照“政府引导、企业参与、市场运作、服务动迁”和“市、区分工协作，以区为主”的要求，进一步优化建设机制。另一方面，进一步完善和细化相关的配套政策，加快完善外环大市政配套，进一步提升市政、交通和公建的配套水平，尽力满足旧区改造动迁居民的安置需要。
在重点推进“四位一体”住房保障体系的同时，结合本市先进制造业和现代服务业为重点的产业园区的建设，积极创新思路、开展探索试点，稳妥推进定区域、定对象、限房价、限交易的特定限价商品房建设和供应;有序实施特定区域“先租后售”保障性住房政策，以促进产城融合、提升区域功能，解决青年人才的阶段性住房困难，满足合理的住房需求。
(二)积极推进旧区改造
1.具体发展目标
——加大旧区改造力度。在全面实施事前征询居民意见，充分尊重群众意愿的前提下，中心城区完成350万平方米左右二级旧里以下房屋改造，动迁居民约15万户。基本完成长宁、静安、徐汇等区成片二级旧里以下房屋改造。启动城中村和郊区城镇集中成片棚户简屋改造试点，并逐步推开，积极推进郊区国有农场危旧房屋改造。基本完成宝山区顾村镇、金山区朱泾镇棚户简屋改造试点。
——继续扩大旧住房综合改造范围。预计完成旧住房综合改造和维修5000万平方米。其中，旧住房成套改造90万平方米，直管公房全项目大修2000万平方米。进一步扩大旧住房综合改造范围，逐步对上世纪70年代建造的老公房实施综合维修。
——加快推进农民宅基地的置换。根据城乡一体化发展的要求，在充分尊重农民意愿和符合宅基地置换相关规划的前提下，力争完成8.5万户农民、45平方公里的宅基地置换，为上海经济社会发展拓展新的战略空间。
2.主要任务
(1)抓紧制订出台相关政策文件
按照国务院发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，吸收本市在“十一五”旧区改造工作中形成并已被实践所证明的成功做法，研究制订并实施《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》，加快推进旧区改造;进一步完善居住房屋补偿安置政策，全面推行“数砖头”加套型保底补偿安置方法;进一步规范房屋征收行为，加强房屋征收管理，全面实行房屋征收补偿安置结果公开制度，构建房屋征收补偿安置信息化管理系统，做到征收过程全透明，安置结果全公开。
(2)加快推进旧区改造地块的改造建设进度
突出重点，分类推进。对杨浦、闸北、虹口、原黄浦、普陀等重点区的重点推进项目，加大旧区改造资金支持力度;对已启动但进展缓慢或停滞的项目，采取积极措施，督促开发单位启动改造;对没有按时启动的地块，依法启动土地使用权收回程序。同时，加快设立市、区两级政府旧区改造专项基金，多种渠道筹集资金，积极支持旧区改造。
(3)加大动迁安置房(限价商品房)建设力度
中心城区各区要根据实际情况，积极挖掘潜力，建设就近动迁安置房(限价商品房)，满足动迁居民的多元化选择需求，不断加快居民动迁安置进度。
(4)继续开展旧住房综合改造
进一步完善机制，提升综合改造标准和水平，并结合旧住房综合改造，研究拆落地改造、多层住房增设电梯等技术、政策、资金筹措等瓶颈问题，鼓励有条件的旧小区开展试点，进一步改善居民住房条件和居住环境质量。在认真调研的基础上，抓紧制订相关政策，支持市郊国有农场危旧房综合改造工作。
(三)进一步促进住房市场健康平稳发展
1.具体发展目标
——保持住宅建设投资稳定增长。“十二五”期间，预计全市住宅建设投资总额为4900亿元，比“十一五”增长5%左右。住宅建设投资总额占全社会固定资产投资比例继续保持在20%左右。
——确保商品住房有效供应。预计新建商品住房6500万平方米(含按政策规定应配建的保障性住房)，销售面积6000万平方米;切实增加中小套型普通商品住房供应量，确保中小套型住房占新建住房(包括商品住房和保障性住房)的比例不低于70%;进一步盘活存量住房交易，规范和发展住房租赁市场。
2.主要任务
(1)优先满足居民自住性和改善性住房需求
坚持以居住为主，更加突出鼓励自住性和改善性需求;坚持以市民消费为主，更加突出支持有本市户籍和居住证的市民首次购房需求;坚持以普通商品房为主，更加突出引导购买中小户型住房。加大土地、金融、税收等调控政策执行力度，合理引导住房需求，倡导梯度消费，抑制投资投机性购房需求。
(2)进一步优化住房供应结构
继续调整住房供应结构，满足居民的合理住房消费。一方面，加大普通商品住房用地供应力度，进一步改革完善土地出让方法，抑制住宅用地价格过快上涨。区位条件合适的住宅用地出让，要明确套数、套型面积等控制性指标，增加中小套型普通商品住房供应。另一方面，按照城乡一体化和郊区城镇化发展的要求，结合旧区改造、城市功能布局和大型居住社区建设，合理调整商品住房的布局，明确商品住房建设重点区域。
(3)继续发展存量住房市场
通过规范房地产中介行为，完善存量房交易网上备案管理，加强存量房交易资金监管等措施，积极发展存量住房市场，扩大存量房交易规模，力争使存量住房与市场化新建商品住房的成交面积比例从“十一五”期间的1∶0.9扩大为“十二五”期间的1∶0.8。
(4)加快住房租赁市场发展
一方面，进一步完善住房租赁管理制度，规范住房租赁行为，切实保护租赁双方当事人的合法权益，建立稳定、安全的住房租赁关系。另一方面，鼓励机构经营租赁住房的同时，完善户籍、教育和公积金等配套政策，促进居民住房租赁消费，促进住房租赁市场的发展，使“十二五”期间住房租赁面积和承租户数都有较大幅度的增长。
(5)加大住房市场监管力度
建立健全商品住房开发建设、经营全项目全过程监管机制，实施房地产项目跟踪监测和信息披露制度。完善房地产开发企业资质管理和信用档案制度，将企业资质、诚信记录与土地招拍挂挂钩。进一步完善房屋信息系统，建立健全市场预警预报指标体系，加强市场信息的收集，分析和发布，提高对住房市场的监管能力。大力整顿和规范住房市场秩序，加大对囤地不建、捂盘惜售、哄抬房价等违法违规行为的查处力度。
(四)大力推进住宅节能和产业现代化
1.具体发展目标
——大力推进住宅产业现代化。进一步加大装配式工业化住宅、全装修住宅和住宅性能认定工作的推进力度，力争到“十二五”期末，装配式工业化住宅比例达到20%左右，新建商品住宅全装修比例达到60%左右，实施性能认定率达到30%以上。
——积极发展节能省地环保型住宅。进一步扩大“四节一环保”技术的集成应用。“十二五”期内，新建住宅全面实行建筑节能65%标准，每年创建40个“四节一环保”示范项目。
——重点推进大型居住社区的配套建设。“十二五”期间，在确保住宅建设与市政、公建配套设施同步建设、同步交付的前提下，继续以大型居住社区建设为重点，加快新建住宅小区的配套设施建设，努力创建“统筹规划、配套先行，先地下、后地上”的示范居住社区。
2.主要任务
(1)完善推进、监管机制，大力推进住宅全装修
在加强住宅全装修产业链建设的前提下，从土地出让、报建、设计和施工招标、设计审图、报监、竣工验收备案和交付使用许可等环节入手，完善住宅全装修推进和监管机制，切实提升住宅全装修质量。
(2)积极采取措施，加快建立具有上海特点的装配式工业化住宅体系
以新城和大型居住社区建设为载体，积极推进住宅产业化和装配式工业化住宅发展。推广住宅设计模数化和材料部品化，积极培育住宅产业化基地和大型住宅产业联盟，并通过行政和经济的激励措施，加快形成具有上海特点的工业化住宅体系和配套的部品体系。以保障性住房和中小套型普通商品住房为重点，逐步扩大装配式工业化住宅体系的应用覆盖率。
(3)不断完善标准体系，加强“四节一环保”技术的集成应用
加大应用研究力度，不断完善“四节一环保”技术集成应用的技术和标准体系，完善住宅新技术应用管理机制。大力推进太阳能等可再生能源利用、住宅建筑节能65%标准，逐步开展建筑能效测评标识。推广以节水型器具应用、人工水景观控制和雨水利用为重点的居住区节水措施。加大居住区配套公建集中建设力度和地下空间综合利用力度，进一步促进居住区节约用地。
(4)加快制度建设，提高新建住宅的性能和质量
在进一步强化开发企业、勘察、设计、审图、施工和监理等专业机构责任的基础上，积极推进项目法人制和工程项目设计使用年限内的质量终身负责制。进一步加强制度建设，完善分户验收和住宅性能认定制度，探索实施质量保证金或保险制度，为提升新建住宅的质量和性能提供有力的制度保障。
(5)健全管理制度，提高住宅配套能级
健全住宅配套建设管理制度，探索管理新模式。坚持“先规划、后开发，先地下、后地上”的建设理念，注重配套建设的系统性和功能性，按照“条块结合、以块为主”的原则和“储备、计划、实施”的项目管理流程，充分发挥各方面的积极性，建立健全分层分级的住宅配套管理机制和市场化建设机制，以大型居住社区为重点，进一步强化新建住宅的配套建设，为入住市民提供设施更加齐全、服务更加完善、生活更加便捷的宜居环境。
(五)进一步加强住宅物业管理
1.具体发展目标
——进一步深化改革，理顺住宅物业管理体制，建立“质价相符、按质论价”的住宅物业服务收费价格机制。继续加大行政管理力度，提高行政监管效能，有效提升物业管理服务水平和广大业主的满意度。
——完善业主委员会组建和日常运作制度，加强业主委员会自身建设，提高业主自我管理能力，引导业主依法、理性、有序地参与物业管理。
——进一步完善物业管理市场机制，积极推进物业管理招投标制度。“十二五”期间，新建住宅小区物业管理全面实施项目招投标。
——进一步拓展962121物业服务热线功能和服务范围。“十二五”期间，建立覆盖全市住宅小区的物业服务平台，为全市城镇居民家庭提供24小时全天候服务。
2.主要任务
(1)建立行业信用信息管理系统
建立覆盖全行业的物业服务企业和项目(小区)经理信用信息系统，将信用信息作为物业服务企业和项目(小区)经理业绩考评、资质等级和执业资格评定、项目招投标和评优的依据。
(2)完善962121物业服务热线功能
构建市住房保障房屋管理局、区住房保障房屋管理局(应急维修中心)、房管办和物业服务企业之间的信息网络，完善物业信息数据库和信息系统的功能，优化操作流程和运行机制，将热线作为受理物业服务投诉、反馈处置情况和接受居民监督的平台。
(3)建立“质价相符、按质论价”的住宅物业服务价格机制
建立政府指导价与市场调节价相结合的物业服务收费价格形成机制，将物业服务收费标准与服务内容、水平相挂钩，解决“同一小区同等服务、不同收费”问题，制定与物业服务等级对应的基准价格和浮动幅度，建立物业服务价格与物业服务成本联动的调价机制，为业主大会与物业服务企业协商确定物业服务内容和收费标准提供参考依据。
(4)进一步提高业主自我管理能力
深化社区物业管理党建联建工作，加强居民区党组织对业主委员会的工作指导;完善业主大会、业主委员会议事决策规则，规范业主自我管理行为，建立健全工作机制和相关的业务培训制度，提高业主自我管理能力。
五、“十二五”住房发展的政策措施
(一)确保保障性住房和普通商品住房土地供应
1.优先确保保障性住房建设用地供应。一是根据“十二五”保障性住房的建设目标，在城市总体规划和土地利用总体规划的城市建设用地范围内，依托轨道交通和比较完善的市政和商业服务设施，加快落实规划选址工作，抓紧制定保障性住房用地供应规划和年度计划，并明确各类保障性住房的土地供应比例，确保土地的优先供应。二是根据大型居住社区开发建设需要，在政策许可的范围内，适当调整土地供给方式，参照土地“预审批”的办法，将“十二五”期间大型居住社区建设所需的土地，提前安排落实到位，加快土地储备和前期开发。三是抓紧研究和完善公共租赁住房建设用地出让、租赁、作价入股等有偿使用办法，支持专业运营机构利用国有企业“退二进三”土地、农村存量集体建设用地和其它可利用的零星土地建设公共租赁住房，有效降低公共租赁住房建设成本。
2.加大中小套型普通商品住房土地供应力度。一方面，根据住房市场运行情况，科学把握土地供应的总量、结构、布局和时序，优先满足中小套型普通商品住房建设用地需要。另一方面，进一步改革完善土地出让评标方法，根据企业资质、诚信记录和规划设计方案等因素进行综合评定，运用市场手段将中小套型住房建设和保障性住房配建比例作为住房用地“招拍挂”条件，增加中小套型住房和保障性住房的有效供应。
(二)运用税收、金融等差别化政策，支持居民自住性和改善性住房消费
积极贯彻国家有关规定，在对现有的信贷和税收政策进行梳理的基础上，结合本市实际，有针对性地对首次购房、第二次购房中的改善性购房和投资投机性购房，制定并实行差别化的信贷、税收政策，认真贯彻执行国家关于个人购买普通住房、非普通住房的税收政策，支持和引导合理的住房消费，抑制投资投机性购房。逐步完善住房税收体制，在合理增加住房保有阶段的税赋的同时，相应减少流通环节税赋。
(三)加强市场监管、维护市场秩序
一是进一步强化商品住房项目跟踪调查制度，切实掌握商品住房项目的建设进度，督促开发企业加快项目建设和上市销售，确保市场的正常供应。二是加大销售现场和合同网上备案的监测力度，进一步规范商品住房销售行为。在试点基础上，加快实施新建商品住房预售和存量住房交易资金监管，切实保护购房人的权益。三是探索建立将企业违法违规信用与其法定代表人、责任人个人信用关联纳入征信系统的制度，进一步加大对房地产企业违法违规行为的查处力度。
(四)加快健全住房保障运作管理机制
进一步完善住房保障运行机制，按照“市、区联手，以区为主”的原则，明确并落实区在房源建设、资金筹措、审核供应和使用管理等方面的责任。一是抓紧完善本市住房保障工作体制、构建坚强有力的组织管理体系。按照“条块结合、协调配合”的原则，加快建立市、区住房保障事务中心和街道(镇乡)住房保障事务工作部门，形成健全的住房保障组织和事务管理网络。二是建立市住房状况信息中心，进一步提高管理能级和信息化管理水平。市、区紧密配合，加快建立全市联网的公共租赁住房服务信息平台，发布房源信息，提供租赁服务，并实施监督管理。三是在明确市、区职责分工的基础上，进一步落实和强化市、区配合、以区为主的住房保障管理机制。四是在保障性住房建设基地动迁、居住社区规划、公交市政、基础设施和商业服务配套等方面，充分发挥所在区的作用，市、区联手，确保大型居住社区建设的顺利推进。
(五)抓紧研究，多渠道落实住房保障资金
一方面，按照国家及本市有关规定，从住房公积金增值收益、土地出让净收益以及市、区(县)两级财政预算安排资金等渠道筹集廉租住房保障资金。另一方面，从本市住房保障体系着手，抓紧研究解决资金保障特别是共有产权保障房(经济适用住房)回购和租赁、公共租赁住房建设和筹措等资金筹集问题。一是抓紧研究制定住房保障资金市与区(县)共同分担办法，进一步健全保障资金使用管理制度。二是探索采用中长期政策性低息贷款、中长期债券、房地产信托投资基金等方式，拓宽保障性租赁住房房源筹集融资渠道。近期，要抓紧研究运用住房公积金、社保和保险资金建立完善公共租赁住房的投融资办法。三是实施有吸引力的优惠政策，支持和引导民间资本投资建设共有产权保障房(经济适用住房)、公共租赁住房等保障性住房，形成政府主导，社会机构、个人共同参与的投资经营新机制。
(六)加快完善住宅节能和产业现代化监管和激励机制
一是认真贯彻实施建筑节能条例，并认真总结经验，制订适合本市实际的促进住宅节能和产业现代化专项法规，明确具体要求和推进监管机制。二是进一步完善行政和经济鼓励措施。研究土地利用、节能专项资金、公积金贷款和金融、税收等优惠措施，鼓励新建住房实施建筑节能和工业化住宅体系。三是加强新建住房的全过程监管，督促引导开发企业和建设单位严格执行建筑节能和产业现代化的有关规定和要求，提高新建住房特别是保障性住房的建设质量。
(七)进一步完善住宅物业综合管理机制
一是以实施新颁布的《上海市住宅物业管理规定》为契机，加快制定物业管理招投标、物业服务企业资质管理等办法，修订《上海市商品住宅维修基金管理办法》等配套政策，完善物业管理政策法规体系，健全物业行业管理制度。二是进一步完善业主委员会组建和换届改选办法，积极探索业主自我管理、引入专业中介机构参与管理和其他管理人代为管理等模式，建立住宅物业管理矛盾综合协调机制。三是进一步完善市、区(县)、房管办三级管理网络，逐步建立管理信息收集、查询、实时监控、分析反馈的行政管理模式和监管机制，通过加强住宅小区综合管理，提高房屋管理水平和居住环境质量。
(八)加强基础管理和目标责任考核机制
一是进一步完善市、区(县)、街道(镇乡)三级网上办公平台，提高住房保障工作信息化水平;进一步健全信息比对渠道，完善住房保障准入条件的核对系统，提高受理审核的效率。二是加强基层住房保障机构和队伍建设，强化业务培训制度，规范窗口服务，提高工作人员业务能力和服务水平。三是加快建立各级政府住房保障工作目标责任制，建立健全住房保障工作绩效评价和考核机制。将监督检查、目标责任考核结果列入区(县)政府目标责任管理和政绩考核范围。
第二篇：上海市防震减灾“十二五”规划
防震减灾是国家公共安全的重要组成部分，做好防震减灾工作，对保护人民群众生命财产安全、保障经济可持续发展、维护社会和谐稳定，对上海加快实现“四个率先”、加快建设“四个中心”都具有重要作用。根据《中华人民共和国防震减灾法》和《上海市实施?中华人民共和国防震减灾法?办法》的要求，依据《国家防震减灾规划(2006—2020年)》、《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《上海市防震减灾“十一五”规划与2020年长远规划》，制定本规划。
一、上海防震减灾基本情况
(一)上海地震灾害概况
上海地处长江口南岸，大地构造位置处于扬子准地台的东部边缘，西北沿郯庐断裂和胶南断裂与华北地台相接;东南以江山—绍兴深断裂为界，与华南褶皱系相邻。上海及邻近地区地震比较活跃。据统计，从20世纪70年代至今，上海曾受到有感地震影响20多次。历史上，对上海造成6度破坏影响的地震就有4次，其中，1624年9月1日发生在上海行政区域内的4.7级地震，造成了部分房屋的较严重破坏。地震活动趋势表明，未来5—10年，我国大陆仍处于强震活跃期，东部地区将是地震多发区之一。上海高楼林立、人口稠密、财富集中，若发生同样大小的地震，其危害程度要比其他地区大得多。2001年国家发布的第四代中国地震动参数区划图，将本市绝大部分地区的地震基本烈度确定为7度。2006年，又将长江三角洲地区(含上海地区)判定为全国地震重点监视防御区。
(二)上海防震减灾工作现状
经过几十年的不断发展，尤其是通过“十五”、“十一五”的努力，本市已初步建成地震监测预报、地震灾害预防、地震紧急救援三大工作体系，地震科技创新能力有了一定提高，综合防震减灾能力不断增强。主要表现在：
1.防震减灾基础设施建设取得新进展。上海的地震监测发展已实现从单台到台网、从模拟到数字的根本性转变。到目前为止，本市已初步建成上海数字测震台网、数字强震动观测网、地震前兆台网、地震信息网络服务系统和地震应急指挥系统。与之相配套的先进的上海防震减灾技术支撑系统基础设施工程和市综合深井地震观测系统工程第一阶段项目正在实施。
2.地震监测速报能力不断增强。依托较为完善的地震台网，通过不断优化地震信息处理系统，本市的地震监测速报能力进一步提升。目前上海区域的地震监测能力达到1.0级，地震定位速报时间达到12分钟以内，上海地区网内地震自动定位速报时间已提高到5分钟以内。震后趋势判断进一步科学化、程序化。
3.防震减灾法规体系不断健全。在深入贯彻《中华人民共和国防震减灾法》的基础上，不断完善本市地方防震减灾法规体系。继2001年发布《上海市建设工程抗震设防管理办法》、2003年发布《上海市超限高层建筑抗震设防管理实施细则》后， 2010年1月1日起《上海市实施?中华人民共和国防震减灾法?办法》施行，使本市防震减灾工作的法制化管理迈上了新台阶。
4.震害预防能力建设取得新进展。通过强化工程性措施和非工程性措施，不断提高震害预防能力。建设工程抗震设防管理机制不断完善，新建、改扩建工程达到抗震设防标准，逐步开展既有建筑抗震性能普查和抗震鉴定加固工作，使本市建筑工程抗御地震能力有了很大提高。同时，本市完善抗震技术标准体系，鼓励和支持抗震防灾理论研究和技术创新，积极推动新技术、新材料、新设备、新工艺的应用。上海隐伏断层探测与地震危险性评价工程项目的实施，进一步丰富了城市震害防御基础资料。防震减灾科普宣传逐步走向社区，全市建立了30所防震减灾科普特色示范学校，市民防震减灾意识和地震科普知识水平有了明显提高。
5.应急救援能力有了一定提高。应急预案和队伍建设不断完善。初步建立了市、区(县)两级地震应急预案体系框架;组建了市地震灾害紧急救援队和地震应急现场工作队及地震应急志愿者队伍。与华东各省地震部门建立了地震应急协作机制，有效提高了地震应急综合能力。完成了全市应急避难场所的整体规划，首个大连路地震应急避难场所建设已完成。地震应急演练日趋常态化。开通了“12322”防震减灾公益热线。
6.防震减灾管理体制进一步健全。以防震减灾联席会议为平台，不断推进防震减灾综合管理。建立了市、区(县)两级政府防震减灾联席会议制度，制订了联席会议规章，为防震减灾工作的整体部署和全面推进提供了组织体系保障。
分析未来地震形势及其潜在的地震危害，对照上海经济社会发展、人民群众生产生活对防震减灾工作要求，本市防震减灾工作还存在不少薄弱环节。一是全市的抗震设防能力还需进一步加强。本市仍有大量既有建筑未达到抗震设防标准要求，部分基础设施(生命线工程)建设没有经过专门的抗震设计和审
2 查，使用年限已长达数十年，且具体数据及分布情况不清。郊区(县)自建农居抗震能力薄弱，大多数郊区(县)农居未经正规设计与施工，无法达到7度抗震设防要求。二是地震监测站点资源需进一步整合优化。台站布局尚不尽合理，海域地震监测能力仍然较弱，地震强震动的观测站点密度过于稀疏。三是地震应急救援综合能力还需提高。与国际先进国家城市应急救援队相比，本市地震应急救援队基础性软硬件装备还有较大差距。地震灾情快速评估与地震应急指挥平台还有待完善。地震应急预案体系建设尚需进一步加强，地震应急避难场所建设有待加快实施。四是居民防震减灾知识与避震技能有待进一步普及与提高。市民的地震科普知识和防震减灾的意识有了普遍提高，但对地震谣言的辨别能力特别是地震发生时的避险能力和自救互救能力仍有待进一步加强。五是防震减灾管理体制仍待进一步完善。区(县)地震工作机制有待优化，防震减灾联席会议议事功能需进一步强化，多部门密切合作的工作机制有待健全。六是抗震设防标准体系有待完善，抗震科技研发资金投入有待增加。
二、 “十二五”上海防震减灾工作的指导思想、基本原则及发展目标
(一)指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照以人为本、构建社会主义和谐社会的要求，坚持防震减灾同经济社会建设一起抓，实行“预防为主、防御与救助相结合”的方针，以政府为主导，依靠科技、依靠法制、依靠全社会力量，充分发挥防震减灾在维护城市公共安全、保持可持续发展中的重要作用，为上海加快实现“四个率先”、加快建设“四个中心”提供良好条件和有力保障。
(二)基本原则
1.以最大限度减轻地震灾害损失为根本宗旨。树立“宁可千日不震，不可一日不防”的思想，坚持全面预防观，落实社会共同责任，使防震减灾工作向更深层次、更宽领域、更高水平发展。
2.以国家2020年防震减灾工作总规划为目标，充分运用本市多年来防震减灾的成果，注重实际、着眼长远，分段实施、逐步推进。防止因规划脱离现实而无法实施或造成浪费。
3.努力满足社会对防震减灾工作的新要求、高期望，加强基础工作，利用最新科技成果，为社会提供可靠、有效的服务产品。
(三)发展目标
到2015年，本市基本建成全方位的地震监测网络，本市区域的地震监测能力优于1.0级，增设和调整地震前兆观测的手段和站点，新增强震观测点100
3 个，满足10分钟内完成地震烈度速报的技术要求。城乡建筑工程抗震能力明显增强，新建、改扩建(构)筑物全部达到抗震设防要求，完成部分重要公共建筑的抗震鉴定和加固工作，强化基础设施抗震设防管理，提高其保障能力，显著提高农村民居和公共设施的抗震能力。逐步将防震减灾教育纳入中小学素质教育和社区居民教育，完成适应上海特大城市特点的中小学、居民防震减灾知识读本的编印和发放。地震应急救援队的软硬件设备争取达到国际大城市先进水平，建成20个Ⅰ类应急避难场所，完善应急物资储备体系，造成7度影响的破坏性地震发生后，受灾市民能在24小时内得到基本生活安置。市民防震减灾意识和地震应急避险能力明显增强。为使上海防震减灾综合能力到2020年达到中等发达国家水平打好坚实基础。
三、“十二五”期间上海防震减灾主要任务
(一)社会管理方面
1.加强防震减灾法制建设。贯彻执行《中华人民共和国防震减灾法》和《上海市实施?中华人民共和国防震减灾法?办法》等法律法规，制订完善相关规章和标准，建立健全防震减灾法规体系。推进执法队伍建设，强化防震减灾行政执法，落实相关单位和部门的法律责任，完善防震减灾法律法规实施的监督和问责机制。
2.进一步健全市、区(县)两级防震减灾规划机制。发挥规划引领约束作用，从全市战略高度，统筹各项资源，明确本市防震减灾工作的重点和要求。加强规划的实施监管，适时推行规划届中评估。将落实防震减灾规划工作纳入各级政府的责任制考核范围。
3.加强抗震设防监管。进一步完善抗震设防管理的行政监管机制，建立有效的制度和程序，加强在项目可行性论证、工程勘察、设计、施工、监理和竣工验收等各环节的抗震设防质量监管，推进抗震设防要求与行业抗震设计规范的技术衔接，修订抗震设计规范和分类设防标准，完善工程建设抗震技术标准体系建设，确保新建、改扩建工程全部达到抗震设防要求。
4.扩大防震减灾科普宣传教育的覆盖面和普及度。逐步将防震减灾教育纳入中小学素质教育和社区居民教育，建立防震减灾科普宣传队伍，创建防震减灾示范学校，完成适应上海特大城市特点的中小学、居民防震减灾知识读本的编印和发放，不断丰富地震科普作品，利用新技术、新成果开展地震科普宣传。加大地震知识和地震应急避险、地震自救互救知识的宣传力度，形成基于电视、广播、报纸、互联网等媒介的常态化公益性宣传模式。
5.健全地震应急救援的常态工作机制。加强市、区(县)两级政府抗震救
4 灾指挥机构建设。完善市、区(县)、街道(乡镇)地震应急预案体系，建立应急检查制度，大力推进地震应急资源的整合与共享，逐步形成跨部门、跨区域地震救援联动机制。地震应急演练制度化，组织开展不同层级、不同方式的地震应急演练。重点抓好学校、社区基层地震应急演练。健全全市救灾物资储备体系。积极推进防震减灾安全示范社区建设。逐步完善地震应急志愿者队伍建设和基层“三网一员”建设，建立乡镇、街道防灾助理员和震时灾害速报制度。
(二)公共服务方面
1.开展城市既有建设工程抗震性能普查和改造加固工作。全面开展对既有建筑及城市基础设施(生命线工程)的普查，掌握本市建筑物和基础设施的抗震设防现状，完成学校、医院、大型文化娱乐及体育设施、大型公共商业、大型交通枢纽、城镇住宅、城市基础设施(生命线工程)的普查工作。研究抗震改造加固的机制，制订抗震改造加固计划，逐步完成抗震改造加固工作。
2.强化基础设施抗震设防管理，提高其保障能力。全面提升交通基础设施抗震能力，严格落实公路、地铁、铁路、航空、水运等交通设施抗震设防标准。提高水利水电工程、输油气管线、储油(气)罐、核设施、重点江河堤防等可能发生严重次生灾害的工程的抗震能力，优化抗震设计、施工，加强管理和维护。加强核心通信机房、无线电检测站、重要通信基站和主干基础通信管线等信息基础设施的抗震能力，建立健全信息基础设施抗震保障机制，增强紧急情况下信息通信网络畅通的恢复能力。
3.加强农村防震减灾工作。加强对农村基础设施、公共建筑、中小学校、统建住宅的抗震设防管理，按照抗震设防要求和抗震设计规范进行规划、设计和施工，并逐步建立适合农村建设的抗震设防管理制度。通过政策引导和扶持，组织开展农村民居防震安全示范工程建设。加强农村民居防震减灾宣传教育和抗震设防技术指导，开展农村建筑工匠抗震技术培训，积极开发和推广科学合理、经济适用的农村民居设计图集和施工技术，逐步提高农村民居的抗震设防水平。
4.不断丰富地震监测信息的产出。增加地震“三要素”以外的地震速报内容，开展震源机制、震源破裂方式等地震参数产出研究。继续提高地震监测数据信息共享服务能力，加强各学科地震科学数据信息的整合，加强数据信息产品的研制、产出与分析、利用，逐步建立科学、完善、高效的数据库系统，切实满足防震减灾和社会公众对地震信息的需求。
5.建立地震科学信息共享机制。研究建立包括强震动、房屋、城市基础设施(生命线工程)等在内的全市防震减灾基础数据共享机制，推进上海市活断
5 层探测与地震危险性评价工程项目的成果转化，向社会提供地震地质、地震活动性资料。开展新建城区、大范围改造区的地震小区划工作。加强抗震新技术、新材料研究和推广应用，及时把震灾预防研究成果转化为公共服务产品。
6.进一步提升地震应急与救援能力。结合本市综合性应急救援队伍建设，配备适应城市地震应急救援需要的设备，建立地震应急演练和专业培训机制，使其软硬件装备水平逐步达到国际大城市先进水平，具备援外救援能力，完善市地震灾害紧急救援队工作协调机制。健全市地震应急指挥系统，形成较为完善的纵向、横向地震应急联动机制。进一步提升市、区(县)地震应急处置平台功能。
7.加快应急避难防灾场所建设速度。合理规划，充分利用现有公园、绿地等公共资源，大力推进本市应急避难场所建设，加快建成市级应急避难场所示范点，开展室内避难场所的规划与建设研究工作。到“十二五”期末，全市建成20个Ⅰ类应急避难场所，各区(县)建成30%的Ⅱ类应急避难场所和50%的Ⅲ类应急避难场所，为民众紧急避险和疏散安置提供保障。
8.完善科普宣传教育平台。加强地震科普基础设施建设，借鉴世博成果，开展集数字化、多媒体等高新技术为一体，以动感体验、互动参与为特点的防灾减灾教育基地建设。开展防震减灾科普门户网站建设，创新防震减灾科普传播平台。
9.规范信息发布和实施正确舆论引导。建立完善地震信息发布制度，实现震后信息的快速发布服务，加强新闻报道工作的组织协调。建立健全重大地震灾害舆情收集和分析机制，提高地震突发新闻报道快速反应能力。建立地震谣言应对机制，及时澄清不实报道和传闻，确保一旦发生地震突发事件后，社会秩序不乱。
(三)基础能力方面
1.进一步重视地震监测的基础建设。在总结“十一五”综合深井地震观测系统建设第一阶段项目成效的基础上，在奉贤、崇明等地继续开展综合深井站点建设，初步形成综合深井地震观测系统网络。加密优化地震监测站点和网络的布局与功能，开展地震监测台阵的升级改造;进一步加强海洋地震观测，开展近海海岛地震台的数据联网，开展远距离海域的地震观测研究;保障地震信息传输的可靠性与稳定性，研究开展基础地震监测网的专线网络建设。科学探索和实践震情速报的方法，完善地震自动速报系统的建设，进一步提高地震速报定位能力，网外地震速报定位在地震波到达后10分钟内完成。
2.加强强震动监测设施建设力度。合理增设地震强震动监测站点，加速建
6 成地震烈度速报网络。研究确定地震烈度速报方法，达到10分钟内完成地震烈度速报要求。开展符合上海城市特点的地震灾害情况快速获取报告系统研究建设。
3.推进防震减灾科技创新。广泛开展跨领域、跨部门、跨学科的合作与交流，探索建设研究创新平台。主攻对上海防震减灾事业具有重要意义的关键科技课题。努力完成市震害预测技术系统和本市重点目标建筑物地震危险性研究。利用地震监测产生的数据和观测资料，结合上海地区构造特征，开展地震预测模型与长、中、短、临及震后趋势预测研究，探索地震预测新方法。开展上海及邻近地区中强地震的预测与研究，研究开发应用于地震预测的技术系统。积极开展城市区域性的抗震防灾研究，开展建(构)筑物减隔震技术研究、重要工程设施地震感应监测控制和紧急自动处置技术研究。
四、“十二五”期间上海防震减灾重点项目
(一)地震监测设施优化提升建设工程
1.上海市综合深井地震观测系统建设。地震深井综合观测系统是为减小城市建设对地震观测的干扰，结合本市经济发展水平较高、人口稠密、地面覆盖层厚的特点而开展的建设项目。该系统总体设计建设27个地震深井综合观测点。根据专家提出的“统一规划、分步实施”的建议，“十一五”期间已开展第一阶段项目2个观测点的建设，在总结建设成效的基础上，在“十二五”期间继续推进综合深井地震观测网络建设，进一步扩大台站覆盖面，优化台站布局，规划新建新海农场、罗泾镇、五四农场、长兴岛综合深井地震观测点。将现有测震台网中具备改造条件的崇明竖河台、虹桥台、南汇台、佘山台、秦皇山台、大洋山台、天平山台升级改造成地震综合观测点。到“十二五”期末，力争建成13个观测点(见下图)。在“十三五”期间，完成14个观测点的建设。到2020年，完成整个综合深井地震观测系统的建设。
“十二五”上海综合深井地震观测点建设规划示意图
2.上海数字地震台阵改造。上海数字地震台阵是我国第一个永久性用于地
7 震监测的宽频带三分向地震台阵,为监测上海及长江口邻近海域的地震发挥了重要作用。为进一步提高上海数字地震台阵的监测运行率，“十二五”期间对上海数字地震台阵中心软件系统和子台地震监测仪器进行更新和升级。
3.上海地震前兆观测台网优化改造。上海地震前兆观测台网现有形变、流体、电磁三大手段，结合上海地震地质背景情况和部分台站设备老化及受环境影响比较严重的情况，亟需进行前兆台站的优化布局和中心及台站设备的升级改造。“十二五”期间，增设空间对地观测技术系统，用于监测上海及邻近地区地壳运动。按照《地震前兆数字观测技术规范》的要求，新建8个地震前兆观测台站。其中，在小昆山、天马山、佘山、查山等地，新建形变台站;在松江、青浦、崇明东滩，布设3个地下流体观测点，在浦东南汇新城，新建电磁观测台(站点位置见下图)。与此同时，升级改造前兆台网数据库系统。
“十二五”上海地震前兆观测台网优化改造规划示意图
4.海洋地震监测系统的完善。目前，上海已有1个东海海洋地震台和大洋山、佘山岛2个海岛地震台，具备一定的海域地震监测能力。“十二五”期间，继续完善海洋地震监测系统建设，加强与周边省、市的合作，实现海洋地震观测数据资源共享。“十二五”期间，将浙江舟山地震台等海岛台的数据并入上海海域地震监测系统。
(二)地震烈度速报网络和地震灾情快速判定系统建设工程
地震烈度速报网络主要用于地震发生后，快速提供地震烈度的分布情况，这对快速判定地震的影响和破坏程度具有重要作用。目前，上海已有强震动观测台站38个，现有的站点密度过于稀疏(1点/200平方公里左右)，还不能达到烈度速报的要求。到2011年年底，本市的强震动观测台站可增加到56个，但仍与世界发达国家(1点/20平方公里左右)差距较大。计划通过10年左右
8 的努力，使本市强震动台站的数量达到316个。“十二五”期间，按照《中国数字强震动台网技术规程》的要求和上海地震特点、每50平方公里1个强震动观测点的技术要求，在崇明、嘉定、青浦、松江、金山、奉贤等区(县)，新建100个强震动观测台(见下图)，并在市区建设1个强震动监测中心，满足上海对有感地震烈度速报的初步需求。“十三五”期间，继续建设160个观测点。到2020年，使强震动台网密度基本达到世界发达国家的水平。
在积极开展地震烈度速报网络建设的基础上，建立地震灾情快速判定系统，对破坏性地震发生后地震灾情分布快速给出初步结果，为政府及时采取有效的措施提供技术支持。
“十二五”地震强震动观测点建设规划示意图
(三)研究建设地震预警系统
在优化整合测震台网和建设地震烈度速报网络的基础上，利用全国特别是长三角地区台站资源，结合本市的地震观测台网资料，研究建设适合上海特点的地震预警系统。同时，开展重大工程的地震预警关键技术研究，特别是对磁悬浮列车、高铁、输油输气主干管网、核设施、电力枢纽等重要工程设施的应急自动处置系统的研究，并在研究的基础上，选择合适的工程进行试点，使地震预警系统成为市预警信息平台的重要组成部分，提升城市应对破坏性地震的能力，最大限度减轻地震造成的损害。
(四)地震科普基础设施建设
为进一步加强地震科普基础设施建设，研究推进建设一个与上海特大城市相适应的现代化的防灾减灾教育基地，定期为公务员、领导干部、居委干部、志愿者、学校老师等各类骨干群体提供各类灾害防御知识教育，为市民掌握灾
9 害防御知识起到引领作用，从而提升全社会的防灾减灾能力。
(五)既有建筑抗震性能普查、抗震鉴定和加固改造
全面开展对既有建筑及城市基础设施(生命线工程)的普查，梳理本市城区和郊区既有各类工程的现状及抗震设防情况。在市政府的统一领导下，由主管部门负责，相关部门参与，完成学校、医院、大型文化娱乐及体育设施、大型公共商业、大型交通枢纽、城镇住宅、城市基础设施(生命线工程)的普查，并完成1992年前设计建造的约300万平方米学校、100万平方米医院、40万平方米大型文化娱乐及体育设施、10万平方米大型交通枢纽的抗震鉴定。根据鉴定情况，按照“先重点后一般、先严重后较轻”的原则，制定加固改造实施计划和方案，积极推进抗震加固改造工作。
五、“十二五”期间做好上海防震减灾工作保障措施
(一)进一步完善防震减灾管理体系
健全和完善市、区(县)防震减灾工作机构，加强区(县)基层防震减灾体系建设，理顺区(县)地震工作机构的管理关系，明确工作职责和人员编制。强化防震减灾联席会议机构的功能与职责，按照《中华人民共和国防震减灾法》和《上海市实施?中华人民共和国防震减灾法?办法》的规定，认真组织好规划的实施，建立规划实施的组织体系和责任体系，市、区(县)两级政府和各部门合力推进、确保落实。同时，加强督导检查和评估，搞好规划实施的衔接与补充，保证规划顺利实施。
(二)进一步完善防震减灾工作投入机制
把防震减灾工作经费列入同级财政年度预算，并引导社会各方面加大对各类工程设施和城乡建筑抗震设防的投入力度，建立与本市经济社会发展水平相适应的防震减灾投入机制。尤其是要加大基层防震减灾工作经费的投入力度，以及对中长期防震减灾规划研究的投入力度。
(三)进一步加强防震减灾队伍建设
按照“稳定现有人才、引进急需人才、培养未来人才”的指导思想，加强防震减灾科研与管理队伍建设。坚持人才发展为防震减灾事业服务。坚持人才数量与质量并举，以质量为主;坚持培养与吸纳并举，以培养为主。坚持人才发展市场化取向，抓住培养、吸引、使用人才三个环节，全方位、多层次加强人才队伍建设，不断提高防震减灾科研团队与行政管理队伍的整体水平。开展国际、国内防震减灾合作与交流，为培养人才、优化队伍提供互动平台。
第三篇：十二五上海城市规划
第十二个五年计划
市中心区旧改动迁安置分配方向
黄浦区 安置到铁路浦东客站(惠南)、航头(下盐路)、孙桥环东
静安区 安置到华新、鲁汇、南桥、青浦新城大盈港及朱家角东三里河
普陀区 安置到云翔(马陆南翔之间)、白银路(嘉定城西)、徐行、安亭汽车城地铁站
闸北区 安置到罗店西、月浦马泾桥(月罗公路)、罗泾大川沙河
徐汇区 安置到米市渡、泗泾南
长宁区 安置到亭林、南桥、徐泾东、华新、白鹤旧青浦
杨浦区 安置到合庆、祝桥、惠南(盐仓西南)、黄路、万祥、宣桥
卢湾区 安置到三林懿德、曹行君莲、北桥瓶山、谈家港、航头南、曹路南 虹口区 安置到横沔、罗店、宣桥、祝桥、惠南
浦东陆家嘴 安置到孙桥、周康航、三林懿德、航津路、唐镇、合庆、孙桥环东、祝桥
三个重点发展的核心商务集聚区域： 陆家嘴——花木——北外滩——外滩"我们单位"金融航运商务区; "会"——龙华滨江——三林耀华地区综合商务活动板块; 虹桥枢纽——徐泾——赵巷区域长三角现代服务业服务中枢区
九个市中心区域现代服务业发展集群：环人民广场——五东地区; 豫园老西门等老城厢地区;淮海中路——太平桥地区;四川北路地区;大连路——杨树浦路地区;苏河湾——上海站不夜城地区;静安寺——南京西路——长寿路地区;中山公园——虹桥开发区;上海南站——小闸镇——徐家汇——衡山东湖地区。 四个城市副中心：五角场、张江科学城中区、莘庄、真如
六个中型商务服务区：长风、梅陇新都会、大宁北中环、七宝、金桥、漕河泾 六个生产性服务业集聚区：长征、桃浦、江桥、杨行、曹路、九亭
四个金融后台产业及现代服务业配套饲服数据园区：唐镇、紫竹、周浦、浦江镇。 三个组团式重点新城：临港、松江、嘉定
四个分为两个地理片推进建设的次要新城：青浦淀山湖——白鹤;奉贤南桥——奉城海湾;金山卫柘林——枫泾朱泾亭林;崇明城桥明珠湖——东滩长横生态城。1，川沙以南、下盐公路以北，瓦屑坦直以东地区，建设浦东客站、奥体中心，国门商务区，行政文化第二办公中心等，与迪斯尼乐园融为一体。原规划在惠南的浦东铁路客站，不再设立在沪通铁路线上，而是深入该区域内部，服务于整个除了西部沿江地区以外的浦东。沪通铁路提升为高速铁路。
2，南汇新城将扩展，与奉城大团和奉贤海湾联合发展。文化设施和基础设施先行，大型居住区导入。
3，市规划局已经做了1800公里地铁网络的远期规划，今后新城之间、大虹桥到大浦东之间，也将有快速地铁(四根轨道的地铁)。
4，请大家注意张江科学城中区，那真是未来派的精品。沪通铁路和郊环线将合并过黄浦江。
十二五期间，重点开发陆家嘴——花木——北外滩——外滩的第一"我们单位"商务区。
外滩地块，要完成外滩源二期、四川南路地块、十六铺二期、新开河地块、董家渡区片的整体建设，以及薛家浜地块的调整。
陆家嘴花木"我们单位"商务区，要完成上海中心大厦和中心区地下综合体、中心绿地地下综合体以及连廊建设，对港务大厦等9栋早期写字楼进行重建改造;加快上海船厂地块开发;调整充实世纪大都会、新上海商业城的功能;2013年起逐步进行崂山、乳山、梅园西块、陈家门、竹园南块、东昌东园、天后宫地块等的拆迁。
完成竹南地块三合一项目建设以及塘东地块建设;加速软件园、民生路换乘枢纽、海事大学——铜山街、源深路南块、联洋山川置业地块、龙阳路综合交通枢纽地块、南洋泾路地块等的开发;尽快落实行政文化中心10号地块上海国际美术中心项目。有序推进浦明路、东方路至居家桥路滨江和洋泾、塘桥地区中心建设。
北外滩地块，要与大连路——渔人码头总部研发休闲综合区、苏河湾文化传媒综合区一体发展，形成"我们单位"商务区的重要负重功能混合街区;做好长治路以北第三界面区域的开发规划和提篮桥历史风貌街区、扬子江码头、上海船厂浦西厂区地块的整体设计，形成通透的四维街区界面。
第二"我们单位"商务区，为虹桥商务区，核心区为站前141公顷一期以及诸光路附近130公顷二期，在嘉金高速、青虹大道交汇处布置区域服务中心、大型会展中心、综合管理中心和三期150公顷。
白马塘、凤溪、赵巷地区的购物、休闲、政务、文化中心作为整个上海西片区域的公共活动中心，要在十二五期间形成相当规模，联系整个青松嘉地区;青浦工业园区功能整体转换，结合青浦枢纽地下城铁站、重固香花桥组合西核"我们单位"商务区，力争十三五期间形成方案，远期发展为西部地区地标林立的"我们单位"商务区。
白鹤、湖区规划抓紧编制;苏州河上游两岸优化规划要在2012年底出成果。华漕、九富、华新市场、七宝外环、长宁临空等组合城市服务功能集群要在十二五期间优化发展，与核心区一同提升，形成鲜活成功的城市功能拓展极。黄浦江两岸开发，包括浦东卢浦大桥以东的"会"园区主体，为文化会展和高尚居住、休闲商业中心;卢浦大桥至川杨河之间的190公顷土地，发展为耀华国际商务区;川杨河至中环线之间的280公顷，在济阳路枢纽和东方体育中心基础上，发展部分行政设施和外事设施，适当配置商业和居住功能。
三林滨江绿地，即卢恒路至中环线之间的区域，作低密度开发，发展为民俗文化旅游、"会"部分场馆保留体验的大型4平方公里城市绿肺。
浦西一侧，为黄浦、徐汇、卢湾三区牵头，开发中小型会展和酒店、科技研发总部、商业和高尚居住、游艇文化等一体的综合滨江区域。 该区段浦东浦西的城市设计、详控规划，应当在2011年底落实，2012年正式开始建设。
在三个主核心区的基础上，十二五期间，张江科学城、莘庄、真如、五角场四个城市副中心的建设应当有突破性进展，到2015年五角场副中心基本建成，张江、莘庄、真如副中心进入功能开发阶段。
中环线沿线的金桥、御桥、漕河泾开发区、长风长征、桃浦、大宁六个现代服务业集聚区在十二五期间要基本建成;南站、浦江高科技园、江桥三个现代服务业集聚区要实现项目覆盖。十二五期间将形成中外环地区现代服务业组合发展的总体形态。
市中心区的苏河湾、上海站不夜城(汉中路——北广场)、四川北路——海宁路沿线、大田路——海防路、南京西路——威海路、建国东路——文庙、太平桥南块——老西门、天山虹古功能拓展(联建新村地块)、小闸镇——徐汇中
心地块，仍将作为市中心区现代服务业发展的重中之重。
黄浦区必须切实消除传统市中心区的二元结构，对天津路——宁波路、黄河路——新闸路、大沽路北块、金陵东路——广东路沿线和丹凤楼、东街地区改造拿出切实的整体城市设计方案来，同时深化人民广场地区综合交通设计。 郊区新城建设，要重点推进嘉定、南桥的当前建设，和松江南区、临港北区的城市设计以及基础设施规划布局调整，衔接区域战略目标的提升需求。
十二五和2017年阶段目标分解以前，川沙迪斯尼乐园地块只做其本身内循环配套和外围工程，附近建设项目一律实行紫线限定。
十二五末期分阶段目标达成以后，应优先启动以产业结构调整、4503和2028工程的具体落实操作方案，复兴岛——庆宁寺——定海桥——杨浦大桥地区要实行优先的用地考虑;大场、高桥、吴淞、吴泾地区要结合高起点定位目标实施具体城市设计。同时优化浦东铁路客站地区规划，适时进行召稼楼地区副中心研究。
上海市域2030年远期的整体布局。一个主城区：北侧以富锦路(绕城高速北段)、翔浏公路、蕰藻浜为界，西侧以嘉金高速、吴淞江、绕城高速西段、规划沪湖客运专线、嘉金高速为界，南侧以黄浦江、大治河为界，东侧以申江南路、迎宾大道、三甲港至狮子林段长江口岸线为界，面积约1620平方公里左右; 主城区在外环线以内的660平方公里，可以分为浦西苏州河北、浦西苏州河南、浦东三片;
浦东外环线以外，主要是川沙老城区和曹路、合庆、唐镇新城区及外高桥港区，以及康桥园区及航新、浦江、周浦新城区;
浦西外环线以外，分为虹桥商务区、宝山-江翔地区，闵行及九新车地区。主城区范围的划定，主要是覆盖了东西向和南北向两条发展轴线的主体部分，加上江湾五角场、大场、张江科学城、召稼楼、莘庄七宝、真如桃浦地区等六个城市副中心所涵盖的直接影响区。同时，根据不与省市边界过度接触和与北京对齐的惯例，不把白鹤地区与川沙以南地区、浦东机场周边划入主城区。三个辅助城区(即内部不能实现自体循环，主要是与主城区采取生态屏障隔离开的、采取组团化城市向乡村形态过渡区域)：青浦辅城区，北起吴淞江，东至绕城高速西段，南起沪湖客运专线及练塘、金泽地区上海湖区规划线南侧，西至省市边界，面积约250平方公里;
空港辅城区，西起申江南路、东至大海、北至迎宾大道、南至大治河，面积大于300平方公里(涨滩因素);
宝山北部辅城区，即翔浏公路以东、长江口以西、省市边界以南、绕城高速北段以北的三个镇和宝钢地区，面积约150平方公里。
三个支撑性的重点新城：南汇、松江、嘉定。
南汇新城除了东海湖工程区域向东不断拓展以外，向西拓展到海港综合开发区西侧的洪庙附近，向北包括大团地区，拓展到大治河一线，远期约450平方公里以上;
嘉定新城向西、向北与昆山太仓两地连为一体，面积在280平方公里;松江新城向南拓展到黄浦江，西南的新浜和石湖荡地区与上海湖区联动发展，面积在300平方公里左右。
五个次要新城：南桥新城北起黄浦江(西渡)，南起平庄公路，西至浦卫公路，东至浦星公路，按照150平方公里规划;
金枫新城以南绕城高速为轴线，自亭林、朱泾至枫泾，另外包括一个吕巷
机场辅助区，规划为商贸、航空服务综合区，总体按照150平方公里规划;杭州湾新城东起海湾森林公园，经过星火、海湾、漕泾、金山卫地区，规划向海湾围垦，形成产业、教育、休闲居住为一体的180平方公里带状城市;东滩-长横新城按照组团布局，规划为高尚居住、产业服务、论坛娱乐为主的区域，面积在120平方公里，不追求自体循环;城桥新城按照50平方公里，规划为崇明全岛的服务城市和启崇海地区中心城市。
第四篇：上海市环境监察“十二五”建设规划
(静安区环境监察支队，无意见，未修改)
一、环境监察工作回顾
“十一五”期间，上海市环境监察系统在市区两级环保局领导下，围绕环保中心工作，改进执法理念，创新执法模式，通过执法推进，遏制了环境违法高发的势头，初步解决了几个重污染地区的环境问题，取得了初步成效。主要体现在以下几个方面：
一是环境执法工作力度不断加大
“十一五”期间，全市环境监察机构以“迎世博”和“污染减排”为契机，通过推行精细化执法，将日常检查和专项行动相结合，对重点区域进行了集中整治，对重点行业进行了专项检查，对重点单位实行全过程监管，初步形成了初步形成了多手段、全方位的环境管理体系，环境监察工作取得显著成效。十一五期间，全市环境监察机构对污染源现场执法检查共出动108467批次、388973人次，现场监察各类环境污染源228711户次;处罚违法单位5803户次，处罚金额15002万元。开征排污费金额11.56亿元。通过在全市开展精细化监察，总队和区县支队掌握了更多的企业环保信息，为强化环境执法和排污收费奠定了基础。在日常监察工作基础上，结合突击性抽查、错时执法等形式，查处了一批大案要案，打出了环境执法工作的声势。
二是环境综合整治取得初步成效
在巩固吴淞、桃浦工业区整治成果的基础上，继续推进吴泾工业区环境综合整治工作基本完成。总队联合闵行支队执法人员对吴泾工
1 业区重点企业进行了现场检查，对关停及调整严重污染企业及生产线(装置)和环境综合整治项目进行了跟踪检查，督促企业改进生产工艺，促进节能减排，有效改善了工业区及周边区域的环境;启动了金山卫化工集中区、宝山南大地区综合整治及奉贤塘外等重点地区结构调整，较全面掌控了重点整治区域内企业存在的环境违法问题，对这些区域复杂的信访矛盾进行了梳理和排查，严厉处罚了一批违法企业。完成了6000 多台燃煤锅炉清洁能源替代。在世博会、奥运会等重大活动期间，我市环境监察系统全面落实了秸秆禁烧措施、扬尘污染控制、锅炉冒黑烟控制、河道黑臭排查等工作，并深入开展了环境风险源排查工作，为提高环境质量、保障城市环境安全做出了贡献。
三是投诉信访案件得到妥善处理
严格贯彻“民有所呼，我有所应”的工作宗旨，我市环境应急热线系统通过梳理工作程序，完善热线接听受理规范，落实考核制度，来电受理程序、制定窗口应急工作程序更加规范科学，切实保障了热线系统的正常运行。十一五期间，全市环境应急热线共接到信访投诉及咨询11.3万件，其中市12369热线受理7万余件。在信访办理工作中，全市环境监察系统通过采取重大信访领导包案、“劳模示范岗”窗口服务、网格化管理、信访案件报告、专项后督察等形式，建立了区域餐饮油烟气扰民、畜禽养殖业异味及废水偷排等信访处理机制，解决了一些困扰多年的信访难题，有效地缓解了社会环境矛盾。
四是环境应急处置能力稳步提升
十一五期间，尤其是在“迎世博”和“办世博”阶段，我市环境监察系统高度重视环境应急响应工作，突发事件应急响应机制逐步完
2 善，建立健全了应急值班、应急车辆装备管理等制度，明确了市区两级环境监察部门在应急处置工作的职责，提高了应急联动的响应效率。针对奥运会、世博会等重大活动期间的环境保障要求，系统开展了环境风险源排查工作，要求存在环境安全隐患的企业进行限期治理。通过构建环境风险源数据库，对全市环境风险企业的信息有了详细的掌控;通过指导企业建立并完善环境应急预案，切实提高了企业自身的环境风险防患水平;通过在全市范围内开展环境应急事故处置演练，有效提高了环境应急响应效率，密切了应急指挥、应急监察、应急监测之间配合。期间，我市共发生包括上海农药厂泄漏、高桥石化石蜡仓库火灾等在内的环境应急事故355起，均得到有效快速的处置，未造成重大环境污染。
五是执法队伍能力建设扎实推进
十一五期间，我市环境监察机构全部由依照公务员法管理转为参照公务员法管理的事业单位，并陆续完成了环境监察标准化建设。全市环境执法人员数量有所增加，人员结构逐步向年青化、知识化、专业化发展。到2010年底，我市环境执法队伍中大专以上学历已占95.6%，其中本科及以上学历的占66%。市总队积极组织全市干部职工参加各类业务培训，其中参加国家级培训64次、184人次、参加省级培训18次，996人次;在全市开展了环境执法调研报告撰写评优工作，收集整理调研报告200余篇，印发综合调研报告5辑、专项报告5辑;期间，总队、长宁支队等十多家单位多次获“整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动”等国家级先进集体称号;八十多名同志获排污收费、污染源普查、环保专项行动国家级先进个人称号。
3 六是文明创建活动开展有声有色
“十一五”期间，我市环境监察系统以务实创新的精神，根据全市创建环保文明行业要求，紧紧围绕推进环保三年行动计划和环保中心任务，把“科学执法、依法执法、严格执法、文明执法”主题实践活动贯穿环境执法全过程，进一步加强了政风行风建设;以“能力型班子，学习型团队，知识型队伍，敬业型集体”为目标，通过建立机制，倡导树立爱岗敬业精神，建设了一支政治坚定、业务精通、作风过硬、执法公正的环境执法队伍;总队和各区县支队还积极承担社会责任，创造条件与居委、驻军部队及其他相关单位建立共建关系，做到互相帮助、互相提高;通过开展捐献特殊党(团)费、一日捐、定向捐等形式向汶川、玉树地震灾区，云南、广西等希望小学和困难学生捐资数百万元。期间，总队、长宁和浦东新区等支队被评为市级文明单位，普陀、徐汇、杨浦等支队被评为区级文明单位。
2.存在主要问题
一是机构人员编配与执法任务繁重矛盾突出
目前，我市环境污染现状仍旧不容乐观。个别重点企业超标排放、中小企业违法排污现象时有发生;部分领域的污染源监管缺失较为严重、一些区域存在环境安全隐患;群众改善环境质量的强烈愿望与严重不足的执法力量仍旧存在巨大差距。全市468名环境执法人员每年现场监察企事业单位51000多户次、开征排污费28000余户次，开展各类专项执法检查50余次，处理环境信访15000余件，处置环境应急事故110多起，同时承担着医疗废弃物、餐饮业油烟气、扬尘污染、秸秆禁烧、放射性同位素、VOCs、POPs、ODS、环境风险源监管等大
4 量职责，环境监察任务处于超饱和状态。而截止到2010年10月，全市环境监察机构未到编数尚有50人，还有22个编制内人员长期外借，进一步加剧了人力资源的紧缺。
由于环境执法属于综合性执法范畴，需要各相关执法部门的密切配合、有效联动才能保证执法的成效。但由于机构职能、级别等限制，我市环境监察机构在跨部门执法联动中仍处于相对弱势或被动的境地，无法有效整合执法资源，造成环境综合执法效能相对低下。
二是执法装备建设与环保形势发展不相协调
随着社会科技的不断进步，企业违法排污的技术也在增强，而我市环境执法装备建设相对落后，导致环境执法的压力越来越大，已严重制约了环境执法工作的开展。首先是车辆受编制所限，执法用车数量尚不能达到标准化建设的标准要求，还存在车型杂、车况差的情况;缺少快速监测设备，很多支队只是早期配备了水质快速检测仪，无便携式重金属、多组分气体分析仪等设备，执法中执法人员只能凭经验判断，无法准确追踪企业排污情况;其次是在线监控系统覆盖面窄，且在线监控设备的规范化管理和数据使用尚缺少相关法规支撑;综合信息化建设水平落后，缺少数据库和执法业务系统，未建立市区两级数据共享，已有的执法信息得不到合理利用。综合能力建设水平的不足，已严重制约全市环境监察质量的提升。
三是队伍能力素质与环境执法要求还有差距
随着我市经济发展和产业结构的不断调整，企业生产工艺、排污方式和治污技术都发生了很大变化，新的环保法律法规和标准更新较快，需要环境执法人员及时更新知识结构，准确查找可能的违法排污
5 行为，熟练使用环保法律法规，快速有效打击违法行为。但从目前我市环保执法监察人员执法能力的现状看，还远不能满足新形势下监察工作需要。这一方面由于我市环境监察培训工作未建立长效机制，培训缺乏系统性和针对性，培训内容重理论，与实际执法工作有脱节现象，培训形式相对单一，难以收到显著的效果。另一方面，监察机构对执法人员的能力素质缺乏系统的考核和考评，考核和考评结果没有与执法监察人员的切身利益挂钩，执法人员主动学习的积极性未得到充分发挥。
四是法律体系建设与环境监察工作不相适应
为适应社会市场经济和环境发展的需要,各类环境污染防治法相继出台,或修改后重新颁布,为环境执法提供了法律武器。但是法律体系建设仍然无法适应环境执法工作的需要，一是现有法律法规相对比较笼统，缺少具体的实施细则;对于区域环境、农村生态环境监察尚缺少相关法律法规支撑。二是环保部门强制执行的权力和效力偏软，“违法成本低，执法成本高”的状况仍未改变。三是现有的自由裁量技术规范尚缺乏科学性。四是部分新形式的违法行为尚缺少相应的法律规范，在线监控数据尚不能作为执法依据，这在一定程度上限制了环境执法的有效开展。
(二)“十二五”环境监察形势分析
“十二五”及未来一段时期，全市环境监察工作将面临前所未有的严峻形势。首先是国际社会高度关注中国的生态环境建设，国家特别要求上海在推进节能减排和发展方式转变上发挥“率先”作用，全市需要在完成国家约束性指标(COD、氨氮、SO
2、NOX)的基础上，完
6 成总磷和VOCs质量的控制，这对环境执法工作提出了更高的要求。其次，“十二五”时期是突发环境事故的高发期，重金属、POPs、危险废物及危险化学品等长期积累的环境问题将集中显现，而上海市民对改善生态环境的期望越来越高，这也给环境监察工作带来极大的压力。第三，上海市委市政府提出要把环境保护作为提高发展质量和效益的重要举措，逐步优化产业结构布局，促进单位生产总值污染排放明显下降，做到重点行业减污不增产。而上海由于人口、经济发展对环保的压力越来越大。各种压缩性、复合型、区域性污染特征越来越明显，因此，必须更新思路、转变观念，强化职能、提升能力，城乡一体、区域联动，综合运用法律、技术和必要的行政手段，扎实推进“十二五”全市环境监察工作。
二、指导思想与目标任务
(一)指导思想
“十二五”环境监察工作的指导思想是以科学发展观为指导，以生态文明建设为引领，以污染减排和环保三年行动计划为导向，以建立高度和谐“社会—经济—自然”城市复合生态系统为目标，突出以人为本和科学、全面、协调、可持续发展理念，以加强环境执法能力建设，综合提升环境监察执法效率为重点，建设完备的环境执法监督体系;创新环境执法手段，加强执法队伍建设，努力实现环境保护监察能力的现代化、标准化、信息化，不断强化执法监督，着力改善环境质量，维护人民群众的环境权益;促进经济社会与环境保护协调发展，为全面实现上海市“十二五”环境保护目标提供强有力的保证。
(二)总体任务
7 “十二五”环境监察工作的目标是完善以环境执法、社会监督和企业自律为主要内容的环境执法监督体系，促进企业环保守法自律机制建设;强化市、区(县)两级环境监察力量建设，建立一支以现代化环境监察手段为依托，素质过硬、业务熟练和精干、高效、廉洁、文明的环境执法队伍;加强重点区域、流域、生态环境的全方位监管，保障环境安全和生态文明。到2015年，使我市环境监察机构建设更趋完备，职能分工更趋合理，行政执法更加规范，队伍素质明显提高，环境监察工作走在全国前列。
(三)具体目标
1.明确环境监察工作职能：贯彻环保法律法规、落实国家和地方环保方针和政策，根据环保形势的变化，结合环保中心工作，进一步调整并明确环境监察工作职能。
2. 完善环境监察机构设置：强化基层环境监察能力机构能力建设，构建市、区(县)、街道(镇或乡)三级环境执法网络。
3. 健全法律法规保障支撑：制定各行业环境监察工作指南及技术规范，建立健全工作制度和工作程序。推进完善地方性环保法律法规的建设。
4. 提升执法能力建设：加强环境监察队伍培养，提升人员综合素质;加大执法装备建设水平，加强部门联动，整合数据库，建立环境监察管理系统，提高监察工作能级。
5. 拓宽环境监察执法领域：以生态监察为重点，拓宽环境执法领域。以总量减排为抓手，推进环境监管体系建设。以产业结构调整为依托，对九类能耗高、污染重的企业开展专项整治，以执法倒逼推
8 进产业升级。
6. 创新环境监管工作模式：推进在线监控数据在环境执法中的运用;完善和建立跨部门、市区环境联合执法机制和长三角执法联席会议制度;探索建立跨区域联合执法机制。
7. 加强环保热线系统建设：明确环保应急热线职能，建立规范的热线中心与区县分中心的管理运行模式。规范全市热线受理工作程序，提高热线系统建设管理水平。
8. 增强环境应急监察能力：完善环境监察应急响应机制，建立应急监察指挥平台，加强应急装备建设，提高应急监察能力。
三、重点工作
(一)、明确环境监察职能定位
随着环保形势的发展，环境监察系统需要明确工作职能，为环保中心工作提供执法支撑。环境监察要认真贯彻落实国家和本市的环保法律法规，环保的方针政策;严格对企事业单位污染物排放情况执法监管;加大对建设项目执行环保法律法规情况实施监督检查;依法对排污单位征收排污费;认真及时做好对突发环境污染事故和纠纷进行现场调查处理;规范化做好“12369”环保应急热线的运行与管理工作。根据环保部关于强化环境保护参与宏观决策职能的要求，环境监察要增加监督检查规划等环境保护措施落实情况的职能，增加环境执法稽查和后督察职能，增加监督检查生态环境安全的职能等。
(二)、优化环境监察机构设置
配合做好污染源属地化管理工作，提升对企事业单位的监管水平，强化对环境风险隐患的监督管理，进一步促进经济结构调整，降
9 低环境风险、保障生态环境安全，防范各类突发环境事件的发生。“十二五”期间，要大力推进基层环境监察机构建设。根据环保部的规划部署，在本市协调推进街道/镇环境监察机构建立，配备人员，逐步解决街镇环保执法监察机构缺失带来的环保执法落地难的问题。根据环境监察标准化建设要求，市、区级机构更名为环境监察局，街道/镇机构可定位为环境监察所。逐步建成“市级、区县、街道/镇”的三级层次分明、互为补充的环境执法监察机构体系。
(三)、加强环境监察能力建设
1.注重环境监察队伍培养，提升人员综合素质
加强专项培训，在全市建立综合执法培训机制和量化考评制度。分层级组织实施学习培训，建立不合格人员退出机制。及时修订和完善环境监察岗位培训教材，强化培训能力建设。创新培训方式，定期开展环境监察人员执法技能考评、知识竞赛、业务交流等活动，提升环境监察人员技能和队伍整体素质。使监察执法人员切实做到“三熟”，即熟悉环保法规，提高执法效率;熟悉企业生产工艺，提高监察执法水平;熟悉区域环境状况，提高监察执法的反应速率。实现国家环境监察局要求的执法人员上岗前统一培训、在岗时统一着装、上岗后统一管理的“三个统一”的目标，构建一支“政治素质好、业务水平高、执法装备精、奉献精神强”的环境监察执法队伍。
2.加大执法装备建设水平，提高监察工作能级
根据环境保护部修订后的《环境监察标准化建设标准》要求，结合上海市环境监察工作特点，创造条件提高执法装备水平，推动环境监察由单一的现场执法向远程监控相结合转变，由单个点源执法向整
10 个行业的线源执法、全市污染源的面源执法转变，由针对时间点的检查向针对时间段的核查转变。在原有设备基础上，选配大型调查取证和应急监察设备，如暗管探测仪、傅里叶红外分析仪、便携式土壤重金属快速检测仪等。在郊区重点加强应急处置设备、监控执法设备、个人防护设备、环境应急、预警监测设备建设。增加或更新环境执法车辆。加强车辆管理，保证车辆性能，提高车辆和执法装备的使用率。建立全市环境监察设备共享机制，提高设备器材的使用效率。
3. 建立环境监察管理系统，提高环境执法效率
加快环保系统内部门间联动，做好数据整合工作，建立环境监察管理系统。充分利用建设项目审批管理、污染源管理、环境监测数据及污染源自动监控等现有数据资料，整合排污申报与收费、环境执法、信访受理调处等电子资料，建立环境监察管理系统。在此基础上建立移动执法系统，提高监察执法效率、规范执法行为。
(四)、 完善环境监察工作体系
1. 规范监察工作制度，完善环境监察工作程序
根据本市环境监察工作实际，分行业制定环境监察工作指南，规范环境监察的程序、内容和视情处理，实现行业监管的精细化、规范化和高效化，提升环境监察工作质量。
探索实现行政处罚自由裁量的标准化。完善现行的《环境保护违法行为罚款幅度裁定表》，依托权力公开平台，制作行政处罚自由裁量计算器，实现环保行政处罚自由裁量的标准化，接受社会监督。
探索建立环保督查巡查机制。与市纪委监察局联合出台纪检监察
11 环保巡查制，以制度形式落实对重点环境事项巡查责任，引入纪检监察部门的外部监督，推动重点、难点环境问题的解决。
探索建立环保挂牌督办制度。与市局法规处探讨建立本市的环保挂牌督办制度，并组织实施，以挂牌督办的形式重点加强疑难信访、环保焦点和难点的解决。
2. 拓宽环境执法领域，健全环境执法监管体系
以生态监察为重点，拓宽环境执法领域。积极拓展环境执法领域，加强对生态、农村等内容的环境监察执法能力建设。将饮用水源、自然保护区、森林公园等特定功能区纳入日常监管范围，同时探索开展新建项目对生态环境可能造成破坏的预警监察，建立资源开发涉及生态的环境监管体系;结合农村环境整治，探索开展农村环境执法工作机制，协调推进禽畜养殖场、秸秆禁烧、农村三产和农业环境问题的解决。探索开展海洋环境监察，重点加强陆源污染物排放点的检查，以长江口和杭州湾污染治理为突破口，加强海洋生态环境保护。
以总量减排为抓手，推进环境监管体系建设。以SO
2、COD、TP和VOCs减排核查为核心，结合排污许可证发放监察工作，重点加强燃煤电厂和城镇污水处理厂的SO2和COD管理减排核查，开展氨氮、NOx、TP和VOCs工程减排核查，建立以日常污染物排放监管为重点，以排污总量监管为支撑的污染源核查体系。
以产业结构调整为依托，以执法倒逼推进产业升级。以皮革鞣制加工业产业结构调整为突破，探讨建立环境执法倒逼推进产业升级监管模式，促进完成该行业整体淘汰任务;以化工、医药、印染、电镀
12 行业为重点，执法推进水源保护区内上述行业企业的搬迁关闭;以市环保 “十二五”规划中医药制造等九类能耗高、污染重企业专项整治为抓手，探讨以环境执法推进外环线以内、郊区工业区块以外的该类行业企业的调整退出。
3.创新执法工作方式，完善环境联合执法机制
推进在线监控数据在环境执法中的运用。扩展自动监控设备安装与使用的范围，推进在垃圾填埋场、重点重金属排放企业、危险废物经营许可证单位等安装在线监控设施，健全与完善施工工地扬尘和重点工业企业料场等无组织排放源的视频监控系统。综合利用全市污染源实时监控数据，在开展研究的基础上，推进在线数据用于执法。
加强建设项目源头管理，探索实施全过程监管。改变目前建设项目执法以中后期管理为重点的现状，积极协调推进实施建设项目全过程管理，从源头实施污染控制。
完善和建立跨部门、市区联动环境联合执法机制。加强与司法、工商、公安、城管等部门配合，整合和集中有限的执法力量，定期开展环境联合执法活动，形成长效的联合执法机制。加强联合执法的组织协调，定期研究联合执法方案，部署联合执法行动;加强联合执法的信息沟通，编发内部信息简报;建立健全环境违法案件移送制度，确保各类环境违法案件处理到位。
完善长三角执法联席会议制度，探索建立跨区域联合执法机制。建立定期通报和沟通机制，妥善解决跨区域环境难点和热点;完善区域环境监管与应急联动机制，实现区域生态环境共防、共治和共保。
13 4. 完善全程信息化，规范排污收费工作
完善排污收费全程信息化工作，规范排污收费工作流程，推行便民收费，服务企业。
加强现场监察，根据环保部对小型三产征收排污费工作试点安排，探索在本市开展餐饮业、施工扬尘、苯并芘、畜禽养殖、VOCs等重点行业、重点污染因子的专项收费工作。根据国家节能减排要求，推进做好适度提高部分项目排污费征收标准相关工作。推进在线监控数据用于排污收费工作，实现足额准确收费。
5.创新执法监督机制，增强公众监督力度
建立健全执法稽查制度，实现稽查工作常态化、制度化、规范化。通过对环境监察工作的日常稽查、专项稽查、专案稽查，使本市环境执法行为更加规范，提高依法执法水平。
建立并实施环境监察公众参与制度。拓宽公众获取环境信息渠道，深化企业环境信息公开化制度，建立重大环境违法案件查处的公众报告会和听证会制度，赋予公众参与重大环境违法案件查处的议事权和发言权，拓宽公众参与环境违法案件查处的渠道，探索环境违法行为的公众全程参与实施办法。通过建立公众参与环境执法机制与制度，充分发挥执法机构的执法职能、公众的外部监督、企业的内部监督作用，形成相互制衡的“三元环境执法监督体系”。
(五)、突出重点专项环境整治
1.根据环保工作目标，突出重点地区、重点行业专项整治 重点地区：
14 宝山南大地区环境专项整治。以南大地区规划为引领，以产业结构调整为突破口，以专项执法行动为手段，逐块消除环境污染与民生矛盾，实现区域环境质量与环境面貌的彻底改善。金山卫化工集中区环境专项整治。加强对区内现有工业企业的监察，确保达标排放。促进园区环境管理体系建设，建立长效的环境管理体制，使区域内企业污染物无组织排放得到有效控制。高桥化工区环境专项整治。针对VOC减排核查，重点监控无组织排放源;保证热电厂烟气脱硝设备正常运行，降低区域臭氧污染;通过开展整治，促使工业固废和危险废物的综合利用和处置得到有效监管。
重点行业：
电力行业。结合减排目标，在保证现有脱硫设施正常运行的基础上，针对燃煤电厂烟气脱硝和高效除尘开展专项执法。石化、化工行业。加强对石化、化工行业VOCS排放削减的监管，督促完成敞开有机废水处理装置加盖以达到减排目标。钢铁行业。控制烧结、焦化、炼铁不得突破现有规模;加强烧结废气脱硫监管，降低二氧化硫排放量;继续加强烟尘无组织排放控制，减少区域颗粒物浓度;从源头上控制工业固废和危险废物，并提高综合利用率和安全处置率。
2. 提高环境风险防范能力，保障城市环境安全
加大饮用水源地等重点区域专项整治力度。对水源保护区内污染大、风险高的企业逐步实施搬迁关闭，重点整治化工、医药、印染、电镀四类企业;强化水源保护区内运输船舶等流动风险源的管理;建立长江口和黄浦江上游水源地水环境安全预警监控系统;完善多部门联动的饮用水源污染事故应急预案，提高应急响应的技术能力和水平，减少、控制和消除污染事故对饮用水源造成的危害。
15 全力排查钢铁、电镀、化工、石化等涉重金属和危险化学品行业的环境风险隐患。按照“以人为本，预防为主”原则建立环境污染责任保险制度，健全重点环境风险源监管的长效机制，逐步构建以“主动预防、快速响应、科学应急、长效管理”为核心的环境应急管理体系，维护城市环境安全。
(六)、强化环境监察应急响应
建立应急指挥体系，增强应急响应机制。建立市、区两级环境突发事件应急监察指挥系统，建立并整合GIS、污染物(污染源)扩散模型、污染源、风险源(危险源)、应急专家、应急物资储备、应急预案及在线监控数据等多种信息的综合数据库。建立由应急指挥中心控制的声、像、文数据传输系统，通过与各区县分中心联网，实现市区两级上下联动。制订本市环境监察系统对环境突发事件的响应、处置、报告等的标准及规范。开展应急业务培训，加强应急监察队伍建设，做到及时响应，快速到位，从容应对，妥善处置，如实报告，有效提高应急响应能力。
加强应急装备建设，完善基础硬件设施。总队和各区县支队要设立应急监察专用车辆，配合应急指挥系统建设，在应急车辆上增设数据采集和传输系统，通过移动通讯与应急监察指挥中心建立实时联系。配置个人防护及应急调查取证装备，做好应急监察人员的防护。
健全环保应急预案，提高企业应急意识。指导企事业单位制定并不断完善应急预案，建立应急预案备案制度，并实行动态更新定期开展对各类风险源(危险源)的现场检查;定期组织和参与各类应急演练，不断增强各级应急队伍实战能力，探索建设数字化模拟演练系统。
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(七)、 环保热线投诉中心建设
明确环保热线中心职能定位。进一步明确环保应急热线的职能，建立规范的热线中心与区县分中心的管理运行模式，并确立中心与分中心的隶属关系;建立信访件的转办、催办、督办、督查和回访机制，编制全市统一的信访办理、回复等制度，规范信访处理程序;制订相应的考核激励制度。建立信访投诉、举报信息通报制度和由各相关部门信访事项联席会议制度，定期对重大、疑难信访件进行交流会商。加强“12369”环保热线与本市其他部门、行业热线的联系，建立并完善相互之间的信访转交机制。
升级热线投诉受理系统。完成对现有“12369”投诉受理系统的集成化升级改造，在区县分中心设立终端，并将其纳入环境监察管理系统。通过采用GIS技术，实现对信访投诉及处理的定位跟踪;通过与系统内其他数据库的交互，为信访件的调查处理提供基础资料;通过增强系统数据的交互、统计、分析功能，实现对各类信访件的管理、统计、分析更趋合理、准确，为决策部门提供依据。充分考虑与环境突发事件应急系统的对接与融合，为在条件成熟时建设统一的集环保投诉和环境应急于一体的受理中心打下基础。
提高热线系统建设管理水平。进一步规范接听和受理程序，努力提高服务质量和管理水平;完善内部管理制度，设立值班长，建立考核激励机制;强化人员综合素质培训，实现受理人员持证上岗。
四、 保障措施
1.完善环境执法保障机制，建全责任追究制度
17 按照“重心下移，条块结合，以块为主”的原则，依托环保三年行动计划，建立和完善左右协调、上下联动的环境执法推进机制。强化内部监督制度，积极接受社会监督，优化工作考核机制，落实责任，建立过错追究制度。健全工作激励机制，赏罚分明，切实调动执法人员工作积极性。
2、健全制度保障，促进完善地方环保法规
完善各项环境执法工作技术规范，如新兴行业的现场监察工作程序，环境执法后督察工作程序等，使执法行为规范化、程序化、制度化，提高执法效能。根据环境监察执法实践需要，通过开展课题研究，推进完善现有地方规章，加大对超标排污企业的查处力度，切实加大企业违法成本。
3.落实环境监察资金保障，合理优化资源配置
积极落实配套资金，保障工作目标的实现。合理优化资源配置，确保工作经费的合理利用。建立健全按照规划和计划严格实施的财务预算制度，明确建设工作目标，专款专用，保障监察工作顺利开展。
4.加大环境执法宣传力度，提高公众参与意识
加大环境执法工作的新闻宣传，积极推动重大环境污染案件的媒体曝光，提高舆论引导、舆论监督能力，充分发挥环境宣传的主渠道作用。积极推进环境执法工作的公众参与，积极争取公众对环境执法的理解和支持，主动接受社会监督，不断提高执法队伍的政风行风。
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第五篇：上海十二五规划纲要解读
“十二五”规划纲要解读
第一讲 “十一五”时期上海经济社会发展取得巨大成就
“十一五”时期是上海发展极不寻常、极不平凡的五年。面对国内外环境的复杂变化和重大风险挑战，上海在党中央、国务院的坚强领导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚定信心、砥砺奋进，积极应对国际金融危机冲击和自身发展转型的挑战，不断探索具有中国特色、时代特征、上海特点的发展新路，谱写了改革开放和社会主义现代化国际大都市建设的新篇章，“十一五”规划确定的主要发展目标和任务胜利完成。
一、经济保持平稳较快发展
“十一五”时期，上海经济保持了平稳较快发展的良好态势，生产总值、第三产业增加值、工业总产值等指标实现了年均两位数增长，地方财政收入、社会消费品零售总额均比“十五”末翻番。在经济总量较快增长的同时，结构、质量和效益不断改善，经济发展方式转变取得积极成效。
(一)综合实力迈上新台阶
全市生产总值于2006年突破1万亿元，2008年、2009年先后超过新加坡、香港，2010年达到1.69万亿元，“十一五”期间年均增长11.1%，人均生产总值突破1万美元。2010年，全市地方财政收入达到2874亿元，比“十五”末翻一番。
(二)结构效益持续改善
2010年第三产业增加值达到9618亿元，“十一五”期间年均增长12.2%，三产增加值占全市生产总值比重达到57%，基本形成“5、6、7、8”的发展格局，即三产从业人员占比超过50%，增加值占比接近60%，贡献的地方财政收入占比超过70%，利用外资占比接近80%。金融、现代物流、信息服务、专业服务等现代服务业发展势头良好。全市规模以上工业总产值从2005年的1.6万亿元提高到2010年的3万亿元;工业企业实现利润总额2217亿元，比“十五”末增长了近1.4倍。高技术产业增长明显快于全市工业增长，产值占规模以上工业总产值比重近25%。“十一五”期间消费增速持续领先投资增速，成为全市经济增长的第一驱动力。2010年社会消费品零售总额突破6000亿元，首次超过全社会固定资产投资总额。
(三)自主创新能力明显提高
积极对接国家重点产业调整振兴规划，设立100亿元规模的高新技术产业化专项资金，首批启动了200多个重点项目，高新技术产业化九大领域加快推进，战略性新兴产业加快培育。2010年，全社会研究与试验发展经费支出相当于全市生产总值比例从“十五”末的2.31%提高到2.83%;专利申请量、授权量分别比“十五”末翻了一番、两番多;高技术产业自主知识产权拥有率达到30%左右。“十一五”期间，上海共有200多项(人)获得国家科学技术奖励。由上海牵头承担的国家重大科技专项累计达到310项，一批阶段性成果实现产业转化。世博科技行动计划顺利实施，新能源汽车、半导体照明等一批创新成果在世博会上得到充分展示和应用。
(四)节能减排和生态建设取得显著成效
通过采取强化制度保障、加快淘汰落后产能、加强重点用能单位和重点用能领域节能管理、推广使用节能产品和技术、加快发展清洁能源等措施，多管齐下、全力以赴推进节能降耗工作，取得了积极进展。“十一五”累计淘汰落后产能超过2400项，实现节能能力超过500万吨标准煤。单位生产总值综合能耗下降20%的规划目标有望顺利完成。加大环境建设和保护力度，大力推进污染减排，全面完成第
二、第三轮环保三年行动计划，推进实
施第四轮计划。“十一五”期间环保投入累计超过2000亿元，相当于全市生产总值比例保持在3%左右。全市水环境质量和空气质量持续改善，城镇污水处理率超过80%，环境空气质量优良率从“十五”末的88.2%提高到92.1%，绿化覆盖率提高到38%以上，二氧化硫和化学需氧量排放量削减均超额完成“十一五”规划目标。同时，积极开展循环经济试点，大力推进节水、节地和资源综合利用工作，全市万元生产总值用水量从“十五”末的125立方米减少到76立方米，工业园区单位土地产值从47亿元/平方公里提高到63亿元/平方公里。
二、“四个中心”框架基本形成
“十一五”期间，根据中央对上海发展的定位，全力推进“四个中心”建设，特别是在2009年国务院出台推进上海国际金融中心和国际航运中心建设意见之后，上海及时抓住机遇，深化落实国务院文件精神，“四个中心”建设重大先行先试政策取得重要进展，城市的国际竞争力和影响力明显提升。
(一)国际金融中心建设取得重要突破
上海银行间同业拆放利率、跨境贸易人民币结算、沪深300股指期货、融资融券、信贷转让市场、境外机构投资境内银行间市场等一批金融创新业务取得突破。金融机构加快集聚，至2010年末全市各类金融机构数超过800家，银行间市场清算所、新华社金融信息平台等功能性机构相继挂牌成立，全国2/3的法人银行落户上海。金融要素市场功能显著提升，上海证券交易所股票成交额跃居全球第三，上海期货交易所期货交易量跃居全球第二，上海黄金交易所黄金现货交易量跃居全球第一。2010年，全市金融市场(不含外汇市场)交易总额为386.2万亿元，规模比“十五”末扩大了10倍。
(二)国际航运中心建设取得积极进展
航运集疏运体系和航运服务体系建设加快推进，大芦线航道整治一期、洋山深水港一期二期等项目建成投入使用，国际航运发展综合试验区建设取得进展，特案减免税、启运港退税等试点启动实施。上海海事仲裁院、上海国际航运仲裁院、上海船舶登记中心等机构相继成立，本市涉外航运保险业务占全国比重达到2/3。上海港货物吞吐量连续6年保持世界第一，国际标准集装箱吞吐量跃居全球第一，浦东国际机场货邮吞吐量跃居世界第三。世界排名前20位的航运企业入住洋山保税港区，以长江“黄金水道”和洋山深水港区为依托的国际运输服务平台基本形成。
(三)国际贸易中心建设全面推进
研究制定关于加快推进上海国际贸易中心建设的意见。虹桥商务区和外高桥国际贸易示范区建设加快推进。积极探索海关特殊监管区域管理体制和模式创新，成立上海综合保税区管委会，推进“三区”、“三港”联动发展。深化贸易便利化措施，推进区域大通关合作，启动实施新型国际贸易试点。2010年，上海关区进出口总额达到6846亿美元，服务贸易总额突破1000亿美元，占全国比重均超过25%。商品销售总额达到3.7万亿元，是“十五”末的近3倍。
三、社会民生持续改善
“十一五”期间，上海坚持经济和社会协调发展，从群众最关心、最直接、最现实的利益问题出发，突出重点、统筹兼顾，大力推进以改善民生为重点的社会建设，让人民群众共享改革发展成果，生活水平得到进一步提高。
(一)积极的就业政策成效显现
上海始终把促进就业放在保民生的突出位置，通过提供公益性岗位、加强劳动者职业培训、为青年提供职业见习、重点扶持初创期创业组织等措施，实现多渠道就业。“十一五”期间，每年新增就业岗位60万个以上，城镇登记失业率连续六年控制在4.5%以内，帮助了一批就业困难、家庭困难的“双困人员”实现就业，确保“零就业”家庭实现至少一人
上岗就业。特别是2009年面对国际金融危机冲击，及时制定实施了鼓励创业和稳定就业、职业培训、就业援助“1+3”扶持政策，重点加强对高校毕业生、农民工和就业困难群体的就业援助与服务，千方百计缓解就业矛盾，保持了就业形势总体平稳。
(二)城乡居民收入稳步提高
根据国家部署，上海自2004年以来连续7年增加城镇企事业单位退休人员、镇保和农保领取养老金人员养老金，并同步统筹调整最低工资、就业补助、公益性岗位从业人员收入、失业保险金、城乡居民最低生活保障、工伤保险待遇等一批标准线。2010年，城市居民家庭人均可支配收入突破3万元，农村居民家庭人均可支配收入超过1.3万元，分别比“十五”末增长70%和65%左右，“十一五”期间年均增速均达到两位数。
(三)社会保障制度不断完善
“十一五”期间，上海按照“保基本、广覆盖”的总体思路，在全市基本建立了包含养老、医疗、失业、生育、工伤等五个险种覆盖城乡的社会保障制度。先后将城镇高龄无保障老人纳入基本社会保障，建立了少儿学生基本医疗保障制度，解决了城镇重残人员基本医疗保障问题，完善支援外省市建设退休回沪定居人员保障政策。2008年，全面实施城镇居民基本医疗保险制度，基本实现基本医疗保障全覆盖。2009年，将外省市城镇户籍来沪从业人员、在沪就业外国人、台港澳人员等纳入城镇职工基本社会保险覆盖范围。2010年，开展“新农保”试点，并将本市城镇自由职业者、个体工商户基本医保并入城镇职工基本医疗保险。市民各类基本社会保险覆盖面达到98%。
(四)“四位一体”的住房保障体系初步建立
切实解决好百姓的住房问题，探索构建以经济适用住房、公共租赁住房、廉租住房、动迁安置房“四位一体”的住房保障体系。累计新开工建设和筹措各类保障性住房2500万平方米左右。开展经济适用住房申请审核、轮候供应试点并逐步在全市全面推开。完善了廉租住房准入标准动态调整机制，提高实物配租比例，廉租住房累计受益家庭达到7.5万户，基本实现对符合条件的住房困难申请家庭“应保尽保”。同时，积极探索旧区改造新机制，加大旧区改造和旧住房综合整治力度，“十一五”期间拆迁成片二级旧里以下房屋约330万平方米，旧住房综合改造超过8000万平方米。
(五)基本公共服务体系更加健全
不断加大教育投入，促进义务教育均衡发展，“十一五”期间在全市免除义务教育阶段课本费和学杂费，来沪从业人员子女学校全面纳入民办教育管理，全市九年义务教育入学率保持在99.9%以上。医药卫生体制改革全面推进，在促进公共卫生服务均等化、实施基本药物制度、加强医疗服务体系建设等方面取得进展，688种药物列入本市基本药物目录并在各基层卫生机构实行零差率销售，郊区三级医院“5+3+1”项目全部开工建设，社区卫生服务综合改革取得初步成效，城乡医疗卫生条件得到改善。覆盖城乡的公共文化体育服务网络初步形成，人民群众精神文化生活更加丰富。养老服务不断改进，养老床位数累计达到10万张，为20多万名老年人提供居家养老服务。
(六)城市和社会管理水平进一步提升
“十一五”期间，坚持在全市深入开展安全隐患排查，不断加大安全生产监管和源头治理力度，每年对来沪从业人员开展安全生产培训，亿元生产总值生产安全事故死亡人数逐年下降。深入推进食品药品安全和产品质量监管，全市食品抽检总体合格率保持在90%以上。注重加强知识产权保护，整顿规范市场秩序成效明显。加强以城乡社区为重点的基层基础建设，推动社会管理和服务重心下，社区事务受理、卫生服务、文化活动“三个中心”基本实现全市所有街镇全覆盖，服务水平进一步提高。颁布实施人才发展中长期规划纲要，初步构建了人才居住证、居住证转户籍、直接落户相衔接的人才引进政策体系。开展第六次人口普查，基本实现实有人口、实有房屋全覆盖管理。同时，全面加强社会治安综合治理、加大基
层矛盾纠纷排查化解力度，社会总体保持和谐稳定。
(七)新农村建设取得重要进展
农业设施化、组织化水平不断提高，累计建成设施粮田8.7万公顷、设施菜田1.7万公顷，农民专业合作社达到3486个，“十一五”期间粮食总产量达到576万吨，连年实现丰收。农村生产和生活条件持续改善，“十一五”累计新建改建农村公路超过3000公里，危桥改造700多座，“万河整治”、“清洁家园”等工程建设取得成效。农村义务教育全部实现区县统筹，中心城区优质教育资源与郊区开展对口合作交流。完成1000多所郊区村卫生室的标准化建设，部分实现了新型农村合作医疗实时报销。农村有线电视入户率、郊区行政村公交通达率均达到80%。
四、改革开放不断深化
“十一五”期间，上海以浦东综合配套改革试点为契机，深入推进体制改革和扩大开放，着力突破体制机制瓶颈，充分激发经济社会转型发展的内生动力和活力。
(一)浦东综合配套改革试点带动作用不断增强
2005年国务院正式批准浦东开展综合配套改革试点之后，上海在中央有关部门的指导支持下，聚焦中央、上海、浦东三个层面结合点，按照“三个着力”的总体要求，全面部署、整体设计，制定了浦东综合配套改革总体方案，实施了两轮三年行动计划，在建设公共服务型政府、金融改革和创新、科技体制创新、推进城乡一体化等重点领域取得了一系列突破，外汇管理方式试点9条措施等一些试点经验已经逐步推向全市、辐射全国。2009年，南汇区划入浦东新区，大浦东统筹发展格局初步形成。2010年，浦东新区地区生产总值达到4708亿元，占全市比重达到28%;工业总产值、全社会固定资产投资占比超过25%，地方财政收入、社会消费品零售总额占比约为17%，外贸进出口占全市进出口总额50%以上。
(二)行政管理体制改革取得积极进展
全面完成市、区两级政府机构改革、政企分开和政社分开改革。行政审批制度改革稳步推进，开展了四轮行政审批制度改革，调整和取消行政审批事项952项，取消和停止征收行政事业性收费312项。加大政府信息公开力度，主动向社会征求公共政策的意见，向市人代会报送审议100多家市级部门预算，向社会公开了19项财政专项资金的使用情况。财税体制改革继续深化，财政转移支付制度和公共财政制度不断完善，内外资企业所得税实现统一，增值税转型改革全面推开。
(三)多种所有制共同繁荣发展
建立国有资产监管全覆盖体系，基本完成本地上市公司股权分置改革，市属国资从非金属矿采选业、造纸及纸制品等9个行业全部退出，一批国有企业完成开放性、市场化重组，市属经营性国有资产证券化率提高至30.5%。贯彻落实国家鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见，着力改善民营企业准入、融资、市场环境，非公有制经济增加值占全市生产总值比重达到49%左右，比“十五”期末提高约6个百分点。
(四)外向型经济快速发展
2010年外贸进出口总额达到3689亿美元，其中出口1808亿美元，进口1881亿美元，均比“十五”末翻了近一番。进出口商品结构不断优化，高新技术产品占进口、出口商品总额的比重分别达到1/3和近1/2。在巩固传统市场的同时，对新兴市场的贸易也大幅增长。至2010年年末，累计实到外资突破1000亿美元，其中第三产业实到外资比重达到近80%。吸引总部经济取得明显进展，至2010年年末，全市共有跨国公司地区总部、外资研发中心和外商投资性公司837家，比“十五”末增加了413家。“走出去”步伐不断加快，“十一五”期间累计对外投资达到60亿美元，其中民营企业占本市对外投资主体数量和投资额分别达到2/3和1/3左右。
(五)区域合作交流不断深化
贯彻落实国家长三角地区区域规划，进一步完善长三角地区协调合作机制，积极推动泛长三角区域合作。围绕共建共享世博会，交通、信息、环保、金融等重点专题合作取得重要进展。对口支援工作取得新成效，支援都江堰市灾后恢复重建工作提前一年胜利完成，医疗卫生、民房重建、教育配套、市政等117个援建项目全面交付使用，对新疆、西藏、云南、三峡库区、青海等地的对口支援工作有序开展。
五、积极筹办并成功举办世博会
中国2010年上海世博会是第一次在发展中国家举办的注册类世博会，是上海“十一五”期间的一件大事。在党中央、国务院的正确领导下，在全国各族人民大力支持、共同努力下，上海办成了一届世界性盛会，圆满完成了党中央、国务院交给上海的光荣任务。
(一)现代化城市基础设施网络基本建成
“十一五”期间，上海利用办博契机，加快建设枢纽型、功能性、网络化重大城市基础设施体系，用于城市基础设施建设的投资累计达到近8000亿元。至2010年年末，上海累计建成8座大桥、12条越江隧道。轨道交通运营线路总数达到12 条，总长度达到452.6公里，比“十五”末增加了300多公里。上海高速路网基本实现了“15分钟进入、30分钟互通、60分钟抵达”的目标。一批世博配套路网和中心城路网改造工程相继完成，长江隧桥工程、上海至南京城际轨道交通、虹桥综合交通枢纽基础设施、浦东国际机场扩建等重大工程相继建成。城市基础设施的完善，对上海成功应对世博大客流发挥了重要作用。
(二)世博会举办成功、精彩、难忘
按照中央要求和部署，上海将办好世博会作为2010年头等大事，全面落实科学办博、勤俭办博、廉洁办博、安全办博方针，全力以赴、攻坚克难、精益求精，优质高效做好各项世博筹办和举办工作。上海世博会创下了多项历史新纪录，参展国家和国际组织达到246个，累计入园参观人次7308万，举办各类文化演出活动2.29万场，8万名园区志愿者、10万名城市服务站点志愿者、197万名城市文明志愿者提供了志愿服务，成为了世博会历史上参与度最广泛的一次盛会。上海世博会生动诠释了“城市，让生活更美好”的主题，充分展示了城市文明成果、交流了城市发展经验、传播了先进城市理念、探讨了城乡互动发展，成功展现了我国改革开放的辉煌成就，全面促进了国际国内经济文化交流，实现了成功、精彩、难忘的目标，兑现了中国向国际社会做出的庄严承诺。
(三)世博带动效应明显
世博会举办直接带动了旅游会展、商业销售、交通运输、住宿餐饮等服务业快速增长，有力促进了上海经济发展。世博会举办期间，全市实现社会消费品零售总额3095亿元，其中园区商业零售额45亿元，世博特许商品销售额310亿元;全市星级饭店客房平均出租率达到78%，住宿业客房收入增长了85%。通过成功举办世博会，城市基础设施体系和市容市貌得到明显改善，城市管理水平、城市文明程度和市民素质全面提高，城市国际影响力和国际化程度显著提升。凝聚形成了为国争光、全心为民、团结协作、严谨科学、追求卓越、爱岗敬业的上海世博会精神，充实和丰富了上海城市精神内涵。上海世博会在文化发展、科技创新、环境保护、城市管理等领域的生动展示和探索实践，也为今后上海转型发展积累了宝贵经验、提供了丰富资源、注入了强大动力。