一、引言: 项目制的研究缘起
协调中央与地方的关系, 不仅要突出中央政府的宏观调控的能力, 还需要调动地方的积极性, 以此保证社会经济的发展。而采取什么样的手段, 特别是在单一制国家中, 这种治理机制显得尤为重要。从某些层面上来说, 中国改革开放三十余年来所进行的改革都与之有关, 然而改革并没有从根本上摆脱中央与地方“一统就死, 一放就乱, 一乱就收”的困境。因此, 寻找中央与地方关系的平衡点, 就变为是中国改革的重要内容。基于此, 1994 年中国开始实行分税制财政体制改革, 以期通过完善财政体制来提升中央政府的宏观调控能力。实践证明, 财政上的改革确实实现了预期的目标。分税制后, 中央的财力大幅增加, 并形成了政府间财政资金“上划下拨并存”的现象。财政资金下拨主要包括两种形式, 即税收返还和转移支付, 前者由于东部地区经济快速发展而是其主要流向, 后者则主要流向中西部落后地区。在中央财政转移支付的过程中, 通常又以专项支付为主, 即所谓资金转移的项目化。究其原因在于: 在缺乏宪政约束的体制下, 资金转移的项目化比一般化更为有效 ( 周飞舟, 2012) 。因此, “项目制”既成为中央财政转移支付的主要形式, 也是中国重要的国家治理体制 ( 渠敬东, 2012) , 并成为中央与地方政府间联系的重要桥梁。
1994 年实行分税制改革以来, 中央在发挥宏观调控有了自己的财政基础, 但地方政府在分灶吃饭模式下公共财政方面却入不敷出, 不仅承担着公共服务供给, 还承担着公共基础设施建设的压力, 因此, 为缓解地方政府财力紧张的问题, 扩大预算外收入也就成了地方政府的主要解决途径之一。中央政府以项目为载体的专项资金以调动地方政府的积极性, 平衡财权与事权的不对称关系。尽管如此, 2001年实行的农村税费改革使大部分农村集体财力更加薄弱, 乡镇可用资金减少, 只能保证日常人员的开支, 对于村镇公共服务支出等基本没有多余财政支持, 乡村地区条件艰苦, 行政成本高, 工作环境差, 工资补助不稳定, 干部思想不积极, 以致乡级组织对上级政府的专项资金的依赖程度逐渐变大, 项目制正是在这种情况下逐渐成为我国当前政府的一种新的治理体制的, 在一定意义上, 作为财政转移支付的项目制对应着财政收支分界的分税制。
二、项目制的概念与生成逻辑
( 一) 项目制的概念
学界对于项目制的研究立足点各有不同, 对项目制的看法也褒贬不一, 但就项目制的概念定义上却都大体相同, 认为项目制实际上是财政资金的专项化, 是分税制改革后各级政府间财政关系变化的一种特有现象。折晓叶、陈婴婴从社会学的角度认为项目制是一种激励动员下级政府的形式存在, 展现的是从中央到地方到基层政府间的一种博弈, 各级政府根据自身的条件, 向上级讨价还价争取自身发展的一种手段。渠敬东指出项目制作为一种新的国家治理体制, 体现出的并不仅是为了公共利益, 更多的是为跑项目、争项目而取得的地方官员的政绩工程。对于地方来说, 争取项目所得的资金、绩效、收益远远超过项目对于基础设施本身所带来的效益, 因为项目的运行可以不通过政府体系内的设有层层关卡的层级管理模式, 能快速的运用项目资金开展建设创造绩效, 打造亮点工程, 对于官员自身的发展也有利无害。而项目制自身的一整套的项目管理、申报、审批模式也起到了标准化和科学化的作用, 便于实现上级政府的垂直化的管理和控制。荀丽丽、包智明以生态项目为例, 认为国家的权力干预变得更加深入具体, 也将这种具体干预变得合法化, 将生态保护赋予干预地方社区的治理的权力经营地方的发展。关于项目制比较常见的研究主要集中在管理学#经济学以及社会学等领域, 而且主要集中于项目治理的实践效果分析, 而对于项目生成与运行的溯源几乎没有触及。
沙凯逊的观点是站在组织与市场失灵的角度, 认为是不完善的组织机制与市场缺陷导致治理的失败, 而项目制的出现恰好可以弥补这种不全面, 因为项目制是财政转移支付专项资金的生成品, 就是为了平衡中央与地方的利益冲突而存在, 它的出现迎合了这种生成模式。折晓叶、陈婴婴从社会学的角度指出项目制是各层级政府的相互博弈的手段, 事实上是完成了项目制的任务, 但在过程中各级政府间的博弈也说明分级治理这种新的体制模式的出现。荀丽丽、包智明以生态保护为例说明了项目制其实质就是国家权力的深入细化的方式, 在总揽全局的过程中, 某些需要重点扶持的项目仍要单独立项, 以实现中央政府的意志。
( 二) 项目制的生成逻辑
1. 项目制是市场力量内生的结果
我国经历了皇权主义、全能主义, 到现在的后全能主义时期, 虽然权力结构在不断发生变化, 但是中央集权的体制一直存在其中。随着西方工业社会的发展, 建立了以官僚制为工具的单一权力结构, 这与我国的中央集权存在着诸多联系, 因此, 结合官僚制的中央集权的单位制应运而生。单位制确立了所有社会要素的依赖路径、国家的行政命令、组织的科层等级、交易的价格规制、资源的封闭控制、成员间的庇护关系及人们的额生活方式和伦理意识等都由单位制这一逻辑来决定。项目制如单位制一样, 不仅是一种组织形式, 也是一种机制, 是我国近十年来社会运行和政府治理的运作模式。
为促进国家经济发展、巩固国家权威体系、平衡地区间差异, 中央或上级政府对地方政府在某些特定的事务及基础项目上进行竞争性的授权, 绕过科层制体系, 为权力的运作引入市场性的竞争, 在一定程度上克服了官僚制的缺陷, 又提高了地方政府的积极性。
2. 项目制是政治力量衍生的结果
中国的政治结构特性可以用“上下分权”来概括, 即政治权掌握在中央政府手中, 行政权则由地方政府拥有。也可以说是, 中央拥有决策的优势, 但地方在执行上拥有话语权。中央的决策需要通过地方来执行, 因为中央没有自己的执行机构, 地方政府可以执行, 也可以选择性执行, 甚至异化或不执行。当然, 中央还是能够掌握调整地方关系的主导权。因此, 中央为了使地方能够忠实地执行中央的决策, 需要通过各种激励机制来调动地方的行政积极性, 而项目制正属于调动地方行政积极性的制度性安排之一。
三、项目制的治理逻辑
( 一) 项目制的运作逻辑
前面已经说过项目制并不能独立存在, 而是依附在科层制体系当中的一套完整的政府管理机制。科层制体系划分为中央、地方政府以及基层组织, 中央政府包括国务院及各职能部委, 地方政府包括省级、地市级以及县级政府, 属于中间层, 起着承上启下的作用, 基层组织包括乡、镇、村, 面对最广大的乡村居民。项目的设立、申报、选择、审批等程序决定了项目制的自下而上的申请路径和自上而下的监督路径。
1. 项目设立。中央政府通过项目设立达到政策意图, 根据中央文件、方针、政策的下达, 拟出项目目标, 制定出相应的章程、资金及时间周期等规范性的规定。
2. 项目重组。也就是说项目申请一旦通过, 地方政府就会通过结合自身的政治意图来重新构建项目, 像中央政府那样根据目标来设立项目。
3. 项目实施。项目的实施是由基层组织来完成的, 但由于地方政府的“打包”导致由于基层组织的配套资源不足而选择性的“抓包”, 基层组织依据自身发展的需要来向上级地方政府申请某些项目。
( 二) 官僚制下的项目治理
由于项目制是依附于科层制的, 因此围绕项目的地方政府间的互动也就成项目制实际运行的主要特征了。而府际间的互动关系分为纵向协作与横向间的竞争关系。
1. 纵向协作。在科层制体系中, 纵向府际间的协作分为中央政府与地方政府间的协作和地方政府与基层组织间的协作。而这两类协作都有相似的逻辑, 都涉及项目的上下级间的资金分配、项目管理权划分和项目管理的人事安排。项目具有资源再分配性, 上下级政府之间通过讨价还价的方式来获得资金的支持并且实现自身的政治目标。在人事安排上, 由于项目组的人都是科层体系内部的人员, 而存在着各自的价值归属, 因此并非能做到加之中立。
2. 横向竞争。因项目带来的巨大资金支持彰显政绩的功能, 在争取项目时, 地方政府间展开了激烈的竞争。如在项目申请前, 地方政府会对于项目的配套资金做准备, 借债或是集资, 并请相关专家来对项目申请做相应的可行性论证以便在申请时有据可依, 还要动员社会关系力量, 利用科层体系内的人际关系、乡土情结等社会资本出现在项目管理地安营扎寨, “跑部钱进”的权钱交易, 甚之采取对对手恶意诋毁等不正当手段。在项目申请后, 借助项目大搞形象工程, 凸显政绩, 为下一次的项目争取奠定基础, 并且利用这些政绩在晋升选举中获得竞争优势。
( 三) 项目制的分级治理体系
理论上, 中央部门虽弱化了对地方的控制能力, 但拥有相应的财权来把握宏观的社会发展, 仍能强化对地方的控制而地方在获取中央发包的项目时能根据地方的发展情况和主观的政策目的来植入地方意图, 对中央实际上是一种反控制, 而在这种模式下形成了一种新的集权与分权的运行方式。就项目治理体制而言, 存在着自上而下的科层“发包”的控制逻辑和自下而上的“打包”、“抓包”的反控制逻辑。
四、项目制的制度绩效和生存困境
( 一) 项目制的制度绩效
1. 公共事业得到有效发展。国家财政如果不以转移支付的方式来分配资源, 就无法通过规模投资来拉动经济增长, 各种公共事业也不能投入使用和全面覆盖。地方政府无法通过抓项目跑项目来得到专项资金来弥补财政空缺, 发展地方经济。
2. 平衡地区间贫富的差异。发达地区由于经济快速发展, 国家的税收返还和一般性的转移支付致使地区间的贫富差距拉大, 欠发达地区通过财政的专项转移支付获得中央的财政支持, 对基础设施投入财力, 完善公共事业的发展目标, 使欠发达地区逐步发展, 尽可能为贫困地区人民提供相同的公共服务质量。
3. 拉动经济发展。国家集中财力大规模的投入到基础设施的建设中去, 为社会提供了工作岗位, 尤其在我国人口众多的国家提供了相应的岗位, 对社会的长远发展是有利的, 并且在经济不景气的情况下刺激了消费, 拉动了国内的供需平衡。
( 二) 项目制的生存困境
科层制下的项目制问题, 首先, 项目制是依附于科层制体制内的, 在项目申请时各级政府试图从中争取项目, 势必就会存在寻租的可能, 孕育腐败的土壤, 并且受制于科层制的约束。第二, 由于科层制的层级结构对应着项目在设立、遴选、实施、评估等的层层政府的监督, 从方案策划、人员安排、资金配置都会受到层层关卡的打击, 可能会失去项目治理的灵活性。
五、讨论与展望
项目制是改革开放后我国从计划经济时代进入市场经济阶段, 国家进行分权的行政体制改革背景下产生的。面对社会贫富悬殊、社会矛盾尖锐以及为促进社会公平, 国家实行了财政转移支付制度, 项目制就是财政转移支付中专项转移支付的主要方式, 它突破了我国官僚制的框架, 在行政体制内引入竞争因素争取项目确实起到了一定的作用, 促进了地区间的发展和国家的整体融合, 但在某些层面上也存在着缺陷, 而这些劣势都是体制的不完善不健全导致的, 因此在肯定项目制的治理机制的同时, 需要我们进一步的探讨项目制实行的环境因素。
项目制作为一种新的治理体制无可厚非, 在未来的治理中, 可以更多的关注项目制下的基层组织, 因为即使上级政府争取到了项目, 实施“抓包”的也还是基层政府去完成。着眼于基层政府的资质、配套能力、实施进度、政策的参与情况、对于项目的支持度等才是项目制成功的重点和难点。
摘要：项目制是改革开放后我国从计划经济时代进入市场经济阶段, 国家进行分权的行政体制改革背景下产生的。国内学者从管理学、社会学、政治学的角度分别都对项目制的内涵、运作机制和治理逻辑做过相应的研究。本文通过对这些文章的整理综述, 从项目制的研究缘起、项目制的概念与生成逻辑、项目制的治理逻辑、项目制的制度绩效和生存困境等方面作出梳理, 以便了解项目制的整个发展现状和治理模式。
关键词：项目制,治理逻辑,生成逻辑,文献综述
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